Zadeva C-420/02
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Helenski republiki
„Neizpolnitev obveznosti države – Nezakonito odlaganje odpadkov na kraju Péra Galini – Direktiva 75/442/EGS o odpadkih, spremenjena z Direktivo 91/156/EGS – Člena 4 in 9“
Povzetek sodbe
Okolje – Odstranjevanje odpadkov – Direktiva 75/442, spremenjena z Direktivo 91/156 – Člen 4, prvi odstavek – Obveznost države članice, da zagotovi odstranjevanje odpadkov – Obseg – Potrebno sprejetje ukrepov – Polje proste presoje – Omejitve
(Direktiva 75/442, spremenjena z Direktivo 91/156, člen 4, prvi odstavek)
Člen 4, prvi odstavek, Direktive 75/442 o odpadkih, spremenjene z Direktivo 91/156, čeprav ne določa konkretne vsebine ukrepov, ki jih je treba sprejeti za zagotovitev odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škoduje okolju, države članice vendarle zavezuje glede cilja, ki ga je treba doseči, pri čemer jim pušča polje proste presoje pri presoji nujnosti takih ukrepov.
Zato torej načeloma ni mogoče neposredno na podlagi neskladnosti dejanskega stanja s cilji, določenimi v členu 4, prvi odstavek, Direktive, sklepati, da zadevna država članica ni izpolnila s to določbo naloženih obveznosti, tj. sprejetje potrebnih ukrepov za zagotovitev odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škoduje okolju. Vendar ohranitev takega dejanskega stanja, zlasti ko to zelo poslabša okolje, v daljšem obdobju brez intervencije pristojnih organov lahko kaže na to, da so države članice presegle polje proste presoje, ki jim ga daje ta določba.
(Glej točki 21 in 22.)
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 18. novembra 2004 (*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Nezakonito odlaganje odpadkov na kraju ‚Péra Galini‘ – Direktiva 75/442/EGS o odpadkih, spremenjena z Direktivo 91/156/EGS – Člena 4 in 9“
V zadevi C-420/02,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES,
vložene 21. novembra 2002,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa M. Konstantinidis, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Helenski republiki, ki jo zastopa E. Skandalou, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), sodnica, K. Lenaerts, S. von Bahr in K. Schiemann, sodniki,
generalni pravobranilec: L. A. Geelhoed,
sodna tajnica: M. Múgica Arzamendi, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 24. junija 2004,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 15. julija 2004
izreka naslednjo
Sodbo
1 Komisija Evropskih skupnosti v svoji tožbi Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Helenska republika s tem, da ni sprejela potrebnih ukrepov za zagotovitev, da bodo odpadki, odloženi na kraju „Péra Galini“ v teritorialnem okrožju heraklionske prefekture (Grčija), predelani ali odstranjeni brez ogrozitve zdravja ljudi, tako da ne pomenijo tveganja za vodo, zrak, tla ter rastline in živali ter da niso moteči zaradi hrupa ali vonjav, in s tem, da je za to odlagališče izdala uporabno dovoljenje, ki ne vsebuje potrebnih informacij, ni izpolnila obveznosti iz členov 4 in 9 Direktive Sveta 75/442/EGS z dne 15. julija 1975 o odpadkih (UL L 194, str. 39), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 91/156/EGS z dne 18. marca 1991 (UL L 78, str. 32, v nadaljevanju: Direktiva).
Pravni okvir
2 Člen 4 Direktive določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev take predelave ali odstranjevanja odpadkov, da ne ogrožajo zdravja ljudi in brez uporabe postopkov ali načinov, ki bi lahko škodovali okolju, predvsem pa:
– ne predstavljajo tveganja [za] vodo, zrak, tla ter rastline in živali,
– niso moteči zaradi hrupa ali vonjav,
– ne vplivajo škodljivo na krajino ali mesta posebnega pomena.
Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da prepovejo puščanje, odmetavanje ali nenadzorovano odstranjevanje odpadkov.“
3 Člen 9 Direktive določa:
„1. Za izvajanje členov 4, 5 in 7 mora podjetje, ki izvaja postopke, določene v Prilogi IIA, pridobiti dovoljenje pristojnega organa iz člena 6.
Takšno dovoljenje zajema:
– vrste in količine odpadkov,
– tehnične zahteve,
– potrebne varnostne ukrepe,
– mesto odstranjevanja,
– način obdelave.
2. Dovoljenja je mogoče izdati za določeno obdobje, lahko so obnovljiva, lahko se zanje zahteva izpolnjevanje pogojev in obveznosti ali se lahko zavrnejo, predvsem če je predvideni način odstranjevanja nesprejemljiv z vidika varstva okolja.“
Predhodni postopek
4 Po tem, ko so bile Evropskemu parlamentu predložene peticije o nezakonitem odlaganju odpadkov na kraju „Péra Galini“ v teritorialnem okrožju heraklionske prefekture, je Komisija 23. februarja 2000 od grške vlade zahtevala podatke o pogojih uporabe zadevnega odlagališča in razvoju načrta ravnanja z odpadki v tem okrožju.
5 V odgovoru z dne 10. maja 2000 so se grške oblasti sklicevale na izvedbo projektov vrste „XYTA“ za gradnjo mest za odlaganje odpadkov na različnih področjih zgoraj navedenega okrožja. Navedle so, da takšen projekt obstaja za kraj „Péra Galini“, saj je bila lokacija odobrena z odločbo, izdano marca 1995. Pojasnile so, da za ta projekt še ni bil sprejet skupni ministrski odlok za potrditev okoljskih pogojev.
6 Maja 2000 je bila Komisija seznanjena z odločbo, ki jo je 22. decembra 1998 sprejelo heraklionsko okrožno sodišče, ki je ob ugotovitvi nezakonite uporabe odlagališča in tveganj, ki iz tega izhajajo za okolje in ljudi, odredilo prepoved odlaganja odpadkov na kraju „Péra Galini“.
7 Na sestankih 13. in 14. decembra 2000 so grške oblasti Komisijo obvestile, da načrt ravnanja z odpadki v heraklionskem okrožju še ni bil sprejet in da za novo odlagališče na kraju „Péra Galini“ še ni bila dokončana študija o vplivu na okolje.
8 V dopisu z dne 20. marca 2001 so Komisijo obvestile o dokončanju prve faze načrta ravnanja z odpadki v kretski regiji. Sklicevale so se tudi na strokovno mnenje, ki presoja pogoje uporabe odlagališča na kraju „Péra Galini“. Dodale so, da je bila ta lokacija primerna za gradnjo novega odlagališča za odpadke.
9 Komisija je menila, da Helenska republika ni izpolnila obveznosti iz členov 4 in 9 Direktive in je z dopisom z dne 24. aprila 2001 na to državo naslovila pisni opomin, v katerem jo je pozvala, naj predloži svoje pripombe.
10 V odgovoru z dne 16. novembra 2001 so grške oblasti Komisijo obvestile, da je kretski regionalni svet 16. julija 2001 potrdil študijo načrta ravnanja z odpadki kretske regije. Navedle so, da bi izvedba tega načrta s sprejetjem načrta sanacije kraja „Péra Galini“ imela odločilno vlogo pri rešitvi problema. Poleg tega so se sklicevale na različne ukrepe, ki so bili na tem kraju sprejeti za omejitev negativnih posledic na okolje in tveganj za človeško zdravje. Tako naj bi bila postavljena ograja in vzpostavljen sistem štiriindvajseturnega varovanja, narejeno naj bi bilo območje požarne ograje, asfaltirana naj bi bila cesta za dostop do kraja z namenom zmanjšanja emisij prahu, narejeni naj bi bili odtočni jarki za meteorne vode z nadzorom tega odtekanja in recikliranjem na kraju samem in kraj naj bi bil prekrit s peskom. Poleg tega naj bi bile po mnenju grških oblasti kamnine v regiji neprepustne.
11 Komisija je menila, da so bili zgoraj navedeni ukrepi nezadostni, in je 21. decembra 2001 sprejela obrazloženo mnenje, v katerem je Helensko republiko pozvala, naj v roku dveh mesecev od objave tega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev.
12 V odgovorih z dne 17. aprila in 7. junija 2002 so se grške oblasti ponovno sklicevale na izpolnitev okvira načrta ravnanja z odpadki kretske regije, ki vključuje načrt za heraklionsko prefekturo, in spomnile na ukrepe, ki so bili sprejeti na kraju „Péra Galini“. Pojasnile so, da bi morale biti vse študije o ravnanju z odpadki, ki jih izvaja kretska regija, dokončane v juliju 2002, tako da bi bili lahko projekti financirani še v istem letu. Načrt predvideva gradnjo in uporabo modernega odlagališča „XYTA“ na kraju „Péra Galini“, ki bo zadostilo potrebam prefektur Heraklion, Rethymnon in Lassithi.
13 Komisija se je odločila vložiti zadevno tožbo, ker je menila, da je stanje ostalo nezadovoljujoče.
Tožba
Prvi očitek: kršitev člena 4 Direktive
Trditve strank
14 Komisija meni, da obratovanje odlagališča na kraju „Péra Galini“, upoštevajoč inšpekcijo, ki so jo pristojni organi opravili 11. februarja 1998, povzroča onesnaževanje okolja in naj bi prineslo tveganja za zdravje prebivalcev.
15 Ugotavlja, da so grške oblasti v svojih odgovorih na pisni opomin in obrazloženo mnenje priznale, da obratovanje odlagališča ni bilo prekinjeno. Meni, da ukrepi, ki so bili sprejeti na kraju samem, ne zadoščajo za zagotovitev dobrega delovanja odlagališča in za preprečitev vsakršnega tveganja za naravno ali človeško okolje v smislu člena 4 Direktive. Po mnenju Komisije morajo biti za gradnjo odtočnih jarkov narejene hidrogeološke študije in pridobljene informacije o neprepustnosti tal. Poleg tega naj ne bi bil predviden noben ukrep za preprečitev onesnaženja tal in podzemnih voda, kot je gradnja zidu za geološko izolacijo, vzpostavitev novega sistema zbiranja odtekajočih voda in neprepustnosti, občasne kontrole na kraju samem, analize kakovosti voda ali zbiranje in ravnanje z biološkim plinom.
16 Komisija poleg tega navaja, da skladno s poročilom o obisku, ki ga je 23. januarja 2002 izdelala direkcija za zdravje heraklionske prefektoralne uprave, zaščitni zid ni preprečil, da tekočine od odpadkov stečejo v potok, preden pritečejo do morja. Neprepustnost kamnin, na katerih odlagališče stoji, naj ne bi bila ugotovljena in naj se torej nanjo ne bi bilo mogoče sklicevati zato, da se upraviči neobstoj ukrepov za preprečitev onesnaženja tal in podzemnih voda. Predvideni ukrepi za rešitev problema ravnanja z odpadki na Kreti, ki izhajajo iz regionalnega načrta ravnanja z odpadki, naj bi bili šele v fazi študij.
17 V teh okoliščinah Komisija meni, da je Helenska republika prekoračila polje proste presoje, ki ji jo daje člen 4 Direktive, ker se odlagališče „Péra Galini“ uporablja od leta 1994 in obratuje še danes.
18 Grška vlada trdi, da ni prekoračila okvirov polja proste presoje, ki jo člen 4 Direktive daje državam članicam. Meni, da upoštevajoč ukrepe, sprejete na kraju „Péra Galini“, sedanje obratovanje odlagališča ne pomeni nevarnosti za zdravje ljudi in okolja.
19 Glede tega navaja tudi naslednje:
– v okviru novega načrta ravnanja z odpadki je zadevni kraj predmet sanacijske študije;
– dokončana je druga faza načrta ravnanja z odpadki kretske regije;
– načrt in program naložb in delovanja sistema recikliranja embaliranih snovi, ki ga je potrdil minister za okolje, bi se morala začeti odvijati v letu 2004;
– v letu 2003 bi moral biti vložen predlog za natečaj strukturnih skladov za financiranje gradnje centralnega kraja „XYTA“ in sanacijo kraja „Péra Galini“.
20 Glede poročila iz januarja 2002, na katero se sklicuje Komisija, grška vlada zatrjuje, da je bilo izdelano po obisku v obdobju posebej težkih razmer, povezanih z neprestanimi padavinami. Po drugi strani grške oblasti navajajo, da iz poročila, izdelanega 12. marca 2003, izhaja, da se, razen v izjemnem primeru, odtekajoče vode natečejo v tri neprepustne zbiralnike z reciklažo na kraju samem. Študija o vplivu na okolje glede sanacije odlagališča „Péra Galini“ naj bi bila sicer v potrditev, predvideno v aprilu 2003, predložena 10. februarja 2003. Neprepustnost kamnin v regiji naj bi bila dokazana, ko je bila za potrebe izvedbe načrta ravnanja z odpadki narejena geološka analiza. Grške oblasti navajajo tudi, da meritve kakovosti voda, ki so jih opravile pristojne službe, niso pokazale prekoračitve dovoljenih vrednosti.
Presoja Sodišča
21 Uvodoma je treba opozoriti, da člen 4, prvi pododstavek, Direktive kljub temu, da ne določa konkretne vsebine ukrepov, ki jih je treba sprejeti za zagotovitev odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju, države članice vendarle zavezuje glede cilja, ki ga je treba doseči, pri čemer jim pušča polje proste presoje pri oceni nujnosti takšnih ukrepov (sodba z dne 9. novembra 1999 v zadevi Komisija proti Italiji, C-365/97, Recueil, str. I‑7773, točka 67).
22 Zato torej načeloma iz neskladnosti dejanskega stanja s cilji, določenimi v členu 4, prvi pododstavek, Direktive, ni mogoče neposredno sklepati, da zadevna država članica nujno ni izpolnila s to določbo naloženih obveznosti, to je sprejetja potrebnih ukrepov za zagotovitev odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škoduje okolju. Vendar pa ohranitev takšnega dejanskega stanja, zlasti ko povzroči pomembno poslabšanje okolja v daljšem obdobju brez intervencije pristojnih organov, lahko kaže na to, da so države članice prekoračile polje proste presoje, ki jim ga daje ta določba (zgoraj navedena sodba Komisija proti Italiji, točka 68).
23 Treba je tudi opozoriti, da je skladno z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve treba presoditi glede na položaj države članice, kot je obstajal ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da Sodišče sprememb po izteku tega roka ne bi moglo upoštevati (glej zlasti sodbi z dne 24. oktobra 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C-455/00, Recueil, str. I-9231, točka 21, in z dne 2. oktobra 2003 v zadevi Komisija proti Italiji, C-348/02, Recueil, str. I-11653, točka 7).
24 Treba je torej preveriti, ali je Komisija pravno zadostno dokazala, da Helenska republika po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, v daljšem obdobju ni sprejela potrebnih ukrepov za zagotovitev, da se odpadki, odloženi na kraju „Péra Galini“, predelajo ali odstranijo brez ogrozitve zdravja ljudi in brez uporabe za okolje škodljivih postopkov ali načinov.
25 Glede tega je treba poudariti, da grška vlada ne oporeka, da so na kraju „Péra Galini“ odpadki, ki pomenijo nevarnost za zdravje ljudi in lahko škodujejo okolju.
26 Treba je tudi poudariti, da so od leta 1998 ugotovitve inšpekcijskega nadzora, izvedenega na zadevnem kraju, razkrile, da je uporaba odlagališča na kraju „Péra Galini“ povzročala onesnaževanje okolja in je pomenila tveganja za zdravje prebivalcev.
27 Istega leta je odločba heraklionskega okrožnega sodišča, ugotavljajoč nezakonito uporabo odlagališča in odrejajoč prepoved odlaganja odpadkov na kraju „Péra Galini“, pripoznala tveganja, ki so iz njega izhajala za okolje in zdravje ljudi.
28 Poleg tega iz poročila o obisku, izdelanega 23. januarja 2002, izhaja, da kljub ukrepom, ki so jih sprejele grške oblasti, tekočine od odpadkov niso zajezene z zaščitnim zidom, zgrajenim za ta namen, in se preko potoka izlivajo v morje.
29 Te ugotovitve ne more izpodbiti okoliščina, da je bil ta obisk opravljen v obdobju močnih padavin. Grška vlada naj se tudi ne bi mogla sklicevati na zaključke iz poročila, izdelanega po obisku 12. marca 2003, ker je bil ta obisk izveden po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, oziroma po 20. februarju 2002.
30 Glede načrtov in študij za izboljšanje ravnanja z odpadki v kretski regiji, na katere se sklicuje grška vlada, je treba ugotoviti, da ne pomenijo ukrepov, potrebnih za zagotovitev, da se odpadki, odloženi na kraju „Péra Galini“, predelajo ali odstranijo brez ogrozitve zdravja ljudi in brez uporabe za okolje škodljivih postopkov ali načinov.
31 Po drugi strani ne dajejo nobene podlage, ki bi omogočila določitev datuma, ko naj bi postopek predelave ali odstranjevanja odpadkov na zadevnem kraju v primeru, da se to zgodi, začela delovati. Nasprotno, poudarjajo, da ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, navedena postopka nista bila izvedena.
32 Poleg tega, kot navaja tudi generalni pravobranilec v točki 16 svojih sklepnih predlogov, sam obstoj teh načrtov in študij pomenita priznanje grških oblasti, da odlagališče „Péra Galini“ pomeni grožnjo za zdravje ljudi in okolje.
33 Zato je Komisija pravno zadostno dokazala, da grške oblasti v daljšem obdobju niso sprejele potrebnih ukrepov za zagotovitev, da se odpadki, odloženi na kraju „Péra Galini“, predelajo ali odstranijo brez ogrozitve zdravja ljudi in brez uporabe za okolje škodljivih postopkov ali načinov.
34 Iz tega sledi, da je prvi očitek, to je kršitev člena 4 Direktive, utemeljen.
Drugi očitek: kršitev člena 9 Direktive
35 Z drugim očitkom Komisija Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Helenska republika s tem, da je za kraj „Péra Galini“ izdala uporabno dovoljenje, ki ne vsebuje potrebnih podatkov, ni izpolnila obveznosti iz člena 9 Direktive.
36 Komisija zatrjuje, da odlagališče „Péra Galini“ obratuje, ne da bi bili za to izpolnjeni pogoji iz veljavne grške zakonodaje. V teh okoliščinah Komisija meni, da a fortiori ni sporno, da omenjeno odlagališče obratuje brez dovoljenja v skladu s pogoji iz člena 9 Direktive.
37 Grška vlada ne prereka te navedbe. Zato je treba ob neobstoju temu nasprotujočih trditev grške vlade šteti, da je drugi očitek Komisije, to je kršitev člena 9 Direktive, utemeljen.
38 Upoštevajoč vse zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Helenska republika s tem, da ni sprejela potrebnih ukrepov za zagotovitev, da bodo odpadki, odloženi na kraju „Péra Galini“ v teritorialnem okrožju heraklionske prefekture, predelani ali odstranjeni brez ogrozitve zdravja ljudi, tako da ne pomenijo tveganja za vodo, zrak, tla ter rastline in živali ter da niso moteči zaradi hrupa ali vonjav, in s tem, da je za to odlagališče izdala uporabno dovoljenje, ki ne vsebuje potrebnih informacij, ni izpolnila obveznosti iz členov 4 in 9 Direktive.
Stroški
39 Na podlagi člena 69(2) Poslovnika se stranki, ki s svojim zahtevkom ni uspela, naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Helenski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojim zahtevkom ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1) Helenska republika s tem, da ni sprejela potrebnih ukrepov za zagotovitev, da bodo odpadki, odloženi na kraju „Péra Galini“ v teritorialnem okrožju heraklionske prefekture, predelani ali odstranjeni brez ogrozitve zdravja ljudi, tako da ne pomenijo tveganja za vodo, zrak, tla ter rastline in živali ter da niso moteči zaradi hrupa ali vonjav, in s tem, da je za to odlagališče izdala uporabno dovoljenje, ki ne vsebuje potrebnih informacij, ni izpolnila obveznosti iz členov 4 in 9 Direktive 75/442/EGS o odpadkih, spremenjene z Direktivo 91/156/EGS.
2) Helenski republiki se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
* Jezik postopka: grščina.
Top