DEUXIÈME SECTION
DÉCISION PARTIELLE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 40391/02
présentée par SOCIETE AU SERVICE DU DEVELOPPEMENT
contre la France
La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le 7 juin 2005 en une chambre composée de :
MM.I. Cabral Barreto, président,
J.-P. Costa,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
M. Ugrekhelidze,
MmesA. Mularoni,
E. Fura-Sandström, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 7 novembre 2002,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, la Société Au Service Du Développement, est une société de droit français dont le siège social se situe à Cannes. Elle est représentée devant la Cour par Me S. Vaisse, avocat à Paris.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
La requérante acquit d'octobre 1990 à novembre 1991 diverses parcelles de terrain situées au lieudit Saint Roman sur la commune de Roquebrune-Cap-Martin.
Le 21 avril 1992, elle déposa en mairie de Roquebrune-Cap-Martin, sur le fondement de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, une demande de certificat d'urbanisme (le certificat d'urbanisme indique les dispositions d'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus). Le 15 mai 1992, le maire lui délivra un certificat d'urbanisme positif, par lequel était garantie la constructibilité des parcelles de terrain.
Par une délibération du 22 octobre 1992, le conseil municipal approuva la création de la zone d'aménagement concertée (ZAC) de Saint Roman et son plan d'aménagement (PAZ). A cette même date, la requérante et la commune signèrent une convention d'aménagement de la ZAC.
Par un arrêté municipal du 27 octobre 1992, la commune accorda à la requérante un permis de construire en vue de la réalisation d'un ensemble collectif comportant un hôtel et des bâtiments à usage d'habitation.
Par un recours gracieux du 27 novembre 1992, l'association pour la sauvegarde de la nature et des sites de Roquebrune-Cap-Martin, Menton et Environs (ASPONA) demanda au maire de la commune d'abroger la délibération du 22 octobre 1992. Le 10 décembre 1992, le préfet des Alpes Maritimes saisit le maire d'une demande d'annulation de la délibération du 22 octobre 1992 portant approbation de la ZAC au motif que la densité du programme était trop forte sur des terrains présentant une portance faible et des risques d'instabilité anciens et récents.
Par un courrier du 5 janvier 1993 adressé au préfet, le maire, considérant que les actes litigieux étaient légaux, refusa d'abroger la délibération du 22 octobre 1992.
Procédure en annulation du permis de construire et de la délibération
Le 1er mars 1993, le préfet saisit le tribunal administratif de Nice d'une demande d'annulation de la délibération du conseil municipal du 22 octobre 1992 et de l'arrêté municipal du 27 octobre 1992 ayant accordé le permis de construire.
La requérante débuta les travaux.
Par un jugement du 12 juillet 1993, le tribunal administratif ordonna une expertise « en vue de déterminer si les études géotechniques réalisées avant la délivrance du permis de construire litigieux permettaient d'établir, compte tenu de l'ouvrage à édifier, que tout danger, lié à la nature du sol, pouvait être écarté ». Par une décision du même jour, le président du tribunal administratif de Nice désigna un expert.
Par un jugement du 16 décembre 1993, le tribunal administratif de Nice annula l'arrêté du 27 octobre 1992 relatif à la délivrance du permis de construire.
Les 25 janvier et 4 février 1994, la requérante et la commune interjetèrent appel du jugement.
Par un jugement du 18 janvier 1996, le tribunal administratif de Nice annula la délibération du conseil municipal du 22 octobre 1992 sur le fondement de l'article L 146-4-II du code de l'urbanisme, issu de la loi littoral du 3 janvier 1986.
Le 5 avril 1996, la requérante interjeta appel du jugement du 18 janvier 1996, tout comme la commune le 17 avril 1996.
Par deux arrêts du 8 avril 1997, la cour administrative d'appel de Lyon confirma les jugements des 16 décembre 1993 et 18 janvier 1996. La requérante ne s'est pas pourvu en cassation de ces arrêts.
Procédure en indemnisation du préjudice subi par la requérante en raison de l'annulation du permis de construire
Parallèlement à la première procédure, et en raison des travaux débutés par la requérante, celle ci sollicita le 22 mars 1994 du maire de la commune l'indemnisation du préjudice né de l'annulation, le 16 décembre 1993, par le tribunal administratif de Nice, du permis de construire qui lui avait été accordé. La requérante évalua ce préjudice à 327 179 280 francs en raison des coûts qu'elle avait engagé correspondants, selon elle, à la perte de la valeur vénale des terrains, aux frais d'acquisition foncière et de libération du sol inutilement engagés, aux frais d'études, de gestion et de construction, à divers frais financiers et commerciaux, à la perte de bénéfices qu'elle pouvait légitimement espérer et aux troubles dans les conditions d'existence de la société.
Le 6 mai 1994, la requérante saisit le tribunal administratif afin qu'il annule la décision de refus du maire en date du 28 mars 1994 opposé par la commune à sa demande d'indemnisation. Elle demanda à cette occasion la condamnation de l'Etat in solidum avec la commune. Par une requête du 3 août 1994, le maire de Roquebrune-Cap-Martin demanda au tribunal administratif de Nice de condamner l'Etat à garantir la commune à concurrence de 327 179 280 francs. Le 9 mai 1995, la requérante présenta une demande complémentaire et porta sa demande d'indemnisation à 347 705 161 francs.
Par un jugement du 18 janvier 1996, le tribunal administratif de Nice constata que les conclusions de la requérante tendant à la condamnation de l'Etat n'avaient été précédées d'aucune demande préalable et les déclara irrecevables. Il constata également que la requérante avait pris un risque de nature à engager sa propre responsabilité en entreprenant et poursuivant les travaux d'aménagement et de construction alors même que la délibération du 22 octobre 1992 et le permis de construire avaient été déférés à la censure du tribunal administratif qui ordonnait le 12 juillet 1993 le sursis à exécution de la délibération et un complément d'information sur l'autorisation de construire. Par conséquent, il limita la responsabilité de la commune en proportion d'un quart du préjudice subi par elle. Concernant les préjudices indemnisables, le tribunal rejeta les chefs de préjudice constitués par la perte de la valeur vénale des terrains, les frais d'acquisitions foncières et de libération du sol, la perte des bénéfices escomptés et les troubles dans les conditions d'existence de la société. Concernant le préjudice résultant des frais d'étude, de gestion et de commercialisation, le tribunal ordonna une expertise pour établir l'indemnisation due à la requérante.
Par une décision du même jour, le président du tribunal administratif de Nice désigna un expert, Monsieur B., pour évaluer le préjudice et déposer un rapport dans un délai de quatre mois.
Le 9 avril 1996, la requérante interjeta appel du jugement du 18 janvier 1996 auprès de la cour administrative d'appel de Lyon. La commune fit de même.
Le 19 décembre 1996, la requérante saisit le président du tribunal administratif de Nice d'un référé tendant au versement d'une provision de 21 586 702, 41 francs. Par une ordonnance du 17 janvier 1997, le juge des référés rejeta la demande de la requérante.
Le 20 mai 1997, l'expert remit son rapport.
Par une requête du 30 mai 1997, la requérante saisit le tribunal administratif de Nice d'une action en référé afin de voir condamner la commune à lui verser une provision de 10 400 305, 91 francs. Par une ordonnance du 25 juin 1997, le juge des référés rejeta cette requête au motif que le jugement du 18 janvier 1996 déclarant la commune responsable dans la proportion d'un quart du préjudice subi par la requérante avait été frappé d'appel et que, par conséquent, la part de responsabilité de la commune pouvait être modifiée.
Par une ordonnance du 29 août 1997, le président de la cour administrative d'appel de Lyon ordonna la transmission du dossier de la requête à la cour administrative d'appel de Marseille.
Par un jugement du 18 juin 1998, le tribunal administratif de Nice, se fondant sur le rapport d'expertise de Monsieur B., estima que le montant du préjudice indemnisable s'élevait à 14 502 547, 17 francs et condamna la commune, en vertu du partage de responsabilité établi par le jugement du 18 janvier 1996, à payer à la requérante 4 375 636, 70 francs. Le tribunal rejeta le surplus des conclusions de la requérante et celles de la commune. La requérante interjeta appel de ce jugement. Aucune précision ne figure au dossier sur le développement de cette procédure.
Par un arrêt du 15 septembre 1998, la cour administrative d'appel de Marseille statua sur l'appel du jugement du 18 janvier 1996.
A cet effet, elle prit en compte les mémoires de la requérante des 28 juin 1996, 14 mars 1997, 15 janvier 1998 et 15 mai 1998 dans lesquels elle contestait principalement la faute que le tribunal lui avait reconnue et sur laquelle le partage de responsabilité avait été établi ainsi que la limitation de l'indemnisation accordée à certains chefs de préjudices uniquement. Elle faisait également valoir que l'Etat n'avait pas correctement informé la commune des contraintes liées à l'application de la loi littoral et que cette faute lourde était de nature à justifier un partage de responsabilité entre la commune et l'Etat.
Elle statua également sur les mémoires de la commune visant à la mise en cause de la responsabilité de l'Etat qui l'aurait induit en erreur sur l'application de la loi littoral aux terrains litigieux et sur ceux du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Celui-ci demanda la confirmation de l'irrecevabilité des prétentions de la requérante à son égard, faute de demandes préalables à ce sujet. Il exclut par ailleurs toute faute lourde et par conséquent toute mise en cause de la responsabilité de l'Etat dans l'affaire.
La cour administrative, joignant les requêtes, confirma l'exception d'irrecevabilité des conclusions de la requérante opposée par l'Etat. Elle reconnut par ailleurs la responsabilité de la commune dans le préjudice subi par la requérante mais l'atténua en raison de la propre faute de celle-ci et fixa sa responsabilité aux deux tiers du préjudice subi. Elle étendit le préjudice indemnisable de la requérante, et par conséquent la mission confiée à l'expert pour évaluer ce préjudice, aux frais de mise en sécurité du chantier, aux frais d'acquisition et de libération des terrains et aux frais financiers. Elle renvoya la requérante devant le tribunal administratif de Nice pour la liquidation, après ce complément d'expertise, de l'indemnité due par la commune. Elle retint enfin la responsabilité de l'Etat au titre de l'erreur commise part le préfet consistant en l'omission de communication à la commune des contraintes liées à l'application de la loi littoral et le condamna à garantir la commune à concurrence du tiers de l'ensemble des condamnations prononcées contre cette dernière.
Par un recours du 23 novembre 1998, le ministère de l'équipement, des transports et du logement demanda au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 15 septembre 1998 en tant qu'il condamne l'Etat à garantir la commune à concurrence du tiers des condamnations prononcées contre elle. La requérante ne se pourvut pas en cassation mais souhaita intervenir à la procédure.
Le 9 décembre 1998, la requérante saisit le président de la cour administrative d'appel de Marseille d'une action en référé pour que lui soit allouée la somme de 6 720 806, 60 francs. Par un courrier du 19 janvier 2000, le greffier de la cour administrative d'appel de Marseille lui indiqua que cette action avait été jointe à la procédure d'appel du jugement du 18 juin 1998.
Par un arrêt du 21 juin 2000, le Conseil d'Etat déclara l'intervention de la requérante irrecevable en raison de sa qualité de partie à l'instance devant les juges du fond. Par ailleurs, il annula toute responsabilité de l'Etat et rejeta les interventions et conclusions de la commune et de la requérante tendant à la garantie par l'Etat de la commune.
Par un courrier du 7 décembre 2001, l'expert Monsieur B. informa le tribunal administratif de ce qu'il ne pourrait effectuer la mission qui lui a été confiée.
Par une ordonnance du 28 février 2002, le président du tribunal administratif de Nice enjoignit au nouvel expert désigné de déposer son rapport avant le 1er septembre 2002.
Aucun élément ne figure dans le dossier sur les développements ultérieurs de la procédure.
3. Procédure relative aux demandes de certificat d'urbanisme
Suite à une réunion d'expertise du 10 septembre 1999, et conformément aux instructions de l'expert, la requérante déposa, le 2 mai 2000, une demande de certificat d'urbanisme auprès de la commune notamment pour établir les coefficients d'occupation du sol et la constructibilité exacte des terrains. En raison du silence observé par la commune, la requérante exerça le 30 octobre 2000, un recours gracieux contre la décision implicite de rejet du certificat d'urbanisme.
Le 8 janvier 2001, la commune adressa un certificat d'urbanisme négatif à la requérante en raison de l'avis négatif exprimé par l'architecte des bâtiments de France.
Le 25 juillet 2001, la requérante déposa une nouvelle demande de certificat d'urbanisme auprès du maire de la commune de Roquebrune-Cap-Martin. Par un courrier du 21 novembre 2001, la requérante demanda au maire d'annuler sa décision implicite de refus d'instruire cette demande.
GRIEFS
1. Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint de la durée excessive des différentes procédures. Elle considère ainsi que la procédure en annulation du permis de construire et de la délibération du conseil municipal, les procédures en indemnisation du préjudice et les procédures en référé ont excédé un délai raisonnable.
2. Sur le même fondement, la requérante se plaint d'un déni de justice de la part des autorités françaises. Elle estime notamment que la commune, en refusant de statuer sur le certificat d'urbanisme sollicité par elle le 25 juillet 2001, empêche l'expert de déterminer le préjudice subi.
3. La requérante se plaint également d'un déni de justice constitué par la décision de la cour administrative d'appel de Marseille de joindre la procédure en référé à la procédure au fond de l'affaire et par conséquent de son refus de statuer à bref délai.
4. La requérante invoque également l'article 1 du protocole additionnel à la Convention et se plaint du défaut de clarté et de prévisibilité de la loi littoral sur laquelle se fonde la servitude d'urbanisme ayant abouti à l'annulation du permis de construire qui lui avait été accordé.
5. Sur le même fondement, la requérante se plaint de l'absence d'indemnisation d'une partie des préjudices subis en raison de la limitation des préjudices pris en compte opérée par la cour administrative d'appel le 15 septembre 1998.
EN DROIT
1. La requérante se plaint de la durée des procédures et invoque l'article 6 § 1 de la Convention lequel est ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »
La Cour observe que, concernant les procédures relatives à l'annulation du permis de construire et à l'annulation de la délibération du conseil municipal, la requérante ne s'est pas pourvue en cassation.
En tout état de cause, la Cour constate que ces procédures ont pris fin six mois avant la date d'introduction de la requête. En effet, la procédure en annulation du permis de construire et la procédure en annulation de la délibération du conseil municipal ont pris fin par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 8 avril 1997. La requête a quant à elle été introduite le 7 novembre 2002.
Il s'ensuit que cette partie du grief est tardive et doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Concernant la durée de la procédure relative à l'évaluation du préjudice subi par la requérante, y compris les demandes en référé, la Cour ne s'estime pas en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge nécessaire de communiquer cette partie de la requête au gouvernement défendeur conformément à l'article 54 § 2 b) de son règlement.
2. La requérante se plaint de déni de justice en raison du refus de la commune de statuer sur le certificat d'urbanisme sollicité par elle et invoque l'article 6 § 1 de la Convention précité.
A supposer que la requérante ait épuisé les voies de recours internes en la matière, la Cour observe que le certificat d'urbanisme a été demandé sur les instructions de l'expert en vue de chiffrer le préjudice subi par elle. Dans ces conditions, la Cour ne voit pas de raisons de séparer ce grief de celui tiré de la durée de la procédure en indemnisation. Partant, il doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3. Invoquant toujours l'article 6 § 1 de la Convention, la requérante se plaint d'un autre déni de justice résultant de la jonction par la cour administrative d'appel de Marseille de la procédure en référé à la procédure au fond. Elle dénonce le refus de cette juridiction de statuer à bref délai et invoque à cet effet l'article 6 § 1 précité.
La Cour rappelle d'emblée qu'elle n'a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes. C'est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, qu'il incombe d'interpréter la législation interne (Edificaciones March Gallego S.A. c. Espagne, arrêt du 19 février 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, § 33).
Elle estime par ailleurs que la décision de joindre la demande en référé à la procédure principale vise à assurer la bonne administration de la justice et le respect, en particulier, du principe de la sécurité juridique. Dans ces conditions, la Cour considère que l'on en saurait parler de déni de justice et ne relève aucun arbitraire dans la décision prise par les autorités nationales. Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
4. La requérante se plaint du défaut de qualité de la loi sur laquelle se fonde l'annulation du permis de construire qu'on lui a opposé et invoque l'article 1 du Protocole additionnel à la Convention lequel est ainsi libellé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...) »
La Cour constate que la requérante a pu exercer des recours devant les juridictions nationales pour se plaindre de l'annulation du permis de construire. Toutefois, si la requérante a saisi le tribunal administratif de Nice et la cour administrative d'appel de Lyon, elle a volontairement refusé de se pourvoir en cassation contre ces décisions d'annulation du permis de construire estimant que ces chances d'aboutir à un résultat favorable étaient insuffisantes.
Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
5. La requérante se plaint de l'absence d'indemnisation d'une partie de ses préjudices en raison de la limitation opérée par la cour administrative d'appel le 15 septembre 1998 et invoque l'article 1 du Protocole additionnel à la Convention précité.
La Cour constate que l'arrêt dont il est question a fait l'objet d'un pourvoi en cassation de la part du ministère et de la commune. La requérante, quant à elle, n'a fait qu'une demande d'intervention devant le Conseil d'Etat qui l'a déclarée irrecevable le 21 janvier 2000. Dans ces conditions, et après avoir rappelé que la requête a été introduite le 7 novembre 2002, la Cour considère que le grief est en tout état de cause tardif.
En conséquence, il doit être rejeté en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Ajourne l'examen du grief du requérant tiré de la durée de la procédure relative à l'évaluation du préjudice de la requérante ;
Déclare la requête irrecevable pour le surplus.
S. DolléI. Cabral Barreto
GreffièrePrésident
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