Zadeva C-235/04
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Kraljevini Španiji
„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 79/409/EGS – Ohranjanje prostoživečih ptic – Posebna območja varstva – IBA 98 – Vrednost – Kakovost podatkov – Merila – Prosta presoja – Očitna nezadostnost razvrstitve glede na število in velikost“
Povzetek sodbe
1. Okolje – Ohranjanje prostoživečih ptic – Direktiva 79/409 – Razvrstitev posebnih območij varstva
(Direktiva Sveta 79/409, člen 4(1) in (2))
2. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Tožba – Naštevanje očitkov in tožbenih razlogov – Procesne zahteve
(člen 226 ES; Statut Sodišča, člen 21; Poslovnik Sodišča, člen 38(1)(c))
1. Člen 4 Direktive 79/409 o ohranjanju prostoživečih ptic določa posebej načrtovan in okrepljen sistem varovanja za vrste iz Priloge I in za selitvene vrste, ki ga upravičuje dejstvo, da gre pri prvih za najbolj ogrožene vrste, pri drugih pa za vrste, ki so skupna dediščina Evropske skupnosti. Poleg tega iz devete uvodne izjave te direktive izhaja, da so ohranjanje, vzdrževanje ali obnavljanje zadostne raznovrstnosti in površine habitatov nujni za ohranitev vseh vrst ptic. Države članice so torej zavezane sprejeti potrebne ukrepe za ohranjanje navedenih vrst. Zato je posodabljanje znanstvenih podatkov nujno za opredelitev položaja najbolj ogroženih vrst in položaja vrst, ki so skupna dediščina Skupnosti, da bi lahko kot posebna območja varstva (POV) določili najprimernejša ozemlja.
Za presojo neizpolnitve obveznosti iz te direktive je torej treba uporabiti najbolj posodobljene znanstvene podatke, ki so dosegljivi ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju. Nacionalni seznami pa so, vključno z ornitološkim seznamom iz leta 1998 (IBA 98), ki ga je izdelala Sociedad Española de Ornitología (špansko združenje ornitologov), na podlagi natančnejših in posodobljenih znanstvenih podatkov dopolnili prvo vseevropsko študijo, katere rezultat je „Inventory of Important Bird Areas in the European Community“ (seznam pomembnih območij za ptice v Evropski skupnosti), objavljen leta 1989 (IBA 89).
Če država članica ne predloži nasprotnih znanstvenih dokazov, na podlagi katerih bi lahko dokazala predvsem, da je mogoče obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive 79/409 izpolniti tako, da se kot območja varstva razvrsti druga območja namesto tistih, ki so našteta v navedenem seznamu, in z manjšo skupno površino, kot jo imajo območja s seznama, je lahko IBA 98, ki je posodobljen seznam pomembnih območij za ptice v zadevni državi članici, podlaga, na kateri se lahko presodi, ali je država članica glede na število in velikost razvrstila dovolj ozemelj kot POV, da bi zagotovila varstvo vseh vrst ptic, naštetih v Prilogi I k Direktivi 79/409, kot tudi vseh selitvenih vrst, ki v tej prilogi niso navedene.
(Glej točke od 23 do 27.)
2. Komisija mora v svojih predlogih v okviru tožbe na podlagi člena 226 ES navesti očitke, o katerih naj Sodišče poda svoje mnenje. Predlogi morajo biti nedvoumni, da Sodišče ne presoja ultra petita ali zavrne presojo očitka. Protislovja v tožbenem razlogu, ki ga je v podporo tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti navedla Komisija, ne ustrezajo zahtevam iz členov 21 Statuta Sodišča in 38(1)(c) Poslovnika.
(Glej točki 47 in 48.)
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 28. junija 2007(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 79/409/EGS – Ohranjanje prostoživečih ptic – Posebna območja varstva – IBA 98 – Vrednost – Kakovost podatkov – Merila – Prosta presoja – Očitna nezadostnost razvrstitve glede na število in velikost“
V zadevi C-235/04,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 4. junija 2004,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. van Beek in G. Valero Jordana, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Španiji, ki jo zastopa N. Díaz Abad, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, P. Kūris (poročevalec), J. Klučka, sodnika, R. Silva de Lapuerta, sodnica, in L. Bay Larsen, sodnik,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 22. junija 2006,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 14. septembra 2006
izreka naslednjo
Sodbo
1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Španija s tem, ko glede na število in velikost ni razvrstila dovolj ozemelj kot posebna območja varstva za ptice (v nadaljevanju: POV), da bi zagotovila varstvo vseh vrst ptic, naštetih v Prilogi I k Direktivi Sveta z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL L 103, str. 1), kot je bila spremenjena predvsem z Direktivo Komisije 97/49/ES z dne 29. julija 1997 (UL L 223, str. 9, v nadaljevanju: Direktiva 79/409), kot tudi vseh selitvenih vrst, ki niso navedene v navedeni prilogi, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive 79/409.
Pravni okvir
2 Člen 1(1) Direktive 79/409 določa:
„Ta direktiva se nanaša na ohranjanje vseh prosto živečih vrst ptic, naravno prisotnih na evropskem ozemlju držav članic, kjer se uporablja Pogodba. Vključuje varovanje, upravljanje in nadzor nad temi vrstami in določa pravila njihovega izkoriščanja“
3 Člen 2 navedene direktive določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za vzdrževanje populacije vrst iz člena 1 na stopnji, ki ustreza zlasti ekološkim, znanstvenim in kulturnim zahtevam, upoštevaje gospodarske in rekreativne zahteve, ali za prilagajanje populacije teh vrst tej stopnji.“
4 Člen 4 (1) in (2) iste direktive določa:
„1. Vrste iz Priloge I so predmet posebnih ukrepov za ohranitev njihovih habitatov, da se zagotovi preživetje in razmnoževanje teh vrst na njihovem območju razširjenosti.
V zvezi s tem se upoštevajo:
(a) vrste, ki jim grozi izumrtje;
(b) vrste, občutljive na določene spremembe v svojih habitatih;
(c) vrste, za katere se šteje, da so redke, ker so njihove populacije majhne ali pa so omejeno lokalno razširjene;
(d) druge vrste, ki zahtevajo posebno pozornost zaradi posebne narave svojih habitatov.
Kot osnova za vrednotenje se upoštevajo trendi in nihanja populacijskih nivojev.
Države članice razvrstijo zlasti ozemlja, ki so glede na število in velikost najprimernejša, kot posebna območja varstva za ohranjanje teh vrst, upoštevaje varstvene zahteve teh vrst na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva.
2. Države članice sprejmejo podobne ukrepe za redno pojavljajoče se selitvene vrste, ki niso navedene v Prilogi I, upoštevaje njihovo potrebo po varstvu na geografskem območju morja in kopnega, kjer se uporablja ta direktiva, kar zadeva njihova območja za razmnoževanje, goljenje in prezimovanje ter počivališča na njihovih selitvenih poteh. Države članice zato posvetijo posebno pozornost varovanju mokrišč ter zlasti mokrišč mednarodnega pomena.“
Predhodni postopek
5 Komisija je po številnih prejetih pritožbah 26. januarja 2000 na Kraljevino Španijo naslovila pisni opomin, v katerem jo je opozorila na nepravilno uporabo Direktive 79/409, ker glede na število in velikost ni določila dovolj POV.
6 Odgovori španskih oblasti ter podatki in predlogi za določitev novih POV, ki so bili posredovani med 18. majem 2000 in 10. januarjem 2001, za Komisijo niso bili prepričljivi, zato je ta 31. januarja 2001 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je Kraljevino Španijo pozvala, naj v roku dveh mesecev od prejema navedenega mnenja sprejme potrebne ukrepe za uskladitev s tem mnenjem, rok pa je podaljšala do 3. maja 2001.
7 Španske oblasti so z dopisoma z dne 17. aprila in 15. maja 2001 odgovorile na obrazloženo mnenje ter med 28. majem 2001 in 25. oktobrom 2002 predložile dodatne podatke ter določitve in razširitve POV.
8 Po tem, ko je Komisija preučila vse te odgovore in ocenila, da avtonomne skupnosti Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, Kastilja-León, Kastilja-La Mancha in Madrid še niso izpolnile vseh obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive 79/409 ter da avtonomne skupnosti Asturija, Katalonija, Estremadura, Galicija in Valencia niso popolnoma primerno in zadostno določile POV, se je januarja 2003 odločila, da zadevo predloži v odločanje Sodišču.
9 Španske oblasti so med 13. januarjem 2003 in 5. aprilom 2004 Komisiji še vedno pošiljale predloge o določitvi POV, dokumentacijo v zvezi s ponovno določitvijo in razširitvijo omrežja POV, dopolnjeno z različnimi posodobljenimi podatki in s kartografskimi dokumenti ter podatke o položaju vrst ptic.
10 Komisija je po preučitvi vseh teh odgovorov, pri čemer je ugotovila, da se je neizpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 79/409, nadaljevalo, 4. junija 2004 vložila to tožbo.
Tožba
11 Komisija v tožbi zatrjuje, da Kraljevina Španija glede na število in velikost ni določila dovolj POV, upoštevajoč cilje varstva vrst ptic, naštetih v Prilogi I k Direktivi 79/409, in selitvenih vrst, ki niso navedene v tej prilogi.
12 Ker je Komisija v ustnem postopku umaknila tožbo glede avtonomne skupnosti Estremadura, se ta tožba zaradi neizpolnitve obveznosti nanaša le na avtonomne skupnosti Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, Kastilja-La Mancha, Katalonija, Galicija in Valencia.
Določitev POV
Trditve strank
13 Komisija meni, da Kraljevina Španija glede na velikost in število ni razvrstila dovolj POV glede na pomembna območja za ptice, ki so opredeljena v ornitološkem seznamu, objavljenem leta 1998 (v nadaljevanju: IBA 98).
14 Španska vlada nasprotuje uporabi seznama IBA 98. Ta seznam naj ne bi imel enake vrednosti kot Inventory of Important Bird Areas in the European Community (seznam pomembnih območij za ptice v Evropski skupnosti), objavljen leta 1989 (v nadaljevanju: IBA 89), in ker ga ni niti naročila niti pregledala Komisija, naj ne bi bila zagotovljena pravilnost njegovih ugotovitev.
15 Seznam IBA 98 naj bi bil namreč izdelan izključno na pobudo Sociedad Española de Ornitología (španska ornitološka družba, v nadaljevanju: SEO/Birdlife), ki naj bi se enostransko odločila spremeniti seznam IBA 89, da bi povečala število in velikost območij varstva v Kraljevini Španiji. Vendar naj ne bi noben organ javne uprave, pristojen za področje okolja, nadzoroval izdelave navedenega seznama, kar bi zagotavljalo natančnost in pravilnost njegovih podatkov. Povečanje novih območij varstva v seznamu IBA 98 glede števila in predvsem glede velikosti naj zato v primerjavi s seznamom IBA 89 ne bi bilo mogoče upravičiti ali preveriti.
16 Dalje, španska vlada meni, da naj uporaba nepopolnih podatkov v seznamu IBA 98 ne bi omogočala pravilnega razmejevanja interesnih območij za ohranjanje ptic. Prav tako naj merila, uporabljena za razmejitev POV, ne bi bila pravilna, imela naj bi majhno ornitološko vrednost in naj ne bi bila skladna z Direktivo 79/409.
17 Španska vlada prav tako ocenjuje, da naj štetja in obsežna ocenjevanja populacij na vseh pomembnih območjih za ptice, ne bi bila podprta z nobenimi viri literature, kar naj bi preprečevalo vsakršno preverjanje ali primerjavo podatkov. Sicer pa naj bi SEO/Birdlife izrecno priznala, da naj viri ornitoloških podatkov ne bi bili navedeni za nobeno od teh območij.
18 Prav tako naj bi bila razmejitev območij varstva, ki jo je izvedla SEO/Birdlife, zaradi pomanjkanja virov literature in slabe kakovosti uporabljenih podatkov zelo pomanjkljiva. Seznam IBA 98 naj torej glede pravilnosti podatkov in natančnosti uporabljenih meril ne bi izpolnjeval minimalnih zahtev glede kakovosti, ki se zahteva za znanstveno delo.
19 Na koncu španska vlada zatrjuje, da naj bi SEO/Birdlife brez njenega izrecnega pooblastila prepovedala izročitev podatkov, ki jih je uporabila za opredelitev in razmejitev pomembnih območij za ptice, avtonomnim skupnostim, ki so upravno pristojne za področje okolja.
20 Po mnenju Komisije seznam IBA 98 temelji na najbolje dokumentiranih in najnatančnejših razpoložljivih virih, na podlagi katerih se v skladu s členom 4(1) in (2) Direktive 79/409 določijo najprimernejša ozemlja za preživetje in razmnoževanje vrst ptic. Seznam IBA 98 naj bi temeljil na uravnoteženih ornitoloških merilih, kot so pomembnost populacij, raznolikost ptic in tveganja, ki so jim globalno izpostavljene vrste, ki omogočajo opredelitev najprimernejših območij za zagotovitev ohranitve vrst, navedenih v Prilogi I k Direktivi 79/409, kot tudi selitvenih vrst, ki niso navedene v tej prilogi.
21 Komisija pojasnjuje, da ocena omrežja POV, ki jo je določila Kraljevina Španija, ni bila izvedena le na podlagi seznama IBA 98, ampak tudi na podlagi dveh drugih meril, ki temeljita na analizi prisotnosti vrst ptic, navedenih v Prilogi I k Direktivi 79/409, na vsakem ozemlju in ob upoštevanju mokrišč.
22 Na koncu Komisija tudi trdi, da nedostopnost do baz podatkov, ki jih uporablja SEO/Birdlife, ne razveljavlja znanstvene narave študije in ne prepoveduje različnim španskim organom, da za spoštovanje obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 79/409, izdelajo ali naročijo izdelavo ustreznih študij.
Presoja Sodišča
23 Najprej je treba opozoriti, da člen 4 Direktive 79/409 določa posebej načrtovan in okrepljen sistem varovanja za vrste iz Priloge I in za selitvene vrste, ki ga upravičuje dejstvo, da gre pri prvih za najbolj ogrožene vrste, pri drugih pa za vrste, ki so skupna dediščina Skupnosti (sodba z dne 13. julija 2006 v zadevi Komisija proti Portugalski, C-191/05, ZOdl., str. I-6853, točka 9 in navedena sodna praksa). Poleg tega iz devete uvodne izjave te direktive izhaja, da so ohranjanje, vzdrževanje ali obnavljanje zadostne raznovrstnosti in površine habitatov nujni za ohranitev vseh vrst ptic. Države članice so torej zavezane sprejeti potrebne ukrepe za ohranjanje navedenih vrst.
24 Zato je posodabljanje znanstvenih podatkov nujno za opredelitev položaja najbolj ogroženih vrst in položaja vrst, ki so skupna dediščina Skupnosti, da bi lahko kot POV določili najprimernejša ozemlja. Treba je torej uporabiti najbolj posodobljene znanstvene podatke, ki so razpoložljivi ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.
25 V zvezi s tem je treba opozoriti, da so nacionalni seznami, vključno s seznamom IBA 98, ki ga je izdelala SEO/Birdlife, na podlagi natančnejših in posodobljenih znanstvenih podatkov dopolnili prvo panevropsko študijo, uresničeno s seznamom IBA 89.
26 Sodišče je, upoštevajoč znanstveno vrednost seznama IBA 89 in brez predložitve znanstvenih dokazov s strani države članice, na podlagi katerih bi lahko dokazala predvsem, da je mogoče obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive 79/409 izpolniti tako, da se kot območja varstva razvrsti druga območja namesto tistih, ki so našteta v navedenem seznamu, in z manjšo skupno površino, kot jo imajo območja s seznama, razsodilo, da lahko ta seznam, čeprav ni pravno zavezujoč, uporabi za to, da bi presodilo, ali je država članica glede na število in velikost razvrstila dovolj ozemelj kot POV v smislu zgoraj navedenih določb Direktive 79/409 (glej v tem smislu sodbi z dne 19. maja 1998 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-3/96, Recueil, str. I-3031, točke od 68 do 70, in z dne 20. marca 2003 v zadevi Komisija proti Italiji, C-378/01, Recueil, str. I-2857, točka 18).
27 Treba je ugotoviti, da je IBA 98 posodobljen seznam pomembnih območij za ptice v Španiji, na podlagi katerega se lahko brez nasprotnih znanstvenih dokazov presodi, ali je država članica glede na število in velikost razvrstila dovolj ozemelj kot POV, da bi zagotovila varstvo vseh vrst ptic, naštetih v Prilogi I k Direktivi 79/409, kot tudi vseh selitvenih vrst, ki niso navedene v tej prilogi.
28 V zvezi s tem je treba poudariti, da so avtonomne skupnosti Kastilja-La Mancha, Katalonija, Galicija in Valencia za razmejitev POV uporabile seznam IBA 98 in da je Komisija glede avtonomnih skupnosti Aragon, Kantabrija, Estremadura, Madrid, Murcia, Baskija in avtonomnega mesta Ceuta sprejela posodobljene znanstvene informacije, ki so ji bile predložene namesto tistih v zvezi s pomembnimi območji za ptice, ki so določena v seznamu IBA 98.
29 Dalje je treba obravnavati trditve španske vlade glede meril C.1 in C.6, ki se uporabljata v tem seznamu.
30 Z vidika seznama IBA 98 merilo C.1 določa območje, ki običajno sprejme pomembno število ptic, ki pripadajo globalno ogroženi vrsti ali vrsti, katere ohranitev je v globalnem interesu. Merilo C.6 določa območje, ki sestavlja eno od petih najpomembnejših območij za vrsto ali podvrsto, navedeno v Prilogi I k Direktivi 79/409, v vsaki evropski regiji.
31 Glede merila C.1 španska vlada meni, da naj prag za določitev POV ne bi smel biti manjši od 1 % razmnoževalne nacionalne populacije vrste, navedene v navedeni prilogi.
32 Ta trditev ne upošteva opredelitve tega merila in je zato ni mogoče sprejeti. Ker se merilo C.1 uporablja za globalno ogrožene vrste, zadostuje namreč, da je na zadevnem območju prisotno pomembno število organizmov take vrste. Enoodstotnega praga ne določata niti merilo C.1 niti Direktiva 79/409.
33 Glede merila C.6 španska vlada meni, da bi morale biti biogeografske regije, ki jih določa Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7, v nadaljevanju: Direktiva 92/43), enakovredne območjem, ki so določena na podlagi uporabe Direktive 79/409. Uporaba različne metodologije za razmejitev habitatov in pomembnih območij za ptice bi, ob upoštevanju številnih različnih upravnoteritorialnih delitev v državah članicah, pomenila pomembno in neupravičeno neenakost.
34 Vendar, kot je v točki 90 sklepnih predlogov poudarila generalna pravobranilka, se Kraljevina Španija ni potrudila, da bi špansko ozemlje razdelila na ornitološki podlagi, ki naj bi omogočala določitev POV, ampak se je le sklicevala na biogeografske regije, ki za avtonomne skupnosti niso primerljiva podlaga za oblikovanje bolj ali manj enakomernega omrežja; enakomernost je potrebna, da bi za uporabo merila C.6 dobili primerljivo referenčno velikost v vseh državah članicah.
35 Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da brez predložitve znanstvenih študij, ki bi nasprotovale ugotovitvam seznama IBA 98, ta pomeni najsodobnejši in najnatančnejši vir za določanje območij, ki so glede na število in velikost najprimernejša za ohranjanje ptic.
36 Te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo o tem, da ni bilo mogoče uporabiti baze podatkov, ki jo je sestavila SEO/Birdlife.
37 V zvezi s tem je treba poudariti, kot je potrdila tudi španska vlada, da ji tak dostop ni bil zavrnjen, ampak je bilo prepovedano posredovanje informacij avtonomnim skupnostim.
38 Poleg tega ni sporno, da je Komisija leta 1991 s SEO/Birdlife sklenila pogodbo o izvedbi natančne znanstvene študije za pripravo kartografije pomembnih območij za ptice, pri čemer naj bi bilo vsako območje na podlagi najcelovitejših razpoložljivih informacij opisano z vidika svoje ornitološke vrednosti.
39 Dodati je treba, da je bil seznam IBA 98 pripravljen ob sodelovanju več nevladnih organizacij, lokalnih odborov SEO/Birdlife, treh nacionalnih parkov, šestih univerz, oddelkov za okolje dvanajstih avtonomnih skupnosti, generalne direkcije za varstvo narave pri ministrstvu za okolje in samostojnega organa Parques Nacionales istega ministrstva, kar ob neobstoju nasprotnih znanstvenih dokazov v zadostni meri kaže na referenčno vrednost seznama IBA 98.
40 V teh okoliščinah je treba trditve španske vlade o tem, da ni bilo nadzora pristojnega organa javne uprave nad pripravo seznama IBA 98 in da ni bil mogoč dostop do baze podatkov, ki jo uporablja SEO/Birdlife, zavrniti.
Neobstoj razvrstitve in delna ali neprimerna razvrstitev ozemelj kot POV
Trditve strank
41 Po mnenju Komisije seznam IBA 98 določa 391 pomembnih območij za ptice v Španiji, s površino 15.862.567 hektarov, kar ustreza približno 31,5 % površine države. Vendar naj bi iz preučitve 427 POV, ki jih je določila Kraljevina Španija in ustrezajo skupni površini približno 7.977.789 hektarov, kar je 15,8 % nacionalnega ozemlja, izhajalo, da naj bi bilo 148 pomembnih območij za ptice razvrščenih kot POV v obsegu več kot 75 % njihove površine (2.730.612 hektarov od skupno 2.967.119 hektarov); 194 pomembnih območij za ptice naj bi bilo razvrščenih kot POV v obsegu manj kot 75 % svoje površine (4.388.748 hektarov od skupno 10.739.054 hektarov); 99 pomembnih območij za ptice pa naj ne bi bilo razvrščenih kot POV (2.684.713 hektarov). Omrežje POV naj torej ne bi bilo zadovoljivo.
42 Španska vlada zatrjuje, da je površina omrežja POV v Španiji dvainpolkrat večja od povprečja v Skupnosti (15,51 % proti 6,89 %) in do desetkrat večja kot delež ozemlja določenih sosednjih držav članic. Poleg tega navedena vlada poudarja, da naj bi bilo v obdobju od aprila 2000 do maja 2004 špansko omrežje povečano s 179 na 416 POV, kar pomeni 237 novih območij, kar naj bi pomenilo povečanje za 132,40 % in 35 % od števila novih POV, ki so jih prijavile vse države članice. Glede povečanja površine ozemelj, določenih kot POV, naj bi del, ki se nanaša na Španijo, predstavljal 43 % skupne površine v vsej Skupnosti. Španski del naj bi predstavljal 35 % skupne kopenske površine POV v Skupnosti, medtem ko naj bi ozemlje Kraljevine Španije predstavljalo le 16 % površine Skupnosti. Ti podatki naj bi kazali na to, da je Kraljevina Španija za spoštovanje obveznosti iz Direktive 79/409 vložila prispevek, ki je večji od povprečnega v Skupnosti in posameznega prispevka vsake od držav članic.
43 Glede ozemelj, ki so bila delno ali neprimerno razvrščena kot POV, Komisija meni, da je glede na seznam IBA 98 trenutna stopnja pokritosti pomembnih območij za ptice s španskimi POV zelo nizka, to pa naj bi pomenilo dodatno nevarnost za preživetje vrst, ki jih varujejo, zato ker naj ne bi bili sprejeti ukrepi, potrebni za varstvo njihovih habitatov.
Presoja Sodišča
44 Komisija vlaga tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti zaradi ugotovitve, da v avtonomnih skupnostih Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, Kastilja-La Mancha, Katalonija, Galicija in Valencia ni bilo glede na velikost in število razvrščenih dovolj ozemelj kot POV, da bi bilo zagotovljeno varstvo vseh vrst ptic, naštetih v Prilogi I k Direktivi 79/409, kot tudi selitvenih vrst, ki niso navedene v tej prilogi.
45 Najprej je treba poudariti, da se država članica ne more sklicevati na položaj drugih držav članic, da bi bila oproščena obveznosti določitve POV. Samo na podlagi ornitoloških meril, ki jih določa člen 4(1) in (2) Direktive 79/409, je namreč mogoča razmejitev področij, ki so najprimernejša za določitev POV.
46 Dalje je treba opozoriti, da Komisija meni, da so vse avtonomne skupnosti kot POV razmejile ozemlja, ki po površini niso zadostna v primerjavi s tistimi, določenimi v seznamu IBA 98, medtem ko hkrati sprejema najsodobnejše znanstvene argumente, na podlagi katerih izhaja, da trenutne meje POV, določene v avtonomnih skupnostih Kastilja-La Mancha, Katalonija, Galicija in Valencia, zagotavljajo spoštovanje Direktive 79/409.
47 Tako protislovje v tožbenem razlogu, ki ga je v podporo tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti navedla Komisija, ne ustreza zahtevam iz členov 21 Statuta Sodišča in 38(1)(c) Poslovnika.
48 Sodišče je namreč presodilo, da mora Komisija med predlogi v tožbi, vloženi na podlagi člena 226 ES, natančno navesti očitke, o katerih naj se Sodišče izreče. Ti predlogi ne smejo biti izraženi dvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o očitku ne bi odločilo (glej sodbo z dne 15. junija 2006 v zadevi Komisija proti Franciji, C-255/04, ZOdl., str. I-5251, točka 24, in navedena sodna praksa).
49 Iz tega izhaja, da očitek o tem, da avtonomne skupnosti Kastilja-La Mancha, Katalonija, Galicija in Valencia glede na velikost niso določile dovolj ozemelj na pomembnih območjih za ptice kot POV, ni dopusten.
50 Zato je treba navedeni očitek naknadno obravnavati samo za avtonomne skupnosti Andaluzija, Baleari in Kanarski otoki.
51 Najprej, španska vlada je glede avtonomne skupnosti Andaluzija po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, sporočila določitev 39 novih POV in razširitev drugih območij, kar predstavlja povečanje zavarovane površine za 560.000 hektarov. Poleg tega je navedla, da poteka postopek določitve novih POV, ki so pomembna predvsem za varstvo stepskih ptic.
52 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba v okviru tožbe, vložene na podlagi člena 226 ES, obstoj neizpolnitve obveznosti presoditi glede na položaj države članice, kot je obstajal ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, naknadnih sprememb pa Sodišče ne sme upoštevati (glej zlasti sodbo z dne 14. septembra 2004 v zadevi Komisija proti Španiji, C-168/03, ZOdl., str. I-8227, točka 24). Zato je treba tožbi Komisije glede avtonomne skupnosti Andaluzija ugoditi.
53 Potem, glede avtonomne skupnosti Baleari, čeprav ni sporno, da je bilo 40 POV, s skupno površino 121.015 hektarov, ki popolnoma ali delno pokrivajo 20 pomembnih območij za ptice in skoraj 54 % celotne površine omrežja območij varstva, določenih pred potekom roka, določenega v obrazloženem mnenju, ostaja dejstvo, da navedena območja niso zajela območij habitata rjavega škratnika (Milvus milvus), vrste, ki je navedena v Prilogi I k Direktivi 79/409 in je bila zavarovana po poteku navedenega roka. Zato je treba tožbi Komisije glede avtonomne skupnosti Baleari ugoditi.
54 Na koncu, glede avtonomne skupnosti Kanarski otoki seznam IBA 98 določa kot pomembna območja za ptice 65 območij, s površino 133.443 hektarov. Pred potekom roka, določenega v obrazloženem mnenju, je 28 POV, s skupno površino 211.598 hektarov, delno pokrivalo 41 pomembnih območij za ptice in približno 59,5 % površine omrežja območij varstva. Komisija zato meni, da pokritost ni zadostna, predvsem glede ovratničarske droplje (Chlamydotis undulata), kanarske repaljščice (Saxicola dacotiae), puščavskega tekalca (Cursorius cursor) in drugih vrst, kot je siva bulverica (Bulweria bulwerii).
55 Čeprav španska vlada zatrjuje, da je imela notranje težave pri določitvi nekaterih POV, je treba spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali okoliščine v svojem notranjem pravnem redu, da bi upravičila neupoštevanje obveznosti in rokov, ki jih določa direktiva (glej zlasti sodbo z dne 7. decembra 2000 v zadevi Komisija proti Franciji, C-374/98, Recueil, str. I-10799, točka 13).
56 Vendar španska vlada priznava, da bi morala biti določena POV razširjena. Zato je treba tožbi Komisije glede avtonomne skupnosti Kanarski otoki ugoditi.
57 V teh okoliščinah je treba sprejeti očitek, da avtonomne skupnosti Andaluzija, Baleari in Kanarski otoki glede na velikost niso določile dovolj ozemelj na pomembnih območjih za ptice kot POV.
58 Na koncu Komisija Kraljevini Španiji očita, da v avtonomnih skupnostih Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, Kastilja-La Mancha, Katalonija, Galicija in Valencia ni določila zadostnega števila pomembnih območij za ptice kot POV.
59 Glede avtonomnih skupnosti Andaluzija in Galicija so organi navedenih skupnosti po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, določili nova POV in razširili del obstoječih POV. Vendar iz sodne prakse, navedene v točki 52 te sodbe, izhaja, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presoditi glede na položaj države članice, kot je obstajal ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da naknadnih sprememb Sodišče ne sme upoštevati. Zato je treba tožbi Komisije glede tega ugoditi.
60 Glede avtonomne skupnosti Baleari, čeprav je res, da so organi te skupnosti po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, prijavili nova POV predvsem zaradi varstva rjavega škratnika in da so bila na Majorki in Menorki predlagana nova POV za zavarovanje gnezditvenih območij te vrste, pa je treba zato, ker se mora obstoj neizpolnitve obveznosti presojati samo glede na položaj, kot je obstajal ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ugotoviti, da je obstajala neizpolnitev obveznosti.
61 Poleg tega v avtonomni skupnosti Kanarski otoki po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, 23 pomembnih območij za ptice sploh ni bilo pokritih s POV. Španska vlada je ob priznanju, da je treba določiti nova POV, kot prilogo k odgovoru na tožbo predložila podrobno študijo o vseh, še ne zajetih pomembnih območij za ptice. Kot je v točki 106 sklepnih predlogov ugotovila generalna pravobranilka, ker Komisija študiji ni ugovarjala, je treba njeno vsebino šteti za priznano, v primerjavi s seznamom IBA 98 pa za aktualnejši in natančnejši dokaz za obstoječe pomanjkljivosti razvrstitve.
62 Ta očitek ostaja samo glede POV, ki bi morala biti določena pred potekom roka, določenega v obrazloženem mnenju.
63 Čeprav so bila v avtonomni skupnosti Valencia pred potekom roka, določenega v obrazloženem mnenju, določena nova POV, še vedno ostajajo nerazvrščena območja, ki so, kot so priznale španske oblasti, v postopku razširitve trenutnega omrežja POV.
64 V teh okoliščinah je treba sprejeti očitek, da avtonomne skupnosti Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, Galicija in Valencia niso zadostno določile pomembnih območij za ptice kot POV.
65 Glede avtonomne skupnosti Kastilja-La Mancha Komisija meni, da desetih pomembnih območij za ptice ni razvrstila kot POV. Španska vlada je priznala, da je treba kot POV razvrstiti območje št. 183 (Hoces del Río Mundo y del Río Segura). Glede območja št. 189 (Parameras de Embid-Molina) španska vlada priznava, da je potrebna delna razvrstitev tega območja in da je na njem prisotna kolonija dupontovega škrjanca (Chersophilus duponti), ocenjena na 1250 organizmov na površini 1800 hektarov.
66 Vendar španska vlada ugovarja potrebi po razvrstitvi območij št. 70 (El Escorial – San Martín de Valdeiglesias), 72 (Carrizales y Sotos de Aranjuez), 157 (Hoces del Turia y Los Serranos), 210 (Sierras de Cazorla y Segura) in 305 (Bajo Tietar y Rampa de la Vera), ker naj bi se raztezala tudi na druge avtonomne skupnosti, na ozemlju zadevne avtonomne skupnosti pa naj bi bil njihov del zelo majhen.
67 To trditev je treba zavrniti. Zaradi pomembnosti in koherentnosti zadevnega območja, ki naj bi bilo najprimernejše za ohranjanje določenih vrst, kot so globalno ogroženi španski kraljevi orel (Aquila adalberti), črna štorklja (Ciconianigra), kragulji orel (Hieraaetus fasciatus), planinski orel (Aquila chrysaetos), beloglavi jastreb (Gyps fulvus), egiptovski jastreb in sokol selec (Falco peregrinus), okoliščina, da se to razteza na več pokrajin, namreč ne more biti razlog, zaradi katerega bi se države članice lahko izognile obveznostim iz člena 4(1) in (2) Direktive 79/409.
68 Španska vlada prav tako ugovarja razvrstitvi kot POV območja št. 185 (San Clemente-Villarrobledo), na katerem naj bi imele populacije rdeče postovke (Falco naumanni), male droplje (Tetrax tetrax) in biserne stepske kokoške (Pterocles alchata), označene v seznamu IBA 98, le majhen pomen in naj bi predstavljale le 6 %, 4 % in 4 % svoje populacije v vsej avtonomni skupnosti Kastilja-La Mancha. Poleg tega naj to ozemlje ne bi imelo nobenega pomena za ptice, ker naj bi zajemalo urbana središča, industrijske cone, obsežne vinograde in celo velika intenzivno obdelovalna namakalna zemljišča.
69 Tako trditev je prav tako treba zavrniti. Na tem območju se namreč pojavljajo pomembne populacije vrst, ki so ogrožene globalno in v Evropi, poleg tega pa je eno najpomembnejših območij za prehranjevanje navedenih vrst.
70 Španske oblasti glede območja št. 78 (Puebla de Beleña) ugovarjajo potrebi po njegovi razvrstitvi zato, ker se njegove lagune pojavljajo sezonsko in zaradi zelo neredne prisotnosti žerjavov (Grus grus), pri tem pa ne navajajo nobenih znanstvenih podatkov, ki bi lahko izpodbili ugotovitve iz seznama IBA 98. Zato je treba tožbi glede tega ugoditi.
71 Prav tako je treba zavrniti trditve španske vlade, da naj na območju št. 199 (Torrijos) populacija določenih vrst ne bi bila pomembna in naj ne bi potrebovala varstva z določitvijo novih POV. Treba je namreč poudariti, da na eni strani populacija od 150 do 200 velikih dropelj (Otis tarda) močno presega prag v svetovnem merilu, ki je 50 organizmov. Na drugi strani je treba ugotoviti, da je število organizmov male droplje 1200, prag pa je 200 organizmov. Zaradi vseh teh dejavnikov je treba za potrebe varstva teh vrst določiti nova POV.
72 Komisija meni, da naj druge vrste, kot je rdeča postovka, še vedno ne bi bile zadostno zavarovane, in poudarja, da avtonomna skupnost Kastilja-La Mancha od poteka roka, določenega v obrazloženem mnenju, ni določila nobenega novega POV. Španska vlada temu ugovarja, ker naj bi se ta vrsta nahajala znotraj naselij, ki naj ne bi mogla biti razvrščena kot POV.
73 Tako trditev je treba zavrniti. Za varstvo vrst je namreč treba določiti kot POV območje, ki predstavlja posebno gnezditveno območje, kot je to pri rdeči postovki. Temu je treba dodati, kot je v točki 118 sklepnih predlogov poudarila generalna pravobranilka, da bi bilo treba urbanistične ukrepe, če bi prevladali nad varstvom te vrste, udejanjiti v okviru člena 6(4) Direktive 92/43, tj. če ne bi bilo drugih ustreznih rešitev in ob izvedbi izravnalnih ukrepov. Vendar v obravnavanem primeru to ni podano.
74 Zato je treba tožbi Komisije glede nezadostne določitve pomembnih območij za ptice kot POV s strani avtonomne skupnosti Kastilja La-Mancha ugoditi.
75 Komisija glede avtonomne skupnosti Katalonija meni, da deset pomembnih območij za ptice ni bilo določenih kot POV. Prav tako naj od 62 razmnoževalnih vrst iz Priloge I k Direktivi 79/409 ne bi bile zadostno zavarovane: črnočeli srakoper (Lanius minor), divji petelin (Tetrao urogallus), vranjek (Phalacrocorax aristotelis), mala droplja, laški škrjanec (Melanocorypha calandra), dupontov škrjanec (Chersophilus duponti), evropska zlatovranka (Coracias garrulus), kratkoprsti škrjanec (Calandrella brachydactyla) in rjavoperuta komatna tekica (Glareola pratincola).
76 Kot je v točki 121 sklepnih predlogov poudarila generalna pravobranilka, seznam IBA 98 ne omenja niti črnočelega srakoperja, niti divjega petelina, niti dupontovega škrjanca in niti rjavoperute komatne tekice. Kraljevini Španiji zato ni mogoče očitati, da glede na prisotnost teh štirih vrst ni določila POV.
77 Trditev španske vlade, da naj tožba ne bi bila dopustna zato, ker v njej ni natančno navedeno, za katere od 62 vrst iz Priloge I k Direktivi 79/409 bi morala biti določena nova POV, je treba zavrniti. Tako kot izhaja iz vsega navedenega, je namreč Komisija natančno navedla vrste, ki niso zadostno zavarovane in zaradi katerih morajo biti določena nova POV.
78 Na koncu španska vlada poudarja, da je večina habitatov, ki še ni razvrščena kot POV, na podlagi Direktive 92/34, zavarovana v okviru omrežja Natura 2000.
79 Tako trditev je treba zavrniti. Treba je namreč opozoriti, da je Sodišče priznalo, da je pravna ureditev Direktiv 79/409 in 92/43 različna (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Franciji, točke od 50 do 57). Iz tega izhaja, da se država članica ne more izogniti obveznostim iz člena 4(1) in (2) Direktive 79/409 s tem, da se sklicuje na ukrepe, ki jih ta direktiva ne določa.
80 Zato je treba tožbi Komisije glede nezadostne določitve pomembnih območij za ptice kot POV s strani avtonomne skupnosti Katalonija ugoditi.
81 Glede mokrišč iz člena 4(2) Direktive 79/409 izhaja, da države članice posvetijo posebno pozornost varovanju mokrišč, zlasti mokrišč mednarodnega pomena.
82 Komisija meni, da ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, mokrišča mednarodnega pomena, določena kot pomembna območja za ptice, Albufera de Adra in Embalses de Cordobilla y Malpasillo v Andaluziji ter Complejo húmedo de Corrubedo v Galiciji, niso bila določena kot POV.
83 Glede tega iz postopka izhaja, da ni sporno, da je bila razvrstitev mokrišč mednarodnega pomena kot POV v Andaluziji in Galiciji izvršena po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju. Zato je treba tožbi Komisije glede tega ugoditi.
84 Iz tega izhaja, da Kraljevina Španija ni kot POV razvrstila vseh območij, ki so na podlagi ornitoloških meril najprimernejša za ohranjanje zadevnih vrst.
85 Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da Kraljevina Španija s tem, ko glede na velikost ni razvrstila dovolj ozemelj kot POV v avtonomnih skupnostih Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, glede na število pa dovolj ozemelj v avtonomnih skupnostih Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, Kastilja-La Mancha, Katalonija, Galicija in Valencia, da bi zagotovila varstvo vseh vrst ptic, naštetih v Prilogi I k Direktivi 79/409, in tudi vseh selitvenih vrst, ki niso navedene v tej prilogi, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive 79/409.
Stroški
86 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, da se Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Kraljevina Španija s tem, ko glede na velikost ni razvrstila dovolj ozemelj kot posebna območja varstva za ptice v avtonomnih skupnostih Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, glede na število pa dovolj ozemelj v avtonomnih skupnostih Andaluzija, Baleari, Kanarski otoki, Kastilja-La Mancha, Katalonija, Galicija in Valencia, da bi zagotovila varstvo vseh vrst ptic, naštetih v Prilogi I k Direktivi Sveta 79/409/EGS z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic, kot je bila spremenjena predvsem z Direktivo Komisije 97/49/ES z dne 29. julija 1997, in tudi vseh selitvenih vrst, ki niso navedene v tej prilogi, ni izpolnila obveznosti iz člena 4(1) in (2) Direktive 79/409, kot je bila spremenjena.
2) V preostalem se tožba zavrne.
3) Kraljevini Španiji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
* Jezik postopka: španščina.
Top