Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2010-2-119 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 10-52/ 985-352
Karar Tarihi : 5.8.2010
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER 10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, Mehmet Akif ERSİN,
İsmail Hakkı KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY,
Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER : Arif Ogün SARI, Ekrem SOLMAZ, Nimet ALACAPUNAR
C. BAŞVURUDA : - İzmir Atatürk Eğitim ve Araştırma Hastanesi
BULUNAN 253. Sok. No: 143 Basın Sitesi İzmir 20
D. HAKKINDA İNCELEME YAPILANLAR:
- Siemens Healthcare Diagnostik Tic. Ltd. Şti.
Altunizade Fahrettin Kerim Gökay Cad. No:45
Üsküdar/İstanbul
- Mediset Tıbbi Malzeme İthalat ve Ticaret Ltd. Şti.
Eğitmen Sok No:2 Balçova/İzmir
E. DOSYA KONUSU: Siemens Healthcare Diagnostik Tic. Ltd. Şti. (Siemens
Diagnostik)’nin hakim durumunu ayrımcı uygulamalar ile kötüye kullandığı 30
iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: İzmir Atatürk Eğitim ve Araştırma Hastanesi tarafından
gönderilen şikayet dilekçesinde özetle:
- 13.10.2009 tarihinde, hastaneleri için 2010-2011 yılları arasındaki dönemi
kapsayan Kit Karşılığı Hormon Cihazı İhalesinde birinci en avantajlı teklifi sunan
Mediset Tıbbi Malz. İth. ve Tic. Ltd. Şti’nin (Mediset) ihaleyi kazandığı,
- Aynı dönemlerde (02.02.2010) yine İzmir’de bulunan T.C. Sağlık Bakanlığı Tepecik
Eğitim ve Araştırma Hastanesi (Tepecik Hastanesi) tarafından yapılan ihalelerde, Kit
Karşılığı Hormon Analizörü ve Hemoglobin Varyant Analizörü Cihazı alım fiyatları ile
kendi ihale fiyatları arasında ciddi farklar olduğu, 40
- Siemens San ve Tic. A.Ş.’nin kendi ihalelerine Mediset aracılığıyla girerken Tepecik
Hastanesinde yapılan ihaleye doğrudan girdiği,
- Kendi hastanelerinin ihale kapsamında aldıkları kalemlerde toplam ürün
miktarlarının Tepecik Hastanesinin aldıklarından çoğunlukla daha fazla olduğu ve
buna rağmen aynı özellikteki cihaz için birim başına daha yüksek maliyetlere
katlanmak zorunda kalmalarının kendilerini dezavantajlı konuma soktuğu,
- Bu durumun 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesinin
(b) bendinde ifade edilen “Eşit durumdaki alıcılara eşit hak yükümlülük ve edimler
10-52/985-352
2
için farklı şartlar ileri sürerek, doğrudan veya dolaylı olarak ayrımcılık yapılması”
biçiminde belirlenen hükme aykırılık teşkil ettiği 50
ifade edilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 2.4.2010 tarih ve 2801 sayı ile intikal eden
başvuru üzerine yapılan inceleme neticesinde hazırlanan 6.5.2010 tarih ve 2010-2-
119/İİ-10-266.AOS sayılı İlk İnceleme Raporu, 24.05.2010 tarih ve 10-37 sayılı Kurul
toplantısında görüşülerek önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar
uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 21.7.2010 tarih ve 2010-2-
119/ÖA-10-266.AOS sayılı Önaraştırma Raporu 27.7.2010 tarih ve REK.0.06.00.00-
110/360 sayılı Başkanlık önergesi ile 10-52 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek
karara bağlanmıştır. 60
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; dosya konusu iddialara yönelik
olarak, Siemens Diagnostik ve Mediset’in 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği yönünde herhangi bir bilgi ve belgeye
ulaşılamadığından anılan teşebbüsler hakkında aynı Kanun 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmasına gerek olmadığı ve şikayetin reddedilmesi gerektiği ifade
edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Hakkında Önaraştırma Yapılan Teşebbüsler
I.1.1. Siemens Diagnostik 70
Siemens Diagnostik, tıbbi malzemelerin ihracat, ithalat, pazarlamacılık ve toplantıcılık
işleri ile uğraşmaktadır. Şirket sermayesinin %99.99 oranındaki hissesi Almanya’da
faaliyet gösteren Siemens Healthcare Diagnostics Holding GmBH’ye aittir.
Şirket, 2008 yılında ana kuruluş olan Siemens AG’nin dünya çapında Dade Behring
DPC ve Bayer’in diagnostik ürün ve hizmet üreten bölümlerini satın almasıyla birlikte
medikal hizmetler sektöründeki faaliyet alanlarını genişletmiştir. Şirket invitro
diagnostik ürünlerin ithalini gerçekleştirerek Türkiye’deki hastane ve laboratuarlara
satış dağıtım pazarlamasını yapmaktadır.
I.1.2. Mediset
Mediset 8 Mart 1989 yılında Işık Beşkardeş ve Mustafa Oktay Korkmaz tarafından 80
kurulup faaliyete geçmiştir. 2010 yılı içerisinde şirketin ortaklarından Mustafa Oktay
Korkmaz’ın hisseleri Işık Berkardeş ve Ocan Terzioğlu tarafından satın alınmış
ortaklık yapısı mevcut halini almıştır.
Firma iştigal konumuyla ilgili olarak çeşitli medikal cihaz üreticisi firmaların
ürünlerinin satışlarını üstlenmiştir. Bu kapsamda 1991-2009 yılları arasında Behring
(Dade Behring) adlı firmanın temsilciliğini üstlenen Mediset, 2008 yılında anılan
firmanın, Bayer Diagnostik, DPC ile birlikte Siemens tarafından satın alınarak tek bir
çatı altında birleştirilmelerinin ardından 30 Aralık 2008 tarihinde imzalanan bir belge
ile Siemens’in Ege Bölge Temsilcisi haline gelmiştir. Kuruluş Siemens tarafından
üretilen medikal ürünlerinin Ege bölgesindeki münhasır dağıtıcısı konumundadır. 90
10-52/985-352
3
I.2. İlgili Pazar
I.2.1. İlgili Ürün Pazarı
Şikayet, Siemens markalı hormon cihazlarının Türkiye ithalatçısı olan Siemens
Diagnostik’in İzmir Tepecik Eğitim ve Araştırma Hastanesi’nin açmış olduğu kit
karşılığı hormon cihazı alım ihalesinde önerdiği (ve kazandığı) ihale fiyatının, İzmir
Atatürk Eğitim ve Araştırma Hastanesi’nin aynı konulu ihalesinde Siemens’in Ege
bölge dağıtıcısı Mediset tarafından teklif edilen (ve kazanılan) ihale fiyatının oldukça
altında olmasıdır. Atatürk Hastanesi yönetimi bu durumun, kendi açmış oldukları
ihalede satın alma taahhüdünde bulundukları ürünlerin aynı markalı (Siemens) 100
olduğu ve adet olarak daha fazla sayıda alındığı dikkate alındığında ayrımcılık
olduğunu öne sürmektedir.
İhlal iddiaları Siemens tarafından üretilen tüm diagnostik cihazlara ilişkin olarak değil
sadece kit karşılığı hormon cihazı teminine ilişkindir. Ancak hormon cihazlarının hem
Siemens Diagnostik’in hem de rakiplerinin ithal ettiği ve satışını gerçekleştirdiği ürün
gruplarından sadece birini oluşturmaktadır. Diagnostik ürünler kendi içlerinde Klinik
Kimya, İmmüno Kimya, Mikrobiyoloji vb. birçok alanı da kapsamaktadır. Ürün
yelpazelerinin başvuruda belirtilen ürün grubuna göre daha geniş olması ve bu
ürünlerin de ihaleler yoluyla satılıyor olması, incelemenin daha geniş bir ilgili ürün
pazarı tanımlanarak diğer alt pazarları da kapsayacak şekilde yapılmasının 110
gerekliliğini ortaya çıkarmaktadır. İşbu bilgiler ışığında, önaraştırma çerçevesinde
ilgili ürün pazarı, Siemens Diagnostik’in faaliyet alanı olan “profesyonel diagnostik
hizmetler pazarı” olarak tanımlanmıştır.
Şikayete yönelik incelemenin daha etkin yapılabilmesi için, Kurul’un Siemens ve
Dade Behring devralması ile ilgili verdiği 9.10.2007 tarih ve 07-78/966-367 sayılı
kararındaki gibi “klinik kimya test sistemleri”, “immüno-kimya test sistemleri”, “kan
kusma/pıhtılaşma sistemleri” ve “mikrobiyoloji test sistemleri” pazarları gibi alt pazar
tanımlamalarına gidilmesine gerek olduğu da düşünülebilir. Ancak ihale piyasalarının
özellikleri ve firmalar arası rekabetin tüm ürünler bazında gerçekleştiği dikkate
alındığında, pazarın alt segmentlere ayrılarak analiz edilmesinin bu dosya 120
bakımından belirleyici bir önemi olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
I.2.2. İlgili Coğrafi Pazar
Dosya konusu bakımından her ne kadar ilgili şikâyet İzmir ve civarında gerçekleşen
ihaleler ile ilgili olsa da ilgili ürün pazarları kapsamında yer alan ürünlerin Türkiye
genelinde de ihale yoluyla satımının mümkün olması nedeniyle ilgili coğrafi pazar
“Türkiye” olarak belirlenmiştir.
I.3. Yapılan Tespitler
I.3.1. Siemens Diagnostik ve Mediset arasındaki Dağıtıcılık İlişkisi
Siemens Diagnostik, halihazırda “Distribution Agreement-Distribütörlük Anlaşması”
isimli sözleşmeler çerçevesinde Türkiye çapında yedi adet dağıtıcı firma ile anlaşarak 130
bayilik sistemini kurmuştur. 30.12.2008 tarihinde imzalanan anlaşma çerçevesinde,
önaraştırma kapsamında incelenen Mediset’in Ege Bölgesinde (Aydın, Balıkesir,
Çanakkale, İzmir, Manisa, Muğla, Uşak, Denizli, Kütahya illerinden sorumlu olarak)
münhasır yetkili distribütör olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
Siemens Diagnostik’in halihazırda Tüm Türkiye çapında yedi adet bayisi
bulunmaktadır. Bu bayilerin isimleri ve kendilerine tahsis edilmiş bölgeler aşağıdaki
tabloda gösterilmektedir:
10-52/985-352
4
Tablo 1: Siemens Diagnostik Bayiler ve Bölgeler
Bayi Bölge
Gazi Kimya Bingöl, Mardin, Şanlıurfa, Hakkari, Gaziantep,
Tunceli, Diyarbakır, Adıyaman, Malatya, Şırnak,
Elazığ, Bitlis, Van, Muş, Kilis, Siirt, Batman
Şahin Tıp Kayseri, Erzurum, Kars, Tokat, Ardahan, Sivas,
Yozgat, Ağrı, Iğdır, Nevşehir, Erzincan
Gürmed Giresun, Rize, Trabzon, Amasya, Çorum,
Samsun, Ordu, Gümüşhane, Artvin, Kastamonu,
Bartın, Sinop, Karabük
Serkan Sağlık Afyonkarahisar, Antalya, Isparta, Karaman,
Konya, Burdur, Niğde
Pozitif Med Ankara, Bağcılar (İst.), Kırıkkale, Kırşehir
Gen İlaç Bursa, Eskişehir, İstanbul, Kırklareli, Kocaeli,
Çorlu, Edirne, Sakarya, Yalova, Zonguldak, Bolu,
Düzce, Kahramanmaraş, Hatay, Mersin,
Osmaniye, Adana
Mediset Aydın, Balıkesir, Çanakkale, İzmir, Manisa,
Muğla, Uşak, Denizli, Kütahya
Teşebbüslerin bayi olarak belirlenmeleri Sözleşme’nin “Atanma” başlıklı 2.1.
maddesinde düzenlenmektedir. Söz konusu madde, 2008 yılında yapılan Ek Protokol 140
ile yeniden düzenlenmiştir. Yeniden düzenlenen maddeye aşağıda yer verilmektedir:
“(a) Şirket Distribütörü bu belgeye ekli B Çizelgesinde ortaya konan ürünlerin
(“Ürünler”) A Çizelgesinde tanımlanan bölge (“Bölge”) içinde yeniden satmak
amacıyla ve üçüncü kişiler tarafından yapılacak mal alımları ile sınırlı olmak
üzere münhasır bir distribütörü olarak atamaktadır.
Distribütörün münhasır alanı üçüncü kişilerin mal alım siparişlerindeki
muhammen bedel kriterine dayalı olarak rakamsal açıdan (…..)-TL üst sınırına
tabidir. Bu sınırı aşan satışlar münhasırlığın kapsamı dışındadır.”
Madde metninden anlaşıldığı üzere sistemde bayilere bölgesel münhasırlık
tanınmaktadır. Ancak bu münhasırlık (…..) TL ile sınırlandırılmıştır. Bu sınırı aşan 150
muayyen bedeli içeren ihalelere bölge dışındaki bayilerin, üçüncü kişi teşebbüslerin
ve Siemens Diagnostik’in doğrudan katılması sözleşmesel olarak serbest
bırakılmıştır. Bunun nedeni dağıtıcı firmaların yüksek risk altına girmelerini
engellemek olarak izah edilmektedir. (…..) TL’nin üstündeki tutarlarda dağıtıcı
firmaların teminat mektubu vermeleri bile zaman zaman mümkün
olamayabilmektedir. Üretici firmalar bu nedenle hem dağıtıcı firmaları riskten uzak
tutmak hem de kendi ürünlerinin satışı sırasında ortaya çıkabilecek tahsilat risklerini
ortadan kaldırmak için ihalelere doğrudan girebilmektedirler.
Önaraştırma sürecinde yapılan incelemelerde, bayilerin esas kullanılma nedeninin
hizmet kalitesini düşürmemek ve marka imajını korumak adına yeterli servis, uzman 160
personel ve araç kapasitesinin sağlaması olduğu anlaşılmıştır. Özellikle hizmet alım
sözleşmelerinin bölgesel yapılanmaya gidilmesini zorunlu kıldığı, çoğu zaman cihaz
koyulan ve kit temin edilen hastanelere 24 saat içinde destek hizmeti sunulması
10-52/985-352
5
gerektiği, bunun için ciddi bir lojistik desteğin gerektiği yine Siemens Diagnostik
yetkilileri tarafından ifade edilmiştir. Bir bölgede çalışan bayinin personel sayısının
neredeyse Siemens Diagnostik’in halihazırdaki çalışan sayısından daha fazla olduğu
ifade edilmiştir.
I.3.2. Diagnostik Hizmetler Pazarındaki İhale Sistemi Hakkında Genel Bilgi
Diagnostik cihaz ve ürünlerin satışı iki yolla gerçekleşmektedir. Bunlar:
Kit karşılığı cihaz alım ihaleleri 170
Hizmet alım ihaleleri
Cihaz alım ihaleleri, geçmiş dönemde devlet hastanelerinin bu tür cihazları demirbaş
olarak satın almaları yasaklanmış olduğundan doğrudan cihazın satın alınması değil,
kit karşılığında cihazın alınması şeklinde yapılmaktadır. Başka bir anlatımla hastane
belirli bir dönem için, örneğin 3 yıllık bir dönem için 100.000 adet kit alınmasına ilişkin
olarak bir ihale açmakta, firmalar bu kitlere karşılık olarak cihazı hastaneye
kurmaktadır. Dönem sonunda cihaz hastanenin mülkiyetine geçmemekte ve cihazı
hastaneye kuran kişiler sözleşme döneminin sonunda eğer sözleşmelerini
yenileyebilirlerse cihazlarını hastanede tutmaya devam etmekte, yenileyemezler ise
cihazlarını ilgili hastaneden alarak başka hastanelerde ya da laboratuarlarda 180
değerlendirmeye çalışmaktadırlar.
Hizmet alım ihaleleri ise mal alım ihalelerine göre çok daha kapsamlı ihalelerdir.
Cihazların başında çalışacak personelin maliyetleri dağıtıcıların ve üreticilerin
kadrosunda yer almaktadır ve personelle ilgili tüm giderler (ücretler, sosyal hakları
ihale bitiminde ödenecek tazminatlar) maliyete ilave edilmektedir. İl sağlık
müdürlüklerinin sağlık ocaklarına yönelik hizmet alımı ihalelerinde ise, tahlil edilecek
kanların taşınması da ihaleyi kazanan firmalara aittir. Bu da araç, personel, benzin,
araç servis ücretleri, kanların taşınması için gerekli soğutma ekipman maliyetlerini,
sağlık ocakları ile laboratuar arasındaki bilgi akışını sağlayan program ağı,
bilgisayarlar ve gerekli donanımlar, 2–3 aylık tahmini stokun konsinye olarak teslim 190
edilmesi vb. lojistik maliyetleri de beraberinde getirmektedir. Bu da ciddi miktarda
personel çalıştırılmasını zorunlu kılmaktadır. Sonuç olarak hizmet alımı ihalelerinde,
kit + sarf + cihaz maliyeti hizmet maliyetinin yanında çok düşük seviyelerde (yaklaşık
%30 civarında) kaldığı ifade edilmektedir.
Üretici firmaların bayiler aracılığıyla ihalelere girmesinin en temel nedenlerinden biri
de yukarıda sayılan hizmetlerin ciddi bir personel ve servis ağı kurması gerektirmesi
ve üretici firmaların bu yatırıma girmeyi gerekli görmemeleridir. Üretici firmaların bu
tipte hizmet gerektiren bir ihaleye girmeleri ihale fiyatlarına da yansımakta ve
doğrudan (bayi olmadan) girdikleri ihalelere oranla daha yüksek fiyatlar çıkmaktadır.
200
I.4. Değerlendirme
İncelenmekte olan dosyada temel olarak ele alınması gereken iki konu
bulunmaktadır. Bunların ilki, şikayet dilekçesinde yer aldığı biçimde aynı nitelikteki iki
ihalede farklı fiyatların uygulanıp uygulanmadığı hususudur. Bu tespiti yapabilmek
için önce ihale fiyatının hangi bileşenleri içerdiği genel olarak incelenmiş daha sonra
her iki ihalenin içeriğine ve bileşenlerine bakılarak ihalelerin niteliği ortaya konmaya
çalışılmıştır. İhalelerin aynı tipte ihale olduğuna, buna mukabil farklı fiyat
uygulandığına kanaat getirildiği takdirde ise bu uygulamanın 4054 sayılı Rekabetin
10-52/985-352
6
Korunması Hakkında Kanun uyarınca bir ihlal teşkil edip etmediği
değerlendirilecektir. 210
I.4.1. İhale Fiyatlarının Oluşumu ve İhaleye Hazırlık Süreci
Firma tarafından ihaleye girilmeye karar verildiğinde öncelikle yapılması gereken teknik
şartnamedeki istenenlerin maliyetinin hesaplanmasıdır. Konu teknik bir konu olduğu
için bir örnek üzerinden gidilerek ihalenin gelişimi anlatılmaya çalışılacaktır:
Fiyatların oluşumunu ve fiyatlarını etkileyen faktörler:
Kit maliyetinin hesaplanması:
Satışı gerçekleştirilecek kitin (ürünün) miktarı ihale listesinde açık ve net olarak ifade
edilmektedir: ÖRNEK: X kiti – 10.000 Test
Önerilecek kitin ambalajının 1.000 Test olduğunun varsayıldığı durumda;
1.000 Test x 10 Kutu = 10.000 Test olacak şekilde 10 kutu olması gerekmektedir. 220
Ancak bu rakam kayıpsız olarak hesaplanmış bir rakam olduğundan maliyetler bu
rakam üzerinden hesaplandığı zaman kesinlikle üretici için yanıltıcı olmaktadır. Kit
içindeki porsiyonlanmış test miktarı, bu porsiyonun cihaz üstündeki kullanım süresi,
hastanenin bu testi her gün, haftada bir veya birkaç kez kullanması bütün
varsayımları değiştirebilmektedir. Örnek üzerinden devam edilirse, 1.000 Testlik
ambalajın içindeki porsiyonlandırma 100 x 10 şeklinde olduğu varsayılsın. Kitin
açıldıktan sonraki kullanım süresi ortalama 2 gün alındığı takdirde, kurum 2 günde
sadece 50 test çalışabiliyorsa geri kalan testler miadı dolduğu için tekrar
kullanılamamaktadır. Bu nedenle hastaneye teslim edilmesi gereken kutu miktarı 10
değil 20 adet olarak düşünülmeli ve buna göre fiyatlandırılmalıdır. 230
Bunun yanı sıra kalibrasyon süresi de maliyeti doğrudan etkilemektedir. Cihaz her
parametreye göre farklı sürelerde kalibre edilmek zorundadır. Yapılan her
kalibrasyonda ekstra kit ve sarf tüketimi söz konusudur. Sorumlu olan medikal
personel kalibrasyon süresi bitmeden aynı gün içerisinde birkaç kalibrasyon da
isteyebilir. Bunlar da belirtilen net rakam içerisinde yer almayan ve firmaların
öngörmek zorunda olduğu maliyetlerdir.
İhale öncesi firmaların satış ve pazarlama departmanlarında çalışan personelin
yaptığı fizibilite çalışmaları bu ayrıntıların doğru tahmin edilmesine yöneliktir. Eğer bu
kayıplar doğru tahmin edilemezse planlanan ile gerçekleşen maliyetler arasındaki
fark firmayı ciddi anlamda zarara uğratabilmektedir. Hakkında inceleme yapılan 240
Mediset 05.12.2008 – 09.05.2010 tarihlerinde İzmir Atatürk Eğitim ve Araştırma
Hastanesi’nin İlaç Düzeyleri ihalesinde böyle bir durum ile karşı karşıya kaldığını
ifade etmiştir. Görevli medikal personel sonuçtan emin olmak için (şartnameye aykırı
olarak) tüm çalışmaları çift; hatta bazen 3-4 kez yapınca gerçekleşen maliyet
planlanan maliyetin % 40 üstünde çıkmıştır. Bunu öngörerek daha sonraki ihaleye
yüksek fiyat veren Mediset sonraki ihaleyi kaybetmiştir.
Sarf maliyetinin hesaplanması :
Kuruma teslim edilen kitlerin cihazda çalışabilmesi için kitin dışında dilüent, buffer,
yardımcı reaktif, küvet, reaksiyon kabı, kalibratör, vb ürünlere ihtiyaç olmaktadır Bu
liste ürün gruplarına göre değişiklik arz etmekle birlikte çalışılacak test için ne kadar 250
sarf malzemesinin gerekli olduğu belirlidir. Burada kritik nokta kullanılacak kitin
miktarının doğru hesaplanmasıdır. Kit kayıplarını doğru tahmin edebilmek, sarf
malzemelerinde de ne kadar bir ilave maliyet ortaya çıkacağını göstermesi
10-52/985-352
7
bakımından bu aşamada da kritik önemi haizdir. Sarf malzemeleri de önemli maliyet
kalemleri olup bazı ihalelerde (Koagülasyon İhaleleri gibi) çoğunlukla kit maliyetinin
üstündedir.
Cihaz maliyetinin hesaplanması :
Yine şartname gereği satışı yapılan bu kitlerin çalışılacağı cihaz ihaleye giren
teşebbüs tarafından temin edilir.
Bu iki şekilde olmaktadır: 260
- Eğer ihaleye giren dağıtıcı firma ise üreticiden ilgili cihazı satın alır
(kendi cihaz havuzu içinde yoksa) amortisman miktarı ve kurulum
maliyetleri ihale maliyetine eklenir (mülkiyet bayide kalmaktadır).
- Üretici firma doğrudan ihaleye girerse cihaz onun mülkiyetinde kalarak
sadece amortisman bedeli ihale maliyetine yansıtılır. Cihaz hastane
içerisinde kurulu değilse kurulum maliyetleri de ihale maliyetine
yansıtılmalıdır. (Üretici firmaların cihaz havuzları daha geniş olduğu
için ihalelerde daha avantajlı fiyatlar oluşturabilmektedirler).
Diğer Öngörülemeyen Maliyetler:
Bazı durumlarda ihaleye çıkan kuruluşların kendi bütçelerinden karşılamaları gereken 270
demirbaş ve sarf malzemeleri ile cihazların bakım onarım maliyetleri ihale sürecinde
öngörülmesi gereken maliyetler olarak ortaya çıkabilmektedir. Örnek vermek
gerekirse hastadan kan almak için kullanılacak kan alma tüplerinin ve iğnelerinin
firma tarafından karşılandığı durumda yıllık 200,000 testlik orta ölçekli bir ihalede fiyat
90,000 TL kadar artabilmektedir.
Ayrıca yine kurumun demirbaşında olması gereken buzdolabı, klima, santrifüj, yazıcı
vs. gibi malzemelerin temini de şartname gereği firmalara giren firmalara aittir. Tüm
bu rakamlar toplam maliyetin üstüne ilave edilir. Kurulan cihazların, kurumun bilgi-
işlem merkezi ile olan bağlantısı ve bunlara ilişkin yapılan maliyetlerde ihaleye giren
firmalara aittir. 280
Kit+sarf+cihaz maliyeti dışında kalan tüm bu maliyetler tek tek hesaplanmakta ve
ihale masrafı adı altında toplam maliyete ilave edilmektedir. Rakam olarak
öngörülemeyenler, diğer riskler ise kar yüzdesinde artış olarak yansıtılarak muhtemel
kayıplara karşı tedbir alınmaya çalışılmaktadır.
İhalenin yapılış şeklinin maliyete yansıması:
Kurumlar ihalelere farklı şekillerde çıkmaktadırlar
1- Kit karşılığı cihaz temini ihalesi
Bu tarz ihaleler kısmen hesaplanması kolay olan ihalelerdir. Hesaplamada
yapabileceğimiz hatalar çok bellidir ve öngörülebilir riskler vardır. Kit
kayıplarının hesaplanması ve tekrarların maliyeti ihale fiyatına etki edebilecek 290
en önemli faktördür. Bu tahmin doğru yapıldığı takdirde risk olarak en düşük
ihale yöntemi budur. Ancak ürün teslimatı planlı olduğu için oluşabilecek kur
farkı hesabı çok etkilemez.
2- Hizmet alım ihalesi:
Cihaz temin ihalesine oranla daha kapsamlı bir ihaledir. Cihazların başında
çalışacak personel de firma (genellikle dağıtıcı firmaların) kadrosundan
10-52/985-352
8
tahsis edilmekte ve tüm masrafları (ücretleri, sosyal tazminatları ve
sigortaları) ihaleye girenler tarafından karşılanmaktadır.
İl sağlık müdürlüğünün hizmet alımı ihalelerinde ise sağlık ocaklarından tahlil
edilecek kanların taşınması firmalara aittir. Bu da araç, personel, benzin, araç 300
servis ücretleri, kanların uygun biçimde taşınması için gerekli soğutma
ekipman maliyetlerini vb. maliyetleri de beraberinde getirmektedir. Ayrıca
sağlık ocakları ile laboratuar arasındaki bilgi akışını sağlayan program ağı,
bilgisayarlar ve ana bellek donanım ürünleri ve bunu kullanacak personel
maliyetleri de firmalara aittir. Hizmet maliyeti kit, cihaz ve sarf maliyeti ile
karşılaştırıldığında ihale içindeki maliyet unsurları içinde en yüksek kalemi
oluşturmaktadır.
3- Hasta başı ihalesi (Test Karşılığı):
Son dönemlerde ortaya çıkan hasta başı ihale tipinde, hastaneye üç aylık
ürün miktarı konsinye olarak teslim edilmektedir. Bu nedenle firma için üç 310
aylık stok maliyeti söz konusudur. Bu sistemde hastane üretici firmaya kit
adedi üzerinden değil, testi tamamladığı hasta başına ücret ödemektedir. Bu
noktada eğer hastayla ilgili olarak tek kit yerine üç kit de kullanılmış olsa tek
bir ücret ödenmektedir. Dolayısıyla örneğin 50 bin adet kit konsinye olarak
bırakılmış ve dönem içerisinde bu kitlerle 30 bin hastaya test uygulanmışsa
hastane tarafından 30 bin kit üzerinden fatura kesilmektedir. Üç aylık stok
zamanından önce tükenirse de firma bunu bedelsiz olarak kısa bir süre içinde
karşılamak zorunda kalmaktadır. Bu nedenle bu ihale tipi, firmalar için en
riskli ihale tipini oluşturmaktadır. Çünkü diğer ihalelerde kayıp miktarları
şartnamelerde kısmen öngörülebilmekte ve fiyat buna göre daha net 320
belirlenebilmektedir. Ancak bu ihale tipinde kayıpların öngörülemiyor olması,
fiyatlamanın yapılmasını güçleştirmekte ve firma üzerindeki riski
arttırmaktadır.
Müşterinin stratejik konumu:
İhaleyi açan kurumun konumu da firmaların fiyatlama kararlarında dikkate aldığı
hususlar arasındadır. Üniversite hastaneleri, Eğitim-Araştırma hastaneleri stratejik
olarak önemlidir. Köklü-büyük çalışmaları ile haklı bir övgüyü kazanmış kapasitesi
yüksek olan üniversite hastaneleri, prestij sağlama açısından birinci derece önemi
haiz kurumlardır. O nedenle bu tür kurumların ihalelerinde firmalar kar marjını daha
düşük tutmayı göze alabilmektedir. 330
Cihazın sorumluluğunu üstlenen Medikal Personelin Tutum ve Davranışları:
Bazı hastane ve laboratuarlarda geçerli bir gerekçe olmadan hastaların iki veya üç
kez test edildiği durumlarda, kit + sarf maliyetleri artabilmektedir. Hastane personelin
bu biçimde davrandığı hastanelerde kar marjları yüksek tutulmak zorundadır.
Kurumun tahsilat süresi:
En önemli faktörlerden biri de ihaleyi açan kurumların ödeme vadeleridir. Kurumun
ödemelerini hangi vade ile yaptığıdır. Dağıtıcı firma Mediset’in Siemens’e ödeme
vadesi 120 gün olarak belirlenmiştir. Bu açıdan bakıldığında ödemelerini neredeyse
iki yıl vadeli olarak yapmaya çalışan Uludağ Üniversite Hastanesi gibi kuruluşların
ihalelerine katılım riskli olabilmekte ve bu durum aynı zamanda ihale fiyatlarını da 340
etkileyebilmektedir.
10-52/985-352
9
Personel gideri:
Genellikle medikal cihazların hiç durmadan çalışması gerek şartname gereği gerekse
de hastaların testlerinin zamanında tamamlanması için çoğunlukla zorunludur. Bu da
teknik servis ve aplikasyon uzmanlarının 7 gün 24 saat hizmet vermesi demektir.
Bu uzmanların (Mediset’in münhasır yetkili kılındığı Ege Bölgesinde) Çanakkale’den
Muğla’ya kadar geniş bir bölgede çalıştığı düşünülürse seyahat masrafları ile birlikte
personel gideri çok ciddi rakamlar tutmaktadır. Yüksek orandaki bu işletme giderinin
de karşılanabilmesi için ihale fiyatında karlılığın yüksek belirlenmesini (% 40 – 50 350
oranında) zorunlu kılabilmektedir.
Bütçe Uygulama Talimatı (BUT) fiyatları:
Sağlık Bakanlığına ait BUT fiyatları ihaleler için tavan fiyatları belirler. Bu rakamların
üstünde fiyat vermek mümkün değildir. Bu rakamlar kurumun SGK’ ya kestiği fatura
fiyatıdır. Bu nedenle BUT fiyatları ile ihale fiyatı arasındaki farka ihaleyi açan
hastanenin elde ettiği kar gözüyle de bakılabilir1.
Bir diğer önemli faktör de ihaleyi açan kurum tarafından belirlenen “Eşik Değer”dir.
Eşik değer kurumun o ihale için kendisinin belirlediği rakamdır. Bu tahmini ihale fiyatı
ticaret odaları ve firmalardan alınan tekliflerle de belirlenebileceği gibi kurum çevrede
gerçekleşen ihalelere göre kendince bir rakam da belirleyebilmektedir. 360
Kurum, ihalede verilen uygun olan en düşük fiyat teklifi bu değerin makul düzeyde
üstünde ise kabul edebilir, yüksek bulursa ihaleyi iptal edebilmektedir. Bu rakam
doğru tahmin edilip yaklaşık bir fiyat verilmeye çalışılması ihalenin iptal edilmemesi
için önemli bir adımdır2.
I.4.2. Şikayet Konusu İhalelere İlişkin Olarak Yapılan Değerlendirme:
Atatürk Hastanesi tarafından yapılan şikayet başvurusunda Hastane Yetkilileri
ihalelerin aynı nitelikte olmasına rağmen kendilerin beher ürün grupları için ödedikleri
miktarların daha fazla sayıda olduğundan bahsedilmektedir.
Yapılan inceleme sırasında her iki ihalede satın alınan ürün gruplarının benzer
nitelikte ürünler olduğu anlaşılmaktadır. Ancak iki ihale arasında bazı temel farklılıklar 370
da mevcuttur.
İhale Tipinden Kaynaklanan Farklılıklar:
En temel farklılığın ihale tipinden kaynaklandığı düşünülmektedir: Tepecik
Hastanesi’nin ihalesi kit karşılığı cihaz temini olarak düzenlenmiştir. Daha önceki
açıklamalardan da hatırlanacağı üzere bu ihale tipinde kayıplar öngörülebilmekte ve
firma bu kayıpları öngörerek ihaleye çıkmaktadır. Nitekim Tepecik Hastanesi’nin
açmış olduğu ihalenin şartnamesinin “Teknik Özellikler” başlıklı bölümün 4.
maddesinde kit kayıp oranı olarak %20’lik bir marj belirlendiği görülmektedir. Diğer bir
deyişle ihaleye giren firmaların, ihale sonrasında kit ve sarf malzemeleri kayıpları
nedeniyle karşılaşabileceği riskler önceden tahmin edilebilmektedir. Bu durum 380
1 Atatürk Eğitim ve Araştırma Hastanesinin ‘Rutin Hormon Cihazı Edinme İşi’ ihalesinde ihale rakamı
2.600.000 TL iken, BUT rakamı 5.500.000 TL ‘dir. Bu durumda Hastanenin ihale sonucunda %50 kar
elde ettiği düşünülebilir.
2 Yine aynı ihaleden örnek verilirse (Atatürk Eğt. Araştırma Has.) Kurumun tespit ettiği eşik değer
3.782.631 TL iken, ihaleyi kazanan Mediset’in teklifi 2.600.000 TL olarak gerçekleşmiştir.
10-52/985-352
10
ihaleye katılanların, belirsizlikten kaynaklanan risk primi nedeniyle koymaları gereken
kar marjlarını düşürebilme konusunda ellerini rahatlatmaktadır.
Diğer yandan Atatürk Eğitim ve Araştırma Hastanesi tarafından çıkılan ihalenin teknik
şartnamenin ilk sayfasında da görülebileceği gibi ihale “Hasta başına” olarak tabir
edilen ve kit ve ona bağlı sarf malzeme kayıplarının öngörülemediği ihale türünde
düzenlenmiştir. Daha önce verilen bilgilerden de hatırlanacağı üzere bu ihale tipinde
firma belirli miktarda ürünü, kendi stoklarından hastaneye konsinye olarak vermek
durumundadır. Buna ek olarak Tepecik Hastanesi’nin ihalesinde düzenlendiği
biçimde herhangi bir biçimde kit kayıplarını öngörme imkânı bulunmamaktadır. Firma
teslim ettiği kit adedi üzerinden değil testleri tamamlanan hasta sayısı üzerinden 390
faturalandırılacaktır. Testlerin tamamlanması aşamasında hasta için birden fazla
sayıda kit kullanıldığı durumda dahi firmalara tek kit ücreti ödenecektir. İhale tipindeki
tercih, Atatürk Hastanesi’nin açtığı ihalenin Tepecik Hastanesine oranla çok daha
riskli bir işlem olmasına ve risk priminin yükselmesine neden olmaktadır. Bunun
dolaylı sonucu olarak teklif edilen fiyatın farklı olması firma açısından bakıldığında
kabul edilebilir bir davranış olarak değerlendirilebilir.
İhalelerin Teknik Şartnamelerindeki Farklılıklar:
Hastaneler tarafından açılan ihalelerde benzer nitelikte ürünler talep ediliyor gibi
görülse de her iki ihalenin teknik şartnamesinin incelenmesi sonucunda ihalelerde
farklı maliyet kalemlerinin yer aldığı anlaşılmaktadır. Atatürk Hastanesi’nin açmış 400
olduğu ihalede Tepecik Hastanesi’nden farklı olarak istenen ürünler ve bunların
maliyetleri hakkında yapılan çalışmada teknik şartnameden kaynaklanan farkın
878.400 TL olduğu görülmüştür. Atatürk Hastanesi’nin açmış olduğu ihalenin
tamamının 907.000 test olduğu göz önüne alındığında test başına teslim edilen ürün
dışında ekstra gelen mali yükün 0.968 TL (878.400/907.000=0.968 TL) olduğu
anlaşılmıştır.
Mediset’in Atatürk Hastanesi’nin ihalesi için teklif ettiği rakam ise test başına 2.866
TL’dir (2.600.000/907.000=2.866 TL). Bu durumda Atatürk Eğt. ve Arş. Hast. Tepecik
Hastanesi’yle aynı koşulları taşıyan bir şartname ile ihaleye çıksaydı teklifleri test
başına 1.89 TL’ye kadar inebilecekti (2.866–0.968=1.89 TL).3 410
Tüm bunlara ek olarak Tepecik Hastanesi’ndeki ihaleye, Siemens Diagnostik’ten
sonra en uygun teklifi kit başına 1.06 TL (649.770 TL toplam ihale fiyat teklifi) ile
Beckman Coltour Biomedikal San. Tic. Ltd.’nin verdiği anlaşılmıştır. Verilen bu rakam
Siemens’in önerdiği rakama oldukça yakın bir rakamdır. Bu durum ihalelerin
rakiplerce de farklı türde algılandığının bir kanıtı olarak değerlendirilebilir.
Yukarıda yer verilen açıklamalar neticesinde; düzenleniş biçimi, niteliği, taşıdığı
riskler, talep edilen ürün ve hizmetler, vade, cihaz maliyeti vb. unsurlar göz önüne
alındığında ihalelerin birbirlerinden oldukça farklı olduğu anlaşılmıştır. Bu nedenle
farklı aralıkta fiyat teklifleri oluşması da bu dosya kapsamında makul görünmektedir.
I.4.2.1. Hakim Durum Değerlendirilmesi 420
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun (4054 sayılı Kanun) Tanımlar
başlıklı 3. maddesinde hâkim durum “Belirli bir piyasadaki bir veya birden fazla
teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyat, arz, üretim ve
3 Bu maliyet çalışmasında Atatürk Hastanesi’nin tercih ettiği ihale türünden kaynaklanan riskler ve bu
risklerin fiyata etkileri göz ardı edilmiştir.
10-52/985-352
11
dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü” olarak
tanımlanmıştır.
Bu belirleme yapılırken, pazar payları, dikey bütünlük, teknolojik üstünlük, ürün
çeşitliliği, ürüne bağlılık gibi kriterlerin değerlendirilmesi gerekmektedir. Mediset’te
raportörlerce yapılan yerinde incelemede elde edilen bazı yazışma ve raporların
yanısıra Hastane yetkilileriyle yapılan görüşmelerden de diagnostik hizmetler
pazarında Siemens’in yanısıra Roche, Abbott, ve Beckman Coulter gibi büyük 430
firmaların hemen hemen tüm alt ürün pazarlarında faaliyet gösterdikleri ve ürünlerinin
birbiriyle rekabet halinde olduğu anlaşılmıştır.
Siemens’in ve rakiplerinin Türkiye’deki ilgili ürün pazarındaki payları aşağıdaki gibidir:
Tablo 2: Türkiye Diagnostik Hizmetler Pazarı
Firma Pazar payı (%)
Roche (…..)
Abbott (…..)
Siemens (…..)
Beckman Coulter (…..)
Diğerleri (…..)
Siemens’in ve rakiplerinin pazar paylarına bakıldığında, ilk etapta Siemens’in
halihazırdaki piyasa koşullarında sahip olduğu %(…..) pazar payı, firmanın hakim
durumda olmadığına dair bir karine gibi değerlendirilebilir. Ancak ilgili pazarda mal ve
hizmet alımı hastane ve laboratuarların açtığı ihaleler yoluyla gerçekleşmektedir.
Genellikle ihale piyasalarındaki alıcı ve satıcıların karşılaşma sıklıkları ve işlem 440
sayıları (bu sektördeki ihalelerin bir veya iki yıllık düzenlendiği düşünüldüğünde)
oldukça düşüktür ve bunu doğal sonucu olarak beher işlem başına alım/satım
miktarları yüksektir. Bu nedenle geçmiş dönemde kazanılmış ihaleler sonucunda elde
edilen pazar payları bir sonraki ihalenin kaybedilmesi durumunda ciddi oranlarda
değişebilmektedir. Bu durum, pazardaki hâkim durumun tespitinde en önemli
göstergelerden biri olan pazar paylarının bu tipteki piyasalarda tek başına kullanımını
zorlaştırmaktadır. Bu nedenle ihale piyasalarına ilişkin olarak yukarıda açıklanan
nedenlerden dolayı analizin tam anlamıyla yapılabilmesi için pazardaki rekabetin
düzeyi de irdelenmelidir.
Genellikle ihaleyi kaybetmiş olan firmalar yeni ihaleye girerken önceki ihaleyi 450
kazanan firma ve cihazını ilgili yerden çıkarıp kendi markalı ürününü koyabilmek için
daha agresif davranabilmektedir. Önaraştırma sırasında ziyaret edilen Tepecik
Hastanesi’nde, ihale piyasalarındaki aşırı rekabet nedeniyle cihazların sürekli
değiştiği ve firmaların hastane içindeki cihazı dışarı çıkararak kendi cihazlarını koyma
amacıyla firmaların zaman zaman düşük teklifler verebildiği vurgulanmıştır. Nitekim
şikayet konusu ihalede de benzer bir durum gerçekleşmiş ve Siemens hastaneye
cihazını koyabilmek için kar marjını oldukça düşürmüştür. Buna ek olarak pazarda
kazanılan ihalelerin dağılıma bakıldığında her firmanın her hastanede ihale
kazanabildiği açıkça görülmektedir.
Bu durum diagnostik hizmetler pazarında herhangi bir marka ya da teknoloji 460
bağımlılığı olmadığını ve farklı markalı ürünlerin birbirine ikame olduğunu da
göstermektedir. Pazarın yapısından kaynaklanan bu işleyiş ve dinamizm nedeniyle
ihaleyi kazanmış firmaların çoğunlukla hâkim durumda bir firma gibi hareket
edemedikleri de, raportörlerce yapılan tespitler arasındadır.
10-52/985-352
12
Elde edilen bulgular neticesinde, pazarda kapasite bakımından bir kısıt olmadığı ve
birden fazla teşebbüsün bulunduğu durumda, teşebbüslerden birinin hâkim durumda
olduğundan bahsetmenin zor olduğu kanaati bulunmaktadır. Sektörde Siemens’in
yanı sıra Beckman & Coltour, Abbot, ve Roche gibi çok uluslu ve kapasite sorunu
olmayan şirketlerin bulunuyor olması, pazarda Siemens’in hâkim durumda
olmadığına dair kanıyı güçlendirmektedir. 470
Siemens’in, ilgili pazardaki %(…..) civarındaki pazar payının, diğer bulgularla birlikte
değerlendirildiğinde firmanın hakim durumda olmadığına dair bir gösterge olduğu
anlaşılmaktadır. Aynı pazarda, rakiplerden Roche %(…..)’lik bir pazar payına sahip
iken onun ardından gelen Abbot %(…..) pazar payına sahiptir. Siemens halihazırda
pazarda Beckman Coltour ile (…..) yer almaktadır.
Tüm bu sebeblerden ötürü Siemens Diagnostik’in ilgili ürün pazarında hakim
durumda olmadığı sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
I.4.2.2. Siemens Diagnostik’in Fiyat Ayrımcılığı Yaptığına Dair Değerlendirme
Şikayette yer alan temel iddia Siemens Diagnostik’in eşit durumdaki alıcılar için farklı
fiyat ve koşullar uyguladığına ilişkindir. Siemens Diagnostik, Atatürk Hastanesi’ndeki 480
ihaleye bayisi Mediset aracılığıyla katılmış ve kazanmıştır. Tepecik Hastanesi’ndeki
ihaleye ise doğrudan katılmış ve ihale uhdesinde kalmıştır. Atatürk Hastanesi
yetkililerinin iddiası, bu iki ihalenin de aynı tipte olduğu ve Siemens’in iki ihalede farklı
fiyatlar uygulayarak eşit durumdaki alıcılar arasında ayrımcılık yaparak hâkim
durumunu kötüye kullandığıdır.
Bilindiği üzere 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi hakim durumdaki teşebbüslerin
hakim durumlarını kötüye kullanmalarını yasaklamaktadır. İlgili pazarda hakim
durumda olmayan bir teşebbüsün eylemlerinin 6. madde çevresinde soruşturulması
hukuken mümkün değildir. Gerek ilgili pazara ilişkin açıklamalar çerçevesinde
gerekse değerlendirme kısmında yer verilen bilgi ve gerekçeler ışığında Siemens 490
Diagnostik, diagnostik hizmetler pazarında hâkim durumda değildir. Bu nedenle,
ihalelerin aynı tipte ve nitelikte olduğu varsayılsa dahi Siemens Diagnostik’in
ayrımcılık yaparak 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiğinden bahsetmek mümkün
görünmemektedir.
Kaldı ki ihalelerin birbirinden farklı nitelikler taşıdığı, bu nedenle fiyat farkının
oluşmasının mümkün olduğu da yine önaraştırma sonucunda elde edilen bilgiler
arasında yer almaktadır. Bu nedenle Siemens’in hâkim durumda dahi olması
durumunda, ayrımcılıktan bahsedilmesi mümkün olmayabilecektir.
Atatürk Hastanesinin açtığı ihaleye Mediset’in yanı sıra Medkim isimli diğer bir
teşebbüs de (Beckman Coltour’un cihazı ile) iştirak etmiş, en düşük fiyat Mediset 500
tarafından önerildiği için ihale uhdesinde kalmıştır4. Diğer bir deyişle ihalenin
rekabetçi bir yarışma sonrasında oluşan fiyat üzerinden kazanıldığı, tekelci bir ihale
ortamında oluşmadığı da söylenebilir. Nitekim fiyatın makul olduğu Atatürk Hastanesi
yetkilileri ile yapılan şifahi telefon görüşmesi esnasında bizzat dilekçe sahibi
tarafından da dile getirilmiştir. Atatürk Hastanesi yetkilileri açısından temel sorun
Tepecik Hastanesi’ne önerilen fiyat ile kendi fiyatları arasındaki farktır. Bu farkın
nedenleri de değerlendirme bölümünde irdelenmeye çalışılmıştır.
Tüm bu bulgular ve önaraştırma sürecinde elde edilen bilgi ve belgeler neticesinde,
4 Mediset ihaleyi 2.600.000 TL ile kazanırken diğer firma Medkim’in fiyat teklifi 2.714.900 TL’dir.
10-52/985-352
13
- Siemens’in ilgili pazarda hâkim durumda olmadığı,
- Şikâyete konu olan ihalelerin birbirlerinden farklı nitelikler taşıdığı, 510
anlaşıldığından, iddia ile ilgili olarak bu aşamada herhangi bir işlem yapılmasına
gerek olmadığı kanaatine varılmıştır.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; dosya konusu iddialara
yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına
gerek olmadığına, şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy