DEUXIÈME SECTION
DÉCISION PARTIELLE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 71643/01
présentée par Société civile des Néo-Polders
contre la France
La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le 22 février 2005 en une chambre composée de :
MM.I. Cabral Barreto, président,
J.-P. Costa,
R. Türmen,
V. Butkevych,
M. Ugrekhelidze,
MmesE. Fura-Sandström,
D. Jočienė, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 11 avril 2001,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une société de droit français dont la dénomination est « société civile des Néo-Polders » et dont le siège se trouve à Paris. Elle est représentée devant la Cour par Me R. Demoyen, avocat à Paris.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par la société requérante, peuvent se résumer comme suit.
Le 12 novembre 1952, la société requérante conclut avec l'Etat un contrat d'une durée de 30 ans par lequel elle s'est engagée à soustraire de l'action de la mer 427 hectares de terrain situés dans le havre de Lessay.
Ce contrat stipulait que tout projet lié à son exécution devait être soumis à l'agrément préalable de l'administration des Ponts et Chaussées. Il prévoyait également que par la suite la société requérante deviendrait propriétaire des terrains du jour et dans la mesure où ceux-ci se trouveraient, en fait, soustraits à l'action des eaux.
La société requérante réalisa une première tranche de travaux sur 96 des 427 hectares puis, conformément aux termes du contrat, sollicita auprès de l'administration des Ponts et Chaussées l'autorisation d'exécuter les travaux de mise hors d'eau des terrains restants.
Le 1er avril 1980, le directeur départemental de l'équipement de la Manche refusa d'autoriser la société à continuer les travaux, au motif que l'opération envisagée était incompatible avec les documents d'urbanisme en vigueur. En effet, il ressortait des plans d'occupation des sols des communes concernées par les travaux que les terrains objets de la concession avaient été classés en « zone de maintien strict à l'état naturel ». Le refus d'autoriser la poursuite des travaux fut confirmé implicitement par le ministre de l'Environnement et du Cadre de vie, saisi d'un recours hiérarchique. L'exondation ne pouvant se poursuivre, la concession d'endigage fut rompue.
Le 1er décembre 1980, le gérant de la société requérante déposa une requête devant le tribunal administratif de Caen visant à ce que la société soit indemnisée du préjudice né de la rupture du contrat. Il demanda à ce titre la condamnation de l'Etat au versement d'une somme de 47 105 000 francs français (FRF).
Le 7 mai 1985, le tribunal administratif de Caen déclara la requête de la société civile des Néo-Polders irrecevable, estimant que la juridiction administrative ne pouvait être saisie que par voie de recours formé contre une décision de l'administration et qu'en l'espèce, la société requérante ne justifiait d'aucune décision rejetant une éventuelle demande d'indemnité.
Le 21 juin 1985, la société civile des Néo-Polders forma un recours contre ce jugement devant le Conseil d'Etat.
Le 18 mars 1988, le Conseil d'Etat considéra que le contrat avait revêtu dans son ensemble le caractère d'un marché de travaux publics et que dès lors le recours était recevable alors même qu'il n'était pas dirigé contre une décision. Le Conseil d'Etat annula en conséquence le jugement du tribunal administratif de Caen du 7 mai 1985 et renvoya l'affaire devant ce même tribunal.
Le 21 mars 1989, le tribunal administratif de Caen, statuant sur le renvoi ordonné par le Conseil d'Etat, conclut tout d'abord à l'engagement de principe de la responsabilité de l'Etat dans le préjudice de la société requérante né de la rupture du contrat d'endigage, y incluant la perte des bénéfices d'exploitation des terrains. Il ordonna ensuite une expertise afin de procéder à l'évaluation pécuniaire du préjudice.
Le 22 mars 1989, le tribunal administratif de Caen considérant que l'engagement de la responsabilité de l'Etat en l'espèce était acquis, accorda à la société requérante une indemnité provisionnelle de 3 000 000 FRF.
Le 9 juin 1989, le ministre de l'Equipement, du Logement, des Transports et de la Mer interjeta appel du jugement du 21 mars 1989 en ce qu'il conclut à l'engagement de la responsabilité de l'Etat. Il argua notamment du fait que la société n'avait aucun droit acquis sur la seconde tranche des travaux et qu'ainsi la décision en cause n'avait causé aucun préjudice à la société requérante. Il ajouta que la décision de refus du 1er avril 1980, conforme aux dispositions du plan d'occupation des sols des communes concernées, était légale. Il conclut à l'impossibilité d'indemniser la société du manque à gagner qu'elle revendiquait.
Le 3 février 1993, la cour administrative d'appel de Nantes confirma le jugement rendu par le tribunal administratif de Caen le 21 mars 1989 en ce qu'il engage la responsabilité de l'Etat dans le préjudice né de la rupture de la concession d'endigage, mais le réforma en limitant matériellement ce préjudice à « la totalité des dépenses [que la société] a engagées, devenues inutiles et se rattachant directement à l'exécution du contrat, déduction faite des recettes qu'elle a pu encaisser au titre de l'opération ».
Le 2 avril 1993, la société civile des Néo-Polders se pourvut en cassation contre cet arrêt.
Le 31 janvier 1995, le tribunal administratif de Caen, statuant au fond après remise du rapport de l'expertise ordonnée le 21 mars 1989 et tenant compte de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 3 février 1993 en ce qu'il modifie la détermination du préjudice de la société, évalua pécuniairement le préjudice de celle-ci à 3 008 330 FRF, desquels seraient déduits la provision de 3 000 000 FRF allouée le 22 mars 1989.
Les deux parties interjetèrent appel de ce jugement, cependant le 30 décembre 1996, le président de la cour administrative d'appel de Nantes rendit une ordonnance par laquelle il constata le dépôt hors des délais prescrits des conclusions complémentaires de la société à l'appui de cet appel, en conséquence de quoi il donna acte du désistement d'office de ce recours par la société.
Le 29 décembre 1997, le Conseil d'Etat, statuant sur le pourvoi formé par la société requérante contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 3 février 1993, annula celui-ci en ce qu'il limite le préjudice indemnisable et inclut dans ledit préjudice la valeur des terres dont la société n'était pas devenue propriétaire, ainsi que les bénéfices dont elle aurait été privée.
Le Conseil d'Etat renvoya cette partie de l'affaire, concernant l'étendue matérielle de la responsabilité de l'Etat, devant la cour administrative d'appel de Nantes.
Par un arrêt du 30 décembre 1999, la cour administrative d'appel de Nantes décida de joindre le renvoi après cassation ordonné par le Conseil d'Etat le 29 décembre 1997 et l'appel introduit par le ministre de l'Equipement, des Transports et du Tourisme à l'encontre du jugement du 31 janvier 1995. Ce choix fut opéré de manière à statuer simultanément tant sur la détermination de l'étendue matérielle de la responsabilité de l'Etat que sur l'évaluation pécuniaire du préjudice de la société. La cour administrative d'appel statua comme suit :
« (...) En ce qui concerne la responsabilité ;
Considérant qu'il résulte de l'arrêt précité rendu le 3 février 1993 par la Cour et devenu définitif dans cette mesure que, d'une part, (...) la responsabilité de l'Etat est engagée à l'égard de la société civile des Néo-Polders à raison de la rupture unilatérale de l'équilibre du contrat de concession résultant de la décision du 1er avril 1980 du directeur départemental de l'équipement de la Manche, et, d'autre part, que le lien de causalité entre le préjudice invoqué par la société, sur ce fondement, et les faits imputés à l'Etat co-contractant est établi ;
En ce qui concerne la détermination du préjudice indemnisable ;
Considérant que la société civile des Néo-Polders est fondée à demander la réparation intégrale du préjudice direct et certain qu'elle a subi et qui trouve sa cause dans la rupture unilatérale par l'Etat de l'équilibre du contrat ; que ce préjudice comprend tant la totalité des dépenses engagées et devenues inutiles qui se rattachent directement à l'exécution du contrat que le manque à gagner pouvant résulter de la perte de la valeur des terres dont la société aurait dû devenir propriétaire et de la privation du bénéfice tiré de l'exploitation, jusqu'à l'expiration du contrat, des terres déjà exondées ; qu'il y a lieu, toutefois, de déduire de ce préjudice les recettes que la société a pu encaisser au titre de l'opération ;
En ce qui concerne l'évaluation du préjudice ;
Considérant, en premier lieu, que si la société civile des Néo-Polders peut présenter un mémoire en défense au recours du ministre de l'équipement, des transports et du logement contre le jugement du 31 juillet 1995 du tribunal administratif de Caen, le désistement d'office, qui a le caractère d'un désistement d'action, de sa propre requête dirigée contre le même jugement dont il a été donné acte par l'ordonnance précitée du 30 décembre 1996 rend irrecevables, ainsi que le soutient le ministre, ses conclusions d'appel incident, présentées par un mémoire enregistré le 5 mars 1997, qui tendent à ce que l'indemnité qui lui a été allouée par le tribunal administratif soit portée à la somme de 8 973 425 F ; que ce même désistement d'office, eu égard aux effets qui s'y attachent, fait également obstacle, en tout état de cause, à ce que puisse être admise la recevabilité du recours incident, tendant à l'allocation d'une indemnité, formé, dans un mémoire enregistré le 16 mars 1998, en réponse au recours du ministre de l'équipement, des transports et du logement dirigé contre le jugement avant dire droit du 21 mars 1989 du tribunal administratif de Caen (...). »
La société civile des Néo-Polders forma un pourvoi en cassation contre cet arrêt. Elle contesta la méthode d'évaluation du préjudice, estimant que les terres dont elle ne deviendra jamais propriétaire ainsi que les bénéfices d'exploitation qu'elle aurait dû en tirer, n'avaient pas été pris en compte par la cour d'appel.
Par un arrêt rendu le 13 octobre 2000, le Conseil d'Etat estima qu'aucun des moyens de la société requérante n'était de nature à permettre l'admission de son pourvoi.
GRIEFS
1. Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, la société requérante allègue trois griefs exposés comme suit :
a) Elle critique dans son ensemble l'arrêt rendu par la cour administrative d'appel de Nantes le 30 décembre 1999, en se plaignant tout d'abord de l'opportunité de la jonction opérée par la cour administrative d'appel de Nantes entre le renvoi ordonné par le Conseil d'Etat dans son arrêt du 29 décembre 1997 et l'appel interjeté contre le jugement du tribunal administratif de Caen du 31 janvier 1995. La société conteste également l'application de la règle du désistement d'office telle qu'utilisée par la cour administrative d'appel de Nantes dans l'ordonnance du 30 décembre 1996 puis dans l'arrêt du 30 décembre 1999. La société requérante estime que ce désistement ne devait produire d'effet que sur la recevabilité de son appel interjeté contre le jugement du 31 janvier 1995. Il s'ensuit, selon elle, que la cour administrative d'appel de Nantes a méconnu ses obligations en tant que juge de renvoi, omettant d'examiner de manière effective les demandes d'indemnité déposées par la société. La société ajoute que le Conseil d'Etat n'aurait pas sanctionné ces manquements, violant ainsi l'autorité de la chose jugée par l'arrêt du 29 décembre 1997.
b) La société requérante conteste ensuite la motivation de la décision du Conseil d'Etat rendue le 13 octobre 2000.
c) Elle se plaint enfin de la durée de la procédure.
2. Invoquant l'article 1 du 1er Protocole additionnel à la Convention, la société requérante soutient n'avoir pu exercer son droit de propriété sur les terres litigieuses en raison du refus administratif d'autoriser la poursuite des travaux d'endigage. Elle analyse cette situation comme une privation de propriété et considère n'avoir reçu aucune indemnisation à ce titre.
EN DROIT
1. La société requérante allègue plusieurs violations de l'article 6 § 1 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) et dans un délai raisonnable, (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »
a) La société requérante conteste l'arrêt rendu par la cour administrative de Nantes le 30 décembre 1999. Elle se plaint tout d'abord de la jonction opérée par cet arrêt. Parallèlement, elle considère que cette juridiction, en prononçant le désistement de la société d'une partie de ses demandes d'indemnisation, a manqué à son obligation d'examiner de manière effective les moyens soumis par les parties. Elle ajoute que le Conseil d'Etat n'a pas constaté et sanctionné ces manquements, violant ainsi l'autorité de la chose jugée par l'arrêt du 29 décembre 1997.
En ce qui concerne la première partie du grief, à savoir celle relative à l'opportunité de la jonction opérée par la cour administrative d'appel dans son arrêt du 30 décembre 1999, la Cour rappelle que l'article 35 § 1 de la Convention, s'il doit s'appliquer « avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif » (voir, entre autres, Guzzardi c. Italie, arrêt du 6 novembre 1980, série A no 39, p. 26, § 72), n'exige pas seulement la saisine des juridictions nationales compétentes et l'exercice de recours destinés à combattre une décision déjà rendue : il comprend en principe aussi, et notamment, l'obligation d'avoir soulevé dans les formes et délais prescrits par le droit interne, les griefs que l'on entend soumettre par la suite à Strasbourg (voir ibidem, pp. 25-27, §§ 71 et 72 ; Cardot c. France, arrêt du 19 mars 1991, série A no 200, § 34 ; Saïdi c. France, arrêt du 20 septembre 1993, série A no 216 C, p. 54, § 38 ; Gasus Dosier und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas, arrêt du 23 février 1995, série A no 306 B, § 48).
La Cour relève qu'en l'espèce, la société requérante n'a en aucune mesure contesté la jonction opérée par la cour administrative d'appel de Nantes devant le juge de cassation saisi de son pourvoi contre l'arrêt du 30 décembre 1999.
Il s'ensuit que cette partie du grief doit être rejetée pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
En ce qui concerne la seconde partie du grief, à savoir celle relative au prononcé du désistement d'office de l'appel interjeté par la société requérante à l'encontre du jugement du 31 janvier 1995, la Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle aux termes de l'article 19 de la Convention, elle est uniquement compétente pour assurer le respect par les parties contractantes des engagements résultant de la Convention. Elle n'est donc pas compétente pour connaître des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne (voir Garcia Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, § 28, CEDH 1999-I). La Cour rappelle également qu'elle n'a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes. Il revient en principe au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, d'interpréter la législation interne, le rôle de la Cour se limitant à vérifier la compatibilité avec la Convention des effets de pareille interprétation (voir Brualla Gómez de la Torre c. Espagne, arrêt du 19 décembre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997‑VIII, p. 2955, § 31, et Edificaciones March Gallego S.A. c. Espagne, arrêt du 19 février 1998, Recueil 1998‑I, § 33).
La Cour relève qu'en l'espèce l'application et les conséquences du prononcé d'un désistement d'office, ainsi que les attributions d'une cour administrative d'appel en tant que juridiction de renvoi, s'analysent comme des questions relatives à l'interprétation du droit interne. A cet égard, il n'apparaît pas à la Cour que les juridictions nationales aient dépassé les limites d'une interprétation raisonnable des dispositions légales applicables en l'espèce. En tout état de cause, au vu des décisions rendues par les juridictions internes, et en particulier de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 30 décembre 1999, la Cour considère que les demandes et les moyens exposés par la requérante ont bien fait l'objet d'une procédure contradictoire et ont été dûment examinés, compte tenu notamment de ce que, à la suite du désistement d'office, la cour administrative d'appel n'était plus saisie de la demande de réévaluation du préjudice. La Cour constate enfin que la procédure litigieuse ne présente aucune apparence d'arbitraire.
Partant, la Cour estime que l'ensemble du grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
b) La société requérante soutient ensuite que le Conseil d'Etat, en déclarant son pourvoi non admis, n'aurait pas motivé son arrêt, et ne lui aurait ainsi pas permis d'apprécier si les moyens de cassation avaient été correctement examinés.
La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle l'article 6 n'exige pas que soit motivée en détail une décision par laquelle une juridiction de recours, se fondant sur une disposition légale spécifique, écarte un recours comme dépourvu de chance de succès (voir société anonyme Immeuble Groupe Kosser c. France (déc.), no 38748/97, 9 mars 1999 ; également Latournerie c. France (déc.), no 50321/99, 10 décembre 2002 ainsi que Burg c. France (déc.), no 34763/02, 28 janvier 2003).
En l'espèce, la Cour note que l'arrêt du Conseil d'Etat était fondé sur l'absence de moyens de nature à permettre l'admission de la requête au sens de l'article 11 de la loi du 31 décembre 1987. Dans ces conditions, elle ne relève aucune apparence de violation de l'article 6 § 1 de la Convention.
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
c) La requérante se plaint ensuite du caractère déraisonnable de la durée de la procédure.
En l'état actuel du dossier, la Cour ne s'estime pas en mesure de se prononcer sur la recevabilité de ce grief et juge nécessaire de communiquer cette partie de la requête au gouvernement défendeur conformément à l'article 54 § 2 b) de son règlement.
2. La requérante invoque enfin l'article 1 du 1er Protocole additionnel à la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur des lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général (...). »
Elle allègue avoir été privée des terres dont elle aurait dû devenir propriétaire aux termes du contrat passé avec l'Etat, sans que cette privation ait été compensée par l'allocation d'une juste indemnisation.
La Cour rappelle à nouveau que l'article 35 § 1 de la Convention n'exige pas seulement la saisine des juridictions nationales compétentes et l'exercice de recours destinés à combattre une décision déjà rendue : il comprend en principe aussi, et notamment, l'obligation d'avoir soulevé dans les formes et délais prescrits par le droit interne, les griefs que l'on entend soumettre par la suite à Strasbourg (voir ibidem, pp. 25-27, §§ 71 et 72 ; Cardot c. France, § 34 ; Saïdi c. France, § 38 ; Gasus Dosier –und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas, § 48, tous précités).
La Cour relève en l'espèce que si le préjudice de la société requérante né du manque à gagner pouvant résulter de la perte de la valeur des terres dont la société aurait dû devenir propriétaire a été reconnu comme tel ‑ tant par l'arrêt du Conseil d'Etat rendu le 29 décembre 1997 que par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes, saisie après renvoi, rendu le 30 décembre 1999 ‑ il ressort néanmoins de l'analyse de la procédure que la demande de la société requérante visant à ce que l'Etat soit condamné à l'indemniser de ce préjudice n'a pas pu être examinée en raison de l'irrecevabilité du recours en appel qu'elle avait interjeté à l'encontre du jugement du tribunal administratif de Caen du 31 janvier 1995. La Cour considère dès lors que ce grief n'a pas été soulevé dans les formes et délais prescrits par le droit interne.
Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Ajourne l'examen du grief de la société requérante relatif à la durée de la procédure ;
Déclare la requête irrecevable pour le surplus.
S. DolléI. Cabral Barreto
GreffièrePrésident
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