SOCIETA EDILIZIA SUBALPINA S.R.L. c. ITALIE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 18661/05
présentée par SOCIETA EDILIZIA SUBALPINA S.r.l.
contre l'Italie

La Cour européenne des droits de l'homme (deuxième section), siégeant le 7 septembre 2010 en une chambre composée de :

Françoise Tulkens, présidente,
Ireneu Cabral Barreto,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş,
Guido Raimondi, juges,
et de Stanley Naismith, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 19 mai 2005,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La société requérante, Societa Edilizia Subalpina S.r.l. (« la société requérante »), a été représentée devant la Cour par Me A. Bozzi, avocat à Milan. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») a été représenté successivement par ses agents, M. I.M. Braguglia, M. R. Adam et Mme E. Spatafora, et ses coagents, MM. V. Esposito et F. Crisafulli, ainsi que par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.

A. Les circonstances de l'espèce

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. La procédure d'injonction

Le 10 septembre 1998, la société requérante se vit attribuer le marché concernant la réhabilitation d'un immeuble appartenant à un hôpital dénommé Ordine Mauriziano (« l'O.M. »).

Le 1er août 2002, estimant ne pas avoir été dûment payée pour les travaux qu'elle avait exécutés, la société requérante saisit le tribunal de Turin (« le tribunal ») d'une demande d'injonction de payer (decreto ingiuntivo) à l'encontre de l'O.M. pour un montant de 786 679,30 euros (EUR), plus intérêts et frais de justice.

Par une décision déposée à son greffe le 20 août 2002, le tribunal fit droit à cette demande et, le 23 septembre 2002, le greffe assortit l'injonction de payer de l'ordre d'exécution (formula esecutiva).

Deux jours plus tard, la société requérante notifia à l'O.M. l'injonction de payer, munie de l'ordre d'exécution, ainsi que la mise en demeure de payer les créances indiquées dans cette injonction (atto di precetto).

La société requérante dit avoir reçu de l'O.M. à la suite de cette notification 9 678,52 EUR d'intérêts pour la période du 1er août 2002 au 25 septembre 2002 ainsi que 5 562,96 EUR pour frais de justice.

L'injonction de payer acquit force de chose jugée le 4 octobre 2002, c'est-à-dire quarante jours après sa notification, conformément à l'article 641 du code de procédure civile.

A une date non précisée, la société requérante entama devant le tribunal administratif régional du Piémont une procédure à l'encontre de l'O.M. en vue de l'exécution de l'injonction de payer (giudizio di ottemperanza).

2. La nomination d'un commissaire extraordinaire pour l'administration provisoire de l'O.M.

Entre-temps, par un décret du président de la République du 19 septembre 2002, un commissaire extraordinaire (« le commissaire ») avait été chargé de l'administration provisoire de l'O.M. en vue d'un redressement financier de ce dernier.

Par une lettre du 20 novembre 2002, le commissaire demanda à la société requérante de suspendre toute action en exécution compte tenu des difficultés financières rencontrées par l'O.M. et d'attendre l'élaboration d'un plan de redressement.

Le 17 décembre 2002, la société requérante, décrivant au commissaire le risque de débâcle financière auquel elle-même était exposée, indiqua ne pas pouvoir se conformer à sa demande. Elle invita aussi le commissaire à organiser une réunion où il ferait connaître les détails du plan de redressement.

Par une lettre du 20 mars 2003, la société requérante signala au commissaire ne pas avoir reçu de paiement ni d'information quant au plan de redressement. Ces lettres restèrent sans réponse.

Le 26 mai 2003, la société requérante notifia à l'O.M. une mise en demeure de lui payer ses créances.

3. L'inscription de la créance de la société requérante à la masse passive

A la suite de la mise en liquidation de l'O.M. (voir lettre B, point no 2, ci-dessous), le commissaire extraordinaire qui avait été chargé d'administrer celui-ci invita, par une lettre du 8 mars 2005, tous les créanciers de l'O.M. à demander l'inscription de leur créance à la masse passive de la liquidation. Le 14 avril 2005, la société requérante fit inscrire sa créance.

Par une lettre du 17 février 2008, la Fondazione Ordine Mauriziano (« la F.O.M. »), fondation créée afin d'endosser les dettes de l'O.M. et chargée de gérer la liquidation de ses biens (voir lettre B, point no 2 ci-dessous) informa la société requérante que le commissaire extraordinaire avait admis sa créance à la masse passive en tant que créance chirographaire (dépourvue d'hypothèque), pour un montant de 1 035 232,58 EUR.

Le 5 juin 2008, la F.O.M. déposa devant le tribunal de Turin l'état du passif arrêté au 23 novembre 2004 indiquant un endettement total de 456 062 691,75 EUR et confirmant que la créance de la société requérante s'élevait à 1 035 232,58 EUR.

Un plan de liquidation des biens de la F.O.M. fut approuvé le 22 juillet 2008. Ce plan faisait état des biens constituant la masse active de la liquidation en vue de la rédaction d'un « projet de satisfaction » (piano di soddisfazione) à soumettre dans un deuxième temps aux créanciers. Dans ce plan de liquidation figurait le montant estimé du produit de la future vente de certains biens immeubles. Il ressortait du plan qu'il n'était pas encore possible de prévoir la valeur des biens meubles et de dire quelles sommes dont l'organisme débiteur était créancier pourraient être recouvrées.

A la fin du mois de novembre 2009, plusieurs biens à l'actif de la liquidation devaient encore être vendus. Selon les informations fournies par la société requérante le 9 février 2010, la F.O.M. a payé la totalité des créances privilégiées et la moitié des créances chirographaires. A cette date, la procédure de liquidation demeurait donc pendante.

B. L'histoire de l'O.M. et le droit interne pertinent

1. L'O.M. et les rapports de financement avec la Région Piémont

Ancien ordre de chevalerie créé en 1572 pour la gestion d'œuvres d'assistance sociale, l'O.M. fit l'objet de la XIVe disposition transitoire de la Constitution de la République italienne, qui, tout en déclarant que les titres nobiliaires n'étaient pas reconnus, prévoyait la conservation de l'O.M. en tant qu'établissement hospitalier public (ente ospedaliero).

Les rapports de financement entre la Région Piémont (« la Région ») et l'O.M. sont décrits dans l'arrêt de la Cour des comptes no 223 de 2005, portant sur une procédure en responsabilité de deux administrateurs de l'O.M., et auquel les deux parties font référence dans leurs observations. Les passages essentiels de cet arrêt peuvent se résumer comme suit.

Dans le cadre d'une réforme du système de santé qui eut lieu en Italie au courant des années quatre-vingt-dix du siècle dernier, la gestion des activités de ce secteur fut attribuée à des institutions (enti) assimilées à des entreprises (aziende) et caractérisées par une personnalité juridique propre et une autonomie patrimoniale (loi no 502/1992 instituant les « aziende sanitaire locali »). Le service de soins assuré par ces organismes était rémunéré par la Région sur la base du coût de la prestation fournie. Selon la loi régionale no 8/1995, cette modalité de financement était applicable également aux hôpitaux de l'O.M.

Toutefois, compte tenu, entre autres, d'une situation de crise financière, la Région, se conformant aux principes établis par le décret législatif no 229/1999, adopta par une délibération du 14 octobre 1999 un système de répartition des ressources financières entre les opérateurs du secteur sanitaire prévoyant une différence entre, d'une part, les structures publiques régionales, qui continueraient à bénéficier de financements sur la base du coût de leurs prestations, et, d'autres part, des structures dites « accréditées », dont l'O.M. faisait partie, et qui seraient rémunérées uniquement sur la base des prestations sanitaires assurées (à l'exclusion donc des coûts généraux).

Selon les informations concordantes fournies par les parties, cette délibération entraîna de fait un déclassement de l'O.M. de structure appartenant au réseau public en structure « accréditée ».

A des dates non précisées de 2002, les administrateurs de l'O.M. introduisirent devant le tribunal administratif régional plusieurs recours par lesquels ils attaquaient cette délibération ainsi que d'autres décisions de la Région visant à réglementer les contributions financières destinées à l'O.M.

Par un décret du président de la République du 19 septembre 2002, un commissaire extraordinaire fut chargé de l'administration provisoire de l'O.M. en vue d'un redressement financier de ce dernier.

Par une délibération du 17 novembre 2003, le Conseil de la Région approuva un protocole prévoyant, entre autres, une contribution extraordinaire de 50 000 000 EUR à verser à l'O.M. à condition que celui-ci renonçât aux recours administratifs qu'il avait entamés.

Le 13 juin 2006, compte tenu de l'octroi de cette contribution, le commissaire extraordinaire chargé d'administrer l'O.M. à la suite de l'effondrement financier de ce dernier (voir l'alinéa 3 du point 2 ci-dessous) déclara renoncer aux contentieux administratifs en cours. Ces procédures se conclurent donc par un règlement à l'amiable.

2. Le décret-loi no 277 du 19 novembre 2004 (converti en loi no 4/2005)

Par un décret-loi no 277 du 19 novembre 2004 (« le décret-loi no 277/04 »), instaurant des mesures extraordinaires de redressement financier de l'O.M., le gouvernement ordonna la création d'une fondation (Fondazione Ordine Mauriziano) endossant les dettes de l'O.M. et chargée de gérer ses biens pendant la liquidation.

L'article 1 de ce décret ordonnait la création par une loi régionale d'un nouvel organisme succédant à l'O.M. dans la gestion du service hospitalier. C'est ainsi que l'Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, dotée de la personnalité juridique publique, vit le jour le 1er février 2005.

Aux termes de ce décret, aucune procédure d'exécution à l'encontre de l'O.M. ne pourrait être introduite ou poursuivie pendant vingt-quatre mois à compter du 23 novembre 2004 (date d'entrée en vigueur du décret) et les procédures d'exécution en instance feraient l'objet d'une déclaration d'extinction de l'action de la part du juge (article 3, alinéa 1 a et b). L'article 3, alinéa 1 e, du décret prévoyait qu'un commissaire extraordinaire organiserait la vérification de la masse passive et de la masse active des comptes de l'O.M. afin de parvenir au redressement de celui-ci.

Enfin, selon l'article 3, alinéa 1 f, du décret, les créanciers pourraient attaquer devant le ministre de l'Intérieur les décisions du représentant légal de la F.O.M. excluant de la procédure certaines créances de l'état du passif.

3. La loi de finances no 296 du 27 décembre 2006 (« la loi no 296/2006 »)

Entre-temps, sur la base de l'article 1, alinéa 1349, de la loi no 296/2006, la durée de vigueur du décret-loi no 277/2004 fut portée de vingt-quatre à trente-six mois. En vertu de cet alinéa, les décisions de justice reconnaissant des créances devenues définitives après l'entrée en vigueur du décret-loi no 277/2004 (c'est-à-dire le 23 novembre 2004) seraient privées d'effet vis‑à‑vis de l'Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (instituée le 1er février 2005).

Conformément à l'alinéa 1350 du même article, la propriété des biens meubles et immeubles de l'O.M. a été transférée à la F.O.M., exception faite pour les biens nécessaires au déroulement de l'activité de l'hôpital Umberto 1er de Turin et de l'Institut de Candiolo pour la recherche et le traitement du cancer.

Cette loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2007.

4. Le décret-loi no 159/07

Par ce décret-loi, le gouvernement prorogea sine die l'impossibilité d'introduire ou de poursuivre toute procédure d'exécution à l'encontre de la F.O.M. et décida que les gages et hypothèques inscrits sur les biens désormais appartenant à la fondation étaient privés d'effet et qu'on ne pouvait les faire valoir à l'encontre du commissaire administrant la liquidation des biens (article 30, alinéa 7, du décret-loi no 159/07).

Le 27 novembre 2007, ce décret-loi a été converti en loi (no 222/07).

GRIEFS

1. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention, la société requérante se plaint de la violation de son droit au respect de ses biens résultant de l'impossibilité de recouvrer sa créance du fait de l'entrée en vigueur du décret-loi no 277/2004.

Sous l'angle du même article, elle déduit du texte de l'article 1 de la loi de finances no 296/06 que les dettes que l'O.M. a contractées après le décret-loi no 277/2004 et jusqu'à l'institution de l'Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino (le 1er février 2005) incomberont à la F.O.M. Cette disposition ainsi que la soustraction de certains biens du patrimoine de la F.O.M. entraîneraient une réduction de la masse active de cette dernière au détriment des créanciers et au mépris de l'article 1 du Protocole no 1.

2. Invoquant les articles 6 § 1 de la Convention, quant au droit d'accès à un tribunal, et 13 de la Convention, la société requérante se plaint de l'impossibilité d'obtenir l'exécution de la décision ayant reconnu sa créance et de l'absence de recours effectifs lui permettant de recouvrer celle-ci.

3. Se plaçant de nouveau sur le terrain de l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante dénonce l'impossibilité de saisir une autorité indépendante et impartiale pour se plaindre de la limitation de son droit de propriété. Elle s'en prend également à l'absence d'un organisme qui protège les intérêts des créanciers, ainsi qu'à celle d'un contrôle judiciaire concernant la procédure de redressement.

4. La société requérante allègue enfin qu'à la différence de l'ensemble des contribuables, elle doit assumer les dépenses communes en ce qu'elle supporte les coûts de l'effondrement financier d'un hôpital public. Elle invoque l'article 14 de la Convention.

EN DROIT

1. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention, la société requérante se plaint de la violation de son droit au respect de ses biens sous deux angles différents, concernant la compatibilité avec cet article respectivement du décret-loi no 277/2004 et des alinéas 1349 et 1350 de la loi de finances no 296/06.

L'article 1 du Protocole no 1 est ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement soutient d'abord que, dans le cas d'espèce, les autorités n'ont fait que suspendre temporairement l'exigibilité de la créance de la société requérante en raison d'une situation de grave difficulté économique. Dans ce contexte, elles ont mis en place une procédure de liquidation par concours, régie par le décret-loi no 277/04, dont le but était de satisfaire tous les créanciers, suivant la règle de la par condicio creditorum.

De plus, le Gouvernement observe que, par suite de l'adoption de l'arrêté de la Région Piémont du 14 octobre 1999, l'O.M. a été déclassé de structure publique en structure « accréditée », la Région rémunérant cet organisme uniquement à hauteur du montant des soins médicaux dispensés, ce qui exclut les coûts de gestion, dont ceux exposés pour les travaux exécutés, en l'espèce, par la société requérante.

Le Gouvernement considère ensuite que l'alinéa 1349 de l'article 1 de la loi de finances no 296/2006 n'a pas réduit le patrimoine de la F.O.M. car « il se limite à déclarer qu'aucune procédure exécutive ne peut être entamée à l'encontre de l'Azienda Ospedaliera Ordine Mauriziano pour des dettes antérieures à la date d'entrée en vigueur du décret-loi no 277/04, sans toutefois énoncer que l'Azienda en question ne répond pas des dettes nées entre cette dernière date et celle de sa création ». Selon le Gouvernement, l'alinéa 1350 du premier article de cette loi, s'il a exclu certains biens de la masse active de la F.O.M., n'a pas pour autant touché le montant des créances dont les créanciers sont titulaires.

La société requérante réitère ses griefs et observe que l'O.M. est un organisme public assurant un service sanitaire public. Elle soutient que les dépenses publiques ne peuvent en aucun cas être mises à la charge de certains particuliers, notamment, dans le cas d'espèce, des créanciers de l'O.M. Il incomberait au législateur ordinaire de redresser le déficit du patrimoine de l'O.M. à travers le déploiement de fonds supplémentaires.

La société requérante considère aussi que l'arrêté du 14 octobre 1999 a illégalement privé l'O.M. des financements régionaux. En tout état de cause, l'Etat aurait fait peser sur les créanciers de l'O.M. l'ensemble des coûts nécessaires à l'assainissement financier de celui-ci, au lieu de répartir ces dépenses entre les contribuables.

La Cour relève d'abord que, sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention, la partie requérante formule deux griefs distincts.

La Cour note d'emblée que ceux-ci portent sur l'impossibilité pour la société requérante de recouvrer sa créance suite à l'entrée en vigueur du décret-loi no 277/2004 et de la loi de finances no 296/06. Ces griefs, ayant trait à l'obtention des sommes dont la société requérante est créancière, sont étroitement liés et se prêtent à un examen conjoint.

Dans ce contexte, la Cour considère que, la procédure de liquidation de l'O.M. était pendante au 9 février 2010, cette partie de la requête est prématurée et doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

2. Invoquant les articles 6 § 1 (quant au droit d'accès à un tribunal) et 13 de la Convention, la société requérante se plaint de l'impossibilité d'obtenir l'exécution de la décision qui a reconnu sa créance et de l'absence de recours effectifs qui lui permettent de recouvrer celle-ci. Ces articles sont ainsi libellés dans leurs parties pertinentes :

Article 6 § 1

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Article 13

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »

Le Gouvernement soutient que l'Etat peut légitimement imposer des limitations au droit d'un créancier de recouvrer sa créance lorsque le but qu'il poursuit est de sauvegarder les intérêts de l'ensemble des créanciers. Il en est ainsi notamment dans l'hypothèse d'une procédure de liquidation.

La société requérante réitère son grief et estime que le principe de la par condicio creditorum ne trouve pas à s'appliquer dans le cas de l'endettement d'un organisme public exerçant une activité sanitaire.

La Cour renvoie aux considérations qu'elle a formulées à propos des griefs de la société requérante au titre de l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Elle considère donc que cette partie de la requête est prématurée et doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

3. Se plaçant de nouveau sur le terrain de l'article 6 § 1 de la Convention précité, la société requérante dénonce l'impossibilité de saisir une autorité indépendante et impartiale pour se plaindre de la limitation de son droit de propriété. Elle s'en prend également à l'absence d'un organisme qui protège les intérêts des créanciers, ainsi qu'à celle d'un contrôle judiciaire concernant la procédure de redressement.

Le Gouvernement plaide que la société requérante a pu intenter un recours devant des instances indépendantes et impartiales et que, de toute manière, la voie d'un recours devant le tribunal administratif lui était ouverte.

La société requérante soutient que le ministère de l'Intérieur, appelé à veiller sur la gestion et sur les comptes de l'O.M., n'avait pas les caractéristiques d'indépendance et d'impartialité requises par l'article 6 § 1 de la Convention.

La Cour rappelle l'importance d'une protection contre les pressions extérieures afin d'assurer le respect de la condition d'indépendance d'un tribunal posée par l'article 6 § 1 de la Convention (Findlay c. Royaume-Uni, 25 février 1997, § 73, Recueil des arrêts et décisions 1997‑I, et Hirschhorn c. Roumanie, no 29294/02, § 70, CEDH 2007‑IX).

Quant à la condition d'impartialité, la Cour rappelle qu'elle revêt deux aspects. Il faut d'abord que le tribunal ne manifeste subjectivement aucun parti pris ni préjugé personnel. Ensuite le tribunal doit être objectivement impartial, c'est-à-dire offrir des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime. Il y va de la confiance que les tribunaux d'une société démocratique se doivent d'inspirer aux justiciables, à commencer par les parties à la procédure (Daktaras c. Lituanie, no 42095/98, § 32, CEDH 2000‑X).

Toutefois, la Cour constate que la société requérante n'a produit aucun élément de nature à indiquer que les instances saisies auraient méconnu les garanties d'indépendance et d'impartialité requises par l'article 6 § 1 de la Convention. Ce grief n'ayant pas été étayé, il doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

4. La société requérante allègue enfin que, à la différence de l'ensemble des contribuables, elle doit assumer les dépenses communes en ce qu'elle supporte les coûts de l'effondrement financier d'un hôpital public. Elle invoque l'article 14 de la Convention, qui dispose :

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »

La Cour note que ce grief est lié à celui tiré de l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention, déclaré irrecevable sur la base des motivations exposées ci-dessus.

Elle observe en outre avoir établi que, au sens de l'article 14 de la Convention, la discrimination découle du fait de traiter de manière différente, sauf justification objective et raisonnable, des personnes placées en une matière donnée dans des situations comparables (Willis c. Royaume-Uni, no 36042/97, § 48, CEDH 2002-IV, et Zarb Adami c. Malte, no 17209/02, § 71, CEDH 2006‑VIII). Dans le cas d'espèce, la Cour note que la société requérante compare sa situation à celle de l'« ensemble des contribuables ». Or les deux situations ne sont pas comparables, le bien litigieux constituant, dans le cas présent, non pas un impôt mais une créance reconnue à la société requérante dans le cadre d'une procédure de liquidation pendante. La Cour estime en conséquence que cette partie de la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

              Stanley NaismithFrançoise Tulkens
GreffierPrésidente

 

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