Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2018-3-088 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 19-44/731-311
Karar Tarihi : 12.12.2019
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Birol KÜLE
Üyeler : Arslan NARİN (İkinci Başkan), Şükran KODALAK,
Ahmet ALGAN, Hasan Hüseyin ÜNLÜ
B. RAPORTÖRLER: Mehmet YANIK, Cansu TOPAK KORKMAZ, Mehmet GERÇEK,
İbrahim ŞAHİN
C. BAŞVURUDA
BULUNANLAR : - Re’sen
D. HAKKINA İNCELEME
YAPILANLAR : - Arslan Ticaret
Günhan Mah. Mimar Sinan Sok. No:1/B Alaca, Çorum
- Avni Çınar
Hipodrom Cad. Ankara Toptancı Sebze ve Meyve Hali No:1
Yenimahalle, Ankara
- Aydın Çınar
Hipodrom Cad. Ankara Toptancı Sebze ve Meyve Hali No:59
Yenimahalle, Ankara
- Bağ Ticaret
Hipodrom Cad. Ankara Toptancı Sebze ve Meyve Hali No:167
Yenimahalle, Ankara
- Cengiz Karstarlı
Hipodrom Cad. Ankara Toptancı Sebze ve Meyve Hali No:155
Yenimahalle, Ankara
- Doğanlar Ticaret
Günhan Mah. Zile Cad. No: 32 Alaca, Çorum
- Hakan Özel
Hipodrom Cad. Ankara Toptancı Sebze ve Meyve Hali No:30
Yenimahalle, Ankara
- Harun Acıelma
Hipodrom Cad. Ankara Toptancı Sebze ve Meyve Hali No:196
Yenimahalle, Ankara
- Hasan Abacı-Ceylin
Eskişehir Toptancı Hali No:29, Eskişehir
- Haydar Karaca
Cumhuriyet Mah. Atatürk Blv. No:226 Suluova, Amasya
19-44/731-311
2/13
- Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah. İnş. İth. İhr. Tic. ve San. Ltd. Şti.
Yüzevler Mah. Mustafa Kemal Paşa Cad. Demir Apt. No:75,
Amasya
- Ontuğ Gıda
Eskişehir Toptancı Hali No:32, Eskişehir
- Özel Gıda ve Tur. Paz. Tic. San. Ltd. Şti.
Gülveren Mah. Dağlı Sokak No:49 Polatlı, Ankara
- Özkalender Gıda San. Tic. Ltd. Şti.
Eskişehir Toptancı Hali No:26, Eskişehir
(1) E. DOSYA KONUSU: Soğan toptan ticaretiyle iştigal eden teşebbüslerin rekabet
karşıtı eylem ve davranışlar içerisinde bulundukları iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Soğan toptan ticaretiyle iştigal eden teşebbüslerin rekabet
karşıtı eylemlerle 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’u (4054 sayılı
Kanun) ihlal edip etmediklerinin tespiti amacıyla re’sen önaraştırma yapılmıştır.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Rekabet Kurulunun (Kurul) 06.12.2018 tarihli toplantısında,
soğan toptan ticaretiyle iştigal eden teşebbüslerin rekabet karşıtı eylemlerle 4054 sayılı
Kanun’u ihlal edip etmediklerinin tespiti amacıyla aynı Kanunun 40. maddesinin birinci
fıkrası uyarınca re’sen önaraştırma yapılmasına 18-46/728-M sayı ile karar verilmiştir.
(4) Bu karar üzerine hazırlanan 07.01.2019 tarih ve 2018-3-088/ÖA sayılı Önaraştırma
Raporu Kurulun 17.01.2019 tarihli toplantısında görüşülmüş, 19-04/33-Mİ sayı ile
dosya kapsamında ek çalışma yapılmasına karar verilmiştir. Yapılan ek çalışma
üzerine hazırlanan 01.07.2019 tarih, 2018-3-088/BN-1 sayılı Bilgi Notu, 2018-3-
088/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu ile birlikte görüşülerek karara bağlanmıştır.
(5) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda ve bilgi notunda; soruşturma açılmasına gerek
bulunmadığı sonuç ve kanaatine ulaşılmıştır.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(6) Dosya kapsamında soğan toptan ticaretiyle iştigal eden Ontuğ Gıda, Bağ Ticaret,
Özkalender Gıda San. Tic. Ltd. Şti., Arslan Ticaret, Doğanlar Ticaret, Özel Gıda ve
Tur. Paz. Tic. San. Ltd. Şti., Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah. İnş. İth. İhr. Tic. ve San. Ltd.
Şti. ile Haydar Karaca, Hasan Abacı-Ceylin, Avni Çınar, Hakan Özel, Harun Acıelma,
Cengiz Karstarlı, Aydın Çınar’a ait işyerlerinde yerinde inceleme yapılmış ve
sonrasında teşebbüs temsilcileri ile görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Ayrıca Ticaret
Bakanlığı İç Ticaret Genel Müdürlüğüyle (Bakanlık) de bir görüşme yapılarak,
11.12.2018 tarih ve 15145 sayılı yazıyla Bakanlık bünyesinde bulunan konuya ilişkin
bilgi ve belgeler ile düzenlenen raporlar istenmiştir. Söz konusu bilgi ve belgeler
21.12.2018 tarih ve 8967 ile Rekabet Kurumu (Kurum) kayıtlarına intikal etmiştir.
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. Soğan Piyasasına İlişkin Genel Bilgiler
(7) Soğan günlük olarak kullanılan en önemli sebzelerden biridir. Dünya genelinde soğan
yetiştiren ülke sayısı 175’i geçmektedir. Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü’ne
göre dünyada 6,7 milyon dönüm alana soğan ekilmektedir. Soğan üretimi ve
tüketiminde başı çeken ülkeler Çin ve Hindistan’dır. Dünyada üretilen yıllık 70 milyon
tonu aşkın soğanın yaklaşık % 45'i bu iki ülke tarafından yetiştirilmektedir. 2016 Yılı
Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü (FAO) verilerine göre soğan üretiminde
Türkiye dünyada 6. sırada, ekim alanında da 13. sırada yer almaktadır. Soğan
19-44/731-311
3/13
lezzetlendirici ve sebze olarak mutfakta vazgeçilmez bir üründür. Soğan ayrıca fosfor,
kalsiyum, karbonhidrat gibi mineraller bakımından zengin olmanın yanında; protein ve
C vitamini de içermesiyle hastalıkların önlenmesinde rol oynamaktadır1.
(8) Türkiye’de yetiştirilen en önemli yumru ve kök sebzelerden biri olan kuru soğan, yaygın
kullanımı nedeniyle geniş bir tüketici kitlesine hitap etmektedir. Türkiye’de 2016 yılında
toplam soğan üretimi 2,1 milyon ton, aynı yıl gerçekleşen ihracat 230 bin ton, ithalat
ise sadece 71 tondur. Rakamlardan görüleceği üzere, ülkemizde soğanın ithalat ve
ihracat miktarı, toplam soğan üretimine kıyasla oldukça düşük kalmaktadır. Aşağıda
2012-2017 yılları arasında toplam soğan ekim alanı ve ilgili yıllarda elde edilen üretim
miktarları yer almaktadır:
Tablo 1: 2012-2017 Yıllarına Ait Toplam Soğan Ekim Alanı ve Üretim Miktarları
Yıl Ekim Alanı (ha) Üretim (ton)
2012 72.231 1.735.857
2013 61.632 1.904.846
2014 60.044 1.790.000
2015 57.704 1.879.189
2016 60.402 2.120.581
2017 57.691 2.131.513
2018 52.713 1.930.695
Kaynak: TÜİK.
(9) Tablo 1’de görüldüğü üzere 2012 yılından 2018 yılına toplam ekim alanı 19.518 hektar
azalmıştır. 2018 yılındaki üretim miktarı ise bir önceki yıla göre % 11,26 azalmıştır. Bu
durum toplam ürün miktarında bir azalma olduğunu göstermektedir. Bununla birlikte
toplam üretim miktarının yanı sıra ürünün hasadı sonrası yaşanan kayıplar (fire) da
fiyat üzerinde doğrudan etkili olmaktadır. Nitekim Ticaret Bakanlığının “Polatlı Soğan
Depoları İnceleme Sonuçları” başlıklı çalışmasında da bu husus “...soğan üretiminde
hastalık yaşandığı ve tarladan çıkan soğanın yaklaşık yüzde 20-30 unun kayba
uğradığı …” ifadesi ile yer bulmuştur.
(10) Kuru soğan, ülkenin hemen her bölgesinde üretilmekle birlikte en fazla üretim özellikle
İç Anadolu, Doğu Akdeniz, Orta Karadeniz ve Marmara Bölgelerinde yapılmaktadır. İç
Anadolu bölgesinde üretimin en fazla yapıldığı Ankara 2017 yılında toplam üretimin
%24,5’lik kısmını gerçekleştirmiş olup, Ankara’yı %12,7 ile Amasya takip etmiştir.
I.1.2. Soğan Piyasası Tedarik Zinciri
(11) Soğan, üretildikten sonra dağıtım kanalında faaliyet gösteren tüccar ve komisyoncular
vasıtasıyla nihai satış noktalarına ulaştırılmaktadır. Teşebbüslerle yapılan
görüşmelerde soğan tedarik zincirinin 08.08.2018 tarih ve 18-27/440-210 sayılı Kurul
kararına konu olan soğan/patates ve 03.07.2017 tarih ve 17-20/318-140 sayılı Kurul
kararına konu olan yaş sebze/meyve tedarik zincirine benzer bir yapıda olduğu ifade
edilmiştir. Aşağıda Şekil 1’de soğan tedarik zinciri yer almaktadır.
1 Kaynak: Erişim Tarihi:
04.01.2018
19-44/731-311
4/13
Şekil 1: Soğan Tedarik Zinciri
(12) Şekil 1’den görüldüğü üzere ilgili ürünler, tarladan son tüketiciye ulaşıncaya kadar bir
dizi dağıtım kanalından geçmekte, farklı nitelikteki teşebbüsler üreticilerden alım
yapabilmektedir. Yukarıdaki şekilde yer alan soğan ticaretine ilişkin katmanlı ve
karmaşık yapı Türkiye’deki tarım ürünlerinin çoğu açısından benzerlik göstermektedir.
I.1.3. Soğan Piyasasının Arz ve Talep Yapısı
(13) Tarımsal faaliyetlerde maliyeti oluşturan girdi fiyatlarındaki hareketlilik, nihai ürün
fiyatında dalgalanmaya neden olmaktadır. Herhangi bir ürünün fiyatında meydana
gelen değişiklik bu ürünün hem arz hem de talep miktarında da değişikliğe neden
olacaktır. Gerçek hayatta ise birçok malın üretiminde arz gecikmesi bulunmaktadır.
Üretici tarafından ne kadar ekim yapılacağı ise sonraki dönemdeki fiyat bekleyişlerine
bağlı olarak değişmektedir2.
(14) Örneğin, belirli bir dönemde fiyatın düştüğünü gören üreticiler, bir sonraki dönemde
fiyatın düşük olacağını bekleyerek üretimini bu üründen alternatif olarak ekebileceği
ürünlere kaydırabilmektedir. Üreticilerin benzer davranışlara girmesi sonucunda
sonraki dönemde ürün arzı azalabilecek ve fiyatlar yükselebilecektir. Fiyatların yüksek
olması durumu ise sonraki dönemde de ürün fiyatının yüksek olacağı beklentisi
oluşturarak üretimin bu ürünlere kaymasına neden olacaktır. Sonuç olarak bu
dönemde de ürün arzının talepten yüksek seyretmesi ürün fiyatlarını düşürebilecektir.
Bu tür dengesizliklerin piyasa işleyişi sonucu dengeye dönüşemediği zamanlarda
istikrarsız denge durumu söz konusu olabilmektedir. Teşebbüslerle yapılan
görüşmelerde soğan piyasasında da buna benzer bir istikrarsız denge durumunun
olduğu ifade edilmektedir. Geçmiş yıllarda oluşan düşük fiyatlar nedeniyle katlanılan
zararların ekim alanlarını azalttığı ve sonuç olarak toplam ürün miktarının azalması
nedeniyle fiyatların yükseldiği teşebbüslerce belirtilmiştir. Fiyatların yüksek
seyredeceği beklentisinin ise önümüzdeki yıl üretimi artıracağı teşebbüslerce ifade
edilmektedir.
2 Mikro İktisat Erdal M. ÜNSAL 11.baskı sf:437-440
Ü
R
ETİC
İ
Üretici-Aracı
Organik Ürün
Pazarı
TÜ
K
E
TİC
İ
PERAKENDECİ
Toptancı/Tüccar/
Komisyoncu
(Üretim Bölgesi)
Tüccar
Komisyoncu
(Tüketim
Merkezi)/
Toptancı Hal
Tüccar/
Komisyoncu
Semt Pazarı
Üretim Bölgesinde kendi deposu
bulunan PERAKENDECİ
19-44/731-311
5/13
I.1.4. İlgili Ürün Pazarı ve Coğrafi Pazar
(15) Dosya konusu iddialar bakımından, detaylı bir pazar tanımı yapılmasının sonuca
herhangi bir etkisi olmayacağından hareketle, ilgili ürün pazarı ve coğrafi pazar
tanımlanmamıştır.
I.2. Soğan Ticareti ile İlgili Mevzuat
(16) 5957 sayılı Sebze ve Meyveler ile Yeterli Arz ve Talep Derinliği Bulunan Diğer Malların
Ticaretinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun (5957 sayılı Kanun) ve bu kanuna
dayanılarak hazırlanan 07.07.2012 tarihli ve 28346 sayılı Sebze ve Meyve Ticareti ve
Toptancı Halleri Hakkında Yönetmelik (Toptancı Halleri Hakkında Yönetmelik) yaş
sebze ve meyvenin alım satımına ilişkin temel usul ve esasları düzenlemektedir. Söz
konusu mevzuatın ilgili hükümlerine aşağıda yer verilmektedir:
(17) 5957 sayılı Kanun’un “Toptancı haline bildirim, malların toptan ve perakende alım
satımı” başlıklı 4. maddesine göre;
“(5) Malların toptan alım ve satımı toptancı hallerinde yapılır.
(6) Malların perakende satışını yapanlar, bunların toptancı halinden satın
alındığını veya toptancı haline bildirildiğini belgelemek zorundadır.”
(18) Toptancı Halleri Hakkında Yönetmelik’in 36. maddesi ise söz konusu Kanun hükmüne
getirilen istisnaları düzenlemektedir. Buna göre;
(2)Toptancı haline bildirimde bulunmak kaydıyla;
a) Sınaî üretimde kullanılmak üzere sanayicilerce satın alınan mallar,
b) İhraç edilmek üzere ihracatçılarca satın alınan mallar,
c) İlgili mevzuatı çerçevesinde ithalatçılarca ithal edilen mallar,
ç) Toptancı hali dışında üretici örgütlerince satılan mallar,
d) 1/12/2004 tarihli ve 5262 sayılı Organik Tarım Kanunu kapsamında organik
tarım faaliyetleri esaslarına uygun olarak üretilen ham, yarı mamul veya
mamul haldeki sertifikalı ürünler,
e) İyi tarım uygulamaları kapsamında sertifikalandırılan ürünler toptancı hali
dışında toptan alınıp satılabilir.”
(3) Perakende olarak ya da toptancı halinde toptan olarak satmak veya
münhasıran kendi tüketiminde kullanmak üzere fatura veya müstahsil
makbuzuyla doğrudan üreticilerden yapılan toptan alımlar, toptancı haline
bildirimde bulunmak kaydıyla toptancı hali dışında yapılabilir.”
(19) Yukarıdaki hükümler kapsamında malların toptan alım ve satımının toptancı hallerinde
yapılması zorunlu kılınmış; bu hükme getirilen istisnalar ise açıkça belirtilmiştir. Bu
bağlamda bildirim sistemi ile alım satıma konu tüm sebze ve meyveler hal kayıt
sistemine bildirilecektir. Toptancı hali dışında alınıp satılabilecek ürünler için dahi
toptancı haline bildirim yükümlülüğü bulunmaktadır. Malların perakende satışını
gerçekleştirenlerin ise yine söz konusu malların, toptancı halinden satın alındığını veya
toptancı haline bildirildiğini belgeleme zorunluluğu bulunmaktadır.
(20) 5957 sayılı Kanun’un “Üretici örgütleri, komisyoncular, alıcı ve satıcılar” başlıklı 5.
maddesine göre;
“(5) Komisyoncuların satış bedeli üzerinden alacakları komisyon oranı, yüzde
sekizi aşmamak üzere taraflarca serbestçe tespit edilir. Bakanlık bu oranı yarıya
kadar indirmeye yetkilidir.
(8) Malların toptan satışı; üreticiler, üretici örgütleri, komisyoncular ve tüccarlar
tarafından yapılır.
19-44/731-311
6/13
(9) Hiçbir ayrım yapılmaksızın bütün gerçek veya tüzel kişiler, toptan satış
miktarından az olmamak kaydıyla toptancı hallerinden mal satın alabilir.”
(21) Toptancı Halleri Hakkında Yönetmelik’in 34. maddesinde ise 5957 sayılı Kanun’un 5.
maddesinin 8. ve 9. fıkrası hükmüne ek olarak;
“(3) Üreticiler, toptancı halinde yalnızca kendi ürettikleri sebze ve meyvelerin
satışını yapabilir.
(4) Üretici örgütleri, toptancı halinde ortak veya üyelerine ait mallar ile faaliyet
merkezinin bulunduğu yerdeki diğer üreticiler ile üretici örgütlerine ait malların
alım ve satımını yapabilir.
(5) Aynı toptancı halinde faaliyet gösterenler, mal fiyatlarının yükselmesine
sebebiyet vermemek veya düşmesine engel olmamak kaydıyla, kendi aralarında
mal alabilir, satabilir veya devredebilir. Ancak, bu alım, satım ve devirler, piyasa
şartlarına göre malların bir kısmı veya tamamı için toptancı hali bazında ya da
genel olarak Bakanlıkça sınırlandırılabilir.”
(22) Yukarıdaki hükümler bağlamında malların toptan satışını yapabilecek kişiler; üreticiler,
üretici örgütleri, komisyoncular ve tüccarlar ile sınırlandırılmıştır. Fakat sayılan kişilerin
satışını gerçekleştirebilecekleri ürünler sınırsız değildir. Toptancı Halleri Hakkında
Yönetmelik’te hangi ürünlerin satılabileceği açıkça düzenlenmiştir. Ayrıca
komisyoncuların satış bedeli üzerinden alacakları komisyon oranı için üst sınırın
bulunduğu anlaşılmaktadır.
(23) Toptancı halinde faaliyet gösterenlerin kendi aralarında mal alıp satmaları da çeşitli
koşullara bağlanmıştır.
(24) 5957 sayılı Kanun’un “Serbest rekabet şartlarının korunması ve standardizasyon”
başlıklı 6. maddesine göre;
“(1) Fiyatların, malların arz ve talebine bağlı olarak serbest rekabet şartlarına göre
oluşması esastır.
(2) Meslek mensupları, serbest rekabeti engellemek amacıyla kendi aralarında
veya üreticilerle ticarî anlaşmalar yapamaz, uyumlu eylemde bulunamaz ve
hâkim durumlarını kötüye kullanamaz.”
(25) 5957 sayılı Kanun’un “Toptancı hallerindeki işyerleri ile pazar yerlerindeki satış
yerlerinin işletilmesi” başlıklı 11. maddesine göre;
“(6) Belediye toptancı hallerinde faaliyet gösteren işletmelerden veya pazar
yerlerindeki satış yerlerini kullananlardan;
d) Serbest rekabeti engellemek amacıyla kendi aralarında veya üreticilerle ticari
anlaşmalar yapanların, uyumlu eylemde bulunanların veya hakim durumlarını
kötüye kullananların kira sözleşmelerinin feshine ya da satış işlemlerinin veya
tahsislerinin iptaline belediye encümenince karar verilir.”
(26) 5957 sayılı Kanun’daki yukarıdaki yasaklama hükümlerinin 4054 sayılı Kanun ile
paralel olduğu anlaşılmaktadır. 5957 sayılı Kanun’un 11. maddesi ise rekabete aykırılık
halleri için belediye encümeni tarafından kira sözleşmelerinin feshine ya da satış
işlemlerinin veya tahsislerinin iptaline karar verilmesi hususunu düzenlenmiştir.
(27) 5957 sayılı Kanun’un “Yasaklar” başlıklı 13. maddesine göre;
“Malların toptan veya perakende ticaretinde;
a) Piyasada darlık yaratmak, fiyatların yükselmesine sebebiyet vermek veya
fiyatların düşmesine engel olmak için malların belirli ellerde toplanması,
19-44/731-311
7/13
satışından kaçınılması, stoklanması, yok edilmesi, bu amaçla propaganda
yapılması veya benzeri davranışlarda bulunulması
…
yasaktır.”
(28) 5957 sayılı Kanun’un “Cezalar” başlıklı 14. maddesi ise bu yasağa ilişkin yaptırımı
düzenlemektedir:
“f) …13 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendine aykırı hareket edenler ile
gerçeğe aykırı analiz raporu düzenleyenler veya bu raporun düzenlenmesini
sağlayanlar hakkında on bin Türk Lirası
idarî para cezası uygulanır.”
(29) Toptancı Halleri Hakkında Yönetmelik’in “Kiralama ve satışın iptali” başlıklı 50.
maddesine göre;
“d) Piyasada darlık oluşturmak, fiyatların yükselmesine sebebiyet vermek veya
fiyatların düşmesine engel olmak için malları belirli ellerde toplayanlar, satışından
kaçınanlar, stoklayanlar, yok edenler, bu amaçla propaganda yapanlar veya
benzeri davranışlarda bulunanların
…kira sözleşmesinin feshine ya da satış işleminin iptaline belediye encümenince
karar verilir.”
(30) Söz konusu hükümler, fiyatların yükselmesine sebebiyet vermek veya fiyatların
düşmesine engel olmak için stokçuluk yapılmasına bağlanan sonuçları
düzenlemektedir. Stokçuluk yapmanın yasaklanmasının yanı sıra söz konusu eylemin
idari yaptırımlara bağlandığı anlaşılmaktadır.
I.3. Yerinde İnceleme ve Görüşmelerde Elde Edilen Bilgi ve Belgeler
(31) Önaraştırma sürecinde Ankara, Polatlı, Suluova, Çorum ve Eskişehir’de yerinde
inceleme ve görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Bu kapsamda yapılan görüşmelerde
soğan üretim ve/veya toptan ticaretiyle iştigal eden teşebbüsler tarafından benzer
hususların dile getirildiği görülmüştür. Bu kapsamda soğan fiyatlarındaki artışın
nedenleri görüşme gerçekleştirilen teşebbüsler tarafından aşağıdaki şekilde
açıklanmıştır:
Soğanın toplam üretim miktarında azalmanın mevcut olması ve bu sebeple 2018
yılında arz kısıtının yaşanması3 (Adem BAĞ, Özkalender Gıda Sanayi Tic. Ltd.
Şti., Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah. İnş. İth. İhr. Tic. ve San. Ltd. Şti., Özel Gıda ve
Tur. Paz. Tic. San. Ltd. Şti., Haydar KARACA, Nejdet Sümel Ontuğ Gıda, Bağ
Ticaret Adem BAĞ, Avni ÇINAR),
İşçilik ücretlerinin ve tohum fiyatlarının yükselmesinin çiftçi için soğan üretim
maliyetini artırması (Doğanlar Ticaret, Özel Gıda ve Tur. Paz. Tic. San. Ltd. Şti.,
Nejdet Sümel Ontuğ Gıda, Bağ Ticaret Adem BAĞ, Harun ACIELMA),
Çiftçilerin soğan ekimi yaptıkları arazi miktarlarının azalmış olması, (Doğanlar
Ticaret, Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah. İnş. İth. İhr. Tic. ve San. Ltd. Şti., Nejdet
Sümel Ontuğ Gıda, Bağ Ticaret Adem BAĞ, Harun ACIELMA),
3 Arzdaki azalmanın miktarıyla ilgili olarak teşebbüsler arasında bir fikir birliğinin bulunmadığı
anlaşılmıştır. Üretimin geçen seneye göre ülke genelinde % 30 (Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah. İnş. İth.
İhr. Tic. ve San. Ltd. Şti.), Polatlı’da %70, Amasya’da %30 azaldığını (Harun ACIELMA) ifade eden
teşebbüsler bulunmaktadır.
19-44/731-311
8/13
Soğanı elinde bulunduran üreticinin fiyatın daha da yükseleceği beklentisi ile
ürününü satmak istememesi (Adem BAĞ, Özel Gıda ve Tur. Paz. Tic. San. Ltd.
Şti., Bağ Ticaret Adem BAĞ, Aydın ÇINAR, Harun ACIELMA),
Havanın yeterince soğuk olmaması gibi sebeplerle soğanda hastalığın meydana
gelmesi, küf hastalığının ticareti yapılan ürün miktarını azaltması (Özkalender
Gıda Sanayi Tic. Ltd. Şti., Arslan Ticaret, Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah. İnş. İth. İhr.
Tic. ve San. Ltd. Şti, Özel Gıda ve Tur. Paz. Tic. San. Ltd. Şti, Hasan ABACI,
Nejdet Sümel Ontuğ Gıda, Aydın ÇINAR, Avni ÇINAR, Hakan ÖZEL, Harun
ACIELMA, Cengiz Karstarlı Kıdemli Ticaret),
Soğandaki verimin düşük olması (Özkalender Gıda Sanayi Tic. Ltd. Şti., Avni
ÇINAR),
Faizlerde yaşanan artışın toptan soğan satışı işiyle iştigal edenlerin finansman
maliyetini artırması (Özel Gıda ve Tur. Paz. Tic. San. Ltd. Şti.),
Romanya, Yunanistan, İsrail gibi ülkelere soğan ihracatının gerçekleştirilmesi
(Arslan Ticaret),
Yurt dışı satış fiyatlarının iç piyasa fiyatlarından yüksek seyretmesi nedeniyle
ihracat yapmanın cazip hale gelmesi4 (Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah. İnş. İth. İhr.
Tic. ve San. Ltd. Şti.).
(32) Görüşmelerde ayrıca;
Soğan fiyatında meydana gelen artışta perakende satış yapan noktaların tavrının
da etkili olabileceği (Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah. İnş. İth. İhr. Tic. ve San. Ltd. Şti,
Haydar KARACA),
Hal içinde faaliyet gösteren komisyoncu/tüccarların fiyatın oluşması ve
yükselmesi hususunda etkilerinin bulunduğu, fiyatlarla ilgili olarak spekülasyon
yapabildikleri (Haydar KARACA),
Yeni mahsullerin çıkacağı döneme kadar (Nisan ayı) fiyatların yükseleceğinin
tahmin edildiği; ithalat yapılması ihtimalinde ise bu durumun fiyatları düşürücü
etkiye sahip olacağı (Özkalender Gıda Sanayi Tic. Ltd. Şti. Nejdet Sümel Ontuğ
Gıda, Aydın ÇINAR, Avni ÇINAR, Hakan ÖZEL, Cengiz Karstarlı Kıdemli Ticaret),
Mevcut durumda soğan fiyatlarının yüksek seyretmesi sebebiyle gelecek sene
çiftçinin soğan üretimine yöneleceği ve bu sebeple gelecek sene arzın yüksek,
fiyatın düşük seyredeceğinin öngörüldüğü (Arslan Ticaret, Aydın ÇINAR),
Soğanın toptan ticaret işiyle iştigal edenler tarafından kg başına alım maliyetinin
mevcut durumda 2,60-2,70 TL civarında, satış fiyatlarının ise 2,80-3,25 TL
aralığında seyrettiği (Doğanlar Ticaret, Arslan Ticaret, Oluzlu Tar. Hay. Nak. Zah.
İnş. İth. İhr. Tic. ve San. Ltd. Şti. Hasan ABACI, Avni ÇINAR, Hakan ÖZEL, Harun
ACIELMA),
Soğan fiyatlarının yüksek olmasının satışı zorlaştırdığı, bu durumun toptan satış
işiyle iştigal edenler için de olumsuz bir durum teşkil ettiği ve ödemelerde riski
artırdığı (Aydın ÇINAR, Avni ÇINAR, Hakan ÖZEL),
Piyasada fiyatı etkileyecek büyüklükte firmaların bulunmadığı, faaliyette bulunan
firmaların deposundaki ürün miktarının da piyasa fiyatını etkileme gücünün
4 Yurt dışına kg başına 3,40 TL’ye kadar soğan satışının yapılabildiği ifade edilmiştir.
19-44/731-311
9/13
bulunmadığı (Doğanlar Ticaret, Özel Gıda ve Tur. Paz. Tic. San. Ltd. Şti., Harun
ACIELMA),
Ürün talebi olduğunda özellikle peşin satımlarda bu talebin karşılandığı (Doğanlar
Ticaret, Özel Gıda ve Tur. Paz. Tic. San. Ltd. Şti., Aydın ÇINAR, Cengiz Karstarlı
Kıdemli Ticaret)
hususları da ifade edilmiştir.
I.4. Değerlendirme
(33) Önaraştırmanın konusu, ülke genelinde soğan toptan ticareti ile iştigal eden
teşebbüslerin aralarında bir anlaşma yaparak ya da uyumlu eylemde bulunarak soğan
satış fiyatlarını suni olarak artırıp artırmadıkları ve bu yolla ilgili piyasadaki rekabeti
ortadan kaldırıp kaldırmadıklarına ilişkindir.
(34) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesi ile “Belirli bir mal veya hizmet piyasasında doğrudan
veya dolaylı olarak rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama amacını taşıyan veya
bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler arası anlaşmalar,
uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri hukuka aykırı ve
yasak” olarak belirlenmiştir. Söz konusu maddenin ikinci fıkrasının (a), (b) ve (c)
bentlerinde bu durumlara örnek olarak;
Mal veya hizmetlerin alım ya da satım fiyatının, fiyatı oluşturan maliyet, kâr gibi
unsurlar ile her türlü alım yahut satım şartlarının tespit edilmesi,
Mal veya hizmet piyasalarının bölüşülmesi ile her türlü piyasa kaynaklarının veya
unsurlarının paylaşılması ya da kontrolü,
Mal veya hizmetin arz ya da talep miktarının kontrolü veya bunların piyasa
dışında belirlenmesi,
sayılmaktadır.
(35) Önaraştırma sürecinde Ankara, Eskişehir, Çorum ve Amasya illerinde soğan işiyle
iştigal eden çok sayıda teşebbüste yerinde inceleme ve görüşme gerçekleştirilmiştir.
Esasen soğanın da dâhil olduğu birçok tarım ürünündeki piyasa yapısı, teşebbüsler
arasında ülke geneline sirayet edebilecek rekabeti kısıtlayıcı türden bir anlaşmanın ya
da uyumlu eylemin gerçekleştirilme ihtimalini güçleştirmektedir5. İlgili bölümde de ifade
edildiği üzere sektör üretim aşamasından perakende satış aşamasına kadar oldukça
parçalı ve dağınık bir yapı sergilemektedir. Soğan arz zinciri içerisinde üretim
aşamasından sonra yer alan ve ürünün toptan ticareti ile iştigal eden teşebbüsler için
de bu parçalı ve dağınık yapının devam ettiği değerlendirilmektedir6. Soğan
piyasasının üretim aşamasındaki parçalı yapı üretici seviyesinde rakipler arası rekabeti
kısıtlayıcı bir anlaşma ihtimalini oldukça sınırlandırmaktadır.
(36) Bununla birlikte pazarın bahsi geçen dağınık yapısının, ürünlerin depolanmasını
takiben devam edip etmediği önem arz etmektedir. Bu çerçevede Ticaret Bakanlığı İç
Ticaret Genel Müdürlüğünden teşebbüslerin soğan stok miktarlarına ilişkin bir
çalışmanın bulunup bulunmadığı bilgisi talep edilmiştir. Bakanlıktan gönderilen cevabi
5 Bkz.: 03.07.2017 tarih ve 17-20/318-140 sayılı Kurul kararı, 08.08.2018 tarih ve 18-27/440-210 sayılı
Kurul kararı.
6 08.08.2018 tarih ve 18-27/440-210 sayılı Kurul kararında Ticaret Bakanlığı İç Ticaret Genel Müdürlüğü
Hal Kayıt Sisteminden elde edilen verilere göre, yalnızca 2017 yılında patates ve soğan bildirimi yapan
toplam komisyoncu, tüccar ve pazarcı sayısının 3000’i bulduğu ifade edilmektedir.
19-44/731-311
10/13
yazıda Çorum ve Ankara illerine yönelik yapılan çalışmalar ile bu illerde soğan
piyasasında faaliyet gösteren teşebbüslerin stok bilgileri paylaşılmıştır.
(37) Bakanlık tarafından sunulan verilerde Ankara ilindeki depolarda Hal Kayıt Sistemine
bildirimi yapılan yaklaşık 18.000 ton ürünün bulunduğu görülmektedir. Bu stokun 8.500
tonu üreticiler, marketler ve pazarcılar gibi pazarın farklı aşamalarında faaliyet
gösteren teşebbüslerin depolarında bulunurken; kalan 9.500 tonu toptan soğan ticareti
faaliyetinde bulunan ve önaraştırmanın yönlendirildiği teşebbüslerin depolarında
bulunmaktadır. Ülkenin günlük soğan ihtiyacının yaklaşık 5.000 ton olduğu göz önüne
alındığında bahsi geçen teşebbüslerin toplam ürün arzı üzerindeki kontrolünün oldukça
sınırlı olduğu görülmektedir. Önaraştırma kapsamında yapılan görüşmelerde de
pazarın toptan seviyesinde faaliyet gösteren tüccar/komisyoncu gibi oyuncuların sınırlı
stoklarla çalıştıkları gözlemlenmiştir.
(38) Diğer taraftan yerinde incelemeler esnasında teşebbüslerin soğan alış ve satış fiyatları
incelenmiştir. Bu incelemelerde soğan alış fiyatının 2,50 TL-2,80 TL satış fiyatının ise
2,90-3,00 TL civarında olduğu tespit edilmiştir. Görüleceği üzere pazarın toptan
seviyesinde perakende satış noktalarına ürün tedarik eden bu oyuncular düşük kar
marjları ile çalışmaktadır. Teşebbüslerin düşük kar marjları, pazarın toptan satış
seviyesinde rekabet karşıtı bir anlaşmanın veya uyumlu eylemin varlığı iddiasını
desteklememektedir.
(39) İncelenen dönemde ürün fiyatının, ürün henüz üretici elindeyken yani pazarın toptan
seviyesine ulaşmadan önce 2,40- 2,80 TL olduğu tespit edilmiştir. Ürün fiyatının
pazarın bu seviyesinde geçtiğimiz yıllara göre yüksek seyretmesinin birkaç temel
nedeni olduğu kanaatine varılmıştır. Öncelikle 2018 yılı Nisan ayı içerisinde soğan
fiyatları, ilk ürün hasadının yapıldığı illerde hasadın gecikmesi ve rekoltenin beklenenin
altında gerçekleşmesi nedenleriyle ciddi şekilde yükselmiştir. İlgili dönemde bir önceki
yıl ürünlerinin artık depolarda bulunmaması nedeniyle arzda yaşanan bu azalma
stoklarla telafi edilemeyince piyasa fiyatının yükselmesi de kaçınılmaz olmuştur. Bahse
konu dönemde yaşanan rekolte kaybının; Polatlı, Amasya ve Eskişehir gibi ilçe ve
illerde hasadı yapılan ve depolama imkanı daha fazla olan soğan türlerinden
karşılandığı; bu sebeple toplam depo edilen ürün miktarının azaldığı teşebbüsler
tarafından ifade edilmektedir.
(40) Nitekim Tablo 1’den görüldüğü üzere 2018 yılındaki üretim miktarı bir önceki yıla göre
% 11,26 azalmıştır. Bununla birlikte toplam üretim miktarının yanı sıra, ürünün hasadı
sonrası yaşanan kayıplar (fire) da piyasa fiyatları üzerinde doğrudan etkili olmaktadır.
Nitekim Ticaret Bakanlığının “Polatlı Soğan Depoları İnceleme Sonuçları” başlıklı
çalışmasında da bu husus “...soğan üretiminde hastalık yaşandığı ve tarladan çıkan
soğanın yaklaşık yüzde 20-30 unun kayba uğradığı …” ifadesi ile yer bulmuştur.
(41) Diğer yandan teşebbüslerle yapılan görüşmelerde; iklim değişikliklerin üretim sürecini
olumsuz etkilediği, sürekli aynı bölgede, aynı ekim alanlarına ekim yapılmasının rekolte
kaybına neden olduğu, döviz kurunda yaşanan artışlar nedeniyle ihracatın artması ve
küf hastalığı nedeniyle ürünlerin zayi olması gibi nedenlerle iç pazara arz edilen
ürünlerin azaldığı ifade edilmektedir. Bu hususa yönelik teşebbüs görüşleri, kimi
basın/yayın organlarında yer alan haberlerle de uyum göstermektedir7.
7
40inda-beliren-kuf-hastaligi-sonrasi-urun-azalmasi
19-44/731-311
11/13
(42) Bununla birlikte ürün miktarında gerçek bir azalma olmasa dahi bu yöndeki
söylentilerin (spekülasyonların), piyasa fiyatı üzerinde ciddi etkilerinin olduğu
müşahede edilmiştir. Nitekim Bakanlığın Çorum ili raporunda “ … soğan arzında darlık
bulunduğu iddialarının meslek mensuplarında soğan fiyatında günden güne artış
olacağı beklentisi oluşturduğu, bunun da depolanan ürünlerin bir an önce piyasaya
sunulmasında isteksizlik yarattığı gözlemlenmiştir.” ifadesi ve benzer şekilde Ankara ili
Polatlı ilçesi raporunda “ …Çiftçi ve tüccarların fiyat artış beklentisi nedeniyle satış
yapmadığı da müşahede edildi. Özellikle Adana bölgesinde hasadın Mart ayı sonu ya
da Nisan ayı başı başlayacağından o güne kadar ki beklenti fiyatların daha da artacağı
yönünde olduğundan satış konusunda çekimser davranıldığı görüldü” ifadelerinin bu
tespiti desteklediği kanaatine varılmıştır.
(43) Üretici seviyesindeki spekülasyonların anlaşılabilmesi için incelenen ve yaygın olarak
kullanıldığı kanaatine varılan bir web sitesindeki8 paylaşımlar ve yorumlarda; soğanın
üreticiden çıkış fiyatının ne olduğu ve paylaşımlarda sözü edilen ticaretin gerçekleşip
gerçekleşmediği hususlarında bir fikir birliği bulunmadığı görülmektedir. Bu durum
üretici seviyesindeki bilgi asimetrisini açıkça ortaya koymakta, yazışmalardaki karşılıklı
ithamlar, öne sürülen verilerin bir spekülasyon olup olmadığı noktasında
toplanmaktadır. İlgili tartışmalar yalnızca soğanın üretici fiyatının yüksek olup olmadığı
noktasında değil; bu sonuca neden olabilecek her tür veri üzerinde yaşanmaktadır.
Aşağıda yer verilen paylaşımlardan görüleceği üzere anılan tartışmalar; toplam ekim
alanı miktarının ne olduğundan, ithalatın başlayıp başlamayacağı hatta doğa olayları
üzerinde dahi ortaya çıkmaktadır.
(44) Soğana yönelik olarak uygulanan gümrük vergisinde yapılan değişiklikler sebebiyle
ithalata ilişkin veriler de değerlendirmeye dahil edilmiştir. Kuru soğan ithalatında Bosna
Hersek için sıfır, Singapur için %30,9, diğer ülkeler için ise %49,5 olan gümrük vergisi
oranı 15.01.2019 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Cumhurbaşkanı kararı ile Şubat
sonuna kadar sıfıra indirilmiştir. 28.02.2019 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan
797 sayılı Cumhurbaşkanı kararı ile gümrüksüz soğan ithalatı süresi 31.03.2019’a
kadar uzatılmıştır. 07.04.2019 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan 863 sayılı
Cumhurbaşkanı kararı ile de gümrüksüz soğan ithalatı süresi 30.04.2019’a kadar
uzatılmıştır.
(45) 2017, 2018 ve 2019(Ocak-Nisan) dönemine ilişkin toplam ithal edilen ürün miktarı (kg)
ve değerine aşağıda yer verilmektedir.
Tablo 2: 2017-2019 (Ocak-Nisan) Dönemine Ait Soğanın Toplam İthalat Miktarı ve Değeri
2017 2018 2019 (Ocak-Nisan)
Miktar(Kg) 71.160 494.689 115.615.561
Değer(TL) 29.173 412.078 188.380.491
Kaynak: TÜİK
(46) Tablo 3’ten anlaşılacağı üzere 2019 yılı Ocak-Nisan ayları arasında uygulanan gümrük
vergisi kararıyla birlikte yurt içi talebin bir kısmının ithalat ile karşılanmaya çalışılmıştır.
(47) Öte yandan ithalatın iç piyasaya etkisi ve güncel durum hakkında bilgi almak amacıyla
24.06.2019 tarihinde (…..) ile bir görüşme gerçekleştirilmiştir. Anılan görüşmede (…..)
tarafından şu hususlar ifade edilmiştir:
bekleniyor/ Erişim Tarihi: 03.01.2019
8 Erişim Tarihi: 19.06.2019
19-44/731-311
12/13
“…Biz (…..) olarak geçen yıl (2018) Ağustos ayında ihracatın yasaklanması
gerektiğini ifade ettik. 2018-2019 sezonunda toplam üretimin azalması bir yana,
hastalık nedeniyle pazara sunulan toplam ürün miktarı da azaldı. Bu durum bir
doğal afet gibi öngörülemezdir. Nitekim benzer bir durum 1984 ve 1986 yılında
da yaşandı. İlgili dönemde yapılan ithalat, kotalı bir şekilde vatandaşa sunuldu.
Bir önceki görüşmemizde de üretim düşüklüğü, hastalıklar nedeniyle ithalatın
artık kaçınılmaz olduğunu ifade etmiştim. 2019 yılı Ocak ayından itibaren de
fiyatlar yükseldi. İlgili dönemde çiftçi elindeki üretimi satmaktan imtina ediyordu.
Bu noktada ithalat ya da fahiş fiyat arasında bir seçim olacaktı. 15 Ocak 2019
tarihi itibarıyla soğanı üreticiden ortalama 2.75 TL’den alıyorduk bu esnada
ithalat kararnamesi yayınlandı. İthalat kararnamesiyle birlikte (…..) ve birkaç
büyük firma Kazakistan, Özbekistan, Türkmenistan gibi ülkelerden bu ithalatı
gerçekleştirdi. İthalatta sadece belirli firmalara izin verilmiş olması nedeniyle
gerek tedarik aşamasında gerekse perakende satış aşamasında yaygınlık
sağlanamadı ve ithalattan beklenen fayda da elde edilemedi. İthal edilen ürün
iç piyasada belirli zincir marketler aracılığıyla 2 TL civarında satıldı. Bu marketler
dışında oluşan piyasada ise; yurtiçi üreticiden alış fiyatımız 3,7- 3,8 TL,
satışımız 4,5- 4,7 TL, perakende satışı ise 6-7 TL civarında seyrediyordu...”
(48) Gerek yapılan tespitlerden, gerekse de Bakanlık birimlerince hazırlanan raporlardan,
soğan piyasasında mevcut durumun bir sonucu olarak yeni ürün hasadının olmadığı
ve talebin mevcut stoklardan karşılandığı, ilave olarak stoklarında ürün bulunduran
kişilerin de ürün fiyatlarının fahiş bir şekilde artacağı beklentisiyle pazara sunulacak
ürün arzını kısıtlı tuttukları anlaşılmaktadır.
(49) Bu tür durumlarda soğan fiyatlarının yükseldiği gözlemlenmektedir. Toptancı hallerinde
komisyoncu olarak faaliyet gösteren teşebbüslerin alım-satım üzerinden alabilecekleri
azami komisyon haddinin 5957 sayılı Kanun tarafından %8 olarak belirlenmesi
sebebiyle, fiyatların artması noktasında bu teşebbüslerin kendi aralarında rekabeti
engelleyici bir anlaşma ya da uyumlu eylem içerisine girme ihtimalinin düşük olduğu
öngörülmektedir. Nitekim teşebbüslerin rekabeti sınırlayıcı bir anlaşma veya uyumlu
eylem içerisinde bulunduğuna işaret edebilecek herhangi bir tespit de yapılamamıştır.
(50) Diğer taraftan basına yansıyan kimi açıklamaların ve gazete haberlerinin de ilgili
piyasada yukarıda bahsi geçen beklentiler üzerinde oldukça etkili olduğu; özellikle
(…..)’ın 1 Kasım 2018’de yaptığı “Soğanda meydana gelen çürüme ve kararma sonrası
ülkemiz genelinde yüzde 80 civarında bir ürün kaybı yaşandığını tahmin ediyoruz. Bu
nedenle Ocak ayının sonu ve Şubat ayında ortasında 8-10 TL’ye soğan yersek
tüketiciler şaşırmamalı. Soğanın yokluğu acı olacak” yönündeki açıklamalarından
sonra üreticilerin ürün arzı konusundaki isteksizliğinin arttığı teşebbüs yetkilileri
tarafından dile getirilmektedir.
(51) Netice itibarıyla gerçekleştirilen yerinde incelemelerde ve görüşmelerde son dönemde
yaşanan fiyat artışlarının teşebbüsler arası bir anlaşma ya da uyumlu eylem
sonucunda gerçekleştiğine işaret edebilecek herhangi bir bulguya rastlanılmamıştır.
Bu çerçevede soruşturma açılmasına gerek olmadığı kanaatine ulaşılmıştır.
19-44/731-311
13/13
J. SONUÇ
(52) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41.
maddesi uyarınca soruşturma açılmamasına, gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60
gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile
karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy