Zadeva C‑335/03
Portugalska republika
proti
Komisiji Evropskih skupnosti
„EKUJS – Premija za goveje meso – Nadzor – Reprezentativnost vzorčenja – Prenos rezultatov nadzora na prejšnja leta – Obrazložitev“
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca L. A. Geelhoeda, predstavljeni 18. novembra 2004
Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 14. aprila 2005.
Povzetek sodbe
1. Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika – Integrirani upravni in nadzorni sistem za nekatere programe pomoči – Uredba št. 3887/92 – Nadzor za zagotovitev učinkovitega izpolnjevanja pogojev za dodelitev pomoči za „živali“ – Ponderacija ali nadomestitev tega nadzora s kontrolami iz naslova programov pomoči – Nedopustnost
(Uredba Komisije št. 3887/92, člen 6(1), (3) in (4))
2. Kmetijstvo – EKUJS – Potrditev obračunov – Zavrnitev prevzema v breme izdatkov, ki so posledica nepravilnosti pri uporabi predpisov Skupnosti – Ugovor zadevne države članice – Dokazno breme – Razdelitev med Komisijo in državo članico
3. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Odločba v zvezi s potrditvijo obračuna iz naslova izdatkov, ki se financirajo iz EKUJS
(člen 253 ES)
1. Namen določb člena 6(1), (3) in (4) Uredbe št. 3887/92 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti je zagotavljanje učinkovitega spoštovanja pogojev za dodelitev pomoči za „živali“. Torej bi bilo v nasprotju tako z zaželenim ciljem učinkovitosti opravljenega nadzora kot tudi z namenom, da se zagotovi resnična reprezentativnost pregledanih vzorcev, če bi se določene vrste pomoči lahko delno ali v celoti izognile nadzoru pod pretvezo, da se lahko najmanjšo stopnjo nadzora doseže z nadomeščanjem oziroma ponderacijo številčnejših kontrol, izvedenih v zvezi z drugimi programi oziroma kar zadeva druge vrste pomoči.
(Glej točko 54.)
2. Ko Komisija zavrne določene izdatke v breme EKUJS, ker so jih povzročile kršitve ureditve Skupnosti, za katere je odgovorna posamezna država članica, ni treba izčrpno dokazovati nezadostnosti nadzora, ki ga je opravljala ta država članica, oziroma nepravilnosti številk, ki jih je slednja posredovala, pač pa mora predložiti podlago za resen in razumen dvom, ki ga ima glede na opravljeni nadzor nacionalnih organov oziroma pravilno uporabo veljavne zakonodaje Skupnosti. Navedeno olajšanje dokaznega bremena Komisiji je posledica dejstva, da je država članica tista, ki je v boljšem položaju, kar zadeva zbiranje in preverjanje potrebnih podatkov za potrditev obračunov EKUJS, in ki mora zato predložiti kar najbolj podroben in popoln dokaz resničnih kontrol in, glede na okoliščine primera, tudi nepravilnost trditev Komisije.
(Glej točko 68.)
3. Presoja izpolnitve obveznosti obrazložitve iz člena 253 ES je odvisna od obravnavanega akta in konteksta, v katerem je bil sprejet. V posebnem okviru priprave odločb v zvezi s potrditvijo obračuna iz naslova izdatkov, ki se financirajo iz EKUJS, je treba šteti, da je odločba zadosti obrazložena, če je država članica tesno sodelovala v postopku njene priprave in če so ji bili znani razlogi za odločitev Komisije, zakaj ni štela, da je treba za sporno vsoto obremeniti EKUJS.
(Glej točki 83 in 84.)
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 14. aprila 2005(*)
„EKUJS – Premija za goveje meso – Nadzor – Reprezentativnost vzorčenja – Prenos rezultatov nadzora na prejšnja leta – Obrazložitev“
V zadevi C-335/03,
katere predmet je ničnostna tožba na podlagi člena 230 ES, vložena 25. julija 2003,
Portugalska republika, ki jo zastopajo L. Fernandes, zastopnik, ob sodelovanju C. Botelho Moniza in E. Maia Cadete, odvetnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata A. Alves Vieira in L. Visaggio, zastopnika, ob sodelovanju N. Castro Marquesa in F. Costa Leite, odvetnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), sodnica, C. Gulmann, R. Schintgen in J. Klučka, sodniki,
generalni pravobranilec: L. A. Geelhoed,
sodna tajnica: K. Sztranc, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. oktobra 2004,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 18. novembra 2004
izreka naslednjo
Sodbo
1 Portugalska republika s svojo tožbo zahteva razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2003/364/ES z dne 15. maja 2003, s katero so od financiranja Skupnosti izključeni določeni izdatki, ki jih iz naslova Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Jamstveni oddelek, plačajo države članice, v delu, v katerem se nanaša nanjo.
Pravni okvir
Ureditev zadevnih premij
2 Uredba Sveta (EGS) št. 805/68 z dne 27. junija 1968 o skupni ureditvi trga za goveje in telečje meso (UL L 148, str. 24), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 2066/92 z dne 30. junija 1992 (UL L 215, str. 49) in Uredbo Sveta (EGS) št. 125/93 z dne 18. januarja 1993 (UL L 18, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 805/68), je vzpostavila ureditev premij za proizvajalce, ki na svojih gospodarstvih gojijo moško govedo in krave dojilje.
3 Glede na različne vrste premij, ki so bile tako dodeljene, je Uredba št. 805/68 uvedla posebno premijo za goveje in telečje meso (člen 4b), dodatno premijo k tej posebni premiji (člen 4c), premijo za krave dojilje (člen 4d), kot tudi dodatno premijo proizvajalcem, ki so upravičeni do posebne premije in/ali premije za krave dojilje in izpolnjujejo določene pogoje (člen 4h). Sicer pa so, kar zadeva Portugalsko republiko, posebne premije določene z Uredbo Sveta (EGS) št. 1600/92 z dne 15. junija 1992 o posebnih ukrepih za Azore in Madeiro za določene kmetijske proizvode (UL L 173, str. 1).
Upravljanje in nadzor zadevnih premij
4 Uredba Komisije (EGS) št. 3886/92 z dne 23. decembra 1992 o določitvi podrobnih pravil za uporabo programa premij, določenega v Uredbi št. 805/68 (UL L 391, str. 20), kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije ES št. 2311/96 z dne 2. decembra 1996 (UL L 313, str. 9, v nadaljevanju: Uredba št. 3886/92), je določila upravne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za dodelitev premije.
5 Na podlagi člena 4 Uredbe št. 3886/92 je obdobje obvezne reje – to je obdobje, v katerem živali, za katere je bil vložen zahtevek za dodelitev premije, ne smejo zapustiti določenega kraja, kjer jih je mogoče nadzorovati (po splošnem pravilu gospodarstva proizvajalca) – za premijo za moško govedo dva meseca, šteto od prvega dne, ko je bil vložen zahtevek. Za krave dojilje je na podlagi uporabe določbe člena 4d(5) Uredbe št. 805/68, v zvezi s členom 23 Uredbe št. 3886/92, obvezno obdobje reje šest mesecev od dneva, ko je bil vložen zahtevek.
6 Na podlagi člena 4 Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 z dne 21. aprila 1970 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 94, str. 13), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1287/95 z dne 22. maja 1995 (UL L 125, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 729/70), države članice določijo službe in plačilne agencije, zadolžene za plačilo izdatkov, ki jih nosi Jamstveni oddelek EKUJS.
7 Člen 1(1)(b) Uredbe Sveta (EGS) št. 3508/92 z dne 27. novembra 1992 o vzpostavitvi integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti (UL L 355, str. 1) določa, da vsaka država članica vzpostavi integrirani upravni in nadzorni sistem, ki se uporablja za režim premij za proizvajalce govejega in telečjega mesa v skladu s členom 4 Uredbe (EGS) št. 805/68. Ta sistem se uporablja tudi za druge ureditve premij oziroma nadomestil na področju reje ovc in koz.
8 Člen 8 iste uredbe državam članicam nalaga opravljanje upravnega nadzora zahtevkov za pomoč (odstavek 1), dopolnitve nadzora na kraju samem na vzorcu izbranih kmetijskih gospodarstev (odstavek 2) in imenovanje odgovornega organa za koordinacijo navedenih nadzorov (odstavek 3).
9 Uredba Komisije (EGS) št. 3887/92 z dne 23. decembra 1992 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti (UL L 91, str. 36), kot je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1678/98 z dne 29. julija 1998 (UL L 212, str. 23, v nadaljevanju: Uredba št. 3887/92), vsebuje določbe o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati zahtevki za pomoč (Poglavje III), določbe o nadzoru (Poglavje IV) in določbe, ki se nanašajo na financiranje (Poglavje V).
10 Na podlagi člena 6 navedene uredbe se „upravni nadzor [se] izvaja na kraju samem na takšen način, da se lahko zanesljivo preveri, ali so bili upoštevani pogoji, pod katerimi se pomoč odobri“ (prvi odstavek) in vključuje predvsem „navzkrižno preverjanje prijavljenih enot rabe ali poljin in živali, da bi se preprečila neupravičena večkratna odobritev iste pomoči za isto koledarsko leto“ (odstavek 2).
11 V skladu z odstavkom 3 istega člena kontrola na kraju samem zajema znatni vzorec najmanj 10 % zahtevkov, ki mora predstavljati najmanj 10 % zahtevkov za pomoč za „živali“ oziroma izjav o prijavi.
12 Na podlagi odstavka 5, prvega pododstavka, navedenega člena se kontrole na kraju samem izvajajo nenapovedano in zajemajo vse enote rabe ali poljine oziroma živali, na katere se nanaša eden ali več zahtevkov.
13 Iz drugega pododstavka istega odstavka sledi, da se mora na vzorcu 10 % zahtevkov za pomoč za „živali“, na katerih se mora opraviti nadzor na kraju samem, najmanj 50 % kontrol živali opraviti v obdobju obvezne reje, razen pri moškem govedu, za katerega je mogoče dodeliti posebno premijo v skladu s členom 8 Uredbe št. 3886/92 ob zakolu oziroma ko se po zakolu dajo prvič na trg.
Identifikacija živali
14 Člen 3 Uredbe Sveta (ES) št. 820/97 z dne 21. aprila 1997 o uvedbi sistema za identifikacijo in registracijo govedi ter označevanju govedine in izdelkov iz govedine (UL L 117, str. 1) določa:
„Sistem za identifikacijo in registracijo govedi mora zajemati naslednje elemente:
a) ušesne znamke za identifikacijo posamezne živali;
b) računalniške baze podatkov;
c) potne liste za živali;
d) posamezne registre, ki se vodijo na vsakem gospodarstvu.“
15 Člen 4 te uredbe določa:
„1. Vse živali na gospodarstvu, ki se skotijo po 1. januarju 1998 ali so po tem datumu namenjene za trgovino med državami članicami Skupnosti, je treba označiti z ušesno znamko, ki jo odobrijo pristojni organi in se namesti na vsako od ušes. Obe ušesni znamki morata imeti isto, neponovljivo identifikacijsko številko, ki omogoča identifikacijo vsake posamezne živali, skupaj z gospodarstvom, na katerem se je skotila.
[...]
5. Ušesnih znamk ni dovoljeno odstraniti ali zamenjati brez dovoljenja pristojnih organov.
6. Ušesne znamke se dodeljujejo gospodarstvom, razpošiljajo in nameščajo na živali tako, kakor določijo pristojni organi.“
16 Uredba Komisije (ES) št. 2629/97 z dne 29. decembra 1997 (UL L 354, str. 19) o uporabi Uredbe št. 820/97 uvaja pogoje, ki jih morajo v okviru sistema za identifikacijo in registracijo govedi izpolniti ušesne znamke, registri gospodarstev in potni listi.
17 Na podlagi člena 1(1) te uredbe vsebujejo ušesne znamke najmanj ime, kodo ali logotip pristojnega organa ali centralnega pristojnega organa države članice, ki je dodelil ušesne znamke, ter označbe, določene v drugem odstavku istega člena, to je dvočrkovno kodo države, ki ji sledi označba v obliki največ dvanajstih številk. Poleg teh podatkov člen 2 te uredbe določa tudi, da „[u]šesne znamke ustrezajo naslednjim zahtevam:
a) so iz prožne plastike;
b) so zaščitene proti ponarejanju in jih je mogoče brez težav prebrati vse življenje živali, ki jo označujejo;
c) niso ponovno uporabljive;
d) pritrjene so na žival, ne da bi ji to škodovalo;
e) nosijo samo neizbrisne oznake, predvidene v členu 1.“
Upravni postopek za potrditev obračuna EKUJS
18 Na podlagi Uredbe št. 729/70 in Uredbe Komisije (ES) št. 1663/95 z dne 7. julija 1995 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 v zvezi s postopkom za potrditev obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS (UL L 158, str. 6) države članice določijo pristojne organe, ki so odgovorni za usklajevanje financiranih izdatkov Jamstvenega oddelka EKUJS. Na Portugalskem je ta pristojni organ v skladu s členoma 1 in 5 dekret-zakona št. 78/98 z dne 27. marca 1998 (Diário da República I, Serija - A, št. 73, z dne 27. marca 1998) Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola (v nadaljevanju: INGA).
19 Kar zadeva postopek, ki se uporablja v konkretnem primeru, Komisija na podlagi člena 5(2)(b) Uredbe št. 729/70 po posvetovanju z odborom skladov pred 30. aprilom naslednjega leta potrdi obračun plačilnih agencij za prejšnje leto.
20 V skladu z odstavkom 2(c) istega člena Uredbe št. 729/70 odločba Komisije o potrditvi obračuna, ki se nanaša na pravilnost, popolnost in točnost poslanih obračunov, ne vpliva na nadaljnje odločitve.
21 Člen 5(2)(c) določa predvsem, da se „[z]avrnitev financiranja [se] ne sme nanašati na izdatke, ki so bili plačani več kot štiriindvajset mesecev prej, preden je Komisija zadevni državi članici pisno sporočila rezultate svojih preverjanj [...].“
Dejansko stanje in predhodni postopek
22 Od 18. do 22. septembra 2000 so službe Komisije v okviru potrditve obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS začele nadzor določenih gospodarstev za rejo na Portugalskem, v Anteleju, da bi ugotovile skladnost prakse teh gospodarstev z ureditvijo Skupnosti, ki se uporablja za upoštevni sektor.
23 Z dopisom z dne 20. marca 2001 je Komisija portugalskim organom na podlagi člena 8 Uredbe št. 1663/95 sporočila, da je v sektorju premij za govedo uvedla preiskavo št. 00/10, ker „le-ti niso v celoti spoštovali določb Uredb (EGS) št. 805/68, št. 3886/92, št. 3508/92 in št. 3887/92, kot tudi (ES) št. 1254/1999 in št. 2342/1999“, kar lahko upraviči izključitev dela izdatkov od financiranja Skupnosti, ki so jih ti organi priglasili.
24 Službe Komisije so poudarile predvsem to, da se v finančnem letu 1999 ni izvajal nadzor na kraju samem za posebno premijo za goveje meso, saj je bilo „v obdobju obvezne reje dveh mesecev pregledanih le 4,4 % zahtevkov“, medtem ko člen 6(5) Uredbe št. 3887/92 zahteva najmanjšo stopnjo 5 %, ki ustreza 50 % vzorca najmanj 10 %, določenega v odstavku 3 istega člena.
25 Iste službe so ugotovile tudi druge nepravilnosti, ki se nanašajo na identifikacijo živali, kot so odsotnost vsake identifikacijske oznake oziroma potnega lista za določene živali, opustitev bistvenih podatkov na potnih listih in zahtevkih za premijo ter običajna uporaba ročno napisanih ušesnih znamk.
26 V dopisu z dne 28. maja 2001 in v odgovoru na ugotovitve služb Komisije je INGA v zvezi s kontrolami zahtevkov za dodelitev posebne premije za goveje meso na kraju samem poudaril, da bi bilo treba ugotoviti, da je bila v obdobju obvezne reje dosežena minimalna raven 5 % kontrol na kraju samem, po sprejetju celotnega in enotnega zahtevka za različne pomoči za „živali“.
27 Kar zadeva identifikacijo živali, so nacionalni organi priznali obstoj različnih vrst znamk, vendar so pojasnili, da so na roko napisane znamke zanesljiva kopija uradnih identifikacijskih številk in so posledica nujnosti, da se nadomestijo izgubljene izvirne znamke, kar je pri tako razširjeni reji pogost primer.
28 Z dopisom z dne 31. oktobra 2001 je Komisija portugalske organe pozvala k dvostranski razpravi in sporočila finančne korekcije, ki jih je nameravala uporabiti.
29 Med sestankom so ti organi navedli, da se ne strinjajo s predvidenimi pavšalnimi korektivi. Poudarili so predvsem, da so bile leta 1999 predmetne živali označene ustrezno, s primernimi ušesnimi znamkami, in da je Portugalska republika izpolnila zakonodajne zahteve na področju nadzora. Komisija svojega stališča o navedenih točkah ni spremenila.
30 Z dopisom z dne 20. februarja 2002 je Komisija državi članici uradno sporočila svoje sklepe, ki so sledili dvostranski razpravi, zato da bi lahko portugalski organi zadevo morebiti predložili spravnemu organu, ustanovljenemu z Odločbo Komisije 94/442/ES z dne 1. julija 1994 o določitvi spravnega postopka v zvezi s potrjevanjem obračuna Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) (UL L 182, str. 45).
31 Službe Komisije so 30. maja 2002 na podlagi člena 8(1) Uredbe št. 1663/95 in člena 1(1)(a) Odločbe 94/442 na te organe naslovile uradno sporočilo, v katerem so predlagale, da se uporabi pavšalna korekcija 2 % za izdatke v zvezi s premijami imetnikom krav dojilj in korekcija 5 % za posebno premijo rejcem moške govedi. Posledica navedenih korekcij bi bila izključitev financiranja za znesek, ki ustreza tem odstotkom, prijavljenih kot izdatki EKUJS za sezono 1999.
32 Na zahtevo portugalskih organov je predsednik spravnega organa, ustanovljenega z Odločbo 94/442, te organe z dopisom z dne 22. novembra 2002 povabil na obravnavo, določeno v Bruslju (Belgija) na dan 16. decembra 2002.
33 V svojem poročilu z dne 3. januarja 2003 je ta organ poudaril, da vprašanja, ki so ga sprožili portugalski organi o podlagi, za katero se uporablja najmanjša stopnja nadzora, ni postavila še nobena druga država članica. Ugotovil je, da sam nikoli ni dvomil o tej točki in da so med službami Komisije in portugalskimi organi obstajala razhajanja v zvezi s prakso označevanja živali.
34 Ob koncu spravnega postopka je Komisija v dopisu z dne 19. februarja 2003 navedla, da „so po tehtanju trditev, ki so jih portugalski organi predložili v spravnem postopku, [njene] službe […] [ocenile], da te trditve niso [zmanjšale] resnosti nedelovanja, ugotovljenega v dopisu, s katerim [je bila] sporočena korekcija za finančno leto 1999 […]“.
35 Nazadnje je po posvetovanju z odborom EKUJS, ki je ocenil skupno poročilo služb Komisije, zadnja sprejela sporno odločbo.
36 V prilogi k tej odločbi Komisija navaja, da, kar zadeva Portugalsko republiko, izdatki, ki se jih izključi, zadevajo področje „premij za živali“, in znašajo 2.446.684,20 evra, pavšalni korekciji (2 % in 5 % po proračunskih postavkah) pa sta bili obrazloženi s pomanjkanjem ključnih kontrol in dodatnih kontrol v finančnem letu 1999.
Predlogi strank
37 Portugalska republika Sodišču predlaga, naj:
– sporno odločbo razglasi za nično;
– toženi instituciji naloži plačilo stroškov.
38 Komisija Sodišču predlaga, naj:
– zavrne tožbo kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Tožba
39 Portugalska republika v podporo svojemu predlogu za razglasitev ničnosti sporne odločbe navaja tri tožbene razloge, in sicer:
– napačno uporabo prava pri uporabi člena 6(5) Uredbe št. 3887/92;
– napačno presojo okoliščin primera;
– kršitev dolžnosti obrazložitve, določene v členu 253 ES.
Prvi tožbeni razlog: napačna uporaba prava pri uporabi člena 6(5) Uredbe št. 3887/92
Trditve strank
40 Po mnenju portugalske vlade naj bi nacionalni organi od sezone 1999 na podlagi člena 1(1)(b), prva alinea, Uredbe št. 3508/92 in člena 5 Uredbe št. 3887/92 sprejeli skupen zahtevek, enak za vse programe pomoči za „živali“, ki so na voljo v okviru Jamstvenega oddelka EKUJS, in sicer: posebna premija za moško govedo, premija imetnikom krav dojilj, nadomestila in premija proizvajalcem ovčjega in kozjega mesa. Za vse premije, ki so predmet navedenega skupnega zahtevka za pomoči za „živali“, je bila dejanska stopnja (tehtana sredina) nadzora v obdobju obvezne reje 6,3-%, stopnja nadzora zahtevkov za pomoči za goveje meso pa je bila v istem obdobju 4,4-%.
41 V nasprotju s tem, kar je poudarila Komisija v sporni odločbi, portugalska vlada meni, da je bilo pravilo, uvedeno s členom 6(5) Uredbe št. 3887/92, spoštovano v finančnem letu 1999, če je treba zahtevke za pomoči za „živali“ in tem ustrezen nadzor razlagati in ovrednotiti z vidika enotnosti gospodarstva, to je ob upoštevanju vseh programov pomoči za „živali“ skupaj.
42 V podporo svojim trditvam se portugalska vlada sklicuje na člen 6(5), prvi pododstavek, Uredbe št. 3887/92, na podlagi katerega se kontrole na kraju samem izvajajo nenapovedano in zajemajo vse živali, na katere se nanaša eden ali več zahtevkov.
43 Po mnenju navedene vlade ta določba ne pomeni, da je treba nadzor izvajati za vsak program posebej. Nasprotno, besedilo te določbe dopušča zaključek, da se morajo nadzor in pogoji, ki morajo biti v zvezi z njim izpolnjeni, in sicer predvsem pogoj, ki nalaga najmanjšo stopnjo kontrol, ki jih je treba opraviti v obdobju obvezne reje, nanašati na vse zahtevke v zvezi z različnimi programi pomoči za „živali“.
44 Prav tako portugalska vlada šteje, da je določba odstavka 5, drugi pododstavek, v zvezi z odstavkom 3 člena 6, v tem pogledu še pomembnejša, saj v obdobju obvezne reje nalaga „najmanj 50-% nadzor“ na najmanjšem vzorcu „10 % zahtevkov za pomoč za ‚živali‘ oziroma izjav o prijavi“.
45 Sicer pa portugalska vlada opozarja, da člen 6(5), tretji pododstavek, Uredbe št. 3887/92 določa, da se „kontrole na kraju samem na podlagi te Uredbe [se] lahko opravljajo skupaj z vsakim drugim pregledom, ki ga določa zakonodaja Skupnosti“.
46 Končno portugalska vlada oporeka tistemu, kar šteje, da je retroaktivna uporaba novih pravil, ki izhajajo iz sprememb predmetnih določb z Uredbo Komisije (ES) št. 2801/1999 z dne 21. decembra 1999 (UL L 340, str. 29). Priznava, da člen 6(5) Uredbe št. 3887/92 po tej spremembi določa, da je 5 % kontrol na kraju samem, ki jih je treba opraviti v obdobju obvezne reje, potrebno opraviti v okviru vsakega programa pomoči.
47 Ta sprememba naj bi se po besedilu člena 2 Uredbe št. 2801/1999 uporabljala samo za „zahtevke, vložene […] po 1. januarju 2000“ in ne za sezono 1999. Prav tako se zdi, da naj bi Komisija v sporni odločbi uporabila pravni sistem, ki ni veljal med nastajanjem dejstev.
48 Komisija tej razlagi oporeka, saj naj bi bila po njenem mnenju v nasprotju z namenom in besedilom predmetne določbe.
49 Kar zadeva prvi del tožbenega razloga, ki se nanaša na možnost izračuna vseh kontrol, opravljenih na področju pomoči za „živali“, meni, da besedilo člena 6(3) in (5) Uredbe št. 3887/92 nikakor ne daje razloga za sklepanje, da bi bilo mogoče stopnjo nadzora v obdobju obvezne reje doseči s seštevanjem kontrol, opravljenih iz naslova več programov pomoči.
50 Po mnenju Komisije bi bila taka razlaga v nasprotju z namenom navedene uredbe, saj bi lahko država članica v obdobju obvezne reje stopnjo nadzora 10 % dosegla, kar zadeva premije za krave dojilje in premije proizvajalcem ovčjega in kozjega mesa, na primer tako, da bi dosegla tehtano sredino 6,66 % in posledično presegla stopnjo 5 % nadzora, določenega s členom 6(3) in (5) iste uredbe, ne da bi pri tem izvedla eno samo kontrolo v zvezi s posebno premijo za goveje meso.
51 Kar zadeva drugi del tožbenega razloga v zvezi z zatrjevano retroaktivno uporabo Uredbe št. 2801/1999, Komisija, ki se sklicuje na izmenjavo dopisov in dokumentacije med strankama, zanika vsakršno utemeljenost te trditve.
Presoja Sodišča
52 Prvi del prvega tožbenega zahtevka izhaja iz zatrjevane možnosti po doseganju najmanjše stopnje nadzora v obdobju obvezne reje v okviru posebnih premij za goveje meso z dodatnim opravljanjem nadzora, kar zadeva druge premije za „živali“.
53 V tem pogledu je treba opozoriti, da člen 6(3) Uredbe št. 3887/92 določa, da „nadzor na kraju samem zajema znatni vzorec najmanj 10 % zahtevkov. Ta vzorec mora predstavljati najmanj 10 % zahtevkov za pomoč za ‚živali‘ […]“. Člen 6(1) navedene Uredbe poleg tega določa, da se nadzor izvaja tako, „da se lahko zanesljivo preveri, ali so bili upoštevani pogoji, pod katerimi se pomoč odobri“. Nazadnje na podlagi odstavka 4 iste določbe „zahtevke, ki so predmet kontrole na kraju samem, določi pristojni organ, predvsem na podlagi analize rizikov, kot tudi na podlagi reprezentativnosti vloženih zahtevkov za pomoč“.
54 Iz teh določb, branih skupaj, nedvomno izhaja, da je njihov namen v zagotavljanju učinkovitega spoštovanja pogojev za dodelitev pomoči. Dejansko v nasprotju tako z zaželenim ciljem „učinkovitosti“ opravljenega nadzora kot tudi z namenom, da se zagotovi resnična „reprezentativnost“ pregledanih vzorcev, bi bilo, če bi se določene vrste pomoči lahko delno ali v celoti izognile nadzoru pod pretvezo, da lahko najmanjšo stopnjo nadzora doseže nadomeščanje oziroma da jo lahko odtehtajo številčnejše kontrole, izvedene v zvezi z drugimi programi oziroma kar zadeva druge vrste pomoči.
55 Pod temi pogoji je treba zavrniti razlago, ki jo predlaga portugalska vlada. Dejansko bi bile, če bi bila taka razlaga sprejeta, njene posledice lahko ne samo v tem, da bi se določeni programi lahko izognili učinkovitemu nadzoru, pač pa ne bi bili predmet nobenega nadzora, saj bi zadoščalo, da bi bilo mogoče, kar zadeva posamezni program pomoči, doseči zadostno stopnja nadzora in s tem nadomestiti odsotnost vsakega nadzora, ki se nanaša na drug program. Taka posledica bi bila očitno neposredno v nasprotju s cilji, ki jih zasleduje Uredba št. 3887/92.
56 Kar se poleg tega nanaša na drugi del zatrjevanega prvega tožbenega razloga o domnevno retroaktivni uporabi Uredbe št. 2801/1999, je dovolj ugotoviti, da se sporna odločba in le-tej predhodna sporočila sploh ne sklicujejo na to uredbo. Izvedena finančna korekcija torej ne temelji na uporabi navedene uredbe, pač pa na uporabi Uredbe št. 3887/92, v obliki, ki je veljala pred spremembo, uvedeno z Uredbo št. 2801/1999, razlaga katere je predmet te zadeve. Ker v teh okoliščinah zadnja uredba ni podlaga sporni odločbi, je trditev, ki se nanaša na retroaktivno uporabo navedene norme, mogoče le zavrniti.
57 Upoštevaje zgoraj navedeno je treba prvi tožbeni razlog, na katerega se sklicuje portugalska vlada, zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: napačna presoja okoliščin primera
Trditve strank
58 V okviru tožbenega razloga, ki izhaja iz napak pri presoji okoliščin primera, se portugalska vlada sklicuje na tri trditve: prva se nanaša na datum, ko so bile ugotovljene nepravilnosti; druga je povezana z upoštevnostjo izvedenih ugotovitev; pri tretji pa gre za reprezentativnost jemanja vzorcev.
59 Glede datuma ugotovitve nepravilnosti portugalska vlada zatrjuje, da so bila preverjanja, na podlagi katerih Komisija uveljavlja zatrjevane pomanjkljivosti sredstev za identifikacijo živali, izvedena med 18. in 22. septembrom 2000. Torej korekcij za sezono 1999 ni mogoče upravičiti s sklicevanjem na preverjanja, izvedena v tem mesecu.
60 Komisija to trditev izpodbija s sklicevanjem na besedilo člena 5(2)(c) Uredbe št. 729/70.
61 Kar zadeva upoštevnost navedenih ugotovitev, portugalska vlada uveljavlja, da vsa sredstva za identifikacijo, ki se uporabljajo na Portugalskem, v celoti ustrezajo pogojem, določenih z Uredbo št. 2629/97, tudi v primeru nadomestnih ušesnih znamk, z ročno napisano številko z neizbrisnim črnilom.
62 Komisija se pri izpodbijanju navedene trditve sklicuje na končno poročilo, ki razkriva, da pomanjkljivosti, povezane z identifikacijo živali, pomenijo resno nevarnost za zanesljivost identifikacijskega sistema. Poleg tega opozarja, da je v skladu s členom 6(1) Uredbe št. 3887/92 namen nadzora ta, „[…] da se lahko zanesljivo preveri, ali so bili upoštevani pogoji, pod katerimi se pomoč in premije odobri“, kar pa ni bilo izpolnjeno v primeru kontrol, izvedenih v tem primeru.
63 Kar se nazadnje tiče reprezentativnosti jemanja vzorcev, Portugalska republika v tožbi poudarja, da je Komisija, kar zadeva izdatke, izvedene za leto 1999, za premije imetnikom krav dojilj napačno presodila okoliščine primera, s tem da jih je utemeljila zgolj na pokrajini Alentejo – ki ima značilnosti, po katerih se ločuje od preostale države –, zato da bi sestavila reprezentativni vzorec za celo državo, in pri tem ni upoštevala obsežnega značaja reje na tem območju, katere posledica za prizadete lastnike je težavnost pri nadzorovanju živali.
64 Komisija opozarja na splošni in abstraktni značaj zakonskega okvira, v katerem je treba presoditi, da morajo biti pogoji, določeni v normah Skupnosti, izpolnjeni tudi v primeru, ko ima pokrajina, kjer je bil opravljen nadzor, posebne značilnosti.
Presoja Sodišča
65 Kar najprej zadeva trditev portugalske vlade, da naj bi Komisija neutemeljeno izvedla svoje pavšalne finančne korekcije v zvezi z izdatki, plačanimi iz naslova sezone 1999, iz razloga, ker naj bi se preverjanja in očitane nepravilnosti izvršile med sezono 2000, je treba opozoriti, da je lahko Komisija na podlagi ugotovitev njene službe septembra 2000 razumno presodila, da je do neizpolnitev, najdenih v portugalskem sistemu identifikacije živali, prišlo pred letom navedene kontrole in da so vplivale že na sezono 1999.
66 Po eni strani je bilo veliko odraslih živali, za katere se je izvršil nadzor septembra 2000, dejansko brez vsake ušesne znamke oziroma najmanj brez vsake uradne identifikacijske oznake, medtem ko bi morale imeti take živali na podlagi upoštevne ureditve Skupnosti enaki znamki na vsakem ušesu od dneva, ko so se skotile, torej že v letih 1998 oziroma 1999.
67 Po drugi strani so preverjanja, ki jih je izvedla Komisija, prav tako omogočila dokazovanje več vrzeli, ki so na splošno zadevale tako potne liste za živali kot tudi posamezne vpisnike, ki jih je vodilo vsako gospodarstvo.
68 Na podlagi ustaljene sodne prakse Komisiji, ko zavrne določene izdatke v breme EKUJS, ker so jih povzročile kršitve ureditve Skupnosti, za katere je odgovorna posamezna država članica, ni treba izčrpno dokazovati nezadostnosti nadzora, ki ga je opravljala ta država članica, oziroma nepravilnosti številk, ki jih je slednja posredovala, pač pa mora predložiti osnovo za resen in razumen dvom, ki ga ima glede na opravljeni nadzor nacionalnih organov oziroma pravilno uporabo veljavne zakonodaje Skupnosti. Navedeno olajšanje dokaznega bremena Komisiji je posledica dejstva, da je država članica tista, ki je v boljšem položaju, kar se tiče zbiranja in preverjanja potrebnih podatkov za potrditev obračunov EKUJS, in ki mora posledično predložiti kar najbolj podroben in popoln dokaz resničnih kontrol in v okoliščinah primera tudi netočnost trditev Komisije (glej v tem smislu zlasti sodbe z dne 6. marca 2001 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C-278/98, Recueil, str. I-1501, točke od 39 do 41; z dne 19. septembra 2002 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-377/99, Recueil, str. I-7421, točka 95; z dne 19. junija 2003 v zadevi Španija proti Komisiji, C-329/00, Recueil, str. I-6103, točka 68).
69 Če so bili, tako kot v tem primeru, rezultati kontrol, ki jih je opravila Komisija, navedeni predvsem v točkah 66 in 67 te sodbe, take narave, da so pri slednji lahko vzbudili resen in razumen dvom o načinu identifikacije živali, ki se je uporabljal na Portugalskem v finančnem letu 1999, bi morala portugalska vlada na podlagi sodne prakse, navedene v prejšnji točki, predložiti podrobnejši in popolnejši dokaz o pravilnosti v navedenem letu uporabljenih identifikacijskih načinov, zato da bi dokazala neutemeljenost dvomov Komisije.
70 V konkretnem primeru je treba ugotoviti, da Portugalska vlada takega dokaza ni predložila. Komisija, ki je portugalskim organom sporočila rezultate svojih preverjanj z dopisom z dne 20. marca 2001, je lahko na podlagi člena 5(2)(c) Uredbe št. 729/70 uporabila finančne korekcije za sezono 1999.
71 V teh okoliščinah je torej treba zavrniti trditev portugalske vlade o napačnem začasnem odvzemu finančnih korekcij.
72 Kar dalje zadeva trditev portugalske vlade o neupoštevnih ugotovitvah Komisije, je pomembno poudariti, da navedena vlada v različnih dopisih, ki jih je naslovila na to institucijo po pregledih, opravljenih septembra 2000, ni oporekala obstoju določenih neizpolnitev v svojem sistemu za identifikacijo živali in predvsem dejstvu, da je bilo več živali, ki jih je Komisija pregledala, brez vsakega sredstva za identifikacijo oziroma so bile izvirne identifikacijske znamke nadomeščene.
73 Po eni strani je taka praksa, tako kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 35 sklepnih predlogov, jasno v nasprotju z besedilom člena 4(1) Uredbe št. 20/97, ki določa, da je treba „vse živali na gospodarstvu, ki se skotijo po 1. januarju 1998 ali so po tem datumu namenjene za trgovino med državami članicami Skupnosti, [je treba] označiti z ušesno znamko, ki jo odobrijo pristojni organi in se namesti na vsako od ušes“. Člena 1 in 2(b) in (e) Uredbe št. 2629/97 v tem smislu natančneje določata, da morajo imeti navedene ušesne znamke določeno število neizbrisnih označb, ki se nanašajo predvsem na označitev pristojnega organa države članice, ki jih je dodelil, kodo države, v kateri je bila žival prvič označena, da so zaščitene proti ponarejanju in jih je mogoče brez težav prebrati vse življenje živali.
74 Po drugi strani pa člen 4(5) Uredbe št. 820/97 pojasnjuje, da „ušesnih znamk ni dovoljeno odstraniti ali zamenjati brez dovoljenja pristojnih organov“. V konkretnem primeru portugalska vlada ni z ničimer dokazala, da so imeli rejci, pri katerih je Komisija izvedla preverjanje, tako dovoljenje.
75 V teh okoliščinah je treba zavrniti trditev portugalske vlade o neupoštevnosti ugotovitev Komisije.
76 Kar nazadnje zadeva tretjo trditev, podano v okviru drugega tožbenega razloga, se le-ta nanaša na nereprezentativnost jemanja vzorcev, glede na to, da so bili pregledi, opravljeni na kraju samem samo v pokrajini Alentejo, razširjeni tudi na preostanek države.
77 Vendar tej trditvi ni mogoče pritrditi. Prvič je, kot je Komisija upravičeno poudarila, zakonski okvir na tem področju splošnega in abstraktnega značaja. Posledično se morajo pogoji, ki jih določajo pravila Skupnosti, uporabljati splošno, tudi če ima pokrajina, v kateri je bil opravljen nadzor, posebne značilnosti.
78 Drugič, Komisija je v postopku navedla, ne da bi ji portugalska vlada v tej točki nasprotovala, da je Alentejo poglavitno območje reje zadevne vrste živali, kar v preostalem potrjuje razpredelnica, ki jo je ta vlada priložila v prilogi k tožbi. Čeprav se nanaša na dodatno premijo proizvajalcem, ki so upravičeni do posebne premije in/ali premije za krave dojilje in izpolnjujejo določene pogoje, navedena razpredelnica očitno kaže, da Alentejo prevladuje nad drugimi pokrajinami. Iz tega sledi, da je zagotovljena reprezentativnost te pokrajine.
79 Glede možnosti razširjanja na druge portugalske pokrajine je Sodišče že razsodilo, da razširjanje podatkov z ene regije na druge načeloma ni prepovedano (glej sodbo z dne 4. marca 2004 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-344/01, še neobjavljena v Recueil, točka 61). Tako razširjanje pa morajo kljub temu upravičevati dejstva. V konkretnem primeru dejstvo, da je Alentejo poglavitna pokrajina za rejo goveda, tako širitev upravičuje.
80 Upoštevaje vse zgoraj navedeno je treba drugi tožbeni razlog, ki ga uveljavlja portugalske vlada, v celoti zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev dolžnosti obrazložitve, določene v členu 253 ES
Trditve strank
81 V svojem tretjem tožbenem razlogu Portugalska republika uveljavlja, da sporna odločba ni zadosti obrazložena, kolikor ne navaja niti ravnanj portugalskih organov, opredeljenih kot nasprotna pravu Skupnosti, niti pravnih pravil, ki naj bi bila kršena.
82 Komisija, ki se sklicuje na sodno prakso Sodišča, poudarja, kar zadeva izmenjavo korespondence in dokumentacije med strankama, da so v samem besedilu sporne odločbe navedeni pravna podlaga in razlogi, ki so vodili do sprejetja odločbe, in je torej zadosti izpolnjena dolžnost obrazložitve, določena v členu 253 ES.
Presoja Sodišča
83 V skladu z ustaljeno sodno prakso je presoja obveznosti obrazložitve iz člena 253 ES, odvisno od narave obravnavanega akta in konteksta, v katerem je bil sprejet (glej zlasti sodbo z dne 22. junija 1993 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-54/91, Recueil, str. I-3399, točka 10).
84 V posebnem okviru priprave odločb v zvezi s potrditvijo obračuna je treba šteti, da je odločba zadosti obrazložena, če je država članica tesno sodelovala v postopku njene priprave in če so ji bili znani razlogi za odločitev Komisije, zakaj ni štela, da je treba za sporno vsoto obremeniti EKUJS (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo v zadevi Španija proti Komisiji, točka 83).
85 V konkretnem primeru iz listin v spisu izhaja, tako kot zatrjuje Komisija, da je bila portugalska vlada udeležena v postopku priprave sporne odločbe in da je Komisija z nepravilnostmi v zvezi z načinom uporabe nazornega sistema na Portugalskem večkrat seznanila portugalske organe, ki so imeli možnost uveljavljati svoja stališča o očitanih nepravilnostih.
86 V teh okoliščinah je treba šteti, da je sporna odločba zadosti obrazložena.
87 Ker tudi tretjemu tožbenemu razlogu ni mogoče ugoditi, je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
88 Na podlagi člena 69(2) Poslovnika se stranki, ki s svojim zahtevkom ni uspela, naloži plačilo stroškov, če so bili le-ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, da se plačilo stroškov naloži Portugalski republiki, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) Portugalski republiki se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
* Jezik postopka: portugalščina.
Top