Requête No 11598/85
Société STENUIT
contre
France
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 30 mai 1991)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1 - 17) ............................... 1 - 3
A. La requête (par. 1 - 5) ..................... 1
B. La procédure (par. 6 - 12) .................. 1 - 2
C. Le présent rapport (par. 13 - 17) ........... 2 - 3
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 18 - 47) .............................. 4 - 9
A. Les circonstances particulières de l'affaire
(par. 18 - 27) .............................. 4 - 5
B. Le droit interne pertinent
(par. 28 - 47) .............................. 6 - 9
1. L'ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945
relative aux prix (par. 28 - 33) ......... 5 - 6
2. Procédure devant la Commission de la
concurrence (par. 34 - 39) ............... 6 - 7
3. Compétence du Conseil d'Etat et éléments de
la procédure suivie devant cette
juridiction (par. 40 - 45) ............... 7 - 9
4. La responsabilité pénale des personnes
morales en droit français (par. 46 - 47) . 9
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 48 - 74) .............................. 10 - 16
A. Grief déclaré recevable
(par. 48) ................................... 10
B. Point en litige
(par. 49) ................................... 10
C. Remarques liminaires (par. 50) .............. 10
D. Applicabilité de l'article 6 par. 1 de la
Convention (par. 51 - 67) ................... 10 - 14
E. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 de la
Convention (par. 68 - 73) ................... 14 - 16
F. Conclusion
(par. 74) ................................... 16
ANNEXE I : Historique de la procédure devant la
Commission .............................. 17
ANNEXE II : Décision sur la recevabilité de la
requête ................................. 18 - 24
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels
qu'ils ont été exposés par les parties à la Commission européenne des
Droits de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. La requérante est une société anonyme dont le siège se trouve
à Chambray-les-Tours (France). Elle a pour activité la réalisation de
parcs, jardins et espaces verts.
3. Dans la procédure devant la Commission, la requérante est
représentée par Me R.F. Rysiger, avocat au barreau de Paris.
Le Gouvernement est représenté par M. Jean-Pierre Puissochet,
directeur des affaires juridiques au ministère des Affaires
étrangères, Agent.
4. L'affaire concerne une décision du 16 octobre 1981 du ministre
de l'Economie et des Finances d'infliger à la requérante, après avis
formulé par la Commission de la concurrence, une sanction pécuniaire
de 50.000 F en application des dispositions de l'ordonnance du 30 juin
1945 sur les prix et la répression des infractions à la législation
économique. Un recours de la requérante devant le Conseil d'Etat fut
rejeté par cette juridiction le 22 juin 1984.
5. Devant la Commission, la requérante se plaint d'avoir été
condamnée à une amende à l'issue d'une telle procédure. Elle explique
que l'accusation portée contre elle était de nature pénale et qu'elle
avait en conséquence droit à ce que sa cause soit entendue par un
tribunal indépendant, au sens de l'article 6 de la Convention.
B. La procédure
6. La requête a été introduite le 20 décembre 1984 et enregistrée
le 24 juin 1985.
7. Le 6 juillet 1987, la Commission a procédé à un premier
examen de la requête. Elle a décidé de la porter à la connaissance du
Gouvernement et de l'inviter à présenter des observations écrites sur
la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
8. Le Gouvernement a présenté ses observations le 30 octobre
1987. Les observations en réponse de la requérante sont parvenues le
18 décembre 1987.
9. Le 5 décembre 1988, la Commission a procédé à un nouvel examen
de la requête. A cette occasion, elle a décidé de tenir une audience
contradictoire sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.
10. L'audience a eu lieu le 11 juillet 1989. Les parties étaient
représentées comme suit :
Pour le Gouvernement
Monsieur Philippe BAUDILLON sous-directeur au ministère des
Affaires étrangères, en
qualité d'Agent
Monsieur Ronny ABRAHAM maître des requêtes au
Conseil d'Etat, conseil
Monsieur Jean-Pierre WAUQUIER commissaire au ministère de
l'Economie, des Finances et
du Budget, conseil
Pour la société requérante
Maître Paul-François RYZIGER avocat au Conseil d'Etat et à
la Cour de cassation.
11. A l'issue de l'audience, la Commission a déclaré la requête
recevable. Elle a ensuite invité les parties à fournir de plus amples
informations sur l'examen de l'affaire par le Conseil d'Etat. Elle a
également invité les parties à lui faire parvenir d'éventuelles offres
de preuve ou observations complémentaires. Le requérant a fourni les
renseignements demandés par la Commission le 1er septembre 1989. Le
Gouvernement a fourni les renseignements demandés par la Commission et
déposé des observations complémentaires le 1er décembre 1989. Le
12 décembre 1989, les documents complémentaires déposés par chaque
partie ont été transmis à l'autre partie pour information.
12. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 litt b) de la Convention, s'est
mise à la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement
amiable de l'affaire. Des consultations suivies avec les parties ont
eu lieu entre le 24 juillet 1989 et le 2 mars 1991. Vu l'attitude
adoptée par les parties, la Commission constate qu'il n'existe aucune
base permettant d'obtenir un tel règlement.
C. Le présent rapport
13. Le présent rapport a été établi par la Commission conformément
à l'article 31 de la Convention, après délibérations et votes, en
présence des membres suivants :
MM. J.A. FROWEIN, Président en exercice
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. JÖRUNDSSON
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
M. F. MARTINEZ
Mme J. LIDDY
M. L. LOUCAIDES
14. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
30 mai 1991 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, conformément à l'article 31 par. 2 de la Convention.
15. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
1. d'établir les faits, et
2. de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
16. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant
l'historique de la procédure devant la Commission (Annexe I) et le
texte de la décision de la Commission sur la recevabilité de la
requête (Annexe II).
17. Le texte intégral des observations des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Les circonstances particulières de l'affaire
18. La requérante a répondu, en 1977 et 1978, à deux appels
d'offres lancés pour la réalisation d'espaces verts par le ministère
de la défense.
19. Elle a été accusée par le ministre chargé de l'Economie et des
Finances de s'être concertée avec des concurrents en vue de la
répartition de divers marchés publics et d'avoir, dans les deux
hypothèses précitées, accepté de présenter des offres supérieures à
celles de ses concurrents, quitte à ce que des accords soient passés
dans d'autres cas pour lui faire attribuer d'autres marchés.
20. Conformément à la procédure prévue par l'ordonnance du 30 juin
1945, modifiée par la loi du 19 juillet 1977, sur les prix et la
répression des infractions à la législation économique, le ministre
chargé de l'Economie et des Finances a consulté la Commission de la
concurrence ; celle-ci a émis l'avis que la preuve de la participation
de la requérante avait été apportée et a proposé de lui infliger une
amende de 100.000 F.
21. Le ministre de l'Economie et des Finances lui a, par suite,
infligé une sanction pécuniaire de 50.000 F par une décision du
16 octobre 1981.
22. La requérante forma un recours gracieux entre les mains du
ministre, par lequel elle demandait à bénéficier de la loi d'amnistie
du 4 août 1981.
23. Le ministre rejeta la demande par une décision du 1er février
1982 au motif, notamment, que les infractions imputables à la
requérante avaient donné lieu à des sanctions pécuniaires de type
administratif et non à une sanction de caractère pénal ; or, seules
les infractions ayant donné lieu à une sanction pénale peuvent
bénéficier de l'amnistie prévue par la loi précitée.
24. La requérante introduisit un recours devant le Conseil d'Etat
à l'encontre de cette décision en date du 2 avril 1982. Le 2 août
1982, elle déposa un mémoire complémentaire.
25. Le 23 mars 1983, le ministre de la défense déposa un mémoire
en défense devant le Conseil d'Etat. La requérante déposa un mémoire
en réplique le 8 juin 1983.
26. Le Conseil d'Etat tint une audience le 6 juin 1984 au cours de
laquelle il entendit un exposé de son membre-rapporteur, un court
exposé de l'avocat du requérant qui se référa à ses mémoires écrits,
ainsi qu'un exposé du Commissaire du Gouvernement, magistrat de la
section du contentieux du Conseil d'Etat délégué dans ces fonctions,
qui joue le rôle d'un ministère public totalement indépendant.
27. Le Conseil d'Etat rejeta le pourvoi par arrêt du 22 juin
1984. En premier lieu il considéra que les sanctions pécuniaires
infligées, conformément à l'ordonnance du 30 juin 1945 telle que
modifiée par la loi du 19 juillet 1977, à des entreprises ou à des
personnes morales par le ministre chargé de l'Economie et des Finances
ne constituent pas de sanctions pénales.
En second lieu, il indiqua que la requérante ne pouvait se
prévaloir utilement de ce que ces sanctions administratives seraient
contraires à la Convention européenne des Droits de l'Homme faute
d'être prononcées par une juridiction dès lors que ces sanctions sont
fondées sur la loi susvisée du 19 juillet 1977. Par suite, le Conseil
d'Etat en conclut que la requérante n'était pas fondée à demander
l'annulation de la décision par laquelle le ministre de l'Economie et
des Finances lui avait refusé le bénéfice de l'amnistie.
B. Le droit interne pertinent
1. L'ordonnance N° 45-1483 du 30 juin 1945 relative aux prix
28. L'ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 fixait les règles
applicables en matière de prix et de répression des infractions à la
législation économique. Par ailleurs, une ordonnance N° 45-1484 du 30
juin 1945 fixait les règles relatives à la constatation, la poursuite
et la répression des infractions à la législation économique. Les
articles 50 et suivants de l'ordonnance N° 45-1483 fixaient les règles
relatives au maintien de la libre concurrence. Cette ordonnance a été
abrogée par l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la
liberté des prix et de la concurrence.
29. Les articles 50 et suivants de l'ordonnance N° 45-1483 ont été
modifiées à plusieurs reprises. Dans la présente affaire, il a été
fait application de ces dispositions telles qu'elles avaient été
modifiées par la loi du 19 juillet 1977.
30. L'article 50 de l'ordonnance édictait les actions et pratiques
prohibées, tandis que son articles 51 excluait du champ d'application
de l'article 50 des actions et pratiques considérées comme justifiées,
sous certaines conditions.
31. Aux termes de l'article 52 de l'ordonnance, telle que modifiée
par la loi du 19 juillet 1977, le ministre chargé de l'économie
pouvait saisir la Commission de la concurrence des faits qui lui
paraissaient constituer des "infractions". La Commission de la
concurrence était chargée d'examiner si les pratiques qui lui étaient
soumises étaient prohibées ou pouvaient se trouver justifiées par
l'article 51. Le dernier alinéa de l'article 52 prévoyait en outre que
le ministre pouvait transmettre le dossier au parquet "soit en vue de
l'application des dispositions de l'ordonnance n° 45-1484 du 30 juin
1945 relative à la constatation, la poursuite et la répression des
infractions à la législation économique, soit en vue de l'application
de l'article 419 du Code pénal". Dans cette hypothèse, le ministre ne
pouvait plus infliger de sanction disciplinaire (article 59 de
l'ordonnance).
32. L'article 53 permettait au ministre chargé de l'économie
d'infliger, par décision motivée, une sanction pécuniaire à toute
entreprise ou personne morale qui avait méconnu l'une des prohibitions
destinées à maintenir la libre concurrence, si la Commission avait
émis un avis en ce sens. Le montant maximum de la sanction applicable
était fixé à 5 pour cent du chiffre d'affaires annuel pour les
entreprises et à 5.000.000 F si le "contrevenant" n'était pas une
entreprise. Le montant de la sanction devait être fixé compte tenu de
la gravité des reproches et de l'importance des dommages causés à
l'économie, ainsi que de la situation financière et de la dimension de
l'entreprise ou de la personne morale intéressée. Il ne pouvait être
supérieur à celui mentionné dans l'avis émis par la Commission de la
concurrence.
33. Aux termes de l'article 55 de l'ordonnance, le ministre
pouvait aussi, après avoir consulté le président de la Commission de
la concurrence et au cas où ce dernier estimait inutile de saisir
ladite Commission, infliger une sanction n'excédant pas 200.000 F
(montant fixé par la loi du 18 janvier 1980). Toutefois, la partie
en cause avait le droit de demander le bénéfice de la procédure prévue
à l'article 53 de l'ordonnance.
2. Procédure devant la Commission de la concurrence
34. La loi du 19 juillet 1977 relative au contrôle de la
concentration économique et à la répression des ententes illicites
avait institué une Commission de la concurrence. Un décret du 25
octobre 1977 avait précisé les conditions d'application de cette loi.
35. Aux termes de l'article 2 de la loi précitée, la Commission de
la concurrence se composait d'un président ainsi que de dix commissaires
choisis parmi les membres du Conseil d'Etat et les magistrats de
l'ordre administratif et judiciaire.
36. L'article 11 du décret du 25 octobre 1977 prévoyait que
lorsque le ministre saisissait la Commission de la concurrence, il en
avisait les personnes intéressées par lettre recommandée avec avis de
réception.
37. L'article 7 de la loi du 19 juillet 1977 disposait que "les
rapports au vu desquels la Commission est appelée à se prononcer ainsi
que les éléments d'information et les documents sur lesquels se
qui courant de la procédure". Par arrêt du 25 octobre 1977, le Conseil d'Etat a précisé le principe du caractère contradictoire de la procédure devant la Commission de la concurrence. Il a considéré que "conformément au principe général du respect des droits de la défense, la Commission ne fait, grief ou élément de preuve nouveau, porté à sa connaissance au cours de ses travaux, sans en informer les parties intéressées dans des conditions permettant à celles-ci d'en discuter le bien-fondé". 38. Les observations des parties intéressées, qui pouvaient être assistées du conseil de leur choix, étaient normalement présentées par écrit. La Commission de la concurrence pouvait cependant décider de les inviter à présenter des observations orales et leur demander de répondre aux questions qui leur seraient posées (article 15 du décret du 25 octobre 1977). La Commission pouvait également entendre toute personne dont l'audition lui paraissait susceptible de contribuer à son information (article 14 par. 2 du décret). Les séances de la Commission n'étaient cependant pas publiques (article 14 par. 1 du décret). Aux termes de l'article 22 du décret, les avis de cette Commission devaient être motivés. 39. Il faut relever que dans sa décision n° 86-229 DC du 23 janvier 1987 (Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, 1987, p. 8) concernant l'ordonnance 86-1243 du 1er décembre 1986, le Conseil constitutionnel a confirmé le caractère non juridictionnel du Conseil de la concurrence, appelé en vertu de ladite ordonnance à prévenir et à sanctionner - en lieu et place du ministre chargé de l'économie agissant le cas échéant sur avis de la Commission de la concurrence - les atteintes à la libre concurrence. Le Conseil constitutionnel a cependant estimé que la possibilité de demander un sursis à exécution en cas de recours contre une décision du Conseil de la concurrence constitue une garantie essentielle des droits de la défense, compte tenu de l'étendue des injonctions et de la gravité des sanctions pécuniaires qu'il peut prononcer. D'autre part, le Conseil constitutionnel a, dans d'autres décisions, considéré que les principes de légalité, de proportionnalité et de non-rétroactivité des peines énoncées à l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 ne concernent "pas seulement les peines appliquées par les juridictions répressives, mais s'<étendent> nécessairement à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a cru devoir laisser le soin de la prononcer à une autorité de nature non-judiciaire" (cf N° 81-155 DC du 30 décembre 1982, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel 1982, p. 82 ; N° 87-237 DC du 30 décembre 1987, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, 1987, p. 63), ou "non-juridictionnelle" (cf N° 89-260 DC du 28 juillet 1989, Recueil des décisions du Conseil constitutionnel, 1989, p. 68). Dans sa décision 89-260 DC qui concernait les sanctions prononcées par la Commission des opérations de bourse qu'il a qualifiée "d'organisme administratif indépendant de caractère non-juridictionnel", le Conseil constitutionnel a ajouté que le principe de proportionnalité impliquait que le montant total des amendes prononcées ne pouvait dépasser le montant maximum prévu pour les amendes prononcées par les juridictions répressives. Il faut rappeler qu'aux termes de l'article 62 alinéa 2 de la Constitution du 4 octobre 1958, "les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles". 3. Compétence du Conseil d'Etat et éléments de la procédure suivie devant cette juridiction 40. L'article 26 de la loi du 19 juillet 1977 (précitée) a reconnu au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, la compétence pour connaître des recours pour excès de pouvoir formés contre des décisions ministérielles prises en matière de concurrence. (L'ordonnance du 1er décembre 1986 avait, dans un premier temps, laissé subsister ce recours devant le Conseil d'Etat. Actuellement, le recours dirigé contre une sanction prise en matière de concurrence est dévolu à la cour d'appel de Paris, sous le contrôle de la Cour de cassation). 41. Dans un avis du 6 mai 1976 (avis n° 317/341 du 6 mai 1976), le Conseil d'Etat, agissant dans sa fonction consultative lors de l'examen du projet de la loi qui devait devenir la loi du 19 juillet 1977, a émis l'avis que le recours contre les sanctions prononcées en matière de répression des ententes et des abus de position dominante devaient être un recours de pleine juridiction. Dans le cadre d'un tel recours, le Conseil d'Etat peut substituer sa propre décision à celle qui lui est déférée, exerçant sur cette dernière un entier contrôle. Dans le cadre de la procédure prévue par les articles 50 et suivants de l'ordonnance N° 45-1483 telle que modifiée par la loi du 19 juillet 1977, le Conseil d'Etat était ainsi appelé à contrôler la matérialité des faits retenus pour sanctionner la personne concernée, la qualification juridique des faits (et donc la base légale de la décision), la régularité de la procédure suivie, ainsi que la proportionnalité entre les manquements commis et le montant de l'amende infligée (en réduisant au besoin cette dernière). 42. L'exercice d'un recours contre une décision administrative ne suspend pas l'exécution de la décision. Le principe comporte cependant un correctif : la possibilité pour l'auteur du recours d'obtenir du juge qu'il prescrive le sursis à exécution de la décision attaquée jusqu'au jugement de recours. Selon le droit commun jurisprudentiel, deux conditions sont nécessaires pour que le juge ait la faculté de prescrire un sursis à exécution : d'une part, l'invocation de moyens sérieux, de nature à permettre au juge - quant il statuera au fond - de donner satisfaction au requérant en annulant la décision et, d'autre part, le risque que l'exécution de la décision emporte des conséquences irréversibles ou difficilement réversibles dans les faits. Quant à cette dernière condition, la jurisprudence administrative en matière fiscale considère comme de nature à justifier un sursis à exécution le préjudice résultant du paiement immédiat d'un impôt qui mettrait en péril l'existence d'une entreprise, ou l'obligerait à licencier une partie de son personnel, ou encore compromettrait son développement futur en la plaçant devant de graves difficultés. 43. La procédure administrative contentieuse est, pour l'essentiel, écrite. Elle est fondée sur le principe du contradictoire. Pour pouvoir se défendre utilement, les parties doivent connaître l'argumentation des autres parties, ainsi que les pièces que celles-ci invoquent ou qui sont utilisées par le juge. Elles disposent à cette fin d'un droit à la communication, tant entre les parties qu'à l'égard du juge. 44. Devant le Conseil d'Etat, chaque requête est attribuée à l'une des sous-sections d'instruction. Sauf en cas d'arrêt rendu sans instruction préalable - procédure rarement utilisée -, le président de la sous-section désigne un rapporteur qui propose les mesures d'instruction qui seront exécutées à l'initiative du président de la sous-section par le secrétariat. La sous-section fixe les délais pour la présentation par les parties de leurs mémoires et observations et prononce la clôture de l'instruction. 45. L'audience devant le Conseil d'Etat connaît, dans l'ordre, les phases suivantes. Après l'appel de l'affaire, le membre du Conseil d'Etat désigné comme rapporteur donne lecture de son rapport d'audience. Ce rapport n'est rien d'autre que l'exposé sommaire des conclusions des parties et l'énumération des mémoires produits au cours de l'instruction. Il consiste en fait en la lecture des "visas" destinés à figurer dans l'arrêt. (Le rapporteur établit également, en vue de l'audience, une note écrite qui contient, d'une part, l'analyse des conclusions et moyens des parties et, d'autre part, l'étude de toutes les questions de fait ou de droit sur lesquelles le Conseil d'Etat doit se prononcer. Cette note est cependant exclusivement destinée aux autres membres de la juridiction et n'est communiquée ni aux parties, ni à leurs avocats.) Le Conseil d'Etat se borne dans la plupart des cas à examiner l'affaire sur base de l'instruction écrite. Il n'entend les avocats des parties que si ceux-ci en expriment le désir. Des observations orales ne sont en pratique présentées que dans quelques affaires (habituellement dévolues à l'Assemblée plénière) qui posent des questions de principe ou présentent un aspect passionnel. Après les plaidoiries, le commissaire du Gouvernement prononce ses conclusions (un décret n° 80-438 du 17 juin 1980 a cependant rendu facultatifs la présence du commissaire du Gouvernement et le recours à son office). Le commissaire du Gouvernement, magistrat de la section du contentieux du Conseil d'Etat délégué dans ces fonctions et qui joue le rôle d'un ministère public totalement indépendant, expose les questions de fait et de droit que soulève l'affaire et les solutions qu'appellent ces questions selon son appréciation impartiale. Il a pour fonction de dire son sentiment "sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction" (C.E., 10 juillet 1957, Gervaise, Rec. 466). Ces conclusions sont conçues comme un élément de la procédure orale et ne sont pas versées au dossier de la procédure. Le commissaire du Gouvernement parle en dernier. Personne ne peut, en principe, lui répliquer. 4. La responsabilité pénale des personnes morales en droit français 46. En droit pénal français, le fait matériel - action ou omission - ne suffit pas à constituer une infraction pénale. Il faut aussi relever chez l'auteur du fait matériel un élément immatériel, subjectif et psychologique : l'élément moral. 47. Selon la jurisprudence, "les personnes morales sont pénalement irresponsables, sauf les exceptions spécialement prévues par la loi ..." (Cass. crim., 26 novembre 1983, Gazette du Palais, 1964, I, 189), c'est-à-dire lorsque le texte de loi crée une responsabilité pénale dite "du fait d'autrui", situation dans laquelle une personne est tenue de l'infraction commise matériellement par autrui, sans que la preuve de son instigation à commettre l'infraction ait été nécessairement rapportée. III. AVIS DE LA COMMISSION A. Grief déclaré recevable 48. La Commission a déclaré recevable le grief de la requérante selon lequel elle n'a pas eu droit à ce que sa cause soit examinée par un tribunal chargé de se prononcer sur le bien-fondé de l'accusation pénale dirigée contre elle. B. Point en litige 49. La question à trancher en l'espèce est celle de savoir si l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention s'applique à la présente affaire et, le cas échéant, s'il y a eu ou non violation de cette disposition. C. Remarques liminaires 50. La requérante allègue que la décision du 16 octobre 1981 par laquelle le ministre de l'Economie et des Finances lui a infligé une sanction pécuniaire constitue une décision sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale. L'article 6 (art. 6) de la Convention étant selon elle applicable, la requérante soutient qu'elle avait en conséquence droit à ce que cette accusation soit portée devant un tribunal répondant aux exigences de cette disposition, dont elle allègue la violation. Pour sa part, le Gouvernement considère que la sanction incriminée présente toutes les caractéristiques d'une sanction administrative et que l'article 6 (art. 6) de la Convention ne s'applique donc pas en l'espèce. La partie pertinente de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention est ainsi libellée : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ...". D. Applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention 51. L'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dépend du point de savoir si la décision du ministre de l'Economie et des Finances a équivalu à une décision sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale. 52. Le Gouvernement conteste l'applicabilité, en l'espèce, de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Il soutient à cet égard que la sanction pécuniaire constitue une sanction administrative, consécutive à une accusation de caractère administratif contre la requérante. En effet, selon le Gouvernement, les investigations qui ont conduit à la saisine de la Commission de la concurrence, en application de l'article 52 de l'ordonnance du 30 juin 1945, modifiée par la loi du 19 juillet 1977, ne constituent pas des actes de police judiciaire, mais des actes administratifs. De plus, la Commission de la concurrence elle-même, dont le ministre a adopté l'avis, doit être considérée comme une autorité administrative, ainsi qu'il ressort de la jurisprudence du Conseil d'Etat. Enfin, le Gouvernement considère que la sanction incriminée présente toutes les caractéristiques d'une sanction administrative au sens de la jurisprudence de la Cour dans les affaires Engel et Öztürk (Cour eur. D.H., arrêt Engel et autres du 8 juin 1976, série A n° 22, et arrêt Öztürk du 21 février 1984, série A n° 73). 53. La requérante fait valoir que les accusations dirigées contre les personnes auxquelles il était reproché d'avoir commis une infraction à la législation économique, au sens de l'ordonnance du 30 juin 1945 modifiée, étaient bien des accusations en matière pénale, puisque le ministre pouvait, soit prendre la décision d'infliger directement une amende, soit décider de communiquer le dossier au Parquet en vue de poursuites pénales. Certains soutenaient même que le fait d'infliger une sanction pécuniaire à l'entreprise n'impliquait pas nécessairement qu'il ne soit pas possible également de poursuivre les dirigeants devant la juridiction répressive. En toute hypothèse, il dépendait du ministre seul de prendre l'une ou l'autre des décisions. Il en résulte que si la sanction prise à l'issue de la procédure était une sanction administrative du point de vue du droit interne, l'accusation à la suite de laquelle cette décision a été prise était, quant à elle, une accusation de nature pénale. Elle rappelle à cet égard que dans l'arrêt Engel précité, la Cour a marqué l'autonomie de la notion d'accusation en matière pénale au sens de la Convention par rapport à la qualification donnée par le droit interne. Elle ajoute que dans l'affaire Deweer (Cour eur. D.H., arrêt Deweer du 27 février 1980, Série A n° 35), qui avait également trait à une législation économique, la Cour a considéré que bien qu'il y ait eu apparence de sanction administrative, il y avait en réalité eu une "accusation en matière pénale", d'une part, au motif que la transaction proposée au requérant se substituait à des peines d'emprisonnement, amendes, confiscation, fermeture d'établissement pouvant être prononcée par le juge et, d'autre part, au motif que la législation - et surtout la prévention - avaient parlé d'"infraction" et de "contrevenants". Enfin, dans l'affaire Öztürk précitée, la Cour a considéré qu'en général, relèvent du droit pénal des infractions dont les auteurs s'exposent à des peines destinées notamment à exercer un effet dissuasif et qui constituent d'habitude des mesures privatives de liberté et des amendes. Une application au cas d'espèce des principes énoncés par la Cour amènent à conclure à l'existence, au sens de la Convention, d'une accusation en matière pénale. 54. Selon la Commission, la procédure visée en l'espèce ne concernait pas une contestation sur les "droits et obligations de caractère civil" de la requérante. Il y a seulement lieu de décider si la procédure portait, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, sur une "accusation en matière pénale" dirigée contre elle. 55. Dans son arrêt Neumeister (Cour eur. D.H., arrêt Neumeister du 27 juin 1968, série A n° 8 p. 41, par. 18), la Cour a déjà jugé que le mot "accusation", doit se comprendre "au sens de la Convention". Dans son arrêt Deweer, la Cour a en outre estimé que même en l'absence de toute arrestation ou inculpation, il peut y avoir, dans certaines circonstances, accusation en matière pénale. Dans le cadre de cette affaire, elle avait considéré que l'accusation pouvait "aux fins de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) se définir comme la certification officielle, émanant de l'autorité compétente, du reproche d'avoir accompli une infraction pénale" (Cour eur. D.H., arrêt Deweer précité, pp. 24-25, par. 46). 56. Dans ses arrêts Engel (Cour eur. D.H., arrêt Engel précité, pp. 33-35, par. 80-82), Öztürk (Cour eur. D.H., arrêt Öztürk précité, pp. 17-28, par. 48-50), Campbell et Fell (Cour eur. D.H., arrêt Campbell et Fell du 28 juin 1984, série A n° 80, p. 35, par. 68-69) et Weber (Cour eur. D.H., arrêt Weber du 22 mai 1990, série A n° 177, pp. 17-18, par. 30-35), la Cour a énoncé les principes suivants en ce qui concerne des poursuites qualifiées comme non-pénales en droit interne : a) La Convention n'empêche pas les Etats de créer ou maintenir une distinction entre droit pénal et droit administratif ou disciplinaire ni d'en fixer le tracé, mais il n'en résulte pas que la qualification ainsi adoptée soit déterminante aux fins de la Convention. b) Si les Etats contractants pouvaient à leur guise, en qualifiant une infraction d'administrative ou de disciplinaire plutôt que de pénale, écarter le jeu des clauses fondamentales des articles 6 et 7 (art. 6, 7), l'application de celles-ci se trouverait subordonnée à leur volonté souveraine. Une latitude aussi étendue risquerait de conduire à des résultats incompatibles avec l'objet et le but de la Convention. 57. Pour vérifier si une "accusation" donnée relève de la "matière pénale" la Cour se réfère d'abord au texte définissant l'infraction en vue de déterminer si ladite infraction ressortit ou non au droit pénal d'après la technique juridique de l'Etat défendeur, pareil choix ayant pour effet de rendre applicable l'article 6 (art. 6) de la Convention (cf. Cour eur. D.H., arrêt Engel précité, p. 34, par. 81). Elle examine ensuite la nature de l'infraction ainsi que le degré de sévérité de la sanction que risque de subir l'intéressé (ibid.) 58. En ce qui concerne les deux derniers critères, la Cour a d'abord rappelé, dans l'affaire Deweer (Cour eur. D.H., arrêt Deweer précité, pp. 23-24, par. 44-45) - qui concernait le paiement d'une amende de composition afin d'éviter la fermeture d'une boucherie pour infraction à la réglementation belge sur les prix - que la place éminente que le droit à un procès équitable occupe dans une société démocratique conduit à opter pour une conception "matérielle" et non "formelle" de l'"accusation" visée à l'article 6 par. 1 (art. 6-1). Une telle conception commande de regarder au-delà des apparences et d'analyser les réalités de la procédure en litige. 59. A la lumière de cette jurisprudence, la Commission a examiné la question de savoir si l'accusation dirigée contre la requérante était de caractère pénal. 60. Elle constate d'abord que dans son arrêt du 22 juin 1984, le Conseil d'Etat a considéré que les sanctions pécuniaires infligées à des entreprises ou à des personnes morales par le ministre chargé de l'économie ne constituaient pas des sanctions pénales. Par contre, dans divers de ses arrêts (v. supra n° 39), le Conseil constitutionnel semble en substance avoir estimé que les sanctions infligées par des "organismes administratifs indépendants de caractère non-judiciaire" ou "non-juridictionnel" (et parmi celles-ci les sanctions infligées par le Conseil de la concurrence que l'ordonnance du 1er décembre 1986 a substitué au ministre chargé de l'économie agissant le cas échéant sur avis de la Commission de la concurrence pour prévenir et sanctionner les atteintes à la libre concurrence) se rattachaient à la sphère du droit pénal. 61. Les indications fournies par le droit interne n'ont, par ailleurs, qu'une valeur relative. Il importe d'examiner, le cas échéant, la nature de l'infraction en question qui, en pareille matière, représente un élément de plus grand poids (Cour eur. D.H., arrêt Engel précité, p. 35, par. 82). 62. La Commission observe sur ce point que le but poursuivi par les dispositions litigieuses de l'ordonnance du 30 juin 1945 était de maintenir la libre concurrence dans le marché français. Elle affectait donc les intérêts généraux de la société normalement protégés par le droit pénal (cf N° 7341/76, Eggs c/Suisse, rapport Comm. 4.3.78, D.R. 15, p. 35, par. 79). Les sanctions infligées par le ministre étaient des mesures visant des entreprises ou des personnes morales ayant commis des faits constituant des "infractions". La Commission relève encore que le ministre pouvait transmettre le dossier au parquet aux fins d'introduire contre le "contrevenant" des poursuites pénales. La transmission au parquet interdisait en outre au ministre d'infliger une sanction pécuniaire. La sanction pécuniaire se substituait donc à la sanction qu'auraient pu, le cas échéant, prononcer les tribunaux répressifs en cas de transmission du dossier au parquet. 63. Quant à la nature et la sévérité de la sanction encourue, la Commission observe d'abord que "selon le sens ordinaire des termes, relèvent en général du droit pénal les infractions dont les auteurs s'exposent à des peines destinées à exercer un effet dissuasif et qui consistent d'habitude en des mesures privatives de liberté et en des amendes" (cf Cour eur. D.H., arrêt Öztürk précité, p. 20, par. 53). Ceci n'implique toutefois pas que toute peine privative de liberté ou toute amende revêt nécessairement un caractère pénal (cf Cour eur. D.H., arrêt Engel précité, p. 36, par. 85). 64. Dans la présente affaire, la sanction prise par le ministre avait atteint un montant de 50.000 F, somme qui n'est pas en elle-même négligeable. Mais surtout, le montant maximum de l'amende, c'est-à-dire la sanction encourue, était fixé à 5 pour cent du chiffre d'affaires annuel pour une entreprise et à 5.000.000 F pour les autres contrevenants (v. supra par. 32), ce qui démontre à l'évidence qu'une telle sanction avait une finalité dissuasive. 65. De l'avis de la Commission, le caractère pénal que l'affaire revêt au regard de la Convention ressort sans ambigüité du faisceau des indications concordantes relevées ci-avant. La Commission rappelle que dans certaines circonstances, l'accusation peut se définir, aux fins de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, comme la notification officielle, émanant de l'autorité compétente, du reproche d'avoir accompli une infraction pénale (v. supra par. 53). Tel était déjà le cas en l'espèce, lorsque le ministre a consulté la Commission de la concurrence et lorsque celle-ci a proposé d'infliger à la requérante une amende de 100.000 F. En tout état de cause, la décision du ministre d'infliger une sanction pécuniaire constituait, au regard de la Convention, une décision sur le bien-fondé d'une accusation pénale et présentait le caractère d'une sanction pénale. 66. Le Gouvernement semble toutefois soulever une objection, quoique de façon indirecte, en ce que l'on ne pourrait concevoir une responsabilité pénale dans le chef d'une personne morale. La Commission observe d'abord que la Convention ne contient aucune disposition à cet égard. Elle observe ensuite que la question de la responsabilité pénale des personnes morales est réglée différemment par les divers systèmes juridiques des pays membres du Conseil de l'Europe. Elle relève que le droit français ménage des exceptions au principe de la non-responsabilité pénale des personnes morales. La Cour de cassation a en effet reconnu l'existence de telles exceptions lorsqu'elles sont prévues par la loi (voir supra par. 47). La Commission constate enfin qu'il est hors de doute que la condamnation intervenue en l'espèce l'a été à l'encontre d'une personne morale. Selon la Commission, il faut donc considérer que dans une situation du genre de celle qui est examinée en l'espèce, le droit français admet qu'une personne morale puisse faire l'objet d'une accusation en matière pénale. Dès lors, la question qui se pose au regard de la Convention est celle de savoir si les garanties conférées par celle-ci aux individus peuvent être ou non accordées aux personnes morales qui seraient victimes d'une violation de ladite Convention. A cet égard, la Commission rappelle que les organes de la Convention ont déjà par le passé reconnu aux personnes morales divers droits habituellement inhérents à la personne humaine, tels que le droit à la liberté d'expression (cf Cour eur. D.H., arrêt Sunday Times du 26 avril 1979, série A n° 30 ; N° 13166/86, Times Newspapers Ltd and Andrew Neil c/R.U., Rapport Comm. 12.7.90), ou les droits définis à l'article 9 (art. 9) de la Convention (cf N° 8118/77, déc. 19.3.81, D.R. 25, pp. 105-117). La Commission rappelle enfin que les organes de la Convention n'ont cessé de mettre en relief l'importance de l'article 6 (art. 6) de la Convention qui consacre "le principe fondamental de la prééminence du droit" (cf Cour eur. D.H., arrêt Sunday Times précité, p. 34, par. 55) et qu'une interprétation restrictive de cet article "ne correspondrait pas au but et à l'objet de cette disposition" (Cour eur. D.H., arrêt De Cubber du 26 octobre 1986, p. 16, par. 30). Eu égard à ces considérations, la Commission estime que la personne morale peut se réclamer de l'article 6 (art. 6) de la Convention lorsqu'elle a fait l'objet d'une "accusation en matière pénale". 67. En conclusion, l'article 6 (art. 6) s'appliquait en l'espèce. E. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention 68. L'article 6 (art. 6) étant applicable au cas d'espèce, la Commission est donc amenée à examiner si la requérante a eu droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal répondant aux exigences de cette disposition. 69. A cet égard, le Gouvernement reconnaît que la procédure devant la Commission de la concurrence ne présentait pas un caractère véritablement juridictionnel offrant toutes les garanties prévues à l'article 6 (art. 6) de la Convention, spécialement en ce qu'elle a été clairement voulue par le législateur comme non publique. Toutefois, le Gouvernement soutient que le recours devant le Conseil d'Etat donnait à l'entreprise sanctionnée - et donc à la requérante dans le cas d'espèce - toute possibilité de saisir un juge statuant dans des conditions conformes aux dispositions de l'article 6 (art. 6) de la Convention. Il relève à cet égard que la requérante n'a jamais prétendu que ses droits de la défense avaient été méconnus devant le Conseil d'Etat ou que cette juridiction ne présenterait pas les caractères d'indépendance et d'impartialité exigées par l'article 6 (art. 6). Elle n'a pas non plus prétendu que la publicité des débats aurait été méconnue. Il constate par ailleurs que le Conseil d'Etat aurait exercé un entier contrôle sur la question du bien-fondé de l'amende infligée par le ministre et que la requérante aurait pu demander un sursis à exécution pour pallier le caractère non-suspensif du recours devant cette juridiction. 70. En ce qui concerne le recours devant le Conseil d'Etat, la société requérante explique qu'elle met en cause le motif même de l'arrêt du Conseil d'Etat par lequel celui-ci déclarait qu'elle ne pouvait se prévaloir de la violation de la Convention parce que la sanction qui lui avait été infligée était fondée sur la loi du 19 juillet 1977. La motivation de l'arrêt relève la double volonté de ne pas faire prévaloir la Convention sur une loi en général et, en particulier, sur une loi postérieure à la Convention. De l'avis de la requérante, le fait d'affirmer que l'application de la Convention n'a même pas à être examinée dans une procédure par une juridiction d'un pays adhérent, constitue à lui seul une négation de la Convention. En outre, le refus du Conseil d'Etat de s'expliquer sur la question de savoir si la procédure suivie en application de l'ordonnance du 30 juin 1945, telle que modifiée par la loi du 19 juillet 1977, était ou non contraire à la Convention, a, à l'évidence, porté atteinte à l'article 6 (art. 6) de ladite Convention. Elle ajoute que la procédure devant le Conseil d'Etat ne présentait pas un caractère complètement contradictoire. Ainsi, toutes les pièces qu'avait connues le rapporteur n'étaient pas communiquées aux parties. 71. La Commission observe que le Conseil d'Etat, saisi par la requérante de la question de la violation de l'article 6 (art. 6) de la Convention dans la procédure litigieuse, a déclaré, d'une part, que les sanctions pécuniaires infligées conformément à la loi du 19 juillet 1977 par le ministre à des entreprises ou à des personnes morales ne constituaient pas des sanctions pénales et, d'autre part, que la requérante ne pouvait se prévaloir utilement de ce que ces sanctions administratives seraient contraires à la Convention, faute d'être prononcée par une juridiction, dès lors que lesdites sanctions étaient fondées sur la loi du 19 juillet 1977. Il en a conclu que la requérante ne pouvait demander l'annulation de la décision par laquelle le ministre lui avait refusé le bénéfice de l'amnistie. 72. Bien qu'il apparaisse que le contrôle du Conseil d'Etat sur les sanctions pécuniaires infligées conformément à la loi du 19 juillet 1977 eût pu être un contrôle de pleine juridiction selon le droit national, la Commission constate que dans le cas d'espèce, le Conseil d'Etat n'a pas procédé à un examen du recours introduit par la requérante pour les motifs exposés ci-avant. De ce fait, le Conseil d'Etat ne s'est pas prononcé sur le bien-fondé de l'accusation dirigée contre la requérante. Il apparaît donc que celle-ci n'a jamais bénéficié, en définitive, d'un examen de sa cause par un "tribunal" doté de la plénitude de juridiction qui aurait statué sur le bien-fondé de l'accusation en matière pénale dirigée contre elle (cf. mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Colozza du 12 février 1985, série A n° 89, p. 16, par. 32). En effet, le Conseil d'Etat qui avait la plénitude de juridiction, s'est abstenu d'examiner le bien-fondé de l'accusation portée contre la requérante. 73. Il s'ensuit que la requérante n'a pas bénéficié d'une procédure répondant aux exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention dans le cadre de la procédure tendant à constater une concertation avec des concurrents en vue de la répartition de divers marchés publics, procédure au terme de laquelle une sanction pécuniaire à caractère pénal au sens de la Convention a été prononcée contre la requérante. F. Conclusion 74. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention. Le Secrétaire Le Président en exercice de la Commission de la Commission (H.C. KRÜGER) (J.A. FROWEIN) ANNEXE I HISTORIQUE DE LA PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION A. Examen de la recevabilité 20 décembre 1984 Introduction de la requête 24 juin 1985 Enregistrement de la requête 6 juillet 1987 Délibérations de la Commission et décision d'inviter le Gouvernement à lui soumettre des observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête 30 octobre 1987 Observations du Gouvernement 18 décembre 1987 Observations du requérant 5 décembre 1988 Délibérations de la Commission et décision de tenir une audience sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête 11 juillet 1989 Audience sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête Délibérations de la Commission, décision de déclarer la requête recevable B. Examen du bien-fondé 30 mai 1991 Délibérations de la Commission sur le bien-fondé, vote final et adoption du présent rapport.
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