AS TO THE ADMISSIBILITY OF
de la requête N° 30400/96
présentée par la société N.V. REMO MILIEUBEHEER
contre la Belgique
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 14 janvier 1998 en présence
de
MM. M.A. NOWICKI, Président en exercice
J.-C. GEUS
G. JÖRUNDSSON
A. GÖZÜBÜYÜK
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
A. ARABADJIEV
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 4 janvier 1996 par la société N.V.
REMO MILIEUBEHEER contre la Belgique et enregistrée le 7 mars 1996 sous
le N° de dossier 30400/96 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est une société anonyme belge, dont le siège social
est installé à Diepenbeek. Devant la Commission, la requérante est
représentée par la SCP d'avocats Ghysels, Flamey et Empereur, dont le
cabinet est installé à Bruxelles.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par la
requérante, peuvent se résumer comme suit.
A. Les circonstances de l'espèce
Par arrêté ministériel, en date du 14 février 1994, du ministre
flamand des Travaux publics, de l'Aménagement du territoire et des
Affaires intérieures, la société intercommunale « Intercommunale
Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen » fut habilitée à procéder à
l'expropriation pour cause d'utilité publique de divers terrains situés
à Beerse afin de pouvoir agrandir ses installations de compostage.
La requérante avait auparavant acquis ces terrains afin d'y
installer une décharge.
Le 29 mars 1994, la requérante introduisit devant le Conseil
d'Etat, au titre de l'extrême urgence, une demande de suspension de
l'arrêté du 14 février 1994.
Par arrêt du 1er avril 1994, le Conseil d'Etat rejeta la demande
au motif que l'extrême urgence n'était pas prouvée.
Le 11 avril 1994, la requérante introduisit devant le Conseil
d'Etat une requête en annulation de l'arrêté du 14 février 1994, ainsi
qu'une demande de suspension de cet acte dans l'attente de la décision
du Conseil d'Etat sur la requête en annulation. Elle demanda notamment
qu'une question préjudicielle soit posée à la cour d'arbitrage à propos
des compétences respectives du Conseil d'Etat et du juge de paix pour
se prononcer en matière d'expropriation.
Par arrêt du 4 octobre 1994, le Conseil d'Etat rejeta la demande
de suspension au motif que la requérante n'avait pas soulevé de moyens
sérieux à l'appui de sa requête en annulation.
Le 13 octobre 1994, la société intercommunale fit à la requérante
une offre de 9.825.000 francs belges (FB) en vue de l'acquisition
amiable des terrains en cause. La requérante rejeta cette proposition.
Conformément aux dispositions de la loi du 26 juin 1962 relative
à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause
d'utilité publique, la société intercommunale cita, le 28 octobre 1994,
la requérante à comparaître devant le juge de paix du premier canton
de Turnhout en vue d'entendre celui-ci prononcer l'expropriation des
biens et de fixer le montant des indemnités provisionnelles et ensuite
provisoires.
La société P., propriétaire d'une partie des terrains
respectivement jusqu'aux 12 novembre 1992 et 18 décembre 1992, estimait
qu'elle pouvait encore faire valoir certains droits sur les terrains
en cause.
Le 28 octobre 1994, le juge de paix décida de se rendre sur les
lieux en compagnie des parties et de leurs conseils le
10 novembre 1994. A cette date, il entendit les parties et notamment
les conseils de la requérante qui demandaient d'abord qu'une question
préjudicielle soit posée à la cour d'arbitrage relative aux compétences
respectives du Conseil d'Etat et du juge de paix pour se prononcer en
matière d'expropriation. Ces derniers firent ensuite valoir que
l'autorisation d'exproprier était irrégulière et qu'il n'y avait ni
urgence ni intérêt général au sens de la législation en vigueur,
contrairement à ce qui était allégué dans les actes d'expropriation.
Ils soulevèrent aussi que ces actes n'étaient pas correctement motivés
et que les faits de l'espèce révélaient des atteintes aux dispositions
prohibant l'abus de position dominante et les cartels. Le juge de paix
décida de poursuivre l'examen de l'affaire le 16 novembre 1994, afin
de permettre aux parties de développer plus amplement leurs arguments.
Il estima en effet, après avoir obtenu l'assentiment des parties, ne
pas être tenu en l'espèce par le délai de quarante-huit heures prévu
à l'article 7 de la loi du 26 juillet 1962.
Par jugement du 18 novembre 1994, le juge de paix décida de poser
une question préjudicielle à la cour d'arbitrage. Il observa que le
Conseil d'Etat n'était plus compétent pour connaître des recours en
annulation d'un arrêté d'expropriation dès lors que le juge de paix
était saisi d'une requête en expropriation en vertu de la loi du
26 juillet 1962, au motif que les dispositions de cette loi prévoyaient
que le juge de paix avait pour mission de contrôler l'arrêté
d'expropriation tant du point de vue de sa légalité interne que du
point de vue de sa légalité externe. Il demandait donc à la cour
d'arbitrage d'examiner si cette situation n'avait pas pour effet de
priver le justiciable du juge que la loi lui assigne et ne
constituerait pas une discrimination contraire aux articles 10 et 11
de la Constitution (qui proclament le principe d'égalité devant la
loi), examinés isolément et en relation, notamment, avec les articles 6
et 14 de la Convention et l'article 1 du Protocole N° 1.
Par arrêt du 22 juin 1995, la cour d'arbitrage estima que la
situation litigieuse ne violait pas les dispositions alléguées. Elle
releva que si, en vertu des articles 14 et 17 des lois coordonnées sur
le Conseil d'Etat, cette juridiction avait une compétence générale pour
examiner les recours en annulation et les demandes de suspension
dirigées contre les actes et règlements des diverses autorités
administratives, cette compétence générale se trouvait toutefois exclue
lorsqu'il existait un recours judiciaire spécifique contre un acte
administratif déterminé. Or, elle constata que le juge de paix avait,
en vertu de la loi du 26 juillet 1962, pour tâche d'examiner la
légalité tant interne qu'externe des décisions de l'autorité
expropriante requise pour l'expropriation. Rappelant qu'aux termes des
articles 6 de la Convention et 1 du Protocole N° 1 le propriétaire et
les tiers intéressés disposent d'un droit d'accès à un juge indépendant
et impartial pour contester la légalité d'un arrêté d'expropriation,
le juge estima que ces dispositions n'empêchent pas que la juridiction
saisie doive décliner sa compétence au bénéfice d'une autre
juridiction, lorsque celle-ci satisfait aux exigences de l'article 6
de la Convention et que le contrôle de légalité qu'elle exerce est
équivalent. Elle en conclut que rien n'empêchait le législateur de
confier certains litiges à une juridiction et d'autres à une autre,
même s'il en résulte que, dans le cours de la procédure, un des juges
perd sa compétence au profit de l'autre.
Par jugement déclaratif du 5 juillet 1995, le juge de paix
constata que toutes les formalités de procédure étaient respectées et
détermina, par voie d'évaluation sommaire, le montant de l'indemnité
provisionnelle à verser par l'expropriant, à savoir une somme de
8 842 000 FB. Se référant notamment à l'arrêt du Conseil d'Etat du
4 octobre 1994, il rejeta les objections soulevées par la requérante,
estimant que l'expropriation était urgente et d'intérêt général, que
les actes d'expropriation étaient réguliers et suffisamment motivés et
que les formalités légales avaient été remplies.
La requérante n'a pas fourni d'autres renseignements sur les
procédures engagées devant le juge de paix (détermination de
l'indemnité provisoire, voir infra) et le Conseil d'Etat (décision sur
la requête en annulation).
B. Législation belge applicable
1. L'article 11 de la Constitution belge dispose :
« Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité
publique, dans les cas et de la manière établie par la loi, et
moyennant une juste et préalable indemnité. »
2. La loi du 26 juillet 1962 relative à la procédure d'extrême
urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.
a. La procédure établie par cette loi permet à l'expropriant, au cas
où cela est indispensable pour cause d'utilité publique, de prendre
possession immédiate d'un bien immeuble. Les propriétaires doivent être
cités devant le juge de paix compétent. Conformément à l'article 7
par. 1, « après avoir entendu les observations des parties présentes,
il vérifie si l'action a été régulièrement intentée, si les formes
prescrites par la loi ont été observées, et si le plan des emprises est
applicable à la propriété dont l'expropriation est poursuivie. Les
défendeurs présents sont tenus, à peine de déchéance, de proposer en
une fois toutes les exceptions qu'ils croiraient pouvoir opposer. Le
juge de paix statue sur le tout par un seul jugement rendu au plus tard
quarante-huit heures après la comparution. »
L'appel du jugement par lequel le juge déboute l'expropriant de
son action et décide qu'il n'y a pas lieu, dès lors, de procéder
ultérieurement, est interjeté dans les quinze jours du prononcé. Le
délai d'ajournement est toujours de huitaine ; l'acte d'appel contient
à peine de nullité les griefs articulés contre le jugement. Aucun autre
grief ne peut être retenu (article 7 par. 2).
L'article 8 dispose que « lorsque le juge fait droit à la requête
de l'expropriant, il fixe dans le même jugement par voie d'évaluation
sommaire, le montant des indemnités provisionnelles que l'expropriant
versera à titre global. ... Ce jugement n'est susceptible d'aucun
recours. »
L'expropriant prend possession du bien exproprié après la
signification du jugement fixant le montant de l'indemnité
provisionnelle, du certificat du dépôt de l'indemnité provisionnelle
à la caisse des dépôts et consignations ainsi que de l'état descriptif
des lieux établi par un expert commis par le juge de paix (article 11).
Par la suite, les parties et l'expert comparaissent devant le
juge de paix, qui après les avoir entendus, détermine à titre
provisoire le montant des indemnités dues du chef de l'expropriation
(article 14). Le jugement n'est susceptible d'aucun recours.
b. L'article 16 se lit comme suit :
« Les indemnités provisoires allouées par le juge deviennent
définitives, si, dans les deux mois de la date de l'envoi du
jugement fixant le montant de l'indemnité provisoire et du
certificat de dépôt à la caisse des dépôts et consignations du
supplément de l'indemnité, aucune des parties n'en a demandé la
révision devant le tribunal de première instance.
L'action en révision peut être également fondée sur
l'irrégularité de l'expropriation. Elle est instruite par le
tribunal conformément aux règles du Code de procédure civile. »
L'action en révision est donc examinée par le tribunal de
première instance, avec possibilité d'appel et de cassation.
GRIEF
La requérante relève que son recours contre la légalité des actes
autorisant l'expropriation a été, du fait de la saisine du juge de
paix, soustrait à son juge naturel, le Conseil d'Etat, pour être confié
au juge de paix. Or ce dernier est obligé de se prononcer dans les
quarante-huit heures, ce qui limite au plus haut point son contrôle de
la légalité des actes attaqués. Cette situation porte atteinte aux
droits garantis par les articles 6 de la Convention et 1 du Protocole
N° 1 et constitue une discrimination prohibée par l'article 14 de la
Convention.
EN DROIT
Invoquant les articles 6 et 14 (art. 6, 14) de la Convention et
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1), la requérante se plaint de ce que
le recours qu'elle avait introduit devant le Conseil d'Etat pour
contester la légalité des actes autorisant l'expropriation a été confié
au juge de paix. Or ce dernier avait été saisi d'une requête en
expropriation, en vertu de la loi du 26 juillet 1962, qui dispose
notamment que ce juge a pour mission de contrôler l'arrêté
d'expropriation tant du point de vue de sa légalité interne que du
point de vue de sa légalité externe.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) dispose, en ses parties
pertinentes, que :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...)
par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil (...) ».
Pour sa part, le premier alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) dispose que :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international ».
Enfin, l'article 14 (art. 14) de la Convention dispose que :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente
Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée
notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la
religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions,
l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité
nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Se pose d'abord la question de savoir si la requérante a
satisfait à la condition de l'épuisement des voies de recours internes,
conformément à l'article 26 (art. 26) de la Convention, dans la mesure
où il n'apparaît pas qu'elle ait saisi les juridictions internes d'une
action en révision prévue par l'article 16 de la loi du 26 juillet
1962. La Commission estime toutefois inutile de se prononcer sur ce
point, le grief étant irrecevable pour les motifs ci-après.
a. Selon la jurisprudence constante des organes de la Convention,
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) garantit à chacun le droit à ce qu'un
tribunal, c'est-à-dire un organe judiciaire de pleine juridiction,
connaisse de toute contestation relative à ses droits et obligations
de caractère civil (cf. Cour eur. D.H., arrêt Golder c. Royaume-Uni du
25 février 1975, série A n° 18, p. 18, par. 36). La Cour a précisé que
par « organe judiciaire de pleine juridiction », il fallait entendre
un organe juridictionnel compétent pour donner « une solution
juridictionnelle du litige..., tant pour des points de fait que pour
des questions de droit » (Cour eur. D.H., arrêt Albert et Le Compte
c. Belgique du 23 juin 1981, série A n° 43, p. 16, par. 29). Ne répond
pas à pareille exigence une juridiction qui ne connaît pas du fond
d'une affaire, car « de nombreux aspects des 'contestations' relatives
à des 'droits et obligations de caractère civil' échappent à son
contrôle, dont l'examen des faits et l'appréciation de la
proportionnalité entre faute et sanction » (arrêt Albert et Le Compte
c. Belgique précité, p. 19, par. 36). Toutefois, le fait qu'une
législation reconnaisse à une autorité exécutive ou administrative un
certain pouvoir d'appréciation qui ne se « prêterait pas à un contrôle
complet par le juge national » ne porte pas atteinte à la substance
même du « droit à un tribunal » (Cour eur. D.H., arrêt Ashingdane
c. Royaume-Uni du 25 mai 1985, série A n° 93, p. 25, par. 59).
Or, rien dans le dossier ne permet de conclure que la requérante
n'a pas bénéficié d'une procédure, conforme aux exigences de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, pour faire contrôler
la légalité des actes autorisant l'expropriation.
La Commission constate, en effet, que le juge de paix qui, en
vertu de la loi du 26 juillet 1962, est compétent pour examiner la
légalité interne et externe des décisions de l'autorité expropriante,
s'est livré à un examen approfondi des arguments d'illégalité soulevés
par la requérante sans jamais décliner sa compétence pour y répondre.
Après que la cour d'arbitrage eut rendu son arrêt à propos de la
question préjudicielle, le juge de paix y a donné une réponse détaillée
et motivée, en se référant notamment à l'arrêt du Conseil d'Etat du
4 octobre 1994. Sa décision a été prise à l'issue de débats
contradictoires au cours desquels la requérante a pu contester les
moyens développés par la partie adverse et faire valoir toutes les
observations jugées nécessaires.
La Commission relève en outre qu'aux fins de permettre aux
parties de développer plus amplement leurs arguments, le juge de paix,
après avoir obtenu l'assentiment des parties, a expressément renoncé
à se prononcer en l'espèce dans le délai de quarante-huit heures, tel
que prévu à l'article 7 de la loi du 26 juillet 1962.
La Commission note enfin que l'article 16 de la loi du
26 juillet 1962 permet encore de contester la légalité de
l'expropriation par la voie du recours en révision et que le jugement
rendu sur ce recours peut être frappé d'appel et de cassation.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que l'examen
du grief ne révèle aucune apparence de violation de l'article 6
(art. 6) de la Convention.
b. En ce qui concerne l'article 14 (art. 14) de la Convention, la
Commission rappelle que cette disposition n'interdit la discrimination
que dans la jouissance des droits et libertés garantis par la
Convention (cf. par exemple N° 10733/84, déc. 11.3.85, D.R. 41,
p. 211 ; N° 11278/84, déc. 1.7.85, D.R. 43, p. 216). Eu égard aux
termes du grief présenté par la requérante, la Commission examinera la
question du respect de cette disposition en relation avec celui de
l'article 6 (art. 6) de la Convention.
La Commission rappelle que, selon la jurisprudence des organes
de la Convention, l'article 14 (art. 14) protège contre toute
discrimination les individus ou groupes d'individus placés dans une
situation analogue ou comparable (cf. Cour eur. D. H., arrêt Rasmussen
c. Danemark du 28 novembre 1984, série A n° 87, pp. 12, 13, par. 29,
35). Se référant aux considérations développées sur ce point par la
cour d'arbitrage, la Commission observe toutefois que l'on ne saurait
considérer que la requérante, qui disposait d'un recours judiciaire
spécifique contre le ou les acte(s) administratif(s) autorisant
l'expropriation, ne se trouvait pas dans une situation analogue ou
comparable à celle de personnes désirant contester la légalité d'un
acte de l'administration pour lequel il n'existe pas de recours
spécifique et qui sont donc appelées à s'adresser au Conseil d'Etat,
en vertu de sa compétence générale en la matière.
Dans ces conditions, aucune discrimination au sens de l'article
14 (art. 14) ne saurait être constatée en l'espèce.
c. La Commission rappelle enfin que l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1) contient trois normes distinctes (Cour eur. D. H., arrêt James
et autres c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98-B, p. 29,
par. 37) : la première, qui s'exprime dans la première phrase du
premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du
respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase
du même alinéa, vise la privation de propriété et la subordonne à
certaines conditions et notamment qu'elle soit réalisée « dans les
conditions prévues par la loi » ; quant à la troisième, consignée dans
le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir,
entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt
général.
Eu égard aux termes du grief présenté par la requérante, il y a
lieu de considérer que celle-ci se plaint du fait que la privation de
propriété n'aurait pas été réalisée « dans les conditions prévues par
la loi », dans la mesure où la question de la légalité de
l'expropriation n'a pas été examinée par le Conseil d'Etat, mais bien
par le juge de paix.
Se référant aux considérations développées lors de l'examen de
la question du respect de l'article 6 (art. 6) de la Convention, la
Commission estime qu'aucune apparence de violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1) n'a été établie en l'espèce.
Il s'ensuit que la requête est manifestement mal fondée, au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
M.-T. SCHOEPFER M.A. NOWICKI
Secrétaire Président en exercice
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
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