SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 25844/94
présentée par SHAUD WALLI ULLAH
contre la France
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 14 septembre 1995 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
MM. L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
E. KONSTANTINOV
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 1er décembre 1994 par M. SHAUD WALLI
ULLAH contre la France et enregistrée le 2 décembre 1994 sous le N° de
dossier 25844/94 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
7 avril 1995 et les observations en réponse présentées par le requérant
le 22 mai 1995 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant est un ressortissant du Bangladesh né en 1965 à
Narayagonj. Il est représenté devant la Commission par Maître
Laurence ROQUES, avocate au barreau de Paris.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant, étudiant de deuxième année au collège universitaire
de sa ville natale, dit être entré en France le 19 septembre 1994
(information donnée au tribunal de grande instance) ou le
10 octobre 1994 (information donnée aux services de police), via
l'Inde, où il aurait séjourné deux mois, et l'Italie, muni d'un faux
passeport, afin d'échapper aux persécutions dont il aurait été l'objet
dans son pays.
Le 11 octobre 1994, il se serait présenté à la préfecture de
Bobigny pour solliciter la reconnaissance de statut de réfugié
politique. La préfecture aurait refusé de lui remettre les formulaires
nécessaires car il ne remplissait pas les conditions de domicile
exigées.
Le même jour, l'antenne de la Croix-Rouge lui a remis une
attestation de domicile de courrier valable jusqu'au 15 décembre 1994.
Ne parlant que sa langue maternelle, le requérant a alors cru qu'il
devait se présenter à cette date afin d'obtenir un domicile lui
permettant le dépôt de sa demande de statut de réfugié.
Interpellé le 25 novembre 1994, suite à un contrôle d'identité
alors qu'il vendait des affiches incitant à la consommation de résine
de cannabis et qu'il se trouvait en situation irrégulière, le requérant
a été placé en garde à vue pour 24 heures, pour infraction à la
législation sur les étrangers.
Le parquet fut immédiatement averti de cette mesure, conformément
à l'article 63 du Code de procédure pénale. Constatant que le requérant
ne parlait pas le français, les services de police recherchèrent un
interprète en langue ourdou afin de notifier au requérant son placement
en garde à vue et de l'informer de ses droits. Dès le lendemain,
26 novembre 1994, le requérant fut entendu par l'officier de police
judiciaire et informé de ses droits dans la langue qu'il comprenait.
Il ressort du procès-verbal que le requérant a expliqué qu'il était
entré en France le 10 octobre 1994 par un train en provenance d'Italie,
qu'il n'avait pas de titre de séjour et n'avait fait aucune démarche
pour en obtenir un. Il envisageait de présenter une demande d'asile à
l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ci-après
OFPRA). Il déclara qu'il était célibataire et sans enfant et que des
amis "lui donnaient de quoi vivre". Il indiqua une adresse où l'on
pouvait le joindre.
Le requérant n'ayant pas de titre de séjour et n'ayant pas déposé
de demande d'asile, le préfet de police de Paris prit à son encontre,
le jour même, 26 novembre, un arrêté de reconduite à la frontière,
après avoir constaté que l'intéressé n'établissait pas qu'à son retour
dans son pays d'origine, il serait exposé à des peines ou traitements
contraires à la Convention, et vérifié que cet éloignement ne portait
pas atteinte à sa vie familiale. Cet arrêté lui fut notifié le jour
même.
Le requérant fut maintenu en rétention administrative par le juge
délégué du tribunal de grande instance de Paris, en application de
l'article 35bis de l'Ordonnance du 2 novembre 1945. C'est au cours de
cette rétention qu'il présenta le 27 novembre 1994 un recours devant
le tribunal administratif contre l'arrêté de reconduite à la frontière.
Le 28 novembre 1994, le tribunal administratif, ayant considéré
que le requérant n'apportait "aucune justification ou preuve" de ses
allégations selon lesquelles son renvoi au Bangladesh mettrait sa vie
en danger, rejeta le recours.
Le même jour, le requérant a saisi directement l'OFPRA, sur
papier libre et par lettre recommandée avec accusé de réception, d'une
demande de reconnaissance du statut de réfugié. Par lettre du
30 novembre, l'OFPRA aurait accusé réception de la demande, en
l'invitant à se rendre à la préfecture de son domicile pour retirer les
formulaires nécessaires, ce qu'il ne pouvait faire puisqu'il se
trouvait en rétention administrative, à laquelle il a été mis fin le
3 décembre 1994.
Le requérant a été invité à se présenter au service des étrangers
à la préfecture de Paris et il fut à nouveau placé en rétention
administrative le 5 décembre 1994, en vue d'être reconduit à la
frontière. Suite à des difficultés créées au moment de l'embarquement
le 7 décembre, le requérant fut placé en garde à vue pour être déféré
au tribunal de grande instance de Paris de Bobigny pour séjour
irrégulier. A ce jour, le tribunal ne s'est pas prononcé sur cette
affaire, mais a ordonné la mise en liberté du requérant jusqu'à
l'audience.
Le 10 décembre 1994, le tribunal administratif de Paris rejeta
une nouvelle requête introduite le 8 décembre par le requérant
demandant l'annulation de l'arrêté préfectoral de reconduite à la
frontière, notamment sur la base de conclusions tendant à contester le
pays d'accueil. Ce recours fut rejeté pour tardiveté.
La veille, c'est-à-dire le 9 décembre 1994, le requérant avait
saisi la Commission des recours des réfugiés d'une requête tendant à
faire rapporter l'arrêté de reconduite à la frontière pris à son
encontre. La Commission rendit un avis le 12 décembre 1994, par lequel
elle se déclarait incompétente au motif que le requérant ne bénéficiait
pas du statut de réfugié. Elle déclara toutefois que le requérant
pouvait se prévaloir des stipulations du paragraphe 1 de l'article 33
de la Convention de Genève de 1951 et par conséquent ne pas être
éloigné, jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande d'asile.
En application des dispositions de l'article 22.IV de
l'Ordonnance de 1945, le requérant a été avisé le 19 décembre 1994
qu'il était envisagé de prendre à son encontre une décision
d'interdiction du territoire d'un an à son encontre. Cette décision a
été prise le 5 janvier 1995 et notifiée le 10 janvier sans que le
requérant en accuse réception à l'adresse indiquée.
Le Gouvernement déclare qu'à ce jour l'OFPRA n'a toujours pas
reçu de demande de reconnaissance de la qualité de réfugié de la part
du requérant, qui se trouve sur le territoire français, en liberté.
Droit interne pertinent
1. Dispositions relatives aux peines encourues par les étrangers en
cas d'entrée ou de séjour irréguliers en France
L'article 19 de l'Ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux
conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France prévoit que
"l'étranger qui a pénétré ou séjourné en France sans se conformer aux
dispositions des articles 5 et 6 de l'Ordonnance (qui précisent les
documents dont les étrangers doivent être munis pour l'entrée et le
séjour en France) (...) sera puni d'un emprisonnement d'un mois à un
an de prison".
2. Dispositions régissant le cas des demandeurs d'asile
Aux termes de l'Ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée par la loi
du 24 août 1993, la reconnaissance de la qualité de réfugié, au sens
de l'article 1er de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, relève
de l'OFPRA (article 31).
Avant de solliciter cette reconnaissance, l'étranger doit
présenter une "demande d'admission au titre de l'asile" auprès du
représentant de l'Etat dans le département, à Paris, auprès du préfet
de police. Cette admission ne peut être refusée au seul motif que
l'étranger est démuni des documents et des visas d'entrée requis par
la législation (article 31 bis).
Lorsqu'il a été ainsi admis à séjourner en France, le demandeur
d'asile est mis en possession d'un document provisoire de séjour lui
permettant de solliciter la reconnaissance de la qualité de réfugié
auprès de l'OFPRA, d'une durée de validité d'un mois (article 15 du
décret du 2 septembre 1994). Lorsque l'Office a été saisi d'une telle
demande et a délivré au demandeur un certificat de dépôt de la demande
de reconnaissance de la qualité de réfugié, l'intéressé est mis en
possession d'une nouvelle autorisation provisoire de séjour,
renouvelable jusqu'à ce que l'OFPRA se soit prononcé, puis la
Commission des recours le cas échéant.
Aucune mesure d'éloignement ne peut être prise avant la
notification de la décision de l'OFPRA ou de la décision de la
Commission, en cas de recours.
L'admission provisoire au séjour prévue par l'article 31 bis de
l'Ordonnance de 1945 ne peut être refusée que pour certains motifs
précisés dans cette disposition, et en cas de refus, l'étranger peut
néanmoins saisir l'OFPRA.
Aux termes du décret 94-768 du 2 septembre 1994, "l'étranger qui
sollicite son admission au titre de l'asile en application de
l'article 31 bis de l'Ordonnance du 2 novembre 1945 présente à l'appui
de sa demande auprès de la préfecture, outre des indications relatives
à son état civil et aux conditions de son entrée en France, des
indications sur une adresse où il est possible de lui faire parvenir
toute correspondance" (article 14).
La circulaire d'application de la loi du 24 août 1993 ayant
modifié l'Ordonnance du 2 novembre 1945, adressée par le ministre de
l'Intérieur aux préfets le 8 septembre 1993 précise à cet égard :
"Vous demanderez à l'intéressé de vous indiquer l'adresse à
laquelle il peut être utilement joint et de vous informer de ses
changements d'adresse. En aucun cas vous ne pouvez exiger des
justificatifs de logement attestant que l'étranger est hébergé dans des
conditions normales au sens de la législation en vigueur."
3. Dispositions concernant la reconduite à la frontière
"Le représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, le
préfet de police, peuvent, par arrêté motivé, décider qu'un étranger
sera reconduit à la frontière dans les cas suivants : si l'étranger ne
peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, à
moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité
..." (article 22 de l'Ordonnance de 1945 modifiée par la loi du 24 août
1993).
Dès notification de l'arrêté de reconduite à la frontière,
l'étranger est immédiatement mis en mesure d'avertir un conseil, son
consulat ou une personne de son choix.
L'étranger qui fait l'objet d'un arrêté de reconduite à la
frontière peut, dans les 24 heures suivant sa notification, demander
l'annulation de cet arrêté au président du tribunal administratif, qui
statue dans un délai de 48 heures (article 22 bis).
L'arrêté ne peut être exécuté avant que le tribunal ait statué.
L'article 27 bis de l'Ordonnance du 2 novembre 1945 précise
qu'"un étranger ne peut être éloigné à destination d'un pays s'il
établit que sa vie ou sa liberté y sont menacées ou qu'il y est exposé
à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne
des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales".
Selon l'article 27 ter, "la décision fixant le pays de renvoi
constitue une décision distincte de la mesure d'éloignement elle-même.
Le recours contentieux contre cette décision n'est suspensif
d'exécution (...) que s'il est présenté au président du tribunal
administratif en même temps que le recours contre l'arrêté de
reconduite à la frontière".
Aux termes de l'article 22.IV de l'Ordonnance, "lorsque le
représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, le préfet de
police ont pris un arrêté de reconduite à la frontière, ils peuvent,
en raison de la gravité du comportement ayant motivé la reconduite à
la frontière et en tenant compte de la situation personnelle de
l'intéressé, prendre une décision d'interdiction du territoire d'une
durée maximale d'un an à compter de l'exécution de la reconduite à la
frontière".
4. Dispositions relatives à la Commission des recours des réfugiés
Aux termes de l'article 5 b de la loi du 25 juillet 1952 portant
création de l'OFPRA, "la Commission des recours est chargée d'examiner
les requêtes qui lui sont adressées par les réfugiés tombant sous le
coup d'une des mesures prévues par les articles 31, 32 et 33 de la
Convention de Genève du 28 juillet 1951 (expulsions et refoulements de
réfugiés) et de formuler un avis quant au maintien ou à l'annulation
de ces mesures.
En cette matière, le recours est suspensif d'exécution".
Selon l'article 27 du décret du 2 mai 1953 relatif à l'OFPRA, le
réfugié qui invoque le bénéfice des articles 32 et 33 de la Convention
de Genève "doit joindre à l'appui de sa demande une copie certifiée
conforme de son certificat de réfugié".
L'article 33 de la Convention de Genève est ainsi rédigé : "aucun
des Etats contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière
que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie
ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de
sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de
ses opinions politiques."
GRIEFS
Le requérant se plaint de la violation des articles 3, 5, 6 et
25 paragraphe 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 1er décembre 1994 et enregistrée
le 2 décembre 1994.
Le 2 décembre 1994, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement français, en l'invitant à présenter
par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le même jour, la Commission a également décidé de faire
application de l'article 36 de son Règlement intérieur et d'indiquer
au Gouvernement qu'il serait souhaitable dans l'intérêt des parties et
de la procédure de ne pas renvoyer le requérant au Bangladesh avant que
la Commission ait eu la possibilité de procéder à un plus ample examen
de la requête. Cette indication a été renouvelée par la Commission les
2 mars, 25 mai et 6 juillet 1995.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 7 avril 1995,
après prorogation du délai imparti, et le requérant y a répondu le
22 mai 1995.
EN DROIT
Le requérant, qui a fait l'objet d'un arrêté de reconduite à la
frontière confirmé par le tribunal administratif, fait valoir que si
cette mesure était mise à exécution, il risquerait d'être soumis, à son
retour au Bangladesh, à des traitements et mesures prohibés par
l'article 3 (art. 3) de la Convention. Il allègue aussi la violation
des articles 5 et 6 (art. 5, 6) de la Convention.
La Commission observe que la seule disposition applicable aux
faits de la cause est l'article 3 (art. 3) de la Convention, les autres
articles invoqués ne pouvant jouer en l'espèce.
Aux termes de l'article 3 (art. 3) de la Convention :
"Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou
traitements inhumains ou dégradants."
Le Gouvernement excipe à titre principal du défaut d'épuisement
des voies de recours internes, le requérant n'ayant pas saisi l'OFPRA
d'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié.
Il rappelle à cet égard que la saisine de l'OFPRA constitue le
recours adéquat pour remédier au grief de l'intéressé et que le dépôt
d'une telle demande permet d'obtenir un titre de séjour provisoire et
empêche toute mesure d'éloignement. Il note que l'argument du requérant
selon lequel il ne remplissait pas la "condition de domicile" est
dépourvu de sens. D'une part, il suffisait que le requérant fournisse
une adresse afin que l'on puisse l'y joindre. De ce point de vue, sa
situation est la même que celle de tout autre étranger qui n'a ni visa
ni ressources à son arrivée sur le territoire français. D'autre part,
le requérant a démontré ne pas avoir eu de difficultés pour fournir
ultérieurement plusieurs adresses et qu'en tout état de cause, quelles
qu'aient été les difficultés rencontrées lors de sa demande d'asile,
il n'établit pas qu'il a été empêché par la suite d'en présenter une
nouvelle.
Le requérant conteste la thèse du Gouvernement. Il soutient que,
conformément à la nouvelle réglementation en vigueur, un demandeur
d'asile ne peut plus saisir directement l'OFPRA d'une demande de
reconnaissance de la qualité de réfugié. Il doit au préalable
s'adresser aux autorités préfectorales pour demander une admission au
titre de l'asile et ainsi obtenir les formulaires adéquats à la saisine
de l'OFPRA.
Dès son arrivée en France, il s'est présenté à la préfecture de
Bobigny qui lui a demandé une justification de domicile, attestation
qu'il a obtenue le jour même de la Croix-Rouge et dont la validité
expirait le 15 décembre 1994, date à laquelle le requérant, ne
comprenant pas le français, pensait obtenir une domiciliation. Par la
suite, étant retenu administrativement, il n'a pu retirer les
formulaires nécessaires. En l'espèce, le requérant affirme s'être
heurté à plusieurs reprises à la résistance du représentant du préfet
de police de Paris.
La Commission rappelle qu'aux termes de l'article 26 (art. 26)
de la Convention, elle ne peut être saisie qu'après l'épuisement des
voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes
de droit international généralement reconnus.
Toutefois l'obligation d'épuiser les voies de recours internes
concerne les voies de recours qui sont accessibles au requérant et qui
peuvent remédier à la situation dont celui-ci se plaint (N° 11681/85,
déc. 11.12.87, D.R. 54, pp. 101, 104). Un recours qui a pour effet de
suspendre une décision de renvoi d'un étranger dans un pays déterminé
est un recours efficace aux fins de l'article 26 (art. 26) et doit être
exercé lorsque le requérant allègue une violation de l'article 3
(art. 3) de la Convention (N° 10078/82, déc. 13.12.84, D.R. 41, pp.
103, 111).
La Commission relève qu'en l'espèce le requérant n'a pas fait
usage d'un recours essentiel pour établir le bien-fondé de son grief
devant les autorités françaises et tenter d'obtenir le statut de
réfugié politique, en omettant de saisir, suivant les formes requises,
l'OFPRA, seul organisme compétent pour reconnaître sous certaines
conditions la qualité de réfugié politique. Or le seul dépôt d'une
demande permet d'obtenir un titre de séjour provisoire et d'empêcher
toute mesure d'éloignement.
La Commission note à cet égard que dès son arrivée en France,
soit le 19 septembre soit le 10 octobre 1994, le requérant semble
s'être heurté à la résistance des services préfectoraux qui ont refusé
de lui fournir les formulaires adéquats dans la mesure où il ne
justifiait pas d'une domiciliation. Il est vrai que le requérant, qui
ne maîtrisait pas la langue française, a sans doute rencontré des
difficultés pour saisir d'emblée les démarches qu'il lui était imparti
d'accomplir. Il ressort cependant du dossier que le 26 novembre 1994,
lors de son audition par l'officier de police judiciaire, suite à son
interpellation la veille, le requérant indiqua une adresse où il
pouvait être joint, que des amis lui "donnaient de quoi vivre" et admit
qu'il n'avait pas fait de démarches pour obtenir un titre de séjour.
La Commission observe que c'est dans ces conditions que le préfet
de police de Paris prit à son encontre le jour même, 26 novembre, un
arrêté de reconduite à la frontière. C'est alors que le requérant
saisit, le 27 novembre, le tribunal administratif d'un recours
contestant le bien-fondé de l'arrêté de reconduite pris à son encontre
et, le 28 novembre, directement l'OFPRA d'une demande, rédigée sur
papier libre et envoyée en recommandé avec accusé de réception, de
reconnaissance du statut de réfugié, non acceptée par l'OFPRA parce que
non présentée selon les formes requises par l'Ordonnance du
2 novembre 1945, et qui, ainsi que le relève le tribunal administratif
dans sa décision de rejet du 28 novembre 1994, n'a pas, par elle-même,
à ce stade de la procédure, d'effet suspensif.
La Commission note que, le 8 décembre 1994, le requérant saisira
encore le tribunal administratif d'un recours tendant à contester le
pays d'accueil. Or ce recours contentieux est suspensif d'exécution
s'il est présenté en même temps que le recours contre l'arrêté de
reconduite à la frontière proprement dit. Force est de constater que
tel n'a pas été le cas en l'occurrence, le tribunal ayant rejeté en
date du 10 décembre le recours pour tardiveté.
Enfin, le requérant saisira le 9 décembre 1994 la Commission des
recours des réfugiés d'une requête tendant à faire rapporter l'arrêté
de reconduite à la frontière pris à son encontre qui, dans un avis
rendu le 12 décembre, se déclarera incompétente au motif que le
requérant ne bénéficiait pas du statut de réfugié. Elle déclarera
toutefois que le requérant pouvait se prévaloir des stipulations du
paragraphe 1 de l'article 33 de la Convention de Genève de 1951 et, par
conséquent, ne pas être éloigné tant qu'il n'aurait pas été statué sur
sa demande d'asile.
La Commission note encore qu'en application des dispositions de
l'article 22.IV de l'Ordonnance de 1945, le requérant a été avisé le
19 décembre 1994 qu'il était envisagé de prendre à son encontre une
décision d'interdiction du territoire d'un an. Cette décision fut prise
le 5 janvier 1995, notifiée le 10 janvier, et sans que le requérant en
ait, semble-t-il, accusé réception à l'adresse indiquée.
A ce jour, l'OFPRA n'aurait reçu aucune demande de reconnaissance
de la qualité de réfugié de la part du requérant, qui se trouve sur le
territoire français, en liberté.
La Commission estime, à la lumière de ce qui précède, que le
requérant, en dépit des difficultés auxquelles il a pu être confronté
à son arrivée en France, pays dont il ne parlait pas la langue, et dans
ses démarches subséquentes, n'a pas fait montre de diligence pour
tenter de régulariser sa situation en tant qu'étranger alors qu'il
affirmait sans désemparer qu'un éventuel renvoi dans son pays d'origine
l'exposerait à un risque réel de traitements contraires à l'article 3
(art. 3) de la Convention.
A cet égard, la Commission entend souligner que ce n'est que le
26 novembre 1994, lors de son audition par l'officier de police
judiciaire et après un séjour irrégulier sur le territoire français de
plus de six semaines, que le requérant a, sans difficulté, indiqué
disposer d'une adresse où il pouvait être joint, d'amis qui l'avaient
pris en charge, et reconnu à cette occasion n'avoir pas entrepris de
démarches pour obtenir un titre de séjour.
La Commission constate que le requérant disposait, en droit
français, de recours adéquats et accessibles, susceptibles de lui
octroyer le statut de réfugié politique et, en cas de refus, de recours
devant les juridictions administratives habilitées à contrôler la
décision d'éloignement du territoire français. Or le requérant n'en a
pas fait usage, dans les formes requises par la législation interne.
Il ne saurait dès lors être considéré comme ayant épuisé les voies de
recours internes au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention.
La Commission en déduit que l'exception du Gouvernement se révèle
fondée et que la requête doit être déclarée irrecevable, en application
de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (S. TRECHSEL)
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