Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2008-4-79
Karar Sayısı : 08-28/322-106
Karar Tarihi : 10.4.2008
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Tuncay SONGÖR, M. Sıraç ASLAN,
Süreyya ÇAKIN, Mehmet Akif ERSİN, 10
Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE
B. RAPORTÖRLER : Sezin ELÇİN CENGİZ, Evren SESLİ, Bekir KOCABAŞ,
Fatma ÇELİK, Muhammed GÜNDOĞDU
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Re’sen
D. DOSYA KONUSU: Slot tahsislerine ilişkin uygulamaların ve devletlerarası ikili
hava ulaştırma anlaşmalarının 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun
çerçevesinde değerlendirilmesi.
E. DOSYA EVRELERİ: İlgili pazarda faaliyet gösteren bazı şirketlerce dile getirilen;
slot tahsisleri ve ikili hava ulaştırma anlaşmalarına yönelik olarak 4054 sayılı Kanun 20
çerçevesinde yapılabilecek bir işlemin bulunup bulunmadığının tespitine ilişkin talepler
üzerine, konu hakkında düzenlenen 7.4.2008 tarih, 2008-4-79/İİ-08-SEC sayılı İlk
İnceleme Raporu, aynı tarih, REK.0.08.00.00-110/86 sayılı Başkanlık Önergesi ile 08-
28 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili Rapor’da,
- Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü (SHGM)’nün slot tahsislerinde
rekabeti kısıtlayıcı uygulamalarda bulunduğu ve devletlerarası ikili hava ulaştırma
anlaşmalarının rekabeti engellediği hususlarına yönelik olarak 4054 sayılı Kanun
çerçevesinde herhangi bir önaraştırma yapılmasına gerek olmadığı,
- Bununla beraber, sivil havacılık sektöründe rekabetin sağlıklı bir şekilde tesisi ve 30
gelişimi açısından, sektöre yönelik düzenleme, uygulama ve denetimlerin yeterli teknik
kadrosu bulunan ve gerçek anlamda bağımsız idari otorite kimliği olan bir sivil
havacılık otoritesi tarafından gerçekleştirilmesinin ve özellikle slot tahsisi konusunda
bu türden bir bağımsızlığı sağlayacak tedbirlerin alınmasının yararlı olacağı; ayrıca
yabancı ülkelerle yapılan ikili hava ulaştırma anlaşmalarında Türk Hava Yolları A.O.
(THY) dışında özel havayolu şirketlerinin de piyasa koşulları çerçevesinde pazara
girmesine imkan sağlayıcı düzenlemeler yapılmasının dış hat tarifeli yolcu taşımacılığı
piyasasında daha rekabetçi bir ortamın tesisi açısından olumlu etkiler yapacağı, bu
çerçevede oluşturulacak Rekabet Kurulu görüşünün SHGM’ye bildirilmesinin yerinde
olacağı 40
görüşlerine yer verilmiştir.
08-28/322-106
2
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
G.1. Slot Tahsisleri
G.1.1. Dünya Uygulamaları Çerçevesinde Genel Değerlendirme
Hızla büyüyen havacılık sektörünün karşı karşıya bulunduğu en önemli sorunlardan
biri alt yapının giderek daha yetersiz kalmasıdır. Alt yapı unsurlarının geliştirilemediği
yerlerde mevcut havaalanı kapasitelerinin etkin kullanımı giderek daha büyük önem
kazanmaktadır. Bu da slot tahsisi konusunu gündeme getirmektedir. 50
Bir havalimanının kapasitesi, apron büyüklüğü, uçak park yeri sayısı, kapı (gate)
sayısı, pasaport kontrolü, gümrük, güvenlik, bilet işlemleri (check-in) ve bagaj işlemleri
gibi kısıtlayıcı faktörlere bağlıdır. Bu faktörlerin birbirleri ile azami koordineli olarak
kullanımı önemli ve gereklidir. Havalimanının kapasitesini kısıtlayıcı faktörlerin
kaldırılması veya kapasitenin artırılması yeni yatırımlar gerektirdiğinden zaman
almakta ve yüksek maliyet getirmektedir. Ancak havalimanlarında çeşitli birimler
arasında koordinasyon kurulması ve meydan kapasitesinin en verimli şekilde
kullanılması ile sorunlar çözümlenebilmektedir.
Koordine edilen ve tarifelerin yeniden düzene sokulduğu havaliman/meydanlarının
önceden belirlenmiş zaman dilimlerindeki uçuş taleplerinin, slot koordinatörü 60
tarafından değerlendirilmesi sonucu verilen, talep edilen veya bu talebe müsait olan
en yakın iniş/kalkış seferi için, havaliman/meydan imkanlarının kullanım hakkı olarak
tanımlanan slotların etkin ve eşitlikçi bir şekilde tahsis edilmesi kıt bir kaynak olan
havaalanı kapasitesinin en iyi şekilde kullanılması ve havayolu firmalarının rekabetçi
bir yapılanma içerisinde faaliyet göstermelerinin temin edilmesi açısından büyük
öneme sahiptir. Bir slot tahsis sisteminin oluşturulmasındaki temel amaç yolcuların,
havayolu şirketlerinin ve havaalanlarının faydalarını maksimize etmek için kısıtlı
havaalanı kapasitesinin en etkin kullanımını sağlamaktır. Bu amaca ise, i) adil ve etkin
rekabetin tesisi, ii) havaalanı hatlarının gelişimi ve iii) kısıtlı ve yeni kapasitelerin etkin
kullanımının sağlanması amaçlarını bir arada içeren bir dengenin sağlanması ile 70
ulaşılabilecektir.
Slotların ya da daha genel bir ifade ile havaalanı kapasitesinin, havayolu şirketleri
arasında etkin dağılımı denince, bu şirketlerin havaalanı hizmetlerinden yararlanmak
için ödeyecekleri bedelin, bu bedelin marjinal sosyal maliyetine eşitlenmesi
anlaşılmalıdır. Bu maliyet hem havaalanı işleticisinin marjinal işletme maliyetini hem
de gecikmeleri nedeniyle havayolu şirketlerinin ve yolcuların katlanmak zorunda
kaldıkları maliyetleri kapsamaktadır. Havaalanı fiziki kapasitesine yaklaştıkça,
gecikmelerden kaynaklanan maliyetler artar. Fiziksel kapasite tamamen
kullanıldığında ise marjinal sosyal maliyet, fırsat maliyetini ya da tüketicinin
sunulmayan hizmetler için ödeme isteğini de yansıtır (willigness to pay). Uygulamada 80
havayolu şirketlerinin ödemeleri bu prensipler çerçevesinde belirlenemediğinden
havaalanı kullanım bedelleri marjinal sosyal maliyetin tamamını yansıtmaz, marjinal
maliyetlerden bu sapma da etkinsizliklerin ortaya çıkmasına neden olur.
Sıkışıklık olan havaalanlarında uygulanmakta olan slot tahsis sistemi, slotların bunlara
en çok değer atfeden havayolu şirketlerine tahsis edilmesini her zaman sağlayamadığı
gibi havayolu şirketlerinin verimli kullanmadıkları slotları havuza geri döndürmelerini
sağlayacak teşvik mekanizmaları da getirmemektedir. Nitekim yerleşik havayolu
şirketleri, yakın gelecekte potansiyel kazanç görülen hatlar, havuza devredilmeleri
08-28/322-106
3
halinde bir daha alınamayabileceğinden, zarar etseler dahi bu hatları işletmeye devam
edebilmektedirler. 90
Sıkışık havalimanlarında bulunan havuz slotları da ya uygunsuz saatlerde olduğundan
ya da etkin bir hizmet sunuşunu destekleyecek bir seri oluşturamadığından, yeni
hizmet sunacakların pazara girişini kısıtlamaktadır. Slot dağıtımında etkin
olunamaması bir yandan pazara yeni giren teşebbüslerin pazarda yerleşik
teşebbüslerle rekabet olanaklarını kısıtlarken, diğer yandan da yerleşik teşebbüslerin
hizmetlerini artırarak şebekelerini geliştirme olanaklarını kısıtlamaktadır.
Düşük maliyetli havayolu şirketlerinin slot yetersizliği nedeniyle daha az elverişli
havaalanlarını tercih etmek zorunda kalmaları, rekabet olanaklarını kısıtlamakta, genel
olarak hava taşımacılığındaki etkilerini de azaltmaktadır.
Bugün uygulanmakta olan idari tahsis yöntemlerine alternatif oluşturacak, pazar 100
mekanizmasını esas alan etkin yöntemler geliştirilmesi çalışmaları sürmektedir. Bu
çerçevede birincil tahsis yöntemleri ve ikincil tahsis yöntemleri olarak
adlandırılabilecek iki ana grup tahsis mekanizması üzerinde durulmaktadır.
Birincil tahsis yöntemleri, slotun ilk defa bir havayolu şirketine verilmesi ile ilgilidir. Bu
çerçevede slotların ihale edilmesi, slotların idare tarafından belirlenecek ama prensip
olarak satın alma isteğini yansıtacak şekilde fiyatlanması ya da kısmen ihale edilip
kısmen idare tarafından tahsis edilmesi gibi yöntemler bulunmaktadır. Ancak ihale
yöntemi ilk bakışta çekici görünmekle birlikte uygulamada önemli sıkıntılar yaratabilir.
Bu sıkıntılar, ihale edilecek hak olarak slotların niteliğinden kaynaklanmaktadır.
Nitekim slotun belirli bir havaalanındaki belirli bir zaman aralığına bağlı olması, slotları 110
diğer mal ve hizmetlerden ayıran en temel özelliktir. Bu durumda başka
havaalanlarındaki ya da başka zaman aralıklarındaki slotlar oldukça yetersiz ikameler
halini almaktadır. Slotların birbirini ikame etme imkânları azaldıkça, bir ihalede
satılacak slotların sayısı artmakta, ancak her bir slota talip olacak teşebbüs sayısı
azalmaktadır. Zira teşebbüsler her hangi bir slota değil belirli bir slota talip
olmaktadırlar.
Bazı durumlarda slotların kalkış ya da iniş için kullanılmalarına, belirli bir terminale
ulaşmak için kullanılmalarına, uçak boyutuna ya da belirli bir park alanına
yakınlıklarına göre de ayrıma tabi tutulması slotların heterojenliğini daha da
artırmaktadır. 120
Ayrıca, tüketicilerin, slotların talep bakımından tamamlayıcısı niteliğindeki bir takım
özellikleri aramaları, slotların birbiri yerine geçme imkânlarını kısıtlayan bir diğer
husustur. Her havaalanında havayolu şirketleri kalkış ve iniş için uygun bileşimler
ararlar. Bu nedenle, bir slotun havayolu şirketi bakımından değeri, aynı şirketin sahip
olduğu diğer slotlara bağlı olarak önemli ölçüde değişebilmektedir.
Bütün uygulama zorlukları bir yana birincil tahsis yöntemlerinin amacına uygun
uygulanması sonucunda ortaya çıkacak ilk etki slot maliyetlerinin artması olacaktır.
Ancak, uzun mesafe uçan bir havayolu şirketinin toplam maliyetlerinin % 2 ila 5’i
havaalanı giderlerinden oluşurken, bu oran kısa mesafe uçan şirketler bakımından %
5-10 ve yerel/low-cost/charter uçanlar için de % 10-15’tir. Bu nedenle slot 130
maliyetlerindeki artışlar daha ziyade küçük havayolu şirketlerini olumsuz etkileyecektir.
Bunun yanında en yoğun zamanlardaki slot fiyatlarının artışına paralel olarak yoğun
08-28/322-106
4
olmayan zamanlardaki slotların da fiyatları artacaktır. Bu da küçük havayolu şirketlerini
bir kez daha olumsuz etkileyecektir.
İkincil tahsis yöntemleri ise, slotlar bir kez tahsis edildikten sonra hava yolu şirketleri
arasında yeniden dağıtılması ile ilgilidir. Bu süreç içerisinde slotların karşılıklı
mübadelesi ya da alınıp satılması, kiralanması gibi uygulamalar mevcuttur. Nitekim,
1986 yılından itibaren ABD’de dört büyük havaalanında (NY JFK, La Guardia, O’Hare
Chicago, Ronald Reagan National Washington) slot takası gerçekleştirilmektedir. Bu
uygulama hâlihazırda sadece iç hat uçuşları bakımından geçerlidir. 140
Bu slot takası, slot kullanma hakkına sahip havayolu şirketleri arasında ikili pazarlıklar
sonucunda gerçekleşmektedir. Ayrıca Hava Ulaştırması Birliği (Air Transport
Association) de bu işlemleri kolaylaştırmak için düzenli toplantılar gerçekleştirmektedir.
Hatta bu değişimlerin sağlanması konusunda kolaylaştırıcı olarak faaliyet gösteren
brokerlar da vardır.
Ancak, uygulama başladıktan sonra büyük havayolu şirketlerinin bu dört
havaalanındaki slot kullanımlarının arttığı gözlemlenmiştir. Ancak bu artışın, etkinlik
kazanımlarından mı kaynaklandığı, anti rekabetçi davranışların etkisi mi olduğu ya da
sadece küçük firmaların sıkışık ve pahalı havalimanlarından kaçınmalarından mı
kaynaklandığı konuları tartışmalıdır. 150
Uygulamada slotlar, dünyadaki pekçok ülkede olduğu gibi Uluslararası Hava
Taşımacılığı Birliği (IATA) kriterlerine uygun olarak, “tarihsel haklar” (grandfather
rights), yani bir havayolu şirketinin bir önceki yılın aynı sezonunda almış olduğu slotun
mevcut sezon için de o şirkete ait kazanılmış hak olarak görülmesi esasına ve “kullan
ya da kaybet” (use-it or lose-it), yani mevcut sezonda sahip olunan slotların büyük bir
kısmını kullanmaması halinde tarihsel hakkın kaybedilmesi esasına dayalı olarak
tahsis edilmektedir. Ayrıca havayolu taşıyıcıları, yaz veya kış sezonları başlamadan 4-
5 ay önce düzenlenen ve dünyanın diğer ülkelerinden birçok havayolu şirketinin de
katıldığı IATA Tarife Konferanslarında slot tahsisi konusunda dünyadaki diğer
havayolu şirketleri ile karşılıklı görüşme ve uzlaşma imkanı bulmaktadır. 160
Tarihsel hak kriterinin temel iktisadi argümanı, uzun dönem yatırım yapacak havayolu
şirketleri açısından belirginlik sağlaması ve sektördeki faaliyetlerin sürekliliği ve
istikrarı açısından gerekli olmasıdır. Ancak slot tahsisinin etkin ve rekabetçi olmadığı
gerekçesiyle tarihsel hak kriterinin yerine yeni bir slot tahsis sistemi (slotların
ücretlendirilmesi, slot için ikincil bir pazar oluşturulması gibi çözümler içeren)
getirilmesi özellikle Avrupa Birliği (AB)’nde halihazırda tartışılmakta olan bir konudur.
Dünya çapında yaklaşık 140 ülkeden 270’in üzerinde üyeye sahip olan IATA slot
rejiminin, dört anahtar özelliği bulunmaktadır:
1- Tarife Koordinasyon Konferansları: 1947 yılından bu yana havayolu şirketleri, bir
sonraki senenin tarifelerini tartışmak ve düzenlemek amacıyla bir araya 170
gelmektedirler. Bu konferanslarda tarifeler, karşılıklı faydayı korumak koşuluyla bir
araya gelen havayolu şirketleri tarafından ortaklaşa belirlenmektedir.
2- Tarihsel Haklar (Kazanılmış Haklar): IATA çerçevesinde bir havayolu şirketine, bir
önceki dönemde kullanmış olduğu slotu tekrar ve öncelikli olarak kullanma imkânı
veren haktır. Bu hak, havayolu şirketinin, bir slotu belirlenmiş süre içerisinde
kullanmaktan kaçınması veya slotu kendi isteğiyle Slot Komisyonu’na iade etmesi
halinde son bulmaktadır. “Kullan ya da kaybet” kuralı çerçevesinde havayolu şirketleri,
08-28/322-106
5
kendilerine tahsis edilen slot süresinin %90 ve daha fazlasını kullandıkları sürece slot
kullanma hakları gelecek dönem için de devam etmektedir.
3- Yeni Giren Kuralı: “Tarihsel Haklar”, sektörde faaliyet gösteren havayolu 180
şirketlerine, sektöre yeni girmek isteyen işletmelere karşı ciddi bir üstünlük
sağlanmaktadır. Bu sorunun çözümü için IATA tarafından “Yeni Giren Kuralı”
getirilmiştir. Bu çerçevede, tarihsel slotların Tarife Koordinasyon Konferansında
tahsisinden sonra geriye kalan slotların %50’si öncelikli olarak sektöre yeni girmiş olan
havayolu şirketlerine tahsis edilmektedir. Ancak yine de tarihsel hakların devam
etmesi nedeniyle, sektöre yeni girmiş olan havayolu şirketlerinin ihtiyaçlarını tam
olarak karşılayacak ve sektörde uzun yıllardır faaliyet gösteren diğer işletmeler ile
etkin bir şekilde rekabet etmelerine imkân tanıyacak şekilde adil ve etkin bir slot
tahsisinin gerçekleştirildiğini söylemek mümkün değildir.
4- Bağımsız Slot Koordinasyonu: Tarihsel Haklar kapsamında olmayan slotlar, IATA 190
rehberinde yer verilen önceliklerin dikkate alınması ve havayolu şirketleri arasında
ayrımcılık yapılmaması yoluyla Tarife Komisyonu tarafından oluşturulmuş olan “slot
havuzu”ndan istekli olan havayolu şirketlerine temin edilmektedir. Bu kapsamda, slot
tahsis sürecinin adil ve güvenilir bir şekilde yürütülmesi için slot tahsisini
gerçekleştirmekle yükümlü olan kurumun bağımsız bir yapıya sahip olması büyük
önem arz etmektedir.
AB’de, Topluluk Havaalanları’nda Slotların Dağıtımı İçin Ortak Kurallara ilişkin 95/93
sayılı Konsey Tüzüğü’nde de slot tahsisinin tarafsız, şeffaf ve ayırımcı olmayan
kurallara dayandırılması gerektiği, ayrıca slot kooridinatörünün fonksiyonel olarak
herhangi bir ilgili taraftan bağımsız olmasının ve faaliyetlerinin finansmanının da bu 200
bağımsızlığı garanti altına alacak şekilde sağlanmasının önemli olduğu
vurgulanmaktadır.
Avrupa’daki ülke uygulamalarına bakıldığında da slot kooridnasyonunun genellikle
tamamen bağımsız kurumlar ya da birlikler tarafından geçekleştirildiği görülmektedir.
Örneğin, İtalya’da, önceden slot dağıtımı İtalyan milli havayolu şirketi Alitalia
tarafından gerçekleştirilirken, özellikle İtalyan Rekabet Otoritesi’nin slot dağıtımına
ilişkin başlattığı soruşturmalar nedeniyle 1997 yılında bu görev Alitalia’dan alınarak
“Assoclearence” olarak bilinen, kar amacı gütmeyen ve havayolu şirketleri ile
havalimanı işleticilerinin temsilcilerinden oluşan bir birliğe verilmiştir. Fransa’da slot
tahsisi aynı şekilde havayolu şirketleri ve havaalanı işleticilerinin oluşturduğu bağımsız 210
bir birlik olan COHOR tarafından yürütülmekte olup sivil havacılıktan sorumlu Bakanlık
COHOR toplantılarına katılmakta ve sadece danışmanlık yapabilmektedir. İsviçre’de
slot dağıtımı, bağımsız, kar amacı olmayan havayolu şirketleri ve havalimanı
işleticilerinin oluşturduğu ve esas olarak İsviçre hava yolu taşıyıcıları ve havalimanı
işletenler tarafından finanse edilen bir organizasyon tarafından gerçekleştirilmektedir.
Avusturya’da da slot koordinasyonu, 2002 yılında havayolu şirketleri ve
havalimanlarının kurduğu “Schedule Coordination Austria” olarak bilinen özel bir
limited şirket tarafından yapılmaktadır.
Sonuç olarak bu gün itibarıyla en uygulanabilir yöntem, özellikle sıkışık
havalimanlarında slot tahsisini bu işi üstlenen bir birimin gerçekleştirmesidir. Bu 220
birimin, idari özerkliği haiz, etkin bir tahsis yapabilecek donanıma sahip ve tüm sektör
aktörlerine eşit mesafede faaliyet gösterecek bir düzenleyici kuruluş olarak
örgütlenmesi gerekliliği genel kabul görmektedir. Bu noktada rekabet yaratmak ve
08-28/322-106
6
korumak için çeşitli rekabet ve ekonomi politikası tedbirleri kaçınılmaz olmaktadır.
Tahsis işleminin tarafsızlığı, objektifliği ve şeffaflığı pazardaki rekabetin korunması
bakımından hayati bir önem taşımaktadır. Bu temel ilkelere ek olarak, pazara girişin
cesaretlendirilmesi ve yeni giren işletmelere pazarda tutunabilme imkânlarının
yaratılabilmesi için serbest slotların tahsisinde öncelik sağlanması ya da serbest
slotların bir kısmının pazara yeni giren ya da belirli bir hatta yeni sefer düzenleyen
işletmelere ayrılması gibi düzenleyici tedbirler alınması gerekmektedir . 230
G.1.2. Slot Tahsislerine Yönelik Ülkemiz Mevzuatı ve Uygulamaları
Ülkemiz havalimanlarında, havalimanlarına geliş ve kalkış saatlerine ilişkin slot
uygulaması, ülkemize yönelik uluslararası trafiğin artması sonucu, talebe uygun bir
hizmet vermek, havalimanı hizmetlerini en verimli şekilde değerlendirilmek ve bu
suretle planlama safhasında varış/kalkış saatlerini düzenlemek gerekçesi ile
Ulaştırma Bakanlığı'nın 7.1.1992 tarih, B.11.00.02/66 sayılı Talimat’ı gereği 28.3.1993
tarihinden itibaren başlatılmıştır. Slot uygulaması yerli ve yabancı havayolu
şirketlerinin, yolcu ve/veya kargo taşımacılığı için tarifeli, charter ve ilave uçuşlar ile
planlı teknik inişlerini kapsamaktadır. İstanbul, Antalya, Ankara, İzmir, Dalaman ve
Bodrum havalimanlarında başlatılan slot uygulamasına ileriki dönemlerde Kayseri 240
Havalimanı da dâhil edilerek uygulama alanı genişletilmiştir.
Ülkemizde, 2005 yılı Ağustos ayına kadar, slot uygulamasını gerçekleştiren üniteler,
operasyonun gerçekleşmesine 72 saat kalana kadar (Operasyonel Dönem) yapılan
planlamalar için milli taşıyıcı "Türk Hava Yolları Slot Koordinatörlüğü", son 48 saat,
hafta sonu, bayram ve tatil günlerinde "DHMİ Atatürk Havalimanı Slot Koordinasyon
Merkezi" olmuş; ancak 2005 yılı sonunda THY ile özel havayolu şirketleri arasında slot
konusunda uygulamada yaşanan sorunlar nedeniyle ve AB’ye uyum çerçevesinde
Ulaştırma Bakanlığı tarafından slot konusunda yeni bir düzenlemeye gidilmiştir.
Bu çerçevede ülkemizde bulunan havaliman/meydanlarının apron ve park sahası
kapasiteleri ile hava sahası kapasitelerinin, koordinasyon ve tarife düzenleme 250
kapsamına alınması durumunda tarifeli veya tarifesiz iç ve dış hatlarda sefer
düzenleyen yerli ve yabancı tüm havayolu işletmeleri ile diğer kurum ve kuruluşlar
tarafından havaliman/meydanlarının IATA standartlarına uygun olarak en verimli
şekilde kullanılmasını temin amacıyla 2006 yılında Ulaştırma Bakanlığı’nca “Slot
Uygulama Prensipleri Talimatı (SHT-SLOT)” yayımlanarak, slot tahsisinin bağımsız,
tarafsız ve şeffaf gerçekleştirilmesine yönelik bir Slot Koordinasyon Merkezi
oluşturulmuştur. Söz konusu Merkez, Ulaştırma Bakanlığı’na bağlı SHGM bünyesinde
bulunmaktadır.
Slot Uygulama Prensipleri Talimatı uyarınca, ülkemizdeki slot uygulanan
havaliman/meydanlarında belirlenen slot zamanına göre konaklama yapan, iç ve dış 260
hatlarda tarifeli ve tarifesiz sefer düzenleyen yerli ve yabancı tüm havayolu işletmeleri
slot uygulamasına tabidir.
Slot tahsisi için SHGM koordinesinde yapılacak uygulamalarda dikkat edilecek en
önemli kriter, üzerinde taraflarca mutabakat sağlanan hava sahası, meydan, pist,
apron kapasiteleri ile varsa özel terminal işleticilerinin katılımı ile tespit edilen terminal
kapasiteleridir. Havalimanı Yönetimi ve Hava Trafik Otoritesi ile Havayolu İşleticileri,
hava ulaşımında taleplere uygun hizmet götürmek ve olanakları en iyi şekilde
değerlendirmek hususlarında ortak sorumludurlar.
08-28/322-106
7
Slot Talep Değerlendirme Komisyonu (STDK) ise, SHGM koordinesinde Devlet Hava
Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ) Operasyonel Slot Ünitesi, Slot 270
Koordinatörlüğü, ilgili terminal işleticisi, ilgili havaliman/meydanını üs olarak kullanan
yerli havayolu şirketleri ile diğer hava ve yer işletmelerinden oluşan bir komisyondur.
Ayrıca, Talimat uyarınca ülkemizdeki Slot uygulamalarını koordine etmek amacı ile
Sivil Havacılık Genel Müdürü tarafından bir Slot Koordinatörü atanır.
Slot Koordinatörü, sorumluluğunda oluşturulan STDK temsilcilerinin katılımı ile
koordinatörlüğünün görevlerini ve çalışmalarındaki prensipleri belirler. Talimat
uyarınca Ulaştırma Bakanlığı’na bağlı olarak çalışmalarını tarafsız, adil ve şeffaf
olarak yürütmesi öngörülen slot koordinatörü, slot uygulama çalışmalarında,
uluslararası kabul gören kural ve standartlar çerçevesinde, koordinasyon/tarife
düzenleme kapsamında bulunan havaliman/meydanlarının kapasite parametrelerini 280
öncelikle dikkate alır.
Talimatta, slot koordinatörünün çalışmalarında şeffaflığın sağlanmasına azami özen
göstereceği, talep halinde hava taşıma işletmeleri için yayımlanan slotları, bekleme
listelerini, meydan kapasiteleri ile haftanın günleri ve günün saatlerine göre doluluk
oranlarını sivil havacılık otoriteleri, meydan otoriteleri, havayolu şirketleri ve yetkili
temsilcileri ile paylaşacağı ve slot tahsisinde IATA kriterlerini esas alacağı da ayrıca
belirtilmiştir.
Slot Uygulama Talimatı uyarınca dönemsel ve operasyonel slot talepleri aşamasında
slot tahsis işlemlerinin sağlıklı ve verimli yürütülmesi maksadı ile SHGM, DHMİ ve
THY eleman ve teknik donanım (network, düzenli destek, SITA, PC, yazıcı, faks, 290
internet gibi) temin eder. SHGM ihtiyaç halinde özel terminal işletmecisi kuruluşlar,
özel havayolu şirketleri gibi kuruluşlardan da eleman ve teknik donanım amacıyla
destek talep edebilir.
Görüldüğü üzere, slotların hangi usul ve esaslara göre verileceği Slot Uygulama
Prensipleri Talimatı’nda ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Özellikle Slot Koordinasyon
Merkezi’nin kurulmasını takiben, özel havayolu firmalarının faaliyetlerine de paralel
olarak slot tahsislerinde önemli bir artış kaydedilmiştir.
G.1.3. Slot Tahsislerine Yönelik Değerlendirme
Dosya mevcudu bilgilere göre 2007/2008 Kış Tarifesi çerçevesinde iç hatlarda faaliyet
gösteren Sunexpress’in toplam 76, AtlasJet’in 134, Onur Air’in 224, Pegasus’un 251 300
ve THY’nin toplam 953 adet slotu bulunmaktadır. Adı geçen havayolu şirketlerinin
internet sitelerinden elde edilen bilgilere göre Sunexpress söz konusu hizmetlerini 15
uçaklık bir filo ile gerçekleştirmekteyken Atlas Jet’in filosunda 11, Onur Air’in filosunda
25, Pegasus’un filosunda 15 ve THY’nın filosunda ise 99 adet uçak faaliyet
göstermektedir.
Sunexpress 76 adet slotunu 3 şehirden toplam 19 şehre yaptığı seferlerle
doldururken, AtlasJet yalnızca İstanbul’dan toplam 19 şehre düzenlediği seferlerle
haftalık 134 adet slot kullanmaktadır. Onur Air, İstanbul’dan toplam 14 şehre yaptığı
seferlerle 224 adet slot kullanmakta olup, Pegasus için bu rakamlar 5 şehirden toplam
39 şehir için 251 slot olarak gerçekleşmektedir. Sektörün en büyük firması olan THY 310
ise slot uygulamasına tabi olan havaalanları için 2007/2008 Kış Tarifesi çerçevesinde
3 şehirden toplam 67 şehre sefer düzenlemekte olup, sahip olduğu haftalık slot sayısı
toplam 953’tür.
08-28/322-106
8
Her ne kadar, yukarıda yer verilen bilgiler çerçevesinde havayolu firmalarının sahip
oldukları filoların hizmet kapasiteleri ve firmalara tahsis edilen slot miktarları oldukça
orantılı gözükse de, sektörde en kârlı hat olarak kabul edilen Ankara-İstanbul hattı için
aynı oranın söz konusu olmadığı dikkat çekmektedir. Nitekim, Ankara-İstanbul hattı
için THY’nin 112 slotu mevcutken, diğer havayolu firmalarının bu hatta hiç slotu
bulunmamaktadır. İstanbul-Ankara hattı için ise THY’nin 112, Pegasus’un 33 ve Atlas
Jet’in 17 adet slotu bulunmaktadır. THY’nin bu hattaki slot üstünlüğü 320
tarihsel/kazanılmış haklarından kaynaklanmaktadır.
Bu noktada değinilmesi gereken bir başka husus, sektöre yeni girecek olan havayolu
şirketlerinin rekabetçi bir ortamda faaliyet gösterebilmelerinin temin edilmesidir.
Nitekim sektöre yeni giriş yapan bir havayolu şirketinin etkin bir şekilde faaliyet
gösterebilmesi ve sektörde uzun süredir faaliyet gösteren diğer havayolu şirketleri ile
rekabet edebilmesi için özellikle kısa mesafeli hatlarda daha sık uçuşlar
gerçekleştirmesi önem kazanmaktadır. Ancak, ülkemiz havalimanlarının, özellikle
yoğun sıkışıklıkların yaşandığı büyük havalimanlarının genel durumu göz önüne
alındığında; gerek hâlihazırda sektörde faaliyet göstermekte olan havayolu
şirketlerinin sahip oldukları tarihsel haklar gerekse havalimanlarındaki kıt kaynaklar 330
nedeniyle slot uygulanmakta olan birçok havalimanında, sektöre yeni giriş yapacak
olan havayolu firmaları açısından uygun slot elde etmek oldukça güçtür.
Yakın bir zamandan bu yana AB düzenleyici kuruluşları ve üye ülkeleri arasında bu
sorunun çözümü için neler yapılabileceği tartışılmaktadır. Önerilen çözümlerden en
çok kabul göreni tarihsel/kazanılmış hakların -her ne kadar kısa vadede kaldırılması
mümkün gözükmese de- kısıtlanması yönündedir.
Ülkemizde de bu yönde bir kısıtlama getirilmesi için yasal düzenlemelerde bazı
değişiklikler yapılabileceği yönünde görüşler bulunmaktadır. Şöyle ki; Slot Uygulama
Prensipleri Talimatı’nın “Slot Tahditleri” başlıklı 10. bölümünde, “Slot uygulanmakta
olan tüm havaliman/meydanlarında bir tarife dönemi içerisinde almış oldukları slota en 340
fazla %20 oranında uymayan veya en fazla 5 defa slot almadan uçuş yapan veya
kullanmadıkları tüm slotları (uçuş saatine en az 72 saat kala) iade etmeyen havayolu
işletmelerinin anılan seferler için kazanılmış hakları sona erer.” denilmektedir. Söz
konusu düzenlemede yer alan %20 oranının aşağı çekilmesi durumunda, slotların
daha etkin kullanımı açısından olumlu gelişmeler olabilecektir.
Ayrıca; yine Slot Uygulama Prensipleri Talimatı’nın 6. maddesinde yer verilen talep
değerlendirilmesinde öncelik taşıyan kriterlerden kazanılmış haklara ilişkin
düzenlemenin yeniden gözden geçirilebileceği; bu çerçevede bu haklara dayanılarak
öncelikli olarak tahsis edilen slot miktarının azaltılmasının özellikle sektöre yeni
girecek olan havayolu şirketleri açısından çok önemli bir rekabet avantajı sağlayacağı 350
kanaatine varılmıştır.
Sektörü düzenleyerek sivil havacılık kurallarının geliştirilmesine büyük katkıda bulunan
havacılık personeli lisanslarının düzenlenmesi, tüm havacılık faaliyetlerinin
ruhsatlandırılması, Türk hava sahasındaki hava trafiğinin güvenli, süratli ve düzenli bir
şekilde yürütülmesi, uluslararası gelişmelerin takibi, hava aracı kazalarının
incelenmesi, sivil havacılık eğitiminin esaslarının belirlenmesi ve tüm sivil havacılık
sisteminin denetimi gibi tüm uygulamalardan sorumlu, bu çerçevede sektörde hem
düzenleyici hem de uygulayıcı ve denetleyici bir kurum olarak faaliyet gösteren
SHGM’nin özerk bir otorite olması sektörün gelişimi açısından gereklidir.
08-28/322-106
9
Cumhurbaşkanlığı’nın 21.8.1998 tarih, B.01.0.YKB.02-83-1458-4345 sayılı direktifi ve 360
31.7.1998 tarih, 98/11552 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı gereğince Ulaştırma
Bakanlığı’nın eşgüdümünde 2-3-4 Kasım 1998 tarihlerinde gerçekleştirilmiş olan 1.
Yüksek Havacılık Şurası’nın sonuç bildirgesinde de, havacılığın bir bütün olarak
tamamıyla uluslararası kurallardan oluşan ve bu kuralların ülkelerin sivil havacılık
otoriteleri koordinasyonunda uygulanmasıyla işleyen bir sektör olduğu, bu kesin
kuralların uygulatılması ve yapılan uygulamaların kontrol altında tutulmasının, ancak
gerçek anlamda otorite kimliği olan yeterli ekonomik kaynaklara sahip ve güçlü bir
teknik kadroyu bünyesinde bulunduran özerk bir sivil havacılık otoritesi ile mümkün
olabileceği ifade edilmiştir. Ayrıca, anılan Bildirge’de SHGM’nin tüm faaliyetlerini
herhangi bir ücret karşılığı olmaksızın kamu hizmeti olarak yaptığı ve dolayısıyla 370
faaliyetleri gereği masraflarının genel bütçeden karşılandığı belirtilerek, bu durumun
SHGM’nin yeniden yapılanmasını kaçınılmaz hale getirdiği vurgulanmaktadır.
Dünya’daki uygulamalara bakıldığında da İngiltere ve İrlanda gibi gelişmiş ülkelerde
sivil havacılığa ilişkin uygulamaların bağımsız organlar aracılığıyla sürdürüldüğü
görülmektedir.
THY’nin özelleştirilmesine ilişkin 6.6.2000 tarihli Kurulumuz Kararı’nda da, mesleki
daire görüşü doğrultusunda, özerk bir sivil havacılık otoritesinin kurulmasının yararlı
olacağı görüşüne yer verilmiş ve bu yöndeki Kurul Görüşü Özelleştirme İdaresi’ne
iletilmiştir.
Diğer taraftan, AB’ye giriş sürecinde ulaştırma mevzuat uyumu çerçevesinde, 380
Ulaştırma Bakanlığı tarafından, SHGM’nin yapısının değiştirilerek finansal ve teknik
açıdan özerk, diğer yönlerden Ulaştırma Bakanlığı’na bağlı idari bir yapının
oluşturulması taahhüt edilmiş ve 18.11.2005 tarih, 25997 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanan 5431 sayılı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri
Hakkındaki Kanun ile bu taahhüt yerine getirilmiştir. Halihazırda SHGM, Ulaştırma
Bakanlığı’na bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli idari bir yapı olarak faaliyet
göstermektedir
Bununla birlikte; mevcut durumda, bir taraftan, sektörü düzenleyici kurallar,
uygulamalar ve denetimler Ulaştırma Bakanlığı’na bağlı SHGM tarafından yapılmakta,
diğer taraftan da Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın 25.6.2006 tarihi itibarıyla % 51’i 390
halka açık olan THY’de devletin % 49 oranında ortaklığı ve C Grubu imtiyazlı hisseleri
bulunmaktadır. Bu durumda devlet hem bir havayolu şirketinin hissedarı hem de
sektörün düzenleyicisi ve denetleyicisidir. Pazara girişler ve etkin bir rekabet açısından
son derece önemli olan slot dağıtımından sorumlu slot koordinatörü de, her ne kadar
özel bütçeli de olsa idari yönlerden Ulaştırma Bakanlığı’na bağlı olan SHGM
tarafından belirlenmekte olup, slot tahsisi teknik yönlerden de (kullanılan sistem ve
teknik eleman) halen THY’ye bağımlıdır. Bu tür bir yapının potansiyel olarak, havayolu
sektöründe rekabetin sağlıklı bir şekilde tesisini olumsuz etkileyebileceği, bu nedenle,
sektörde etkin rekabetin tesisi ve gelişimi açısından bağımsız ve yeterli idari ve teknik
kapasitesi olan özerk bir sivil havacılık otoritesi kurulmasının ve özellikle de slot tahsisi 400
konusunda tam bir bağımsızlığı sağlayacak tedbirlerin alınmasının yararlı olacağı
kanaatine varılmıştır.
08-28/322-106
10
G.2. Devletlerarası İkili Hava Ulaştırma Anlaşmaları
Havacılık, hata toleranslarının azlığı, kaza-kırım-arıza sonuçlarının ağır olması,
yüksek teknoloji kullanımının yoğunluğu, stratejik önem taşıması gibi sebeplerle, tüm
dünyada devlet denetiminin en yüksek olduğu sektörlerden biridir.
Devletler, havacılığın sağlıklı ve emniyetli şekilde yapılması amacıyla, havacılıkta 410
çalışan personelin niteliklerinden hava araçlarının teknik özelliklerine, hava alanı
şartlarından tehlikeli maddelerin hava yoluyla taşınmasına kadar tüm havacılık
konularında detaylı ve iyi tanımlanmış kurallar ve standartlar geliştirmişler, bu kurallara
harfiyen uyulmasını sağlamak için de çeşitli organizasyonlar kurmuşlardır. İsmi ve
teşkilat yapısı ülkeden ülkeye farklılıklar gösterse de, bu organizasyonlar, o devletin
hava sahası içinde gerçekleştirilen her türlü havacılık faaliyeti için Sivil Havacılık
Otoritesi olarak devleti temsil ederler.
Ancak, havacılığın uçak imalatından uçuş operasyonlarına kadar uluslararası bir
yapısı olması, ülkelerin kendi hava sahaları içerisinde geçerli olan kurallar
sistematiğinin yetersiz kalmasına yol açmıştır. Bu nedenle havacılık sektörü ile ilgili 420
standartlar uluslararası anlaşmalar ve organizasyonlar vasıtasıyla belirlenmiş ve bu
konudaki milli hukuk düzenlemeleri uyumlaştırılmaya çalışılmıştır.
G.2.1. Uluslararası Anlaşmaların Yapılmasında Usul Kuralları
Geçerli uluslararası anlaşmaların yapılması için Anayasa’nın 90. maddesinde
öngörülen “Milletlerarası anlaşmaları uygun bulma” prosedürünün takip edilmesi
gerekmektedir. Anayasa’nın 104. maddesine göre Cumhurbaşkanı’nın milletlerarası
anlaşmaları onaylaması ve yayımlaması da zorunludur. Konu hakkında Anayasa’da
yer alan kuralların dışında 244 sayılı ”Milletlerarası Anlaşmaların Yapılması, Yürürlüğe
Girmesi ve Yayınlanması ile Bazı Anlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kurulu’na
Yetki Verilmesi Hakkında Kanun” ve 1173 sayılı “Milletler Arası Münasebetlerin 430
Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun” ile genelge, içtüzük gibi başka
düzenleyici işlemlerin oluşturduğu bir mevzuat topluluğu bulunmaktadır.
Uluslararası anlaşmaların iç hukuk bakımından geçerlilik kazanabilmesi için
görüşmeleri yapanlara yetki belgesi verilmesi, anlaşmaların yetkili temsilciler
tarafından hazırlanması ve imzalanması, TBMM tarafından uygun bulunması,
Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile onaylanması gibi uzun usul süreçlerinden geçmeleri
gerekmektedir. Teknik özellik taşıyan anlaşmaların görüşülmesinde ve
imzalanmasında Dışişleri Bakanlığı’ndan yetkililer ile birlikte ilgili teknik kurum ve
kuruluş çalışanları da Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile yetkilendirilmektedir. Örneğin
sivil havacılıkla ilgili işbirliği anlaşmaları bakımından SHGM’den temsilciler 440
görüşmeleri yürütmek ve anlaşmaları imzalamak konusunda yetkilendirilmektedirler.
Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca uluslararası anlaşmalar TBMM tarafından uygun
bulunması gerekenler ve Bakanlar Kurulu tarafından onaylanması gerekenler şeklinde
iki gruba ayrılmıştır. Anayasa’ya göre uluslararası anlaşmaların TBMM tarafından bir
yasa ile uygun bulunmaları anlaşmaların bağlayıcılık kazanması için öngörülen olağan
yoldur. Zira Anayasa’nın 90. maddesi ilk fıkrasında “Türkiye Cumhuriyeti adına
yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak anlaşmaların onaylanması,
Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır.”
denilmektedir.
450
08-28/322-106
11
İkinci grup anlaşmaların bağlayıcılık kazanması için ise Bakanlar Kurulu kararı yeterli
olmaktadır. Buna göre “… Ekonomik, ticarî veya teknik ilişkileri düzenleyen ve süresi
bir yılı aşmayan anlaşmalar, Devlet Maliyesi bakımından bir yüklenme getirmemek,
kişi hallerine ve Türklerin yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunmamak
şartıyla, yayımlanma ile yürürlüğe konabilir. Bu takdirde bu anlaşmalar, yayımlarından
başlayarak iki ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulur.”
Milletlerarası bir anlaşmaya dayanan uygulama anlaşmaları ile kanunun verdiği
yetkiye dayanılarak yapılan ekonomik, ticarî, teknik veya idarî anlaşmaların Türkiye
Büyük Millet Meclisince uygun bulunması zorunluluğu yoktur; ancak, bu fıkraya göre
yapılan ekonomik, ticarî veya özel kişilerin haklarını ilgilendiren anlaşmalar, 460
yayımlanmadan yürürlüğe konulamaz. Ayrıca Bakanlar Kurulu’nun yetkisine bırakılan
anlaşmaların kapsamı 244 sayılı Kanun ile daha da genişletilmiş ve böylece
ekonomik, ticarî, teknik veya yönetsel nitelikteki anlaşmalar, süresi 1 yılı geçse,
maliyeye yüklenme getirse, kişisel statülere ve Türklerin yabancı devletlerdeki
mülkiyet haklarına dokunsa bile, “yasaların önceden tanıdığı yetkilere dayanılarak
yapılan” anlaşmalar arasına sokuldukları için Bakanlar Kurulu’nun yetkisine
bırakılmıştır . Ancak Anayasa hükmü gereğince Türk kanunlarına değişiklik getiren
her türlü anlaşmaların yapılmasında TBMM’nin uygun bulma kanunu çıkarması
zorunludur.
Böylece Anayasa’da genel olarak uluslararası anlaşmaları onaylama yetkisi TBMM‘nin 470
onaylama kanunu çıkarmasına bağlı tutuluyorsa da bir bütün olarak bakıldığında
yasama ile yürütme arasında yetki paylaşımına gidildiği ve yürütmenin daha üstün
olduğu görülmektedir. Bir diğer ifade ile uluslararası anlaşmaların büyük bir çoğunluğu
bakımından sanılanın aksine onaylama yetkisi Bakanlar Kurulu’na verilmiştir. Bunun
altında yatan sebep yukarıda sayılan türdeki anlaşmaların bir an evvel yürürlüğe
sokulması ihtiyacıdır.
Netice itibarıyla, uluslararası anlaşmaların yürürlüğe girebilmesi için Bakanlar
Kurulu’nun veya TBMM’nin bir uluslararası anlaşmayı uygun bulmasının ardından
Cumhurbaşkanı’nın onaylaması ve anlaşma metninin Resmi Gazete’de yayımlanması
da gerçekleştirilmesi zorunlu süreçlerdendir. 480
Uluslararası anlaşmaların iç hukuktaki bağlayıcılığına gelince; “Usulüne göre
yürürlüğe konulmuş milletlerarası anlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında
Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre
yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası anlaşmalarla
kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek
uyuşmazlıklarda milletlerarası anlaşma hükümleri esas alınır.”
Sivil havacılık alanındaki uluslararası anlaşmaların yapılmasında da yukarıda aktarılan
süreç işletilmektedir. Buna göre sivil havacılık anlaşmalarının hazırlanmasında ve
imzalanmasında Dışişleri Bakanlığı yetkililerinin yanında SHGM’den teknokratlar
Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile yetkilendirilmekte ve görüşmeleri yürütmektedirler. 490
Bu tür anlaşmalar ekonomik, ticari ve teknik nitelikte olduklarından Bakanlar Kurulu
tarafından onaylanmakta, Cumhurbaşkanı’nın onayının ardından Bakanlar Kurulu
Kararnamesi ekinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmektedirler.
Görüldüğü üzere sivil havacılık alanındaki uluslararası anlaşmaların yürürlüğe girmesi
uzun usul süreçlerinin gerçekleştirilmesine bağlıdır.
08-28/322-106
12
G.2.2. Ülkemizin Taraf Olduğu Uluslararası Sivil Havacılık Anlaşmaları
Havacılık konusundaki uluslararası müzakereler hemen I. Dünya Savaşı’nın ardından
başlamış ve 1919’da imzalanan Paris Konvansiyonu ile ülkelerin hava sahalarındaki
hükümranlık hakları güvence altına alınmış ve bu nokta itibarı ile de devletlerin hava 500
taşımacılığına müdahil olmaları kaçınılmaz olmuştur. Paris Konvansiyonu’nu 1926’da
Madrid Sözleşmesi, 1928’de Havana Sözleşmesi ve 1929’da Varşova sözleşmesi
izlemiş ve bu sözleşmeler değişik protokoller ile geliştirilmiştir. Buna rağmen yeni
teknik gelişmeler yeni düzenlemeler yapılmasını zorunlu hale getirmiş ve henüz II.
Dünya Savaşı devam ederken, 1944’de 52 ülkenin katılımı ile düzenlenen Şikago
Konferansında, uluslararası hava taşımacılığında aşağıdaki konularda çok uluslu bir
anlaşma yapılmasının zemini aranmıştır.
Şikago Sözleşmesi uluslararası sivil havacılığın esaslarını evrensel düzeyde
düzenleyen ve uluslararası hava hukukunun cari kurallarını belirleyen temel bir
metindir. Türkiye’nin 5.6.1945 tarih, 4749 sayılı Kanun ile onayladığı Şikago 510
Sözleşmesi’ne günümüzde 152 devlet taraf olmuştur. Ayrıca bu anlaşma ile
Uluslararası Sivil Havacılık Teşkilatı (ICAO) kurularak çalışmalarına başlamıştır. ICAO
havacılık alanındaki teknik ve operasyonel standartların saptanması için devletlerarası
ortak bir platform sağladığı gibi, pek çok ülkenin havaalanı tesislerinin
oluşturulmasında, hava navigasyon sistemlerinin kurulmasında ve sivil havacılık alt
yapılarının oluşturulmasında bu ülkelere ciddi teknik destek sağlamıştır. Ayrıca
ICAO’yu dengelemek, havayolu şirketlerinin çıkarlarını kollamak ve hizmet
standardlarını oluşturmak üzere, 1945’te bir diğer devletlerarası organizasyon olarak
Uluslararası Hava Taşımacılığı Birliği (IATA) kurulmuştur.
Şikago Anlaşması devletler arasında pek çok konuda mutabakat sağlanmasına zemin 520
hazırladıysa da hava taşımacılığında serbestlikten yana olan ABD, İsveç, Hollanda
gibi ülkeler ile korumacılıktan yana olan İngiltere, Fransa gibi ülkelerin ortak bir
politikada birleşmesini sağlayamamıştır. Bu nedenle ülkeler arası hava taşımacılık
hizmetlerinin işleyişini düzenlemek üzere ikili anlaşmaların kurulduğu yaklaşık 30 yıl
süren bir dönem başlamıştır. Bu ikili anlaşmaların ana amacı, her iki tarafta da kaç
havayolu şirketinin, hangi noktalara, hangi trafik hakları ile uçacaklarını anlaşma altına
alarak, pazara erişim ve giriş derecesini kontrol altında tutmaktır.
Bu dönemde sadece devlet hava yollarının var olması nedeniyle rekabetten söz
edilmesi de mümkün değildir. Uluslararası piyasanın liberalizasyonu öncesinde,
uluslararası hatların çok büyük bir kısmında sadece her iki ülkenin de bayrak taşıyıcısı 530
ve devlet şirketi konumunda olan iki havayolu şirketi uçabilmekte idi. Bu dönemde
yapılan ikili anlaşmaların karakteristik özelliklerinden birisi de her iki ülkenin de tek
bayrak taşıyıcı havayolu şirketi göstermesidir ve günümüzde ikili havacılık
anlaşmalarının rekabetin önünde engel olarak görülmesinin sebebi de budur.
1970’li yıllardan günümüze uzanan dönemde ise havacılık anlaşmalarında
liberalleşme genel kabul gören ilke haline gelmiştir. Bunda charter hava
taşımacılığının artmasının büyük etkisi olmuştur. Çünkü daha çok koltuk sayısıyla ve
dolu uçaklarla düzenlenen tarifesiz seferler ile maliyetler düşürülmüş, charter seferler
liberal denebilecek bir pazar ortamında gerçekleştirilmiştir. Neticede ABD ve AB’de
havayolu taşımacılığı sektöründe deregülasyon gerçekleştirilerek sektörde 540
liberalleşme açısından önemli bir adım atılmıştır. Bu gelişmeyi takiben devletler daha
08-28/322-106
13
önce imzalanmış olan korumacı, kısıtlamacı yapıdaki ikili anlaşmaları yeniden
müzakereye açmışlardır.
Sektörde 1990’li yıllardan itibaren başlayan döneme ise “open skies” adı verilmekte ve
havayolu şirketlerine getirilen sınırlamaların minimum seviyeye indirilmesi için
çalışmalar yapılmaktadır. Uluslararası eğilimin havayolu sektörünün giderek daha
serbestleşmesi yönünde olduğu bu dönemde ikili anlaşmaların etkisi sürmekle birlikte
bütün dünyada genel eğilim, ekonomik birlikler çerçevesinde açık hava ulaştırma
anlaşmaları yapılması yönündedir. Bu eğilimin en ileri temsilcisi şüphesiz yanı
başımızdaki AB’dir. Ancak benzer nitelikli çalışmalar ASEAN (güney doğu Asya) ve 550
ECOSUR (Güney Amerika) bünyesinde de sürdürülmektedir.
Serbestleşmenin sağladığı yeni imkanlar bir yandan yeni havayolu şirketlerinin
kurulmasına yol açarken diğer yandan da var olan havayolu şirketleri yeni hatlara
girme imkanı bulmuştur. Liberalizasyonun belirgin etkisi kapasite ve frekans
kısıtlarının ortadan kaldırılmasına paralel olarak fiyat sınırlamalarının da önemli ölçüde
son bulmasıdır. Dolayısıyla, uluslararası hava ulaştırmasında yaşanan serbestleşme,
pazar yapısını hızla değiştirmiştir. Böylece, pek çok ülkede bayrak taşıyıcı milli
havayolu şirketleri ile rekabet etme olanaklarına sahip yeni havayolu şirketleri ortaya
çıkmıştır.
Öte yandan, ülkemizdeki duruma bakıldığında halen korumacı ikili hava ulaştırma 560
anlaşmalarının belirleyiciliğini koruduğu görülmektedir. İkili anlaşmaların günün
şartlarına göre ve talep doğrultusunda yeniden düzenlenmesine ihtiyaç duyulmaktadır.
SHGM’nin bu doğrultuda yurtdışı uçuşların arttırılması ve yeni dış hat uçuş
noktalarının oluşturulması amacıyla ikili müzakereler yürüttüğü bilinmektedir. SHGM
karşılıklı olarak sefer sayılarını ve uçuş noktalarını arttırarak, havayolu işletmelerimizin
yurt dışındaki uçuş ağını genişletmeye çalışmaktadır. Örneğin 2007 ve 2008 yıllarında
Senegal, Kamerun, Azerbaycan, Kuveyt, Katar, Moldova, Hindistan, Letonya, Belarus,
Türkmenistan ve İran ile ikili müzakerelerde bulunulmuştur. SHGM’nin resmi internet
sitesinde Kanada, Filipinler, Vietnam ve Yeni Zelanda ile de yeni anlaşma
imzalanması için hazırlık yapıldığı duyurulmuştur. 570
Ülkemizin taraf olduğu çok taraflı sivil havacılık anlaşmalarının başlıcaları, Şikago
Anlaşması (Uluslararası Sivil Havacılık Anlaşması-1945), Tokyo (1963), Lahey (1970),
Montreal (1971), Roma ve Cape Town (1999) Anlaşmaları’dır.
Devletlerarası ikili hava ulaştırma anlaşmaları konusunda günümüz itibarıyla
ulaştığımız noktaya bakarsak, Türkiye’nin 87 ülke ile ikili hava ulaştırma anlaşması
olduğu görülmektedir.
Söz konusu ülkelerden sadece Yugoslavya, Bosna Hersek, Yunanistan, Hırvatistan,
Lübnan, Gürcistan, Almanya, İsveç, Norveç, Danimarka, İsviçre, Hollanda, Fransa,
Belçika, Azerbaycan ve İngiltere ile olan anlaşmalar THY dışındaki havayolu
şirketlerinin seferler yapabilmesine olanak verecek şekilde düzenlenmiştir. Diğer bir 580
deyişle, Türkiye’nin ikili hava ulaştırma anlaşması yaptığı toplam 87 ülkeden yalnızca
16’sına THY dışındaki özel hava yolu firmaları tarifeli sefer düzenleyebilmekte,
dolayısıyla sayılan ülkelere yapılan uçuşlarda THY ile özel havayolu şirketleri arasında
rekabet mümkün olabilmektedir. Geri kalan 71 ülkeye düzenlenen tarifeli seferler ise
THY nin tekelindedir.
08-28/322-106
14
THY'nin uçuş ağı Avrupa, Orta Doğu, Uzak Doğu, Kuzey Afrika, Güney Afrika ve
Amerika'ya kadar uzanmaktadır. Bununla birlikte THY’nin kamusal statüsü nedeniyle
sadece kar amaçlı uçuşlar gerçekleştirdiği söylenemez. Zira bayrak taşıyıcısı olması
nedeniyle bazı hatlarda zarar etse de faaliyetini devam ettirme yükümlülüğü
bulunmaktadır. 590
G.2.3. Ülkemizin Taraf Olduğu Sivil Havacılık Anlaşmalarının Sektördeki Rekabet
Üzerine Etkileri
Havayolu sektörünün özelliklerinden birisi ulusal ve uluslararası politikalara karşı aşırı
hassas bir yapıda olmasıdır. Diğer yandan ülkeler havayolu sektörünü kendi kontrolleri
altında tutmak istemektedirler. Bu nedenle bugüne kadar uluslararası havayolu
taşımacılığı ülkelerin kendi politikaları çerçevesinde şekillenmiştir. Bunun en önemli
göstergelerinden birisi ülkelerin yaptıkları ikili anlaşmalarla havayolu işletmelerinin
hangi hatlarda operasyon düzenleyeceklerini belirlemiş olmalarıdır. Bu durumda
havayolu işletmelerinin pazara ulaşım ve erişim olanakları kendi stratejileri
doğrultusunda değil; ülkelerin çeşitli faktörleri göz önünde tutup belirledikleri politikalar 600
doğrultusunda belirlenmiş olmaktadır.
Havayolu sektörüne getirilen bu kontroller, bir ölçüde sektörün işleyiş yapısına zarar
vermektedir. Hükümetler halen ikili anlaşmalarla havayolu işletmeleri arasındaki uçuş
sıklığını ve kapasiteyi kontrol etmeye devam etmektedirler. Bunun sonucunda ise
havayolu işletmelerinin istedikleri hatta serbestçe operasyon düzenlemeleri mümkün
olamamaktadır. Aktarılan bu durum aşağıda THY somut örneği bağlamında ele
alınmaktadır:
THY tarihsel hakları nedeni ile ticari açıdan uygun slotlara sahip olmaktadır. Piyasaya
yeni giren havayolu şirketleri ise daha az uygun olan veya uygun olmayan slotları
kullanmak zorunda kalmakta bu da büyümelerini yavaşlatmaktadır. Ayrıca THY 610
filosunun son yıllarda önemli ölçüde genişlemesi sonucu THY’nin, özel havayolu
şirketlerinin bazı hatlarda piyasaya girmesini engelleyici yeni slot müracaatlarında
bulunduğu ve bu müracaatların ya slot tahsis mekanizması ile organik ilişkisi
nedeniyle THY lehine yorumlandığı ya da dengesizliği giderecek şekilde
değerlendirilmesi gerekirken özel havayolu şirketleri talepleri ile aynı ağırlıkta
değerlendirildiği sektör temsilcileri tarafından ifade edilmektedir.
THY’nin piyasa liderliğinde uluslararası sivil havacılık anlaşmalarının etkisine gelince;
Türkiye’nin yabancı ülkelerle akdettiği ikili hava ulaştırma anlaşmalarının büyük bir
kısmında “belirlenen taşıyıcı” olarak THY’nin adının geçmesi, kapasite ve frekans
hükümlerinin THY tarafından önerilen şekilde belirlenmiş olması gibi nedenlerle özel 620
hava yollarının dış hat tarifeli sefer düzenleme olanakları kısıtlanmış, bazı ikili hava
ulaştırma anlaşmalarında ise birden fazla havayolu şirketinin sefer yapmasına izin
verilmesine rağmen birçoğunda kapasite, frekans ve uçak tipi kısıtlaması bulunması
ve bu kapasitenin halen THY tarafından kullanılıyor olması nedeni ile özel havayolu
şirketlerinin piyasaya girmesi mümkün olamamıştır. Bu tür kısıtlamaların olmadığı
hallerde dahi, özel havayolu şirketlerinin yabancı ülkelere sefer düzenleme
taleplerinde Türk Sivil Havacılık makamlarının THY’nin yazılı görüşünü alması
nedeniyle taleplere cevap uzun zaman almaktadır. Dosya mevcudu bilgilere göre, özel
havayolu şirketleri bu durumun ticari planlama yapılmasını engellediğini, bu nedenle
THY görüşünün alınması mekanizmasının sona erdirilmesi gerektiğini iddia 630
etmektedirler.
08-28/322-106
15
Sonuç olarak dış hat tarifeli yolcu taşımacılığı pazarında rekabetin tesis edilmesi için
ikili anlaşmalarımızın büyük çoğunluğunun değiştirilerek havayolu şirketleri arasında
rekabete imkân tanıyacak hale getirilmesi gerekmektedir. Ancak bu iki nedenle uzun
zaman alabilecek bir süreçtir: İlk sebep yukarıda anlatılan uluslararası anlaşmaların
yapılmasında/değiştirilmesinde takip edilmesi gereken zahmetli ve uzun prosedürdür.
İkincisi ise bu değişikliklerin anlaşmaya taraf devletlere kabul ettirilebilmesi için akit
devletin havacılık sektöründeki gelişmelerin de paralel bir seyirde olması gerekliliğidir.
Zira henüz korumacılık politikasına bağlı olan devletler kendi bayrak taşıyıcıları
aleyhinde hareket etmek istememektedirler. Dolayısıyla ikili anlaşmalarımızın 640
liberalleştirilebilmesi sadece havacılık konusunda gelişmiş ve serbestleşme rejimini
benimsemiş ülkeler bakımından mümkün olabilecektir.
G.3. 4054 Sayılı Kanun Çerçevesinde Değerlendirme
Dosyanın konusu inceleme, iç hat hava ulaştırması sektörüne yönelik olarak slot
tahsislerinde rekabeti kısıtlayıcı uygulamalara yer verilmesi ve dış hat tarifeli hava
ulaştırma sektörüne yönelik olarak devletlerarası ikili hava ulaştırması anlaşmalarının
rekabeti engellemesi olmak üzere temel olarak iki noktada yapılmıştır.
Yukarıda da belirtildiği üzere ülkemizde slot tahsisleri Ulaştırma Bakanlığı’na bağlı
SHGM tarafından, “Slot Uygulama Prensipleri Talimatı” uyarınca
gerçekleştirilmektedir. SHGM 4054 sayılı Kanun’da “piyasada mal veya hizmet üreten, 650
pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar verebilen ve ekonomik
bakımdan bir bütün teşkil eden birimler” şeklinde tanımlanan bir “teşebbüs” olarak
kabul edilemeyeceğinden, slot tahsislerinde ayrımcılık yapıldığı iddiasının da 4054
sayılı Kanun’un 4. veya 6. maddeleri çerçevesinde değerlendirilmesi mümkün değildir.
Aynı şekilde devletlerarası ikili hava ulaştırma anlaşmaları da 4054 sayılı Kanun
anlamında “teşebbüs” olarak nitelenemeyecek Bakanlar Kurulu tarafından
onaylanmaktadır. Bu çerçevede ikili anlaşmaların rekabeti engelleyici nitelik taşıdığı
iddiasına yönelik olarak da 4054 sayılı Kanun’un 4. veya 6. maddeleri çerçevesinde
herhangi bir işlem yapmak mümkün değildir.
Her iki iddia konusu da daha önce Kurumumuz tarafından çeşitli dosyalar kapsamında 660
incelenmiş olup, en son 14.9.2006 tarih, 06-63/863-253 sayılı Kurul Kararı’nda sivil
havacılık sektöründe rekabetin sağlıklı bir şekilde tesisi ve gelişimine ilişkin Rekabet
Kurulu görüşünün 4054 sayılı Kanun’un 27. maddesi (g) bendi uyarınca Ulaştırma
Bakanlığı’na gönderilmesine karar verilmiştir. Söz konusu Karar uyarınca konuya
ilişkin Kurul görüşü 12.10.2006 tarih, 3644 sayılı yazımız ile Ulaştırma Bakanlığı’na
gönderilmiştir.
Bununla birlikte bugüne kadar gerek slot tahsisleri gerekse ikili anlaşmalara yönelik
olarak mevzuatta herhangi bir değişiklik gündeme gelmemiştir.
H. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; 670
1. Dosya konusuna yönelik olarak 4054 sayılı Kanun çerçevesinde önaraştırma
yapılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olmadığına,
2. Bununla beraber, sivil havacılık sektöründe rekabetin sağlıklı bir şekilde tesisi ve
gelişimine ilişkin Rekabet Kurulu görüşünün 4054 sayılı Kanun’un 27. maddesinin (g)
08-28/322-106
16
bendi uyarınca T.C. Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’ne
gönderilmesine
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy