Zadeva T-362/08
IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH
proti
Evropski komisiji
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti glede izvedbe industrijskega projekta na območju, ki je na podlagi Direktive 92/43/EGS območje varstva – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Nasprotovanje države članice – Delno zavrnjen dostop – Izjema glede gospodarske politike države članice – Člen 4, od (5) do (7), Uredbe št. 1049/2001“
Povzetek sodbe
1. Evropska unija – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4, od (1) do (3) in (5))
2. Evropska unija – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo javnega interesa – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(1)(a) in (5))
3. Evropska unija – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost obrazložitve – Obseg
(člen 253 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, členi 4, 9 in 11(2))
4. Evropska unija – Institucije – Pravica dostopa javnosti do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost odobritve delnega dostopa do podatkov, za katere ne veljajo izjeme
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4, od (1) do (3) in ( 6))
1. V primeru skladnosti med odločbo institucije glede zavrnitve razkritja dokumenta, ki izvira iz države članice, in zahtevo te države članice na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije je sodišče Unije pristojno, da na zahtevo zainteresirane osebe, ki ji je institucija zavrnila dostop, opravi nadzor nad tem, ali je bila navedena zavrnitev veljavno utemeljena z izjemami, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, in ali je do zavrnitve prišlo zaradi presoje teh izjem s strani institucije same ali s strani zadevne države članice. Zato zaradi uporabe člena 4(5) te uredbe nadzor sodišča Unije ni omejen na nadzor prima facie. Uporaba te določbe ne preprečuje izvedbe celovitega nadzora nad zavrnilno odločbo institucije, ki mora zlasti spoštovati obveznost obrazložitve in temeljiti na vsebinski presoji uporabe izjem iz člena 4, od (1) do (3), navedene uredbe, ki jo je podala zadevna država članica.
Celovit nadzor, ki ga izvrši sodišče Unije nad uporabo zadevnih vsebinskih izjem, ne pomeni nujno, da institucija, ki je odločbo sprejela, bodisi lahko bodisi ne more izvesti celovitega nadzora nad nasprotovanjem države članice na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001. Čeprav institucija zavrne dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, potem ko je na podlagi nadzora prima facie ugotovila, da razlogi za nasprotovanje te države članice niso bili očitno neprimerni, nadzor sodišča Unije zaradi uporabe člena 4(5) ni omejen na nadzor prima facie nad uporabo vsebinskih izjem iz odstavkov od 1 do 3 tega člena, ker nadzira uporabo teh izjem na podlagi vsebinske presoje, ki jo je opravila zadevna država članica.
(Glej točke od 86 do 88.)
2. Glede obsega nadzora nad zakonitostjo odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumenta, ki ga izvede sodišče Unije v okviru uporabe ene od vsebinskih izjem, ki jih določa člen 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, je treba instituciji, ki je odločbo sprejela, priznati široko polje presoje glede odločitve, ali bi razkritje dokumentov iz področij, ki jih zajemajo te izjeme, lahko oslabilo javni interes. Tako polje presoje je utemeljeno zlasti z dejstvom, da je za sprejetje odločbe o zavrnitvi zaradi njene zapletene in občutljive narave potrebna določena stopnja posebne previdnosti in da so merila, ki jih določa člen 4(1)(a), zelo splošna.
To razlogovanje velja tudi, če v primeru, ko institucija na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 zavrne dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, uporaba vsebinske izjeme, ki jo določa člen 4(1)(a) te uredbe, temelji na presoji države članice. Presoja vprašanja, ali bi razkritje dokumenta lahko oslabilo interese, ki so varovani s temi vsebinskimi izjemami, je namreč lahko predmet politične odgovornosti te države članice. V takem primeru mora država članica enako kot institucija imeti široko polje presoje.
Nadzor sodišča Unije mora zato obsegati samo preverjanje upoštevanja postopkovnih pravil in obveznosti obrazložitve, pravilnosti navedenih dejstev in tega, da ni očitnih napak pri presoji dejstev in zlorabe pooblastil.
(Glej točke 104, 105 in 107.)
3. V primeru odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumenta na podlagi izjeme, ki jo določa člen 4 Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, mora biti v obrazložitvi pojasnjeno, kako bi dostop do tega dokumenta lahko dejansko oslabil s to izjemo varovani interes. Vendar včasih ni mogoče navesti razlogov, zakaj je dokument upravičeno zaupen, ne glede na to, ali gre za dokument občutljive narave v smislu člena 9 te uredbe, ne da bi se razkrila njegova vsebina in zato bistveni namen izjeme ne bi bil dosežen.
Potreba po tem, da institucije ne omenjajo dejavnikov, ki bi lahko tudi zgolj posredno oslabili interese, ki jih posebej varujejo navedene izjeme, je posebej poudarjena v členu 11(2) Uredbe št. 1049/2001. V tej določbi je med drugim določeno, da se, kadar je v registru institucije dokument, za katerega ni nujno, da je v smislu člena 9 te uredbe občutljive narave, naveden v napotilu, to napotilo pripravi tako, da ni oslabljeno varstvo interesov iz člena 4 iste uredbe.
(Glej točke od 110 do 112.)
4. Člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije ni neločljivo povezan z odstavki od 1 do 3 tega člena. Čeprav je konkreten preizkus izjem iz teh določb nujen pogoj za ugotovitev možnosti delnega dostopa do zadevnega dokumenta, namreč preizkus take možnosti ne zadeva pogojev uporabe zadevnih izjem. Zahteva po takem preizkusu izhaja iz načela sorazmernosti. V okviru člena 4(6) je namreč treba preizkusiti, ali se lahko cilj, ki se ga skuša doseči z zavrnitvijo dostopa do dokumenta, doseže tako, da se prekrijejo le deli dokumenta, ki lahko oslabijo varstvo zaščitenega interesa.
Pogoji uporabe člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 se tako presojajo ločeno in v drugačni stopnji analize od tiste glede izjem od pravice do dostopa, ki so določene v odstavkih od 1 do 3 tega člena.
(Glej točki 147 in 148.)
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 13. januarja 2011(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti glede izvedbe industrijskega projekta na območju, ki je na podlagi Direktive 92/43/EGS območje varstva – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Nasprotovanje države članice – Delno zavrnjen dostop – Izjema glede gospodarske politike države članice – Člen 4, od (5) do (7), Uredbe št. 1049/2001“
V zadevi T‑362/08,
IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH s sedežem v Hamburgu (Nemčija), ki jo zastopata S. Crosby, solicitor, in S. Santoro, odvetnik,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Danske, ki jo zastopata J. Bering Liisberg in B. Weis Fogh, zastopnika,
Republike Finske, ki so jo sprva zastopali J. Heliskoski, M. Pere in H. Leppo, nato J. Heliskoski, zastopniki,
in
Kraljevine Švedske, ki jo zastopajo K. Petkovska, A. Falk in S. Johannesson, zastopnice,
intervenientke,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata C. O’Reilly in P. Costa de Oliveira, zastopnici,
tožena stranka,
zaradi zahteve za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije z dne 19. junija 2008 o zavrnitvi dostopa tožeče stranke do dokumenta, ki so ga Komisiji posredovali nemški organi v okviru postopka ukinitve območja varstva na podlagi Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7),
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi M. E. Martins Ribeiro, predsednica, N. Wahl in A. Dittrich (poročevalec), sodnika,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. aprila 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
1 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43) opredeljuje načela, pogoje in omejitve pravice do dostopa do dokumentov teh institucij, ki jo določa člen 255 ES. Ta uredba velja od 3. decembra 2001.
2 Člen 2 Uredbe št. 1049/2001 določa:
„1. Vsi državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic imajo pravico do dostopa do dokumentov institucij ob upoštevanju načel, pogojev in omejitev, določenih s to uredbo.
[…]
3. Ta uredba se uporablja za vse dokumente institucij, to je za dokumente, ki jih institucije pripravijo ali prejmejo in so v njihovi lasti, na vseh področjih delovanja Evropske unije.
[…]“
3 Člen 3 Uredbe št. 1049/2001 določa:
„V tej uredbi:
(a) ‚dokument‘ pomeni neko vsebino ne glede na to, kakšen je njen medij (napisana na papirju ali shranjena v elektronski obliki ali kot zvočni, vizualni ali avdiovizualni zapis) o vprašanju, nanašajočem se na politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije;
(b) ‚tretja stranka‘ pomeni neko fizično ali pravno osebo ali subjekt zunaj institucije, vključno z državami članicami, drugimi institucijami in organi Skupnosti ali zunaj Skupnosti in tretjimi državami.“
4 Člen 4 Uredbe št. 1049/2001, v katerem so določene izjeme od zgoraj navedene pravice do dostopa, določa:
„1. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
(a) javnega interesa, kar zadeva:
– javno varnost,
– obrambne in vojaške zadeve,
– mednarodne odnose,
– finančno, denarno ali gospodarsko politiko Skupnosti ali države članice;
[…]
3. […]
Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
4. Glede dokumentov tretjih strank se institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne.
5. Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.
6. Če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo.
7. Izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3, veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. Izjeme lahko veljajo za največ 30 let. Pri dokumentih, za katere veljajo izjeme glede zasebnosti ali poslovnih interesov, ter pri dokumentih občutljive narave lahko, če je potrebno, izjeme veljajo tudi po tem obdobju.“
5 Člen 9 Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na obravnavo dokumentov občutljive narave, določa:
„1. Dokumenti občutljive narave so dokumenti, ki izvirajo iz institucij ali njihovih agencij, iz držav članic, tretjih držav ali mednarodnih organizacij in so označeni s ‚TRÈS SECRET/TOP SECRET‘, ‚SECRET‘ ali ‚CONFIDENTIEL‘ v skladu s predpisi institucije, ki ščitijo bistvene interese Evropske unije ali ene ali več njenih držav članic na področjih, zajetih v členu 4(1)(a), zlasti javni varnosti, obrambi in vojaških zadevah.
2. Prošnje za dostop do dokumentov občutljive narave na podlagi postopkov, določenih v členih 7 in 8, obravnavajo samo tiste osebe, ki imajo pravico seznaniti se z navedenimi dokumenti. Brez poseganja v člen 11(2) te osebe tudi ocenijo, kako se na dokumente občutljive narave lahko sklicuje v javnem registru.
3. Dokumenti občutljive narave se vpišejo v register ali objavijo samo s privolitvijo tistega, ki jih je ustvaril.
[…]“
6 Člen 6(4) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, str. 7) določa:
„Če je treba kljub negativni presoji posledic za območje izvesti načrt ali projekt iz nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa, vključno tistih socialne ali gospodarske narave, in ni drugih ustreznih rešitev, država članica izvede vse izravnalne ukrepe, potrebne za zagotovitev varstva celovite usklajenosti Nature 2000. O sprejetih izravnalnih ukrepih obvesti Komisijo.
Če je zadevno območje območje s prednostnim naravnim habitatnim tipom in/ali prednostno vrsto, se lahko upoštevajo le razlogi, povezani z zdravjem ljudi ali javno varnostjo, ali koristnimi posledicami bistvenega pomena za okolje ali drugimi, po predhodnem mnenju Komisije nujnimi razlogi prevladujočega javnega interesa.“
Dejansko stanje
7 Tožeča stranka, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH, je nevladna organizacija, ki deluje na področju ohranjanja dobrobiti živali in varstva narave.
8 Komisija, ki ji je bil predložen predlog Zvezne republike Nemčije na podlagi člena 6(4), drugi pododstavek, Direktive 92/43, je 19. aprila 2000 izdala pritrdilno mnenje za izvedbo industrijskega projekta na območju Mühlenberger Loch, ki je območje varstva na podlagi te direktive. Ta projekt je zajemal povečanje tovarne družbe D. za dokončno spojitev delov airbusa A3XX.
9 Z dopisom z dne 20. decembra 2001, naslovljenim na Komisijo, je tožeča stranka zahtevala dostop do različnih dokumentov, ki jih je navedena institucija prejela v okviru preizkusa zgoraj navedenega industrijskega projekta, in sicer do dopisov Zvezne republike Nemčije in mesta Hamburg ter nemškega kanclerja.
10 Komisija, ki je menila, da ji člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 prepoveduje razkritje zadevnih dokumentov, je 26. marca 2002 sprejela sporno odločbo o zavrnitvi dostopa tožeče stranke do določenih dokumentov, ki jih je prejela v okviru postopka, v katerem je 19. aprila 2000 izdala svoje mnenje.
11 Tožeča stranka je 4. junija 2002 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 26. marca 2002.
12 Splošno sodišče je s sodbo z dne 30. novembra 2004 v zadevi IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds proti Komisiji (T-168/02, ZOdl., str. II-4135) zavrnilo to tožbo kot neutemeljeno.
13 Kraljevina Švedska, intervenientka v zgoraj navedeni zadevi T-168/02, je 10. februarja 2005 pri Sodišču vložila pritožbo zoper sodbo, ki jo je v tej zadevi izdalo Splošno sodišče.
14 S sodbo z dne 18. decembra 2007 v zadevi Švedska proti Komisiji (C-64/05 P, ZOdl., str. I-11389) je Sodišče razveljavilo zgoraj v točki 12 navedeno sodbo IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds proti Komisiji in odločbo Komisije z dne 26. marca 2002 razglasilo za nično.
15 Na podlagi zgoraj v točki 14 navedene sodbe Švedska proti Komisiji je tožeča stranka z dopisom z dne 13. februarja 2008, ki ga je naslovila na Komisijo, ponovno zahtevala dostop do dokumentov nemških organov, ki jih je navedena institucija prejela v okviru preizkusa projekta Mühlenberger Loch.
16 Z dopisom z dne 20. februarja 2008 je Komisija potrdila prejem dopisa tožeče stranke z dne 13. februarja 2008.
17 Tožeča stranka je 26. marca 2008 pozvala Komisijo, naj odgovori na njeno prošnjo z dne 13. februarja 2008.
18 Z dopisom z dne 7. aprila 2008 je Komisija obvestila tožečo stranko, da je v teku postopek posvetovanja z nemškimi organi glede razkritja zaprošenih dokumentov.
19 Tožeča stranka je 9. aprila 2008 znova pozvala Komisijo, naj odgovori na njeno prošnjo z dne 13. februarja 2008, in to pred 22. aprilom 2008.
20 Ker Komisija do tega datuma ni podala odgovora, je tožeča stranka z dopisom z dne 29. aprila 2008 vložila potrdilno prošnjo.
21 Komisija je 19. maja 2008 v pisnem sporočilu tožeči stranki potrdila prejem potrdilne prošnje in navedla, da lahko pričakuje odgovor v roku, določenem v Uredbi št. 1049/2001.
22 Komisija je 19. junija 2008 sprejela odločbo o potrdilni prošnji tožeče stranke (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), ki je bila tožeči stranki sporočena istega dne. S to odločbo je Komisija razkrila vse dokumente, ki jih je zahtevala tožeča stranka, in sicer osem dokumentov mesta Hamburg in Zvezne republike Nemčije, razen dopisa z dne 15. marca 2000, ki ga je nemški kancler naslovil na predsednika Komisije (v nadaljevanju: dopis nemškega kanclerja), ker so nemški organi nasprotovali razkritju tega dokumenta.
23 V izpodbijani odločbi je navedeno, da so nemški organi izjavili, da bi razkritje dopisa nemškega kanclerja oslabilo varstvo javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi in gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije v smislu člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001.
24 Ta dopis naj bi namreč vseboval zaupno izjavo, ki je bila namenjena izključno notranji rabi. Dokument naj bi se nanašal na zaupno zadevo glede gospodarske politike Zvezne republike Nemčije in drugih držav članic. Razkritje tega dokumenta ne bi oslabilo le zaupnosti in škodilo mednarodnim odnosom med Zvezno republiko Nemčijo, institucijami Evropske unije in drugimi državami članicami, ampak bi tudi predstavljalo grožnjo gospodarski politiki Zvezne republike Nemčije in drugih držav članic. Zato je bilo treba dostop do dopisa nemškega kanclerja na podlagi člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001 zavrniti.
25 Poleg tega naj bi nemški organi zatrjevali, da bi razkritje dopisa nemškega kanclerja resno oslabilo postopek odločanja Komisije v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
26 Ta dopis naj bi namreč vseboval zaupno izjavo, ki je bila na Komisijo naslovljena izključno za notranjo rabo v okviru razpravljanj glede mnenja Komisije z dne 19. aprila 2000. Ta dokument naj bi se nanašal na gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije in drugih držav članic. Njegovo razkritje bi oslabilo zaupnost ter škodovalo odnosom med Zvezno republiko Nemčijo, institucijami Unije in drugimi državami članicami. To naj bi resno oslabilo postopek odločanja Komisije. Zato naj bi bilo treba glede dopisa nemškega kanclerja uporabiti izjemo iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
27 Komisija je poleg tega v izpodbijani odločbi pojasnila, da se na podlagi člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 izjeme od pravice do dostopa ne uporabi, če prevlada javni interes za razkritje zadevnega dokumenta. Čeprav je zadevni dokument spadal na področje uporabe dveh izjem, ki ju določa člen 4(1) Uredbe št. 1049/2001 in glede katerih naj ne bi bilo treba opraviti preizkusa obstoja javnega interesa, je Komisija vseeno preizkusila, ali je v tem primeru tak prevladujoč interes obstajal.
28 Po mnenju Komisije mora za obstoj prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičeval razkritje, veljati, da je, prvič, tak interes javen in, drugič, da njegova moč prevlada nad interesi, ki so varovani s členom 4(3) Uredbe št. 1049/2001. V tem primeru Komisija ni razpolagala z nobenimi dokazili, ki bi nakazovala na obstoj morebitnega prevladujočega javnega interesa v smislu te uredbe, ki bi prevladal nad zahtevo za varstvo postopka odločanja Komisije.
29 Glede delnega dostopa do zadevnega dokumenta je Komisija v izpodbijani odločbi navedla, da je na podlagi zgoraj v točki 14 navedene sodbe Švedska proti Komisiji morala ravnati v skladu z izidom posvetovanja in zavrniti dostop do dopisa nemškega kanclerja zaradi izjem, na katere so se sklicevali nemški organi, in razlogov, ki so jih ti navedli. Ker so ti organi nasprotovali razkritju dopisa nemškega kanclerja v celoti, ni bilo mogoče dodeliti delnega dostopa do tega dokumenta na podlagi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001.
Postopek in predlogi strank
30 Tožeča stranka je 28. avgusta 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
31 Z vlogo, ki je bila v register sodnega tajništva Splošnega sodišča vpisana 9. januarja 2009, je Republika Finska predlagala intervencijo na strani tožeče stranke. S sklepom z dne 5. marca 2009 je predsednik osmega senata Splošnega sodišča po zaslišanju glavnih strank temu predlogu ugodil.
32 Republika Finska je svojo intervencijsko vlogo vložila 17. aprila 2009. Z dokumenti, vloženimi v sodnem tajništvu Splošnega sodišča dne 26. junija 2009, so glavne stranke predložile stališča o tej vlogi.
33 Z vlogama, ki sta bili v register sodnega tajništva Splošnega sodišča vpisani 18. in 29. junija 2009, sta Kraljevina Švedska in Kraljevina Danska predlagali intervencijo na strani tožeče stranke. S sklepoma z dne 12. avgusta 2009 je predsednik osmega senata Splošnega sodišča po zaslišanju glavnih strank tema predlogoma ugodil.
34 Splošno sodišče (osmi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek.
35 Glavni stranki ter Kraljevina Danska in Kraljevina Švedska so ustne navedbe in odgovore na ustna vprašanja, ki jih je postavilo Splošno sodišče, podale na obravnavi 16. aprila 2010. Ker Republika Finska ni mogla biti zastopana na obravnavi, je bilo pred koncem ustnega postopka odločeno, da se Republiki Finski postavi pisno vprašanje glede dopustnosti njenih utemeljitev, ki so se nanašale na dodelitev delnega dostopa do dopisa nemškega kanclerja in na časovno veljavnost izjem od zadevne pravice do dostopa na podlagi člena 4(6) in (7) Uredbe št. 1049/2001. Republika Finska je odgovor podala v roku, ki ji je bil določen, glavni stranki ter Kraljevina Danska in Kraljevina Švedska pa so predložile svoja stališča.
36 Stališča tožeče stranke se niso nanašala zgolj na vsebino odgovora Republike Finske. Ker strankam po obravnavi ni dovoljeno dopolniti spisa z navedbami, ki presegajo stališča o tem odgovoru, je predsednik osmega senata Splošnega sodišča 15. junija 2010 odločil, da stališč tožeče stranke ne bo vložil v spis, razen dela, ki se nanaša na vsebino odgovora Republike Finske.
37 Ustni postopek je bil končan 15. junija 2010.
38 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– Komisiji naloži, da Splošnemu sodišču predloži dopis nemškega kanclerja;
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
39 Kraljevina Danska, Republika Finska in Kraljevina Švedska predlagajo Splošnemu sodišču, naj izpodbijano odločbo razglasi za nično.
40 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravno stanje
41 V podporo svojim predlogom tožeča stranka navaja dva tožbena razloga. Prvi je kršitev člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001. V skladu s tem členom se dostop do dokumenta zavrne, kadar bi njegovo razkritje oslabilo varstvo javnega interesa zlasti v zvezi z mednarodnimi odnosi in gospodarsko politiko države članice. Drugi razlog je kršitev člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki določa, da se dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo v okviru razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
42 Intervenientke glede tega podpirajo utemeljitev tožeče stranke. Republika Finska ob tem zatrjuje kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 glede možnosti delnega dostopa do dokumenta. Poleg tega po mnenju Republike Finske niso bile spoštovane zahteve iz člena 4(7) te uredbe glede časovne veljavnosti izjeme od pravice do dostopa, ki jo določa odstavek 3, drugi pododstavek, tega člena. Tožeča stranka v svojih stališčih o intervencijski vlogi Republike Finske „sprejema“ utemeljitev te države članice, ki se nanaša na člen 4(7) Uredbe št. 1049/2001, in jo razširja na vse izjeme, ki so predmet obravnave v tej zadevi.
43 Stranke s predstavitvijo svojih razlag člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 za določitev posledic uporabe te določbe v tem primeru – ob upoštevanju zgoraj v točki 14 navedene sodbe Švedska proti Komisiji, ki je, po njihovem mnenju, bistvena v tem sporu – navajajo utemeljitev, ki se nanaša na vse tožbene razloge. Zato je treba pred natančno obravnavo vsakega tožbenega razloga najprej preučiti to vprašanje.
Razlaga člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001
Trditve strank
44 Tožeča stranka trdi, da je treba poznati vse razloge, zaradi katerih je Komisija z mnenjem z dne 19. aprila 2000 odobrila ukinitev naravnega rezervata, zavarovanega v okviru programa Natura 2000, ki je bil uveden z Direktivo 92/43. Poudarja, da je Zvezna republika Nemčija večkrat nasprotovala Komisiji, ker ni hotela ukiniti naravnega rezervata in dovoliti povečanja tovarne družbe D. na Elbi v Hamburgu za dokončno spojitev delov airbusa A3XX. Komisija je odobrila ukinitev šele kmalu po prejetju dopisa nemškega kanclerja.
45 Po mnenju tožeče stranke iz zgoraj v točki 14 navedene sodbe Švedska proti Komisiji (točka 94) izhaja, da je sodišče Unije pristojno za nadzor nad tem, ali je zavrnitev dostopa s strani zaprošene institucije lahko zakonito temeljila na izjemah, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, in to ne glede na to, ali je do zavrnitve prišlo zaradi presoje teh izjem s strani institucije same ali s strani zadevne države članice.
46 Tožeča stranka navaja, da naj bi teza Komisija, in sicer, da je njena naloga omejena na kratek preizkus razlogov, privedla do dejanske ponovne uveljavitve pravila o avtorju. Komisija mora v vsakem posameznem primeru presoditi, ali dokument, do katerega je bil zahtevan dostop, spada na področje uporabe zadevnih izjem.
47 Kraljevina Danska trdi, da so v skladu z Uredbo št. 1049/2001 institucije Unije avtonomne pri odločanju. Nosile naj bi končno odgovornost pri potrditvi upravičenosti zavrnitve dostopa in morale konkretno presoditi vsako zahtevo za dostop do dokumentov.
48 Čeprav se v določenih primerih institucije Unije izjemoma lahko omejijo na prima facie presojo, pa naj dejstvo, da se mora v tem primeru uporabiti postopek, ki ga določa člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001, ne bi predstavljalo okoliščine, zaradi katere bi zadoščala prima facie presoja.
49 Republika Finska poudarja, da mora na podlagi zgoraj v točki 14 navedene sodbe Švedska proti Komisiji v primeru uporabe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 institucija ob preizkusu zadevnega dokumenta vedno preveriti, ali je mogoče uporabiti izjeme od pravice do dostopa do tega dokumenta, na katere se sklicuje država članica. Če po presoji Komisije razlogi države članice niso ustrezni, mora ta institucija vložniku prošnje omogočiti dostop do zadevnega dokumenta. Ker v tem primeru Komisija te obveznosti ni izpolnila, je treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično.
50 V podporo svoji razlagi Republika Finska trdi, prvič, da je treba izjeme iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 razlagati in uporabljati ozko.
51 Drugič, glede zavrnilne odločbe, ki je bila sprejeta na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, bi bilo ravno tako treba izpolniti obveznost obrazložitve iz člena 253 ES. Zadevni državi članici bi bilo treba priznati zgolj pravico do sodelovanja v postopku sprejetja odločbe Unije (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točki 76 in 81). Ker je šlo za odločbo institucije Unije, bi morala biti ta odgovorna za natančno presojo glede uporabe zadevnih izjem.
52 Tretjič, odprava pravila o avtorju z Uredbo št. 1049/2001 naj bi bila nepomembna, če bi morala, kot pravi Komisija, ta institucija zgolj preizkusiti, ali je izjema, na katero se je sklicevala država članica, očitno neustrezna. Republika Finska dodaja, da mora institucija Unije v vsakem posameznem primeru presoditi, ali za ta dokument veljajo izjeme iz člena 4 te uredbe.
53 Kraljevina Švedska trdi, da iz zgoraj v točki 14 navedene sodbe Švedska proti Komisiji izhaja, da zadevna država članica nima pravice splošnega in nepogojnega veta, da bi lahko instituciji samovoljno preprečila razkritje dokumenta, ravno tako pa mora svoje nasprotovanje, ko se sklicuje na izjeme od pravice do dostopa iz Uredbe št. 1049/2001, primerno obrazložiti. Vendar ta sodba ne pojasni vrste preizkusa, ki ga mora institucija izvesti, ko država članica nasprotuje razkritju.
54 Glede tega Kraljevina Švedska pojasnjuje, da se mora Komisija prepričati, da so obrazložitve države članice s pravnega vidika formalno in vsebinsko pravilne, ravno tako pa mora posamično preučiti dokumente in izvesti analizo, da bi ugotovila, ali bi lahko razkritje tega dokumenta dejansko ogrozilo varovani interes. V prid pravici do preizkusa s strani institucije je tudi nujnost zagotovitve enotne razlage Uredbe št. 1049/2001.
55 Po mnenju Kraljevine Švedske mora biti odločba institucije sprejeta na podlagi dialoga v znamenju lojalnega sodelovanja z državami članicami. V nekaterih primerih, ko bi na primer lahko prišlo do negativnega vpliva na finančno ali gospodarsko politiko države članice, mora prevladati mnenje te države članice. V drugih primerih, ko bi razkritje dokumenta lahko resno oslabilo postopek odločanja institucije, mora zadevna institucija imeti več manevrskega prostora za ugotavljanje, ali je utemeljitev države članice nezadostna.
56 Komisija poudarja, da je, ker je dokument, do katerega je bil zavrnjen dostop, izviral iz države članice, uporabila člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 v skladu z razlago Sodišča iz zgoraj v točki 14 navedene sodbe Švedska proti Komisiji. Trdi, da so nemški organi izrazili nasprotovanje razkritju dopisa nemškega kanclerja.
57 Po mnenju Komisije je bistveno vprašanje, kdaj mora ta spoštovati nasprotovanje, ki ga glede razkritja dokumenta izrazi država članica, če je to primerno utemeljeno z razlogi v zvezi z izjemami, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001. Drugače povedano, treba bi bilo določiti, kdaj mora Komisija z lastno presojo nadomestiti presojo države članice.
58 Komisija trdi, da se dve določbi Uredbe št. 1049/2001 nanašata na položaj, ko dokument, do katerega je zaprošen dostop, ne izhaja iz zadevne institucije, temveč od tretje stranke, in sicer člen 4(4), ki določa splošno ureditev dostopa do dokumentov, ki prihajajo od tretjih strank, in člen 4(5), ki se nanaša na dokumente, ki izvirajo iz držav članic. V skladu z izjavo št. 35 o členu 255(1) ES, priloženo sklepni listini Amsterdamske pogodbe, naj bi zakonodajalec z vstavitvijo člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 državam članicam dodelil poseben položaj.
59 Po mnenju Komisije je Sodišče v zgoraj v točki 14 navedeni sodbi Švedska proti Komisiji (točka 44) odločilo, da bi zahteva za pridobitev predhodnega soglasja države članice, ki jo vsebuje člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001, ostala mrtva črka na papirju, če bi lahko institucija kljub izrecnemu nasprotovanju države članice o tem, da bi bil dokument, ki izvira iz te države, razkrit in čeprav nima nobenega soglasja navedene države članice, svobodno razkrila ta dokument. Taka obveznost bi bila brez vsakega učinka, če bi bil pogoj pridobitve takega predhodnega soglasja za razkritje navedenega dokumenta v končni fazi odvisen od diskrecijske volje institucije, ki ima ta dokument. V skladu s točkama 45 in 46 prej navedene sodbe naj bi bilo soglasje pravno gledano ločeno od zgolj mnenja, pravica do posvetovanja pa naj bi bila državam članicam v veliki meri priznana že na podlagi člena 4(4) Uredbe št. 1049/2001.
60 V zgoraj v točki 14 navedeni sodbi Švedska proti Komisiji (točka 47) naj bi Sodišče poudarilo, da za razliko od člena 9(3) Uredbe št. 1049/2001 člen 4(5) te uredbe daje državi članici možnost, katere zgolj dejanska uporaba v določenem primeru povzroči, da predhodno soglasje države članice postane nujni pogoj za bodoče razkritje zadevnega dokumenta.
61 Z vidika procesnega prava mora država članica, ki izrazi nasprotovanje razkritju dokumenta, v skladu z v skladu z zgoraj v točki 14 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji (točka 87) obrazložiti to nasprotovanje glede na izjeme, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001. Iz točk od 45 do 47 in 76 te sodbe izhaja, da pravilno obrazloženo nasprotovanje Komisiji preprečuje razkritje zadevnega dokumenta.
62 Komisija ne bi upoštevala nasprotovanja države članice in bi opravila lastno presojo, če bi bilo to nasprotovanje brez vsakršne obrazložitve ali če se predložena obrazložitev ne bi sklicevala na izjeme, naštete v Uredbi št. 1049/2001 (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točka 88).
63 V skladu z zgoraj v točki 14 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji (točka 89) naj bi Komisija v odločbi o zavrnitvi morala povzeti razloge države članice, ki jih je ta navedla, da bi se uporabila ena od izjem od pravice do dostopa, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001.
64 Komisija tudi trdi, da je spoštovala obveznosti iz Uredbe št. 1049/2001 v skladu z razlago te uredbe s strani Sodišča v zgoraj v točki 14 navedeni sodbi Švedska proti Komisiji. Posvetovala naj bi se z nemškimi organi, ki naj bi nasprotovali razkritju dopisa nemškega kanclerja in ob sklicevanju na izjeme, ki jih določa člen 4(1)(a), tretja in četrta alinea, in (3), drugi pododstavek, te uredbe, svoje nasprotovanje tudi obrazložili. Nato naj bi Komisija preizkusila, ali so bile izjeme na prvi pogled upravičene, in ker so bile, navedla razloge za odločbo o zavrnitvi.
65 Po mnenju Komisije je nadzor, ki ga mora opraviti v primeru, ko država članica izrazi nasprotovanje, omejen na preizkus, ali to nasprotovanje na prvi pogled temelji na izjemah, ki so določene v Uredbi št. 1049/2001, in na to, da sklicevanje na te izjeme ni očitno neprimerno. Izjemo, na katero bi se sklicevala država članica za zavrnitev dostopa do dokumenta, bi bilo mogoče šteti za očitno neprimerno, če bi bila očitno zunaj obsega izjeme, kot jo razlaga sodišče Unije.
66 Ravno tako naj bi se moral sodni nadzor nad zakonitostjo izpodbijane odločbe omejiti na preizkus, ali se je Komisija zadostno prepričala, da sklicevanje na uporabljene izjeme ni bilo očitno neprimerno.
Presoja Splošnega sodišča
67 Treba je opozoriti, da je namen Uredbe št. 1049/2001, kot izhaja iz njene uvodne izjave 4 in njenega člena 1, čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov institucij. Na podlagi člena 2(3) te uredbe se ta pravica ne nanaša zgolj na dokumente institucij, ki jih te pripravijo, ampak tudi na dokumente, ki jih institucije prejmejo od tretjih strank, kamor na podlagi izrecnega določila člena 3(b) te uredbe spadajo tudi države članice.
68 V Uredbi št. 1049/2001 so v členu 4 določene izjeme od pravice do dostopa do dokumenta. V odstavku 5 tega člena je določeno, da lahko država članica institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.
69 V tem primeru je Zvezna republika Nemčija uporabila možnost, ki jo ima na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, in Komisijo prosila, naj ne razkrije dopisa nemškega kanclerja. Svoje nasprotovanje je utemeljila z izjemami glede varstva javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi in gospodarsko politiko države članice, ki ju določa člen 4(1)(a), tretja in četrta alinea, te uredbe, in z izjemo glede varstva postopka odločanja Komisije, ki jo določa člen 4(3), drugi pododstavek, iste uredbe. Komisija je nato v izpodbijani odločbi utemeljila zavrnitev dostopa do dopisa nemškega kanclerja z nasprotovanjem nemških organov na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001.
70 Zato je treba preučiti obseg nasprotovanja nemških organov na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001.
71 Glede tega je treba poudariti, da je v skladu z zgoraj v točki 14 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji (točka 81) ta določba procesne narave in je namenjena postopku odločanja Unije.
72 Za razliko od člena 4(4) Uredbe št. 1049/2001, ki tretjim strankam, ko dokumenti prihajajo od njih, podeljuje zgolj pravico do posvetovanja, odstavek 5 tega člena postavlja predhodno soglasje države članice kot nujni pogoj za razkritje dokumenta, ki izvira iz nje, če država članica to zahteva. V tem primeru institucija zadevnega dokumenta brez soglasja države članice ne sme razkriti (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točka 44). Tako je bila v tem primeru odločitev Komisije glede zahtevanega dostopa do zadevnega dokumenta v celoti odvisna od odločitve države članice, ki jo je ta sprejela v okviru postopka sprejemanja izpodbijane odločbe.
73 Vendar v skladu z zgoraj v točki 14 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji (točka 58) člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 državi članici ne podeljuje pravice splošnega in nepogojnega veta, da bi diskrecijsko in brez obrazložitve svoje odločitve nasprotovala razkritju vsakega dokumenta, ki ga ima institucija zgolj zato, ker navedeni dokument izvira iz te države članice.
74 V skladu z zgoraj v točki 14 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji (točka 76) je izvrševanje pravice, ki jo člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 podeljuje zadevni državi članici, omejeno z vsebinskimi izjemami, naštetimi v odstavkih od 1 do 3 tega člena, pri čemer je državi članici glede tega priznana zgolj pravica sodelovanja pri odločanju institucije Unije. V tem smislu je treba predhodno soglasje države članice, na katero se nanaša člen 4(5) te uredbe, primerjati z neke vrste pritrdilnim mnenjem glede neobstoja izjem iz člena 4, od (1) do (3), iste uredbe, ne pa s pravico do diskrecijskega veta. Postopek odločanja, ki je bil uveden s členom 4(5) Uredbe št. 1049/2001, zahteva, da zadevni institucija in država članica upoštevata vsebinske izjeme, določene v členu 4, od (1) do (3), te uredbe (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točka 83).
75 Poleg tega je treba opozoriti, da sta k izvajanju teh pravil prava Skupnosti skupaj zavezani institucija in država članica, ki je uporabila možnost iz člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001. V okviru zadevnega postopka odločanja, v katerem sodelujeta zadevni institucija in država članica in katerega predmet je ugotovitev, ali je treba zavrniti dostop do dokumenta na podlagi ene od vsebinskih izjem, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), te uredbe, morata ti spoštovati obveznost lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES, na katero opozarja tudi uvodna izjava 15 Uredbe št. 1049/2001 (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točka 85).
76 Država članica, ki bi po koncu tega dialoga nasprotovala razkritju zadevnega dokumenta, je dolžna obrazložiti svoje nasprotovanje glede na navedene izjeme (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točka 87).
77 Iz tega sledi, da člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 omogoča zadevni državi članici, da nasprotuje razkritju dokumentov, ki izvirajo iz nje, zgolj ob sklicevanju na vsebinske izjeme, določene v odstavkih od 1 do 3 tega člena, in če glede tega ustrezno obrazloži svoje stališče (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točki 87 in 99).
78 Ker gre v tem primeru za obseg člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 ki je v nasprotju z mnenjem Komisije, je treba opozoriti, kot je Sodišče že razsodilo v zgoraj v točki 14 navedeni sodbi Švedska proti Komisiji (točka 94), da glede vlagatelja prošnje posredovanje zadevne države članice ne vpliva na to, da je odločba, ki ji jo pošlje institucija kot odgovor na prošnjo za dostop, ki je bila vložena glede dokumenta, ki ga ta institucija ima, akt Unije. Ta vidik je toliko bolj pomemben, kadar taka odločba temelji izključno na preizkusu uporabe teh vsebinskih izjem, ki ga opravi država članica.
79 Komisija je kot avtorica odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumentov odgovorna za njeno zakonitost. Preden zavrne dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, mora torej preveriti, ali njeno nasprotovanje temelji na vsebinskih izjemah, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, in ali so glede tega stališča zadevne države članice ustrezno obrazložena.
80 V tem primeru je treba opozoriti, da mora biti preizkus uporabe vsebinskih izjem razviden iz obrazložitve odločbe institucije Unije (glej v tem smislu sodbe Splošnega sodišča z dne 19. julija 1999 v zadevi Hautala proti Svetu, T-14/98, Recueil, str. II-2489, točka 67; z dne 6. aprila 2000 v zadevi Kuijer proti Svetu, T‑188/98, Recueil, str. II-1959, točka 38, in z dne 13. aprila 2005 v zadevi Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, T-2/03, ZOdl., str. II-1121, točka 69). Če odločba o zavrnitvi temelji izključno na preizkusu uporabe teh vsebinskih izjem, ki ga opravi država članica, je njihova uporaba na koncu utemeljena z razlogovanjem te države članice. Iz tega sledi, da mora biti razlogovanje države članice razvidno iz obrazložitve odločbe institucije Unije.
81 Kadar Komisija ne nasprotuje razkritju zadevnega dokumenta in se v svoji odločbi sklicuje na razloge države članice, mora sodišče Unije opraviti preizkus razlogov te države članice, navedenih v tej odločbi.
82 Ker iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora biti v obrazložitvi odločbe institucije Unije jasno in nedvoumno predstavljeno razlogovanje institucije, ki je akt izdala (glej sodbo Sodišča z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu, C‑266/05 P, ZOdl., str. I-1233, točka 80 in navedena sodna praksa), je treba opozoriti, da morajo razlogi zadevne države članice, ki jih je ta navedla v okviru zahteve na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, zadostiti zahtevam člena 253 ES, kot ga razlaga sodna praksa na področju pravice do dostopa do dokumentov na podlagi iste uredbe. Obrazložitev države članice mora tistemu, ki je vložil zahtevo za dostop, omogočiti, da razume vzrok oziroma razloge za zavrnitev, pristojnemu sodišču pa, da po potrebi izvrši nadzor, za katerega je pooblaščeno (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točka 89).
83 Sodišče je že razsodilo, da Komisija ne bo upoštevala nasprotovanja države članice, da bi bil dokument, ki izvira iz te države, razkrit, če bo to nasprotovanje brez vsakršne obrazložitve ali če se predložena obrazložitev ne bo sklicevala na izjeme, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001 (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točka 88). V postopku sprejetja odločbe o zavrnitvi dostopa se mora Komisija prepričati o obstoju take obrazložitve in jo upoštevati pri dokončnem sprejetju odločbe (zgoraj v točki 14 navedena sodba Švedska proti Komisiji, točka 99).
84 V okviru preizkusa v tem primeru je treba poudariti, da ni nujno odločiti o vprašanju, ali bi morala Komisija poleg povsem formalnega nadzora glede obstoja obrazložitve nasprotovanja do dostopa, ki jo poda država članica, in sklicevanja na izjeme, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, opraviti nadzor prima facie ali celovit nadzor nad razlogi za nasprotovanje, na katere se je sklicevala država članica.
85 Glede razkritja ali zavrnitve dostopa do dokumenta, ki izvira iz države članice, ne da bi država članica za to dala predhodno soglasje, namreč lahko ločimo dve ravni nadzora nad zakonitostjo takega razkritja ali take zavrnitve dostopa, in sicer nadzor, ki ga lahko izvede Komisija glede nasprotovanja države članice na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, in nadzor, ki ga lahko opravi sodišče Unije glede končne odločbe Komisije o odobritvi ali zavrnitvi dostopa.
86 Zadevni primer se nanaša na odločbo Komisije o zavrnitvi, ki ni v nasprotju z razlogi za nasprotovanje, ki jih je navedla zadevna država članica, ampak temelji na njih in, posledično, iz teh razlogov zadevni dokument ni bil posredovan. Vprašanje, ki ga je treba preizkusiti v tem primeru, se torej ne nanaša na vrsto nadzora, ki bi ga lahko opravila Komisija glede nasprotovanja države članice na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001. Ker izpodbijana odločba upošteva zahtevo države članice, vprašanje, ali bi Komisija lahko izvedla nadzor prima facie ali celovit nadzor nad razlogi za nasprotovanje te države članice, ni upoštevno. To vprašanje bi bilo treba preizkusiti, če odločba Komisija ne bi ustrezala zahtevi države članice. V primeru skladnosti med odločbo Komisije glede razkritja dokumenta, ki izvira iz države članice, in zahtevo te države članice na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 je mogoč zgolj nadzor, ki ga opravi sodišče Unije glede odločbe Komisije o zavrnitvi dostopa do zadevnega dokumenta.
87 Glede sodnega nadzora nad zakonitostjo take odločbe o zavrnitvi iz zgoraj v točki 14 navedene sodbe Švedska proti Komisiji (točka 94) izhaja, da je sodišče Unije pristojno, da na zahtevo zainteresirane osebe, ki ji je institucija zavrnila dostop, opravi nadzor nad tem, ali je bila navedena zavrnitev veljavno utemeljena z izjemami, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, in to ne glede na to, ali je do zavrnitve prišlo zaradi presoje teh izjem s strani institucije same ali s strani zadevne države članice. Zato v nasprotju z domnevami Komisije zaradi uporabe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 nadzor sodišča Unije ni omejen na nadzor prima facie. Uporaba te določbe ne preprečuje izvedbe celovitega nadzora nad zavrnilno odločbo Komisije, ki mora zlasti spoštovati obveznost obrazložitve in temeljiti na vsebinski presoji uporabe izjem iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, ki jo je podala zadevna država članica.
88 Celovit nadzor, ki ga izvrši sodišče Unije nad uporabo zadevnih vsebinskih izjem, ne pomeni nujno, da Komisija bodisi lahko bodisi ne more izvesti celovitega nadzora nad nasprotovanjem države članice na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001. Čeprav je Komisija zavrnila dostop do dokumenta, ki je izviral iz države članice, potem ko je na podlagi nadzora prima facie ugotovila, da razlogi za nasprotovanje te države članice niso bili očitno neprimerni, nadzor sodišča Unije zaradi uporabe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 ni omejen na nadzor prima facie nad uporabo vsebinskih izjem iz odstavkov od 1 do 3 tega člena, ker nadzira uporabo teh izjem na podlagi vsebinske presoje, ki jo je opravila zadevna država članica.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001
89 Ta tožbeni razlog ima dva dela, ki ju je treba preučiti skupaj. Nanaša se na izjeme od pravice do dostopa zaradi varstva javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi in gospodarsko politiko države članice.
Trditve strank
90 Prvič, glede izjeme od pravice do dostopa zaradi varstva javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi, ki jo določa člen 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, tožeča stranka trdi, da se ta določba ne uporablja za notranje odnose Unije. S pojmom mednarodni odnosi naj bi bilo treba razumeti zgolj odnose med institucijami Unije in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami.
91 V izpodbijani odločbi naj bi Komisija obravnavala izključno odnose med Zvezno republiko Nemčijo, institucijami Unije in drugimi državami članicami. Zato naj bi Komisija z uporabo zadevne določbe napačno uporabila pravo.
92 Drugič, glede izjeme od pravice do dostopa zaradi varstva javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko države članice, ki jo določa člen 4(1)(a), četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001, naj bi se Komisija v izpodbijani odločbi omejila na ugotovitev, da je zadevni dokument vseboval zaupno izjavo, ki je bila namenjena izključno notranji rabi, in da bi njegovo razkritje posledično ogrozilo zaupno naravo gospodarske politike Zvezne republike Nemčije in drugih držav članic. Glede tega ni podala nobenega dodatnega razloga.
93 Po mnenju tožeče stranke bi bila kratkost obrazložitve izpodbijane odločbe upravičena, če bi bil dopis nemškega kanclerja dejansko zaupen. Tožeča stranka poudarja, da je treba zato ugotoviti, ali je dopis nemškega kanclerja zaupen ali ne. Težko si zamišlja, da bi ta dopis lahko vseboval tako občutljive informacije, vendar opozarja, da se z njim ni mogla seznaniti. Dokazno breme, da je dopis nemškega kanclerja zaupne narave, nosi Komisija.
94 Tožeča stranka v stališčih o intervencijski vlogi Republike Finske dodaja, da to velja toliko bolj, ker naj bi od takrat, ko se je Komisija seznanila z informacijami iz tega dokumenta, preteklo veliko časa. Komisija bi morala v smislu člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 ponovno ugotoviti prave razloge, zaradi katerih dopis nemškega kanclerja ni bil razkrit.
95 Tožeča stranka navaja, da v nasprotju s trditvami Komisije lahko ima samo stranka v postopku široko polje presoje. Izvajanje take diskrecijske pravice je mogoče podvreči nadzoru sodišča Unije. V tem primeru je odločitev sprejela tretja stranka, in sicer država članica, glede njenega izvajanja take pravice pa ni mogoče izvesti sodnega nadzora. Tako naj ta država članica ne bi imela na voljo širokega polja presoje, ampak je njeno izvajanje te pravice omejeno z izjemami, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001.
96 Kraljevina Danska trdi, da Komisija glede izpodbijane odločbe ni spoštovala obveznosti obrazložitve, ki ji je naložena.
97 Republika Finska dodaja, da v nasprotju z domnevami Komisije tožeči stranki ni treba dokazati, da zadevne izjeme glede zadevnega dokumenta ni mogoče uporabiti, saj ne pozna dovolj vsebine tega dokumenta.
98 Glede časovne veljavnosti izjem od pravice do dostopa na podlagi člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 Republika Finska ob podpori tožeče stranke, Kraljevine Danske in Kraljevine Švedske poudarja, da je ta določba neločljivo povezana z odstavki od 1 do 3 istega člena.
99 Kraljevina Švedska poudarja, da izjeme od pravice do dostopa, ki jo določa člen 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, zaradi neobstoja mednarodnega značaja zadevnih odnosov ni mogoče uporabiti.
100 Komisija prereka utemeljitev tožeče stranke in intervenientk.
Presoja Splošnega sodišča
101 V okviru tega tožbenega razloga tožeča stranka trdi, da Komisija zavrnitve dostopa do dopisa nemškega kanclerja ni mogla veljavno utemeljiti z nasprotovanjem nemških organov, ki so ga ti izrazili na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 in se je opiralo na izjemi glede varstva javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi in gospodarsko politiko države članice, določeni v členu 4(1)(a), tretja in četrta alinea, te uredbe.
102 Najprej je treba ob upoštevanju preudarkov glede razlage člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 (glej točke od 67 do 88 zgoraj) obravnavati očitek, ki se nanaša na izjemo glede varstva javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko države članice, ki jo določa člen 4(1)(a), četrta alinea, te uredbe.
103 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v tem primeru, ko je Komisija na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 zavrnila dostop do dokumenta, ki je izviral iz države članice, uporaba izjem glede varstva javnega interesa, ki jih določa člen 4(1)(a) te uredbe, temeljila na vsebinski presoji države članice, in ne na presoji Komisije.
104 Glede obsega nadzora nad zakonitostjo take odločbe, ki ga izvede sodišče Unije, je treba poudariti, da je Sodišče v okviru primera, ko je institucija uporabila eno od vsebinskih izjem, ki jih določa člen 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, zunaj področja uporabe člena 4(5) te uredbe, že razsodilo, da je treba instituciji priznati široko polje presoje glede odločitve, ali bi razkritje dokumentov iz področij, ki jih zajemajo te izjeme, lahko oslabilo javni interes. Sodišče je tako polje presoje utemeljilo zlasti z dejstvom, da je za sprejetje odločbe o zavrnitvi zaradi njene zapletene in občutljive narave potrebna določena stopnja posebne previdnosti in da so merila, ki jih določa člen 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, zelo splošna (zgoraj v točki 82 navedena sodba Sison proti Svetu, točke od 34 do 36).
105 To razlogovanje velja tudi, če v primeru, ko Komisija na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 zavrne dostop do dokumenta, ki izvira iz države članice, uporaba vsebinske izjeme, ki jo določa člen 4(1)(a) te uredbe, temelji na presoji države članice. V zvezi s tem je treba dodati, da je presoja vprašanja, ali bi razkritje dokumenta lahko oslabilo interese, ki so varovani s temi vsebinskimi izjemami, lahko predmet politične odgovornosti te države članice (glej po analogiji zgoraj v točki 80 navedeno sodbo Hautala proti Svetu, točka 71, in sodbo Splošnega sodišča z dne 7. februarja 2002 v zadevi Kuijer proti Svetu, T-211/00, Recueil, str. II-485, točka 53). V takem primeru mora država članica enako kot institucija imeti široko polje presoje.
106 Zato je treba v tem primeru Zvezni republiki Nemčiji priznati široko polje presoje glede odločitve, ali bi razkritje dokumentov iz področij, ki jih zajema izjema, ki jo določa člen 4(1)(a), četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001, lahko oslabilo javni interes.
107 Nadzor sodišča Unije mora zato obsegati samo preverjanje upoštevanja postopkovnih pravil in obveznosti obrazložitve, pravilnosti navedenih dejstev in tega, da ni očitnih napak pri presoji dejstev in zlorabe pooblastil (glej v tem smislu zgoraj v točki 82 navedeno sodbo Sison proti Svetu, točki 34 in 64).
108 Kar zadeva izjemo glede varstva javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko države članice, ki jo določa člen 4(1)(a), četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001, tožeča stranka prereka, prvič, da je bila izpodbijana odločba glede te izjeme zadostno obrazložena, ker naj bi se Komisija omejila na ugotovitev, da je dopis nemškega kanclerja vseboval zaupno izjavo, pri čemer ni podala nobenega dodatnega razloga, in drugič, da je to izjemo mogoče uporabiti v tem primeru. Kraljevina Danska prav tako trdi, da Komisija ni spoštovala obveznosti obrazložitve, ki ji je naložena.
109 Prvič, glede obrazložitve izpodbijane odločbe iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, prilagojena vrsti obravnavanega akta in jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da pristojno sodišče izvrši nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, naravo podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga imajo lahko naslovniki ali druge osebe, ki jih ukrep neposredno in posamično zadeva. Ni treba, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker se vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, nanaša ne le na njegovo besedilo, ampak tudi na njegov kontekst in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej zgoraj v točki 82 navedeno sodbo Sison proti Svetu, točka 80 in navedena sodna praksa).
110 V primeru odločbe o zavrnitvi dostopa do dokumenta na podlagi izjeme, ki jo določa člen 4 Uredbe št. 1049/2001, mora biti v obrazložitvi pojasnjeno, kako bi dostop do tega dokumenta lahko dejansko oslabil s to izjemo varovani interes (sodba Sodišča z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu, C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., str. I‑4723, točka 49, in sodba Splošnega sodišča z dne 11. marca 2009 v zadevi Borax Europe proti Komisiji, T‑121/05, neobjavljena v ZOdl., točka 37).
111 Vendar včasih ni mogoče navesti razlogov, zakaj je dokument upravičeno zaupen, ne da bi se razkrila njegova vsebina in zato bistveni namen izjeme ne bi bil dosežen (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 26. aprila 2005 v združenih zadevah Sison proti Svetu, T‑110/03, T‑150/03 in T‑405/03, ZOdl., str. II‑1429, točka 60 in navedena sodna praksa). Za uporabo te sodne prakse v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ni potrebno, da gre za dokument občutljive narave v smislu člena 9 Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbe Splošnega sodišča z dne 5. marca 1997 v zadevi WWF UK proti Komisiji, T‑105/95, Recueil, str. II‑313, točka 65; z dne 25. aprila 2007 v zadevi WWF European Policy Programme proti Svetu, T‑264/04, ZOdl., str. II‑911, točka 37, in z dne 30. januarja 2008 v zadevi Terezakis proti Komisiji, T‑380/04, neobjavljena v ZOdl., točka 71).
112 Namreč, kot je Sodišče že razsodilo, je potreba po tem, da institucije ne omenjajo dejavnikov, ki bi lahko tudi zgolj posredno oslabili interese, ki jih posebej varujejo navedene izjeme, posebej poudarjena v členu 11(2) Uredbe št. 1049/2001 (zgoraj v točki 82 navedena sodba Sison proti Svetu, točka 83). Ta člen med drugim določa, da se, kadar je v registru institucije dokument, za katerega ni nujno, da je v smislu člena 9 te uredbe občutljive narave, naveden v napotilu, to napotilo pripravi tako, da ni oslabljeno varstvo interesov iz člena 4 iste uredbe.
113 V tem primeru se je Komisija pri odločitvi o zavrnitvi dostopa do dopisa nemškega kanclerja glede izjeme, ki jo določa člen 4(1)(a), četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001, opirala na dejstvo, da bi razkritje tega dokumenta lahko oslabilo varstvo javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije. V skladu z obrazložitvijo nemških organov, navedeno v izpodbijani odločbi, je dopis nemškega kanclerja vseboval zaupno izjavo, ki je bila namenjena izključno notranji rabi. Ta dopis naj bi se nanašal na zaupno zadevo na področju gospodarske politike Zvezne republike Nemčije in drugih držav članic. Razkritje tega dokumenta bi lahko oslabilo zaupnost in ogrozilo gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije in drugih držav članic (glej točko 24 zgoraj).
114 Ta obrazložitev izpodbijane odločbe, čeprav kratka, je v okviru zadeve še vedno primerna in zadošča, da lahko tožeča stranka preuči razloge za zavrnitev dostopa do zadevnega dokumenta ter da sodišče Unije opravi nadzor nad zakonitostjo, za katerega je zadolženo.
115 Treba je namreč poudariti, da je kontekst zadeve tožeči stranki dobro poznan.
116 Po eni strani je ta vedela za pritrdilno mnenje Komisije z dne 19. aprila 2000 za uresničitev industrijskega projekta na območju Mühlenberger Loch, ki je območje varstva na podlagi Direktive 92/43. Ta projekt je zajemal povečanje tovarne družbe D. za dokončno spojitev delov airbusa A3XX. V mnenju z dne 19. aprila 2000 je Komisija na podlagi člena 6(4) Direktive 92/43 presodila zlasti nujne razloge prevladujočega javnega interesa socialne in gospodarske narave – kot je izredno velik gospodarski pomen za mesto Hamburg, severno Nemčijo in evropsko aeronavtično industrijo – na katere so se sklicevali nemški organi za izvedbo tega projekta kljub negativnim ugotovitvam na podlagi presoje vplivov projekta na območje in ob odsotnosti drugih ustreznih rešitev. Zaradi teh nujnih razlogov prevladujočega javnega interesa je Komisija v svojem mnenju menila, da so negativni učinki projekta upravičeni.
117 Po drugi strani je Komisija v prilogi izpodbijane odločbe tožeči stranki posredovala vse dokumente nemških organov, ki jih je ta zahtevala, razen dopisa nemškega kanclerja.
118 V tem smislu je z navedbo, da dopis nemškega kanclerja, naslovljen na predsednika Komisije, vsebuje zaupno izjavo, katere razkritje bi lahko ogrozilo gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije in drugih držav članic, v obrazložitvi izpodbijane odločbe jasno izraženo, v čem naj bi po mnenju Komisije dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko oslabil interes, ki ga varuje zadevna izjema. Navedba dodatnih informacij glede izjave iz dokumenta bi navedeni izjemi lahko odvzela njen učinek (glej v tem smislu zgoraj v točki 111 navedeno sodbo Sison proti Svetu, točka 62).
119 Zato Komisija ni kršila obveznosti obrazložitve.
120 Drugič, kar zadeva uporabo zadevne izjeme v tem primeru, je treba preučiti, ali presoja, na podlagi katere bi razkritje dopisa nemškega kanclerja lahko oslabilo varstvo javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije, temelji na očitni napaki nemških organov.
121 Ker take izjeme odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (glej zgoraj v točki 82 navedeno sodbo Sison proti Svetu, točka 63 in navedena sodna praksa).
122 Pred nasprotovanjem razkritju dokumentov, ki jih je zahtevala tožeča stranka, so bili nemški organi dolžni preučiti, ali bi glede na razpoložljive informacije tako razkritje dejansko oslabilo enega od vidikov javnega interesa, varovanega z izjemami, ki omogočajo zavrnitev dostopa. Za uporabo teh izjem mora biti nevarnost ogrozitve javnega interesa razumno predvidljiva, in ne zgolj hipotetična (zgoraj v točki 105 navedena sodba Kuijer proti Svetu, točki 55 in 56, in zgoraj v točki 111 navedena sodba WWF European Policy Programme proti Svetu, točka 39). V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti preizkus, ki se zahteva za obravnavo prošnje za dostop do dokumentov, konkreten (glej zgoraj v točki 80 navedeno sodbo Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, točka 69 in navedena sodna praksa). Poleg tega mora biti ta konkreten preizkus opravljen za vsak dokument iz prošnje. Iz Uredbe št. 1049/2001 namreč izhaja, da so vse izjeme iz njenega člena 4, od (1) do (3), naštete, kot da se morajo uporabiti za „dokument“ (zgoraj v točki 80 navedena sodba Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, točka 70, in sodba Splošnega sodišča z dne 6. julija 2006 v združenih zadevah Franchet in Byk proti Komisiji, T‑391/03 in T‑70/04, ZOdl., str. II‑2023, točka 116).
123 V tem primeru, prvič, iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bil preizkus zahteve za dostop do dokumentov opravljen za vsak dokument, naveden v tej zahtevi. Nemški organi namreč niso nasprotovali razkritju osmih dokumentov, ki so izvirali iz mesta Hamburg in Zvezne republike Nemčije in ki so posamično navedeni v izpodbijani odločbi, temveč so nasprotovali zgolj razkritju dopisa nemškega kanclerja, za kar so navedli natančne razloge. Komisija je zato omogočila dostop do teh osmih dokumentov in zavrnila zgolj razkritje dopisa nemškega kanclerja (glej točko 22 zgoraj).
124 Drugič, nemški organi niso storili očitne napake pri presoji, ko so v okviru konkretnega preizkusa zadevnega dokumenta presodili, da bi razkritje dopisa nemškega kanclerja škodilo gospodarski politiki Zvezne republike Nemčije. Ob upoštevanju gospodarske pomembnosti zadevnega projekta presoja, po kateri je bila taka nevarnost razumno predvidljiva, in ne zgolj hipotetična, ni očitno napačna.
125 Namreč, po eni strani, iz obrazložitve nemških organov, kakršna je ta navedena v izpodbijani odločbi, izhaja, da so ti za to, da so prišli do odločitve, izvedli konkreten preizkus dopisa nemškega kanclerja. Svoje nasprotovanje so nemški organi utemeljili s posebno izjavo nemškega kanclerja, ki jo vsebuje ta dokument, in ne zgolj na abstraktnih dejstvih, kot bi bila okoliščina, da je ta dopis prihajal od takratnega nemškega kanclerja.
126 Po drugi strani, kot je navedla Komisija in čemur tožeča stranka ne nasprotuje, iz preizkusa mnenja z dne 19. aprila 2000 izhaja, da so bili razlogi glede gospodarske politike bistveni za ukinitev zadevnega območja. Mnenje Komisije z dne 19. aprila 2000 se je v bistvu nanašalo na vprašanje, ali so ob pogojih iz člena 6(4) Direktive 92/43 obstajali drugi nujni razlogi prevladujočega javnega interesa, kot je velik gospodarski pomen povečanja tovarne družbe D. za končno spojitev delov airbusa A3XX za mesto Hamburg, severno Nemčijo in evropsko aeronavtično industrijo, ki bi kljub negativnim ugotovitvam na podlagi presoje vplivov projekta na območje in ob odsotnosti drugih ustreznih rešitev upravičili izvedbo tega projekta. Obstoju teh razlogov glede gospodarske politike tožeča stranka ni nasprotovala.
127 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da presoja, na podlagi katere bi razkritje dopisa nemškega kanclerja lahko oslabilo varstvo javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije, ne temelji na očitni napaki nemških organov.
128 Te ugotovitve ni mogoče izpodbijati s trditvami tožeče stranke, da ker je od posredovanja dopisa nemškega kanclerja preteklo veliko časa, zavrnitve dostopa glede na vsebino tega dopisa na podlagi člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 ni več mogoče upravičiti in da bi morala Komisija ponovno preučiti razloge, zaradi katerih ta dopis ni bil razkrit.
129 V zvezi s tem je treba opozoriti, da zadevne izjeme na podlagi člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 veljajo le za obdobje, ko je varstvo utemeljeno z vsebino dokumenta. Izjeme lahko veljajo za največ 30 let.
130 V tem primeru tožeča stranka časovno veljavnost izjem od pravice do dostopa na podlagi člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 omenja zgolj v stališčih o intervencijski vlogi Republike Finske. V tožbi namreč utemeljitve v zvezi s členom 4(7) Uredbe št. 1049/2001 niso navedene. Republika Finska v svoji intervencijski vlogi zatrjuje domnevno kršitev člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 samo v okviru izjeme od pravice do dostopa, ki jo določa člen 4(3), drugi pododstavek, te uredbe glede varstva postopka odločanja Komisije. V stališčih o tej intervencijski vlogi je tožeča stranka sprejela utemeljitev Republike Finske in jo razširila na vse izjeme, na katere se nanaša ta tožbeni razlog.
131 Treba je ugotoviti, da so pogoji za dopustnost tožbe in očitkov, ki so v njej navedeni, razlogi javnega reda, zaradi česar jih lahko Splošno sodišče preizkusi po uradni dolžnosti v skladu s členom 113 svojega poslovnika (glej v tem smislu sklep Sodišča z dne 15. aprila 2010 v zadevi Makhteshim-Agan Holding in drugi proti Komisiji, C‑517/08 P, neobjavljen v ZOdl., točka 54, in sodbo Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2009 v zadevi Brink’s Security Luxembourg proti Komisiji, T‑437/05, ZOdl., str. II-3233, točka 54 in navedena sodna praksa).
132 Iz člena 44(1)(c) v povezavi s členom 48(2) Poslovnika izhaja, da mora vloga, s katero se postopek začne, vsebovati predmet postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov in da navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom.
133 Vendar dejstvo, da se je tožeča stranka med postopkom pred Splošnim sodiščem seznanila z določeno pravno okoliščino, ne pomeni, da gre za pravno okoliščino, ki se je pojavila med postopkom. Poleg tega je nujno še, da se tožeča stranka s to okoliščino ni mogla predhodno seznaniti (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 8. marca 2007 v zadevi France Télécom proti Komisiji, T-340/04, ZOdl., str. II-573, točka 164 in navedena sodna praksa). V zvezi s tem je treba poudariti, da iz spisa ne izhaja, da se tožeča stranka ni mogla seznaniti z morebitno kršitvijo časovne veljavnosti zadevnih izjem od pravice do dostopa.
134 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je utemeljitev tožeče stranke glede člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 nedopustna, ker predstavlja nov tožbeni razlog, ki ni bil naveden v tožbi. Poleg tega je treba opozoriti, da ta utemeljitev ne predstavlja razširitve tožbenih razlogov, ki jih je tožeča stranka navedla v tožbi.
135 Namreč, v nasprotju s tem, kar trdijo tožeča stranka in intervenientke, člen 4(7) Uredbe št. 1049/2001 ni neločljivo povezan z odstavki od 1 do 3 istega člena. Drži, da je treba člen 4(7) Uredbe št. 1049/2001 uporabiti skupaj z izjemami od pravice do dostopa, ki jih določajo odstavki od 1 do 3 tega člena. Vendar pa na podlagi tega ni mogoče ugotoviti, da zatrjevanje kršitve dela teh določb pomeni, zatrjevanje, da so bile kršene vse. Očitek, ki se nanaša na kršitev člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001, ne predstavlja tesne zveze s tožbenim razlogom, ki ga tožeča stranka navaja v zvezi s kršitvijo odstavkov od 1 do 3 tega člena. Namreč, čeprav je konkretni preizkus izjem, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, nedvomno nujni pogoj za določitev časovne veljave zadevnih izjem, pa člen 4(7) Uredbe št. 1049/2001 ne zadeva pogojev uporabe teh izjem iz odstavkov od 1 do 3 tega člena, temveč njihovo časovno omejeno veljavo.
136 Vsekakor je treba poudariti, da iz spisa ne izhaja, da glede vsebine dopisa nemškega kanclerja varstvo javnega interesa ob sprejetju izpodbijane odločbe ni bilo več upravičeno. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da v podporo utemeljitvi glede domnevne kršitve člena 4(7) Uredbe št. 1049/2001 niti tožeča stranka niti intervenientke razen preteka časa niso navedle okoliščin, ki bi lahko omajale pomembnost navedenih razlogov glede zadevne gospodarske politike.
137 Zadevni dopis vsebuje izjavo nemškega kanclerja v povezavi z izvedbo projekta povečanja tovarne družbe D. za končno spojitev delov airbusa A3XX na območju Mühlenberger Loch, ki je na podlagi Direktive 92/43 območje varstva. Kot je bilo ugotovljeno, so bili razlogi gospodarske narave za mesto Hamburg, severno Nemčijo in evropsko aeronavtično industrijo bistveni za ukinitev območja Mühlenberger Loch. Ob upoštevanju izjave, vsebovane v dopisu nemškega kanclerja, ki je zadevala zelo pomembno zadevo za gospodarsko politiko Zvezne republike Nemčije, je obdobje približno osmih let, ki je preteklo od posredovanja dopisa nemškega kanclerja (15. marec 2000) do sprejetja izpodbijane odločbe (19. junij 2008), treba šteti za obdobje, v katerem je bilo varstvo zadevnega javnega interesa, in sicer gospodarske politike Zvezne republike Nemčije, upravičeno.
138 Glede na navedeno je treba presoditi, da je Komisija zaradi nasprotovanja Zvezne republike Nemčije na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 v skladu z izjemo glede varstva javnega interesa v zvezi z gospodarsko politiko države članice, ki jo določa člen 4(1)(a), četrta alinea, iste uredbe, pravilno zavrnila razkritje dopisa nemškega kanclerja.
139 Zato ni več treba preizkusiti niti očitka, ki se nanaša na kršitev člena 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 glede izjeme od pravice do dostopa zaradi varstva javnega interesa v zvezi z mednarodnimi odnosi, niti drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 4(3), drugi pododstavek, te uredbe glede izjeme v zvezi z varstvom postopka odločanja.
Domnevna kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001
Trditve strank
140 Republika Finska trdi, da Komisija ni izpolnila obveznosti iz člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 glede presoje, ali bi bil do zadevnega dokumenta mogoč delni dostop. Ne bi naj se smela zadovoljiti z napotitvijo na izjavo zadevne države članice, s katero je ta zavrnila dostop do zadevnega dokumenta v celoti.
141 Republika Finska v odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča glede dopustnosti njene utemeljitve ob podpori tožeče stranke, Kraljevine Danske in Kraljevine Švedske poudarja, da je ta dopustna, ker je člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001 neločljivo povezan z odstavki od 1 do 3 tega člena.
142 Komisija prereka utemeljitev Republike Finske.
Presoja Splošnega sodišča
143 Splošno sodišče lahko po uradni dolžnosti kadar koli preizkusi, ali so izpolnjene procesne predpostavke javnega reda, med katerimi je dopustnost trditve intervenientke (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 23. februarja 1961 v zadevi De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg proti Haute Autorité, 30/59, Recueil, str. 1, 37).
144 Treba je ugotoviti, da se je na utemeljitev glede domnevne kršitve člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z delnim dostopom do zadevnega dokumenta sklicevala zgolj Republika Finska. Te utemeljitve tožeča stranka ni navedla.
145 V zvezi s tem je treba poudariti, da je v skladu s členom 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ki se za Splošno sodišče uporablja na podlagi člena 53 navedenega statuta, predmet predlogov vloge za intervencijo lahko samo podpora predlogov ene od strank. Poleg tega mora intervenient v skladu s členom 116(3) Poslovnika sprejeti postopek v tistem stanju, v katerem je, ko vanj stopi. Čeprav te določbe ne nasprotujejo temu, da intervenient navede drugačne trditve kot stranka, ki jo podpira, lahko to stori samo, če te trditve ne spremenijo okvira spora in je intervencija ves čas namenjena podpori predlogov te stranke (glej v tem smislu zgoraj v točki 143 navedeno sodbo De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg proti Haute Autorité, str. 37, in zgoraj v točki 80 navedeno sodbo Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, točka 52).
146 V tem primeru je predmet spora, ki je nastal med tožečo stranko in Komisijo, razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe. Po eni strani zadeva posledice uporabe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001, po drugi strani pa domnevno kršitev izjem od pravice do dostopa, ki jih določa člen 4(1)(a), tretja in četrta alinea, in (3), drugi pododstavek, iste uredbe. Niti v tožbi niti v odgovoru na tožbo niso vsebovane navedbe glede domnevne kršitve člena 4(6) te uredbe. Poleg tega je tožeča stranka v tožbi izrecno navedla, da glede delnega dostopa ne prereka izpodbijane odločbe. Domnevna kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 je bila prvič navedena v intervencijski vlogi Republike Finske.
147 V nasprotju z domnevo Republike Finske člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001 ni neločljivo povezan z odstavki od 1 do 3 tega člena. Čeprav je konkreten preizkus izjem, ki jih določa člen 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001, nujen pogoj za ugotovitev možnosti delnega dostopa do zadevnega dokumenta (glej v tem smislu zgoraj v točki 80 navedeno sodbo Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, točka 73; zgoraj v točki 122 navedeno sodbo Franchet et Byk proti Komisiji, točka 117, in sodbo Splošnega sodišča z dne 19. januarja 2010 v združenih zadevah Co‑Frutta proti Komisiji, T‑355/04 in T‑446/04, ZOdl., str. II‑1, točka 124), pa preizkus take možnosti ne zadeva pogojev uporabe zadevnih izjem iz odstavkov od 1 do 3 tega člena. Zahteva po takem preizkusu izhaja iz načela sorazmernosti. V okviru člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 je namreč treba preizkusiti, ali se lahko cilj, ki se ga skuša doseči z zavrnitvijo dostopa do dokumenta, doseže tako, da se prekrijejo deli dokumenta, ki lahko oslabijo varstvo zaščitenega interesa (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 6. decembra 2001 v zadevi Svet proti Hautala, C-353/99 P, Recueil, str. I‑9565, točke od 27 do 29, in zgoraj v točki 111 navedeno sodbo WWF European Policy Programme proti Svetu, točka 50).
148 Pogoji uporabe člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 se tako presojajo ločeno in v drugačni stopnji analize od tiste glede izjem od pravice do dostopa, ki so določene v odstavkih od 1 do 3 tega člena (glej v tem smislu zgoraj v točki 111 navedeni sodbi Sison proti Svetu, točke od 86 do 89, in WWF European Policy Programme proti Svetu, točke od 47 do 55). Samo morebitna kršitev člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 bi lahko povzročila razglasitev ničnosti odločbe o delni zavrnitvi dostopa.
149 Iz tega sledi, da utemeljitev Republike Finske glede kršitve člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 ni povezana s predmetom spora, kot so ga določile glavne stranke in spreminja okvir tega spora. Zato je treba to utemeljitev kot nedopustno zavreči.
Zahteva za predložitev zadevnega dokumenta
Trditve strank
150 Tožeča stranka predlaga Splošnemu sodišču, naj v okviru pripravljalnih ukrepov v skladu s členom 66(1) Poslovnika od Komisije zahteva, naj predloži dopis nemškega kanclerja, da bo lahko preučilo njegovo vsebino in ugotovilo, če in v kakšni meri za ta dopis veljajo izjeme, na katere se sklicuje Komisija.
151 Komisija in intervenientke se niso opredelile glede zahteve tožeče stranke.
Presoja Splošnega sodišča
152 Iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da Splošno sodišče lahko odloča o tožbi na podlagi predlogov, tožbenih razlogov in trditev, ki so bili podani ali navedeni med postopkom.
153 Zato je treba zahtevo tožeče stranke, naj Komisija predloži dopis nemškega kanclerja, zavrniti (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 10. septembra 2008 v zadevi Williams proti Komisiji, T-42/05, neobjavljena v ZOdl., točki 130 in 131).
154 Glede na zgoraj navedeno je treba tožbo zavrniti v celoti.
Stroški
155 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. V skladu z odstavkom 4 tega člena države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
156 Tožeča stranka ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži, da nosi svoje stroške in stroške Komisije. Kraljevina Danska, Republika Finska in Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Organizacija IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.
3. Kraljevina Danska, Republika Finska in Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.
Martins Ribeiro
Wahl
Dittrich
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. januarja 2011.
Podpisi
* Jezik postopka: angleščina.
Top