Zadeva C-276/02
Kraljevina Španija
proti
Komisiji Evropskih skupnosti
„Državne pomoči – Pojem – Neplačevanje davkov in prispevkov za socialno varnost s strani podjetja – Ravnanje nacionalnih organov po razglasitvi začasne plačilne nesposobnosti“
Povzetek sodbe
1. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Ukrep, ki zmanjša stroške podjetja
(Člen 87(1) ES)
2. Pomoči, ki jih dodelijo države – Odločba Komisije – Preizkus zakonitosti glede na podatke, ki so bili na voljo ob sprejetju odločbe
(Člen 87 ES)
1. Člen 87(1) ES opredeljuje državno pomoč, urejeno s Pogodbo, kot vsako pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršno koli vrsto pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, če prizadene trgovino med državami članicami.
Pojem državna pomoč v smislu člena 87(1) ES je splošnejši kot pojem subvencija, ker ne zajema samo pozitivnih dajatev, kot so same subvencije, ampak tudi različne ukrepe, s katerimi se zmanjšujejo stroški, ki običajno bremenijo podjetje.
(Glej točko 24.)
2. Zakonitost odločbe na področju državnih pomoči je treba presojati glede na podatke, ki jih je Komisija imela na voljo, ko jo je sprejela.
(Glej točko 31.)
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 14. septembra 2004(*)
„Državne pomoči – Pojem – Neplačevanje davkov in prispevkov za socialno varnost s strani podjetja – Ravnanje nacionalnih organov po razglasitvi začasne plačilne nesposobnosti“
V zadevi C-276/02,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES,
vložene pri Sodišču 23. julija 2002,
Kraljevina Španija, ki jo zastopa S. Ortiz Vaamonde, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata V. Kreuschitz in J. L. Buendía Sierra, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, C. Gulmann, J.‑P. Puissochet (poročevalec), J. N. Cunha Rodrigues, sodniki, ter F. Macken, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 1. aprila 2004
izreka naslednjo
Sodbo
1 Kraljevina Španija s tožbo predlaga razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2002/935/ES z dne 14. maja 2002 o pomoči za podjetje Grupo de Empresas Álvarez (UL L 329, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Dejansko stanje in izpodbijana odločba
2 Podjetje Grupo de Empresas Álvarez SA (v nadaljevanju: GEA), ki je bilo eden glavnih španskih proizvajalcev in prodajalcev kuhinjske posode in porcelana, je imelo po privatizaciji leta 1991 velike izgube.
3 Podjetje je bilo upravičeno do državnih pomoči v obliki garancij in neposredne subvencije, kar je Komisija odobrila z Odločbo 98/364/ES z dne 15. julija 1997 (UL 1998, L 164, str. 30) pod pogojem, da španski organi ne dodelijo nobene druge nove pomoči in da v celoti izvajajo načrt za prestrukturiranje, ki so ga sporočili.
4 Vendar podjetje GEA in njegova hčerinska družba Vidrios Automáticos del Noroeste SA (v nadaljevanju: Vanosa) v treh letih po tej odobritvi nista izpolnila davčnih obveznosti in obveznosti plačila prispevkov za socialno varnost.
5 Potem ko je bila na predlog obeh podjetij 19. novembra 1997 razglašena začasna plačilna nesposobnost za podjetje GEA in 14. novembra 1997 za podjetje Vanosa, je Agencia Estatal de Administración Tributaria (izpostava državne davčne uprave, v nadaljevanju: davčna izpostava) 14. aprila 1998 z vsakim izmed teh podjetij sklenila poseben dogovor.
6 V skladu s tema dogovoroma sta bili približno dve tretjini obstoječega davčnega dolga odpisani, za plačilo preostanka pa sta bila dana odlog in dolgoročno reprogramiranje, in sicer dveletni odlog, nato pa trimesečna plačila v obdobju desetih let, pri čemer je prvo plačilo zapadlo januarja 2000, vse pod pogojem, da podjetji spoštujeta roke zapadlosti in pravočasno izpolnjujeta nadaljnje davčne obveznosti. Če teh pogojev ne bi spoštovali, bi bila dogovora razvezana in bi ponovno nastal celotni prvotni dolg.
7 Tudi Tesorería General de la Seguridad Social (v nadaljevanju: organ za socialno varnost) je 6. novembra 1998 s podjetjem Vanosa sklenil poseben dogovor, ki je bil tak kot dogovora z dne 14. aprila 1998, pri čemer je prvi mesečni obrok, predviden v reprogramiranju, zapadel januarja 2000. Nasprotno podjetje GEA z organom za socialno varnost podobnega dogovora ni sklenilo.
8 V dveh letih po sklenitvi dogovorov z davčno izpostavo in organom za socialno varnost podjetji GEA in Vanosa, z izjemo nekaj pravočasnih plačil, še naprej nista plačevali zapadlih socialnih prispevkov in davkov. Od začetka leta 2000 ti podjetji tudi nista več plačevali zaostalih dolgov v skladu z določili iz omenjenih dogovorov.
9 Po navedbah španske vlade je davčna izpostava 7. februarja 2001 po več neuspešnih opominih odstopila od dogovorov z dne 14. aprila 1998, sklenjenih s podjetjema GEA in Vanosa. Organ za socialno varnost je 20. decembra 2001 odstopil od dogovora z dne 6. novembra 1998, sklenjenega s podjetjem Vanosa.
10 Poleg tega sta, tudi po navedbah španske vlade, organ za socialno varnost in davčna izpostava po razglasitvi začasne plačilne nesposobnosti še naprej odrejala različne rubeže kot nadaljevanje rubežev, ki so se izvajali pred razglasitvama začasne plačilne nesposobnosti, in sta uporabljala tudi druga sredstva izvršbe. Tako naj bi davčna izpostava med drugim zarubila 96 socialnih stanovanj (23. decembra 1999), blagovne znamke skupine GEA (22. avgusta 2000), terjatve do glavnih kupcev zadevnih podjetij (med oktobrom 2000 in aprilom 2001) in tovarno podjetja Vanosa (5. junija 2002), medtem ko naj bi organ za socialno varnost določene zneske izterjal (npr. 42.767.950 ESP novembra 1998) in predlagal rubež sredstev na bančnih računih (januarja 2001) ter rubež terjatve do državne blagajne (aprila 2001). Ti ukrepi naj bi spomladi leta 2001 pripeljali do zaprtja podjetij, ker so bili prihodki, ki jih je prinašala dejavnost, pretežno namenjeni javnim upnikom.
11 Komisija je, potem ko je v prvem polletju 2001 prejela dve pritožbi, ki sta zatrjevali predvsem, da so se španski organi odpovedali izterjavi davkov in socialnih prispevkov od podjetij GEA in Vanosa, španskim organom poslala več zahtev za dostavo podatkov. Potem ko si je Komisija z njimi izmenjala več dopisov, je 19. septembra 2001 uvedla postopek, določen v členu 88(2) ES, in o tem istega dne obvestila španske organe z dopisom, ki ga je nato objavila v Uradnem listu Evropskih skupnosti in s katerim je vse zainteresirane stranke pozvala, naj predložijo pripombe (UL 2001, C 336, str. 6).
12 Španski organi so predložili pripombe, ki jih je Komisija prejela 4. decembra 2001. Nobena druga država članica ali druga zainteresirana stranka ni predložila pripomb. Komisija je izpodbijano odločbo sprejela 14. maja 2002.
13 Komisija med razlogi navaja, da je sistematično neplačevanje socialnih prispevkov in davkov podjetij GEA in Vanosa vsaj med novembrom 1997, ko je bila razglašena začasna plačilna nesposobnost, in januarjem 2001, izenačeno s prenosom državnih sredstev na ti podjetji in pomeni pomoč v smislu člena 87(1) ES.
14 Ta prenos naj bi omenjenima podjetjema dejansko dal konkurenčno prednost, ker naj jima v nasprotju z njunimi konkurenti ne bi bilo treba nositi stroškov za socialne prispevke in davke, kot je to običajno. Ta prednost naj bi bila posledica neizvajanja ukrepov, ki jih določa španska zakonodaja – uvedbe različnih izvršilnih postopkov za izterjavo dolgov, nastalih po razglasitvi začasne plačilne nesposobnosti –, ki bi zadevnima podjetjema preprečili nadaljevanje opravljanja dejavnosti brez spoštovanja davčnih obveznosti in obveznosti na podlagi socialne varnosti.
15 Tako naj ravnanje španskih organov ne bi bilo primerljivo z ravnanjem vestnega zasebnega upnika, ki poizkuša izterjati vsaj majhen del dolgovanih davkov in prispevkov. Njihova pasivnost naj bi povzročila znatno povečanje zaostalih davčnih in socialnih plačil, kar je povzročilo očitno nespoštovanje načrta za prestrukturiranje, na katerem je temeljila odločba s 15. julija 1997.
16 Komisija dalje navaja, da ugotovljena pomoč ne more biti predmet nobene izmed izjem, določenih v členu 87(2) in (3) ES, in da zlasti ne izpolnjuje pogojev, določenih v Obvestilu (1999/C 288/02) o smernicah Skupnosti o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (UL 1999, C 288, str. 2).
17 Na koncu je Komisija odločila, da „pomoč, ki jo pomeni nadaljevano neplačevanje davkov in socialnih prispevkov [podjetij GEA in Vanosa], potem ko je bila zanju razglašena začasna plačilna nesposobnost, in sicer 19. novembra 1997 za podjetje GEA in 14. novembra 1997 za podjetje Vanosa, med tema datumoma in januarjem 2001, ni združljiva s skupnim trgom“. Poleg tega je odločila, da mora Kraljevina Španija sprejeti „vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne [zadevno] pomoč, ki je bila zagotovljena nezakonito.“
Tožba
18 Španska vlada zlasti navaja, da je Komisija pri uporabi člena 87(1) ES napačno uporabila pravo in napačno ugotovila dejansko stanje. Najprej je treba obravnavati ta tožbena razloga.
Tožbeni razlog: napačna uporaba prava
Trditve strank
19 Španska vlada trdi, da je bil z izpodbijano odločbo kršen člen 87(1) ES, ker naj v takih okoliščinah, kot so v obravnavanem primeru, ne bi šlo za državno pomoč v smislu te določbe.
20 Po mnenju španske vlade naj bi se pristojni organi zadovoljili s tem, da so s podjetjema GEA in Vanosa sklenili dogovora o odpisu in reprogramiranju dolgov, kot jim je to omogočala nacionalna zakonodaja, ki se uporablja pri začasni plačilni nesposobnosti podjetij, in sicer tako, kot naj bi storili s katerim koli podjetjem v enakem položaju. Ni mogoče šteti, da je sama sklenitev takih dogovorov v okviru postopka zaradi začasne plačilne nesposobnosti povzročila nastanek državne pomoči.
21 Če bi sprejeli sklepanje Komisije, da je državna pomoč to, da sta imeli podjetji korist od dogovorov, ker so jima javni upniki omogočili nadaljevanje opravljanja dejavnosti, čeprav bi lahko zahtevali njun takojšnji stečaj, bi se lahko za vsak postopek zaradi začasne plačilne nesposobnosti štelo, da ima elemente pomoči in da so postopki za preprečitev stečaja, ki so jih uzakonile države članice, sami po sebi v nasprotju s predpisi Skupnosti na področju državnih pomoči.
22 Španska vlada tudi zatrjuje, da Komisija v obravnavanem primeru ni niti dokazala niti zatrjevala, da so se dogovori, ki so jih javni upniki sklenili s podjetjema GEA in Vanosa, razlikovali oziroma so bili ugodnejši od dogovorov, ki se običajno sklenejo v postopkih zaradi začasne plačilne nesposobnosti.
23 Komisija nasprotno poudarja, da nastanka državne pomoči niso povzročili dogovori o odpisu in reprogramiranju dolgov do javnih upnikov kot takih, ampak je razlog pasivnost, ki sta jo po sklenitvi teh dogovorov pokazala organ za socialno varnost in davčna izpostava. V nasprotju s tem, kar meni španska vlada, naj Komisija v predmetni zadevi nikoli ne bi zatrjevala, da so nastanek državne pomoči povzročili omenjeni dogovori.
Presoja Sodišča
24 Člen 87(1) ES opredeljuje državno pomoč, urejeno s Pogodbo ES, kot vsako pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršno koli vrsto pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, če prizadene trgovino med državami članicami. Pojem državna pomoč v smislu te določbe je splošnejši kot pojem subvencija, ker ne zajema samo pozitivnih dajatev, kot so same subvencije, ampak tudi različne ukrepe, s katerimi se zmanjšujejo stroški, ki običajno bremenijo podjetje (glej zlasti sodbe z dne 23. februarja 1961 v zadevi De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg proti Visoki oblasti, 30/59, Recueil, str. 1, 39; z dne 15. marca 1994 v zadevi Banco Exterior de España, C-387/92, Recueil, str. I-877, točka 13; z dne 29. junija 1999 v zadevi DM Transport, C-256/97, Recueil, str. I-3913, točka 19, in z dne 12. decembra 2002 v zadevi Belgija proti Komisiji, C-5/01, Recueil, str. I-11991, točka 32).
25 V obravnavanem primeru za Komisijo v izpodbijani odločbi niso vprašljivi dogovori o odpisu in reprogramiranju dolgov, ki so bili sklenjeni s podjetjema GEA in Vanosa. Komisija v nasprotju s tem, kar zatrjuje španska vlada, ne sklepa o obstoju državne pomoči na podlagi takih dogovorov z javnimi upniki, sklenjenih v okviru postopka zaradi začasne plačilne nesposobnosti.
26 Komisija je v obrazložitvi in izreku izpodbijane odločbe namreč izrecno navedla nadaljevano neizpolnjevanje obveznosti plačevanja davkov in prispevkov za socialno varnost teh dveh podjetij. V skladu z izpodbijano odločbo, zlasti s točkami 44 in 47 njene obrazložitve, je državna pomoč prednost zaradi sistematičnega neplačevanja davkov in socialnih prispevkov vsaj med januarjem 1997 in januarjem 2001, to je v obdobju tako pred razglasitvijo začasne plačilne nesposobnosti in sklenitvijo dogovorov kot po njih. Ta prednost naj bi bila posledica tega, da pristojni organi niso sprožili različnih izvršilnih postopkov, s katerimi bi se zlasti po sklenitvi dogovorov lahko tema podjetjema preprečilo nadaljevanje njune dejavnosti brez spoštovanja davčne obveznosti in obveznosti na področju socialne varnosti, predvsem brez poravnavanja dolgov, nastalih po razglasitvi začasne plačilne nesposobnosti, ki jih ne zajemajo odpusti dolgov in načrt reprogramiranja iz dogovorov. V točki 53 razlogov izpodbijane odločbe je natančno navedeno, da javni upniki s takim pristopom niso ravnali kot zasebni upniki, ki poizkušajo izterjati vsaj majhen del dolgovanih davkov in prispevkov.
27 Zato je treba prvi tožbeni razlog španske vlade, ki temelji na napačni razlagi izpodbijane odločbe, zavrniti.
Tožbeni razlog: napačna ugotovitev dejanskega stanja
Trditve strank
28 Španska vlada v bistvu zatrjuje, da je v izpodbijani odločbi dejansko stanje napačno ugotovljeno, ker je Komisija presodila, da so španski organi, potem ko je bila novembra 1997 za podjetji GEA in Vanosa razglašena začasna plačilna nesposobnost, ostali nedejavni.
29 V nasprotju s tem, kar je navedeno v izpodbijani odločbi, naj bi tako organ za socialno varnost kot davčna izpostava uporabila vsa sredstva, ki so jima bila na voljo, zlasti različne izvršilne postopke za izterjavo dolgov, nastalih po sklenitvi dogovorov o odpisu in reprogramiranju. Španska vlada se sklicuje na ukrepe, navedene v točki 10 te sodbe.
30 Nasprotno naj španski organi po mnenju Komisije ne bi dokazali, da so ravnali dovolj skrbno, ko zadevni podjetji nista spoštovali davčnih obveznosti in obveznosti iz naslova socialne varnosti. Organ za socialno varnost in davčna izpostava naj bi po sklenitvi dogovorov od odpisu in reprogramiranju v letu 1998 namreč ostala nedejavna, kar naj bi povzročilo znatno povečanje nadaljnjih dolgov.
Presoja Sodišča
31 Zakonitost odločbe na področju državnih pomoči je treba presojati glede na podatke, ki jih je Komisija imela na voljo, ko jo je sprejela (glej zlasti sodbi z dne 10. julija 1986 v zadevi Belgija proti Komisiji, 234/84, Recueil, str. 2263, točka 16, in z dne 26. septembra 1996 v zadevi Francija proti Komisiji, C-241/94, Recueil, str. I-4551, točka 33).
32 Glede utemeljitve izpodbijane odločbe Komisija meni, kot je bilo omenjeno v točki 26 te sodbe, da je vzrok za nastanek državne pomoči to, da naj španski organi ne bi sprožili različnih izvršilnih postopkov in naj ne bi ravnali kot zasebni upniki, ki poizkušajo izterjati vsaj majhen del terjatev.
33 Vendar iz dopisovanja med strankami v upravnem postopku izhaja, da so španski organi navedli, da so v obdobju od januarja 1997 do januarja 2001 začeli ukrepe za izterjavo dela javnih terjatev do podjetij GEA in Vanosa in za to, da bi ju prisilili k spoštovanju njunih obveznosti. Res je, da so bili podatki, ki so bili v upravnem postopku predloženi Komisiji, manj popolni od tistih, ki jih španska vlada navaja v predmetni tožbi in so bili mestoma nenatančni, vendar Komisiji niso omogočali ugotovitve, da ukrepi, ki jih španska zakonodaja (različni izvršilni postopki) določa za preprečevanje tega, da bi podjetja brez izpolnjevanja davčnih obveznosti in obveznosti iz naslova socialne varnosti nadaljevala opravljanje dejavnosti, nikakor ne bi bili izpeljani in da torej javni upniki ne bi ravnali kot zasebni upniki, ki poizkušajo izterjati vsaj majhen del terjatev.
34 Španski organi so se v odgovoru na zahtevo Komisije za dostavo podatkov, ki ga je prejela 5. julija 2001, nedvomno sklicevali le na rubeže nepremičnin podjetij GEA in Vanosa organa za socialno varnosti, ne da bi navedli datume teh rubežev in ne da bi predložili dokaze o morebitnih ukrepih davčne izpostave. Na tej podlagi je Komisija v dopisu, s katerim omenjena organa obvešča o odločitvi, da uvede postopek, določen v členu 88(2) ES, pojasnila, da nista navedla, da bi za prenehanje neizpolnjevanja obveznosti iz naslova socialne varnosti in davkov podjetij uporabila kakšna pravna sredstva, ki jih določa nacionalno pravo, kot je izvedba stečajnega postopka ali različnih izvršilnih postopkov.
35 Španski organi so v pripombah, ki jih je Komisija prejela 4. decembra 2001, odgovorili, da je davčna izpostava 7. februarja 2001 odstopila od dogovorov z dne 14. aprila 1998, ker ju podjetji GEA in Vanosa nista spoštovali, in da je bilo ponovno sproženih nekaj izvršilnih ukrepov. Med izvršilnimi ukrepi so našteli rubeže terjatev do kupcev, blagovnih znamk, delnic hčerinskih družb in nepremičnin. Omenjali so tudi pridobitev hipoteke prvega reda na nepremičnini. Te podatke je mogoče razumeti tako, da so bili omenjeni izvršilni postopki spet sproženi šele po obdobju, na katerega se nanaša izpodbijana odločba, ki se je končalo januarja 2001. Vendar so se španski organi sklicevali tudi na priloženo poročilo in dokumentacijo organa za socialno varnost, ki med drugim vsebujeta opis stanja rubežev nepremičnin, sredstev na bančnih računih in terjatev teh dveh podjetij do drugih podjetij in do državne blagajne. Preučitev te dokumentacije pokaže, da je bilo več rubežev nepremičnin, ki so bili začeti med letoma 1993 in 1996, ponovno sproženih med oktobrom 1997 in novembrom 1998, da je bila 1. februarja 2001 o rubežu sredstev na bančnem računu podjetja GEA obveščena zadevna banka, kar pomeni, da se je ta ukrep pripravljal v predhodnih tednih in da je bila 9. aprila 2001 zarubljena tudi terjatev do državne blagajne.
36 Ob upoštevanju teh podatkov Komisija ni mogla na splošno presoditi, da „Kraljevina Španija ni sprejela ukrepov, ki jih španska zakonodaja (različni izvršilni postopki) določa za preprečevanje tega, da bi podjetja nadaljevala opravljanje dejavnosti brez izpolnjevanja davčnih obveznosti in obveznosti iz naslova socialne varnosti“, in na podlagi tega sklepati, „da ravnanje države nikakor ne daje podlage za ugotovitev, da je ravnala tako kot zasebni upnik, ki poizkuša izterjati vsaj majhen del dolgovanih davkov in socialnih prispevkov“.
37 Brez vpliva na ugotovitev, ali gre v predmetni zadevi za državne pomoči, je torej treba ugotoviti, da temelji ugotovitev v izpodbijani odločbi, da „nadaljevano neplačevanje davkov in socialnih prispevkov [podjetij GEA in Vanosa], potem ko je bila novembra 1997 za njiju razglašena začasna plačilna nesposobnost, vse do januarja 2001, [pomeni pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom]“ na napačni dejanski podlagi. Zato je treba izpodbijano odločbo, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge španske vlade, razglasiti za nično.
Stroški
38 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Španska vlada je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Odločba Komisije 2002/935/ES z dne 14. maja 2002 o pomoči za Grupo de Empresas Álvarez se razglasi za nično.
2) Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
* Jezik postopka: španščina.
Top