Zadeva C-424/02
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska
„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 75/439/EGS – Odstranjevanje odpadnih olj – Prednost regeneraciji odpadnih olj“
Povzetek sodbe
Približevanje zakonodaje – Odstranjevanje odpadnih olj – Direktiva 75/439 – Obveznost držav članic, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo – Omejitve – Tehnične, ekonomske ali organizacijske ovire – Pojem
(Direktiva Sveta 75/439, člen 3(1))
Iz člena 3(1) Direktive 75/439 o odstranjevanju odpadnih olj, kakor je bila spremenjena z Direktivo 87/101, izhaja, da je sklicevanje na „tehnične, ekonomske in organizacijske ovire“ iz tega člena del predpisa, ki skupno poudarja obveznost držav članic, in da zakonodajalec Skupnosti s tem ni želel določiti omejenih izjem od normativnega načela, ampak je hotel določiti področje uporabe in vsebino pozitivne obveznosti dajanja prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo.
Iz tega izhaja, kot je Sodišče prav tako izpeljalo, da opredelitve teh ovir ni mogoče prepustiti izključni prosti presoji držav članic. Poleg tega, da bi razlaga zgolj držav članic nasprotovala načelu enotne razlage in uporabe prava Skupnosti, bi bila njena posledica tudi to, da bi iz združljivosti predelave z regeneracijo in tehničnih, ekonomskih in organizacijskih ovir nastal pogoj, katerega izpolnitev bi bila popolnoma odvisna od presoje, ki bi bila najbolj koristna za zadevno državo članico.
1 Člen 3(1) Direktive 75/439 glede „tehničnih, ekonomskih in organizacijskih ovir“ je treba razumeti kot izraz načela sorazmernosti, kar pomeni, da morajo države članice sprejeti primerne ukrepe, ki so sorazmerni s ciljem dajanja prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo, v tem smislu, da obstoj v členu 3(1) Direktive navedenih tehničnih, ekonomskih in organizacijskih ovir pomeni mejo te pozitivne obveznosti. Dejansko bi, če bi izhajali iz tega, da tehnične, ekonomske in organizacijske okoliščine, ki obstajajo v državi članici, nujno pomenijo ovire, ki nasprotujejo ukrepom v smislu člena 3(1) Direktive, to pripeljalo do tega, da bi bil ta predpis brez vsakršnega praktičnega učinka, ker bi bila obveznost držav članic zaradi varovanja obstoječega stanja omejena, tako da ne bi obstajala nobena dejanska obveznost glede sprejetja potrebnih ukrepov za predelavo odpadnih olj z regeneracijo.
(Glej točke od 20 do 23.)
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 15. julija 2004(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 75/439/EGS – Odstranjevanje odpadnih olj – Prednost regeneraciji odpadnih olj“
V zadevi C-424/02,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata X. Lewis in M. Konstantinidis, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopa M. Bethell, zastopnik, ob sodelovanju M. Demetriou, barrister, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
zaradi ugotovitve, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da ni sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev s členom 3(1) Direktive Sveta 75/439/EGS z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj (UL L 194, str. 31), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 87/101/EGS z dne 22. decembra 1986 (UL 1987, L 42, str. 43), po katerem države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo, oziroma s tem, da o zadevnih predpisih vsaj ni obvestilo Komisije, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, A. Rosas, S. von Bahr, sodnika, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), sodnica, in K. Lenaerts, sodnik,
generalna pravobranilka: C. Stix-Hackl,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi poročila za obravnavo,
na podlagi ustnih navedb strank na obravnavi 4. marca 2004,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 1. aprila 2004
izreka naslednjo
Sodbo
1 Komisija Evropskih skupnosti je na podlagi člena 226 ES dne 22. novembra 2002 v sodnem tajništvu Sodišča vložila tožbo zaradi ugotovitve, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da ni sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev s členom 3(1) Direktive Sveta 75/439/EGS z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj (UL L 194, str. 31), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 87/101/EGS z dne 22. decembra 1986 (UL 1987, L 42, str. 43, v nadaljevanju: Direktiva), po katerem države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo, oziroma s tem, da o zadevnih predpisih vsaj ni obvestilo Komisije, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.
Pravni okvir
2 Člen 3 Direktive določa:
3 „1. Kadar tehnične, ekonomske in organizacijske ovire to dovoljujejo, države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo.
4 2. Kadar se odpadna olja ne regenerirajo zaradi ovir, ki so navedene v odstavku 1, države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se kakršno koli zgorevanje odpadnih olj izvede pod okoljsko sprejemljivimi pogoji, skladno z določbami te direktive, če je takšno zgorevanje tehnično, ekonomsko in organizacijsko izvedljivo.
5 3. Kadar se odpadna olja ne regenerirajo niti ne sežgejo zaradi ovir, ki so navedene v odstavkih 1 in 2, države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo njihovo varno uničenje ali kontrolirano skladiščenje ali odlaganje.“
6 V skladu s členom 2 Direktive 87/101 so morale države članice sprejeti ukrepe, potrebne za uskladitev z obveznostmi, določenimi v tej direktivi, s 1. januarjem 1990.
Predhodni postopek
7 Komisija je uvedla postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti Združenemu kraljestvu zato, ker je menila, da člen 3(1) Direktive ni bil v predpisanem roku prenesen v nacionalno pravo. Po tem, ko je to državo članico pozvala, naj poda stališča, ji je 21. decembra 2001 poslala obrazloženo mnenje.
8 V odgovoru na to obrazloženo mnenje so organi Združenega kraljestva s pismom z dne 20. februarja 2002 izrazili pripravljenost, da bodo poskrbeli za popolno uskladitev s členom 3(1) Direktive. V drugem pismu z dne 15. maja 2002 so opozorili na ovire pri regeneraciji odpadnih olj, namreč na pomen trga za ponovno uporabljiva odpadna olja in za uporabo odpadnih olj kot goriva in na majhno povpraševanje po regeneriranem osnovnem olju.
9 V teh okoliščinah je Komisija odločila, da bo vložila to tožbo.
Tožba
Trditve strank
10 Komisija trdi, da Združeno kraljestvo priznava, da bi moralo še sprejeti ukrepe za prenos člena 3(1) Direktive in poskrbeti za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo.
11 Komisija meni, da zgolj zaveze glede sprejetja učinkovitih ukrepov, ki so usmerjeni k dajanju prednosti regeneraciji odpadnih olj, v okviru različnih možnosti ob upoštevanju ovir za regeneracijo, ni mogoče šteti za ukrep za spodbujanje regeneracije v smislu člena 3(1) Direktive.
12 Komisija ugotavlja, da naj zgolj preizkus teh različnih možnosti in določitev ovir za regeneracijo ne bi bila ukrepa, ki ju zahteva Direktiva. Šlo naj bi le za nujne predpogoje za ugotovitev, ali se to določbo lahko uporabi pri regeneraciji.
13 Komisija trdi, da ni bil sprejet noben konkreten ukrep za zagotovitev prednosti za predelavo odpadnih olj. Združeno kraljestvo naj bi namreč le preizkusilo, kateri ukrepi bi bili v prihodnje lahko sprejeti za dosego tega cilja. Čeprav naj bi ugotovilo finančne ovire, ki naj bi nasprotovale spodbujanju predelave odpadnih olj, naj ne bi uporabilo možnosti v skladu s členoma 13 in 14 Direktive, da bi dodelilo nadomestila za izravnavo stroškov te predelave. Poleg tega naj bi se z na tem področju veljavno oprostitvijo plačila davka v resnici dajalo prednost sežiganju, kar naj ne bi bilo združljivo s ciljem Direktive.
14 Vlada Združenega kraljestva meni, da ni kršila obveznosti iz člena 3(1) Direktive. Trdi, da naj bi ugotovila in preiskala vrsto ovir za spodbujanje regeneracije odpadnih olj. Ob upoštevanju teh ovir naj bi zdaj preverjala, kateri ukrepi bi bili najprimernejši za dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj.
15 Vlada Združenega kraljestva trdi, da člen 3(1) Direktive ne nalaga državam članicam nobene absolutne obveznosti za sprejetje ukrepov za dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj. Obveznost sprejetja takih predpisov naj bi obstajala le, „[k]adar tehnične, ekonomske in organizacijske ovire to dovoljujejo“. Obseg obveznosti iz člena 3(1) Direktive naj bi se tako razlikoval glede na okoliščine, ki so obstajale v posameznih državah članicah. Ukrepi, s katerimi naj bi se trudil doseči rešitve, ki bi spodbudile porast regeneracije odpadnih olj, naj bi bili konkretni in primerni ukrepi za dajanje prednosti tej vrsti predelave.
16 Vlada Združenega kraljestva navaja, da tudi člen 3(2) in (3) Direktive potrjuje omejen obseg obveznosti iz odstavka 1 tega člena. Te določbe naj bi državam članicam nalagale druge obveznosti, če bi bile z ovirami omejene pri tem, da bi dale prednost regeneraciji odpadnih olj.
17 Vlada Združenega kraljestva poudarja, da so pristojni organi ugotovili, da jim vrsta ovir onemogoča dajanje prednosti regeneraciji odpadnih olj. Ugotovljene ovire naj bi bile predvsem ekonomske, namreč pomen trga za odpadna olja, uporabljena kot gorivo, in omejen trg za regenerirana osnovna olja ter obratovalni in prevozni stroški in težave pri trženju teh proizvodov.
18 Vlada Združenega kraljestva trdi tudi to, da so dalje nacionalni organi preizkusili različne ukrepe v zvezi s porastom predelave odpadnih olj z regeneracijo. Zlasti naj bi izvedli preiskave, da bi lahko pripravili podrobnejši opis za regeneracijsko napravo v Združenem kraljestvu, da bi določili alternativne poti za prodajo regeneriranih proizvodov in da bi odkrili najboljša sredstva za trženje odpadnih olj.
19 Vlada Združenega kraljestva zdaj meni, da bi lahko izpeljala strukturni načrt za pospeševanje regeneracije odpadnih olj. Tak akcijski program naj bi sestavljal skupek primernih in sorazmernih ukrepov za izpolnitev obveznosti iz člena 3(1) Direktive.
Presoja Sodišča
20 Kot je Sodišče odločilo v svoji sodbi z dne 9. septembra 1999 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-102/97, Recueil, str. I-5051, točka 35), je bil eden od glavnih ciljev Direktive dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo. Ta cilj, ki je naveden v drugi uvodni izjavi te direktive, je navdahnjen s tem, da je regeneracija najbolj gospodaren način za ponovno uporabo odpadnih olj s stališča energije, ki jo je mogoče privarčevati.
21 V tej sodbi (glej točko 36) je Sodišče dalje izpeljalo, da če v eni državi članici tehnične, ekonomske in organizacijske ovire preprečujejo dajanje prednosti predelavi z regeneracijo, velja subsidiarna obveznost iz člena 3(2) Direktive, namreč sprejem potrebnih ukrepov za zagotovitev, da se kakršno koli zgorevanje odpadnih olj izvede pod okoljsko sprejemljivimi pogoji, skladno z določbami te direktive. Ta obveznost je sama odvisna od pogoja, navedenega na koncu člena 3(2) Direktive, namreč da „je takšno zgorevanje tehnično, ekonomsko in organizacijsko izvedljivo“.
22 Le če na podlagi v členu 3(1) in (2) Direktive navedenih ovir ne pride niti do regeneracije niti do zgorevanja odpadnih olj, za države članice spet velja subsidiarna obveznost iz člena 3(3), da sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo varno uničenje olj ali njihovo nadzirano skladiščenje ali odlaganje (glej zgoraj navedeno sodbo, točka 37).
23 Glede prednostnega načina ravnanja, torej predelave odpadnih olj z regeneracijo, je treba opozoriti na to, da je, kot je Sodišče izpeljalo v točkah 38 in 39 sodbe Komisija proti Nemčiji, sklicevanje na v členu 3(1) Direktive navedene „tehnične, ekonomske in organizacijske ovire“ del predpisa, ki skupno poudarja obveznost držav članic, in da zakonodajalec Skupnosti s tem ni želel določiti omejenih izjem od normativnega načela, ampak je hotel določiti področje uporabe in vsebino pozitivne obveznosti dajanja prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo.
24 Iz tega izhaja, kot je Sodišče prav tako izpeljalo, da opredelitve teh ovir ni mogoče prepustiti izključni prosti presoji držav članic. Poleg tega, da bi razlaga zgolj držav članic nasprotovala načelu enotne razlage in uporabe prava Skupnosti, bi bila njena posledica tudi to, da bi iz združljivosti predelave z regeneracijo in tehničnih, ekonomskih in organizacijskih ovir nastal pogoj, katerega izpolnitev bi bila popolnoma odvisna od presoje, ki bi bila najbolj koristna za zadevno državo članico (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 40).
25 Glede trditve vlade Združenega kraljestva, da se obseg obveznosti iz člena 3(1) Direktive razlikuje glede okoliščine, ki so obstajale v posameznih državah članicah, in ali bi v eni državi članici obstajale neugodne razmere, ki bi lahko pomenili take ovire, da sploh ne bi obstajala obveznost dajanja prednosti regeneraciji odpadnih olj, je treba, kot je Sodišče izpeljalo v točki 43 sodbe Komisija proti Nemčiji, pripomniti, da če bi izhajali iz tega, da tehnične, ekonomske in organizacijske razmere, ki obstajajo v državi članici, nujno pomenijo ovire, ki nasprotujejo ukrepom v smislu člena 3(1) Direktive, bi to pripeljalo do tega, da bi bil ta predpis brez vsakršnega praktičnega učinka, ker bi bila obveznost držav članic zaradi varovanja obstoječega stanja omejena, tako da ne bi obstajala nobena dejanska obveznost glede sprejetja potrebnih ukrepov za predelavo odpadnih olj z regeneracijo.
26 Poleg tega je treba na trditve vlade Združenega kraljestva, da naj bi zakonodajalec Skupnosti državam članicam s sklicevanjem na „tehnične, ekonomske in organizacijske ovire“ priznal določen obseg proste presoje, odgovoriti, da je treba to določbo o ovirah razumeti kot izraz načela sorazmernosti, kar pomeni, da morajo države članice sprejeti primerne ukrepe, ki so sorazmerni s ciljem dajanja prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo, v tem smislu, da obstoj v členu 3(1) Direktive navedenih tehničnih, ekonomskih in organizacijskih ovir pomeni mejo te pozitivne obveznosti (glej zgoraj navedeno sodbo, točka 42).
27 Sodišče je dalje odločilo, da mu ni treba določiti, katere ukrepe bi država članica morala sprejeti, da bi prenesla člen 3(1) Direktive, da pa mora v okviru ugotovitve, ali obstajajo ovire v smislu te določbe, preizkusiti, ali bi lahko bili sprejeti ukrepi s ciljem dajanja prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo, ki bi zadostili merilu tehnične, ekonomske in organizacijske izvedljivosti (glej zgoraj navedeno sodbo, točka 48).
28 Čeprav je torej sprejemljivo, da države članice najprej izvedejo študije in pripravijo poročila, da določijo načine ravnanja pri odstranjevanju odpadnih olj, morajo tem pripravljalnim stopnjam slediti konkretni ukrepi, ki so usmerjeni k dajanju prednosti regeneraciji, zaradi uskladitve z obveznostjo iz člena 3(1) Direktive.
29 V tem primeru je treba ugotoviti, da Združeno kraljestvo ni sprejelo nobenih konkretnih ukrepov za zagotovitev dajanja prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo in se je omejilo na določitev ovir, raziskavo trga in preizkus ukrepov, ki bi jih bilo morebiti treba sprejeti.
30 Poleg tega bi morale države članice zaradi uskladitve od 1. januarja 1990 izpolniti obveznosti iz člena 3(1) Direktive. Člen 3 Direktive 75/439 je že v prvotni različici iz leta 1975 predvideval, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo odstranjevanje odpadnih olj z recikliranjem (regeneracijo in/ali sežiganjem, ki ni namenjeno uničenju), kolikor je to mogoče. Ti ukrepi bi morali biti sprejeti od leta 1977.
31 Drži tudi to, da Združeno kraljestvo v podaljšanem časovnem obdobju, namreč od izteka roka za prenos (1. januar 1990) do poteka dvomesečnega roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 20. decembra 2001, ni storilo nič, da bi uvedlo postopek z namenom sprejetja potrebnih ukrepov za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo v skladu s členom 3(1) Direktive.
32 Glede navedbe Združenega kraljestva, da naj bi predvsem na podlagi strukture trga odpadnih olj obstajale ekonomske ovire, je treba ugotoviti, da je bil šele leta 2002 zaradi razreševanja te situacije sprejet načrt uporabe odpadkov.
33 Glede na obveznosti držav članic na zadevnem področju to ravnanje ne pomeni izpolnitve obveznosti iz člena 3(1) Direktive.
34 Vsekakor je treba spomniti na to, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti treba presojati glede na položaj, v katerem je bila država članica ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju (glej med drugim sodbe z dne 15. marca 2001 v zadevi Komisija proti Franciji, C-147/00, Recueil, str. I-2387, točka 26, z dne 4. julija 2002 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-173/01, Recueil, str. I-6129, točka 7, in z dne 10. aprila 2003 v zadevi Komisija proti Franciji, C-114/02, Recueil, str. I-3783, točka 9).
35 Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da Združeno kraljestvo s tem, da ni sprejelo ukrepov, potrebnih za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo v skladu s členom 3(1) Direktive, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.
Stroški
36 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska naloži plačilo stroškov, in ker to s predlogi ni uspelo, se mu naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:
1) Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da ni sprejelo potrebnih ukrepov za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo v skladu s členom 3(1) Direktive Sveta 75/439/EGS z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 87/101/EGS z dne 22. decembra 1986, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.
2) Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska se naloži plačilo stroškov.
Jann
Rosas
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15. julija 2004.
Sodni tajnik
Predsednik prvega senata
R. Grass
P. Jann
* Jezik postopka: angleščina.
Top