SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 21542/93
présentée par Henri SOLANA
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 30 novembre 1994 en
présence de
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 29 octobre 1991 par Henri SOLANA
contre la France et enregistrée le 19 mars 1993 sous le N° de dossier
21542/93 ;
Vu le rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
27 juin 1994 et les observations en réponse présentées par le requérant
le 15 septembre 1994 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
A. Circonstances particulières de l'affaire
Le requérant est un ressortissant français né en 1947 et
domicilié à Saint-Laurent du Médoc.
Les faits de la cause, tels qu'exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit :
Le requérant héberge depuis plusieurs années des personnes âgées
et handicapées, d'abord dans la Nièvre, puis à Saint-Laurent du Médoc
en Gironde.
Le 12 février 1987, le président du Conseil général de la Nièvre,
après une enquête sociale, constatait la "malpropreté du cadre de vie
et l'insuffisance des soins d'hygiène" prodigués aux deux pensionnaires
dont P.D. qui se trouvaient alors chez le requérant, et décidait de
suspendre le versement de l'allocation compensatrice pour aide d'une
tierce personne due aux deux personnes âgées qu'il hébergeait et ce
tant que ces deux personnes ne bénéficieraient pas de l'aide effective
que nécessitait leur état, au sens de la réglementation.
En août 1987, le requérant s'installait en Gironde à Saint-
Laurent du Médoc avec trois pensionnaires dont P.D. Dès
le 4 septembre 1987, le maire de cette commune avertissait les services
sociaux (DDASS) de la Gironde que le requérant hébergeait des personnes
âgées dans des conditions sanitaires déplorables. Se fondant sur un
rapport établi par un médecin inspecteur de la santé, le préfet de la
Gironde prenait un arrêté le 13 octobre 1987 par lequel il enjoignait
au requérant de mettre fin à l'hébergement des personnes âgées. Les
recours administratifs présentés par le requérant contre cet arrêté
furent rejetés par les juridictions administratives. En dépit de
l'arrêté du préfet, le requérant continua à héberger P.D.
Selon le requérant, l'arrêté préfectoral était devenu caduc
puisqu'il avait été jugé illégal par la cour d'appel de Bordeaux
statuant en matière correctionnelle.
Le 22 décembre 1989, le requérant présenta pour le compte du
pensionnaire P.D. une demande de renouvellement de la carte
d'invalidité et de l'allocation dite "compensatrice d'aide constante
d'une tierce personne" auprès de la Commission technique d'orientation
et de reclassement professionnel (COTOREP) de Bordeaux.
La qualité pour agir personnellement en ce sens découle de
l'article D. 323-3-7 du code du travail qui dispose notamment que "la
Commission est saisie : par le handicapé lui-même, par ses parents ou
par les personnes qui en ont la charge effective ...". Cette qualité
a été confirmée au requérant dans plusieurs arrêts de la chambre
sociale de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat.
Le 27 mars 1990, la COTOREP reconnaissait un taux d'invalidité
de 80% à P.D. et renouvelait sa carte d'invalidité mais ne se
prononçait pas sur la demande d'allocation compensatrice.
Contre cette décision, le requérant déposait, le 8 mai 1990, un
recours auprès de la Commission régionale d'invalidité, d'inaptitude
et d'incapacité permanente en contestant, d'une part, l'octroi de la
carte d'invalidité et, d'autre part, l'absence de décision sur sa
demande de renouvellement de l'allocation compensatrice en faveur de
P.D.
Le 6 septembre 1990, le directeur régional des affaires
sanitaires et sociales d'Aquitaine faisait savoir au requérant que des
renseignements recueillis, il ressortait qu'en décembre 1989 il avait
sollicité le renouvellement de la carte d'invalidité dont bénéficiait
P.D. ainsi que l'attribution de l'allocation compensatrice en sa
faveur. Il ajoutait qu'il semblait que le service compétent n'avait
pas reçu sa demande concernant l'allocation compensatrice et que cette
demande allait être rapidement examinée et soumise à la COTOREP.
Selon le Gouvernement, la COTOREP, ne disposant elle-même d'aucun
dossier, invitait verbalement le requérant, dès le mois de décembre
1990, à constituer un dossier réglementaire de demande d'allocation
compensatrice. Le requérant ne produisit pas les pièces justificatives
requises.
Le requérant dément avoir été contacté par l'administration.
Dans le cadre de l'instruction de l'affaire par la Commission
régionale d'invalidité, P.D. fut convoqué à quatre reprises entre
décembre 1990 et juillet 1991 par lettre recommandée avec accusé de
réception. Ce dernier ne se présenta pas devant la Commission
régionale d'invalidité et ne précisa pas les moyens de son recours.
Par décision en date du 4 juillet 1991, la Commission régionale
d'invalidité, après avoir constaté que les parties avaient été
régulièrement convoquées et que P.D. était absent, déclara le recours
recevable en la forme mais estima qu'en l'absence de décision prise par
la COTOREP, elle ne pouvait se prononcer sur la demande d'allocation
compensatrice. Cette décision fut notifiée à P.D. le 22 août 1991.
Suite à une lettre adressée par le requérant à la COTOREP
le 31 mars 1992, celle-ci lui répondait le 21 mai 1992, qu'après
vérification, aucun dossier de renouvellement de l'allocation
compensatrice n'avait été déposée ni à la mairie de Saint-Laurent du
Médoc ni à la Direction Solidarité "Gironde".
Par lettre datée du 15 juillet 1992, le directeur départemental
du travail et de l'emploi de la Gironde transmettait au requérant copie
de l'avis du centre communal d'action sociale de Saint-Laurent
concernant sa demande d'allocation compensatrice.
Selon le requérant, en l'absence de toute décision, aucun recours
ne lui est ouvert en droit français pour contraindre l'administration
à traiter sa demande.
B. Législation applicable
L'allocation compensatrice pour aide d'une tierce personne,
prévue par l'article 39 de la loi d'orientation du 30 juin 1975, est
accordée à tout handicapé qui ne bénéficie pas d'un avantage analogue
au titre d'un régime de sécurité sociale, lorsque son incapacité
permanente est au moins égale à 80% (décret d'application 77.1549 du
31 décembre 1977), si son état nécessite l'aide effective d'une tierce
personne pour les actes essentiels de l'existence, ou si l'exercice
d'une activité professionnelle lui impose des frais supplémentaires.
La loi d'orientation en faveur des personnes handicapées du
30 juin 1975 a transféré en grande partie à la Sécurité sociale la
gestion de l'aide sociale aux handicapés, à l'exception de certaines
prestations, dont l'allocation compensatrice pour aide d'une tierce
personne. Cette même loi a par ailleurs créé, au niveau départemental,
les Commissions techniques d'orientation et de reclassement
professionnel (COTOREP). La loi du 22 juillet 1983 a attribué aux
départements (collectivités locales), l'essentiel de l'aide sociale aux
handicapés.
Le département (conseil général) est chargé de l'instruction des
demandes d'allocations compensatrices et saisit pour avis le Centre
communal d'action sociale (CCAS) de la commune de résidence de la
personne handicapée et la COTOREP. Celle-ci est compétente notamment
pour apprécier si l'état ou le taux d'incapacité de la personne
handicapée justifie l'attribution de l'allocation aux adultes
handicapés et de l'allocation compensatrice pour aide d'une tierce
personne à la personne handicapée, et pour fixer le taux de cette
allocation. Le département, chargé de la gestion de l'allocation
compensatrice, fixe le montant de celle-ci, compte tenu de la décision
de la COTOREP relative aux taux.
Aux termes de l'article D. 323-3-7 du code du travail, la COTOREP
peut être saisie notamment par le handicapé lui-même, par ses parents
ou par les personnes qui en ont la charge effective.
Aux termes de l'alinéa 6 de l'article L.323.11 du code du
travail, les décisions des COTOREP portant sur les alinéas 3 et 4 du
même article sont susceptibles de recours devant la juridiction du
contentieux technique de la Sécurité sociale : Commission régionale
d'invalidité, d'inaptitude au travail et d'incapacité permanente en
première instance, puis Commission nationale technique en appel. Ces
deux juridictions spécialisées suivent une procédure contradictoire et
leurs décisions sont motivées en droit. Un pourvoi en cassation peut
être introduit devant la chambre sociale de la Cour de cassation.
GRIEFS
Le requérant se plaint de ne pas avoir accès à un tribunal pour
faire valoir son droit et se plaint de la longueur de la période qui
s'est écoulée sans qu'il ait obtenu de réponse à sa demande. Il
invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 12 août 1992 et enregistrée
le 19 mars 1993.
Le 2 mars 1994, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de
porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de
l'inviter à présenter ses observations sur la recevabilité et le
bien-fondé de celle-ci.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 27 juin 1994 et
celles en réponse du requérant sont parvenues le 15 septembre 1994.
EN DROIT
Le requérant se plaint de n'avoir aucun recours pour faire valoir
son droit, et de la longueur de la période qui s'est écoulée sans qu'il
ait obtenu de réponse à sa demande. Il invoque l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
La partie pertinente de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention dispose que :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable,
par un tribunal indépendant et impartial, établi par la
loi, qui décidera, ... des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, ....»
Le Gouvernement excipe à titre préliminaire de plusieurs
exceptions d'irrecevabilité :
i. Sur la qualité de victime du requérant
Le Gouvernement soutient en premier lieu que le requérant
n'étant, ni directement concerné par la procédure en cause, ni
représentant de jure ou de facto de P.D., il n'a pas la qualité de
victime au sens de l'article 25 (art. 25) de la Convention. Le
Gouvernement fait valoir que le requérant s'est vu enjoindre en octobre
1987 de mettre fin à l'hébergement de personnes handicapées parce qu'il
n'assurait pas leur entretien effectif et mettait en danger leur vie
et leur santé. Dès lors il n'a plus qualité pour s'occuper de P.D. ni
pour agir au nom de celui-ci.
Le requérant fait observer qu'aux termes de l'article D. 323-3-7
du code du travail il est dit que la COTOREP peut être saisie par le
handicapé lui-même, par ses parents ou par les personnes qui en ont la
charge effective ou qui sont ses représentants légaux. S'agissant de
l'arrêté préfectoral du 13 octobre 1987, le requérant précise que cet
arrêté a été jugé illégal par la cour d'appel de Bordeaux statuant en
matière correctionnelle. Pour cette raison et pour d'autres, l'arrêté
est devenu caduc.
La Commission constate que selon le droit interne applicable en
la matière, la personne qui a la charge effective d'une personne
handicapée peut saisir la COTOREP d'une demande de prestation sociale
en faveur de la personne handicapée. A cet égard, elle relève qu'en
l'espèce la demande de renouvellement de la carte d'invalidité et de
l'allocation compensatrice en faveur de P.D. fut présentée par le
requérant auprès de la COTOREP. La Commission note également que,
selon le Gouvernement, le requérant, après s'être vu enjoindre de
mettre fin à l'hébergement de personnes handicapées n'avait plus la
qualité pour s'occuper de P.D. ni pour agir au nom de celui-ci.
Toutefois, la Commission n'est pas appelée à se prononcer sur la
question de savoir si le requérant a la qualité de "victime" au sens
de l'article 25 (art. 25) de la Convention puisqu'en tout état de cause
la requête est irrecevable pour les motifs figurant ci-dessous.
ii. Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
a) Sur l'existence d'une "contestation"
Le Gouvernement ne conteste pas que, eu égard à la jurisprudence
récente établi par la Cour dans l'affaire Salesi c/ Italie (Cour eur.
D.H., arrêt du 26 février 1993, série A n° 257-E), le litige porte sur
des droits et obligations de caractère civil, au sens de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention. En revanche, il soutient qu'il n'y
a pas de "contestation" entre le requérant et les pouvoirs publics
français étant donné qu'il n'y a pas eu décision de la COTOREP sur le
droit à l'allocation. Celle-ci n'a pas rejeté la demande d'allocation
compensatrice car elle n'a simplement pas pu se prononcer sur une
demande qui n'a pas été présentée conformément à la réglementation en
vigueur. Pour que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention entre
en jeu, encore faut-il qu'il y ait un acte administratif donnant
naissance à une contestation. Or, cet acte administratif n'existe pas
en l'espèce. En l'absence d'une décision de la COTOREP, il estime que
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ne s'applique pas aux
échanges entre le requérant et l'administration.
Le requérant fait valoir qu'il a bien déposé une demande à la
mairie de résidence de l'intéressé conformément à la législation
applicable. En outre ce dossier a été accepté par le secrétariat de
mairie et il a été édité par le centre communal d'action sociale. Son
dossier était complet car tout dossier incomplet est refusé. A cet
égard, le requérant se réfère à une lettre du directeur départemental
du travail et de l'emploi datée du 15 juillet 1992 par laquelle il lui
transmettait la copie de l'avis du centre communal d'action sociale
concernant sa demande d'allocation compensatrice. Une fois traité par
le centre communal d'action sociale, le dossier a être envoyé à la
direction départementale du travail et de l'emploi, laquelle assure le
secrétariat de la COTOREP. Il estime que son dossier était complet
puisque aucune demande de complément n'a été formulée. Dès lors que
la COTOREP avait été saisie du dossier, elle devait le traiter.
La Commission rappelle que selon la jurisprudence de la Cour,
l'esprit de la Convention commande de ne pas prendre le terme
"contestation" dans une acception trop technique et qu'il convient d'en
donner une définition matérielle plutôt que formelle, l'acception
matérielle "contestation" impliquant simplement l'existence d'un
différend (Cour eur. D.H., arrêt Le Compte, Van Leuven et De Meyere du
23 juin 1981, série A n° 43, p. 20, par. 45). Par ailleurs, la
contestation peut porter aussi bien "sur l'existence même d'un droit"
que sur son étendue ou ses modalités d'exercice (même arrêt, p. 22,
par. 49).
En l'espèce la Commission constate qu'il ressort du dossier que
le requérant présenta conjointement auprès des instances
administratives compétentes une demande de renouvellement de la carte
d'invalidité et de l'allocation compensatrice en faveur de P.D. Pour
des raisons non élucidées, la demande d'allocation compensatrice ne fut
pas traitée par le service responsable qui n'y répondit pas. Le
requérant présenta un recours devant la Commission régionale
d'invalidité qui a pour fonction d'exercer un contrôle de pleine
juridiction recouvrant aussi bien les éléments de fait que les éléments
de droit soulevés par la contestation. Cet organe se limita à déclarer
qu'en l'absence de décision de la COTOREP, elle ne pouvait pas se
prononcer sur la demande d'allocation compensatrice alors que
précisément elle était saisie notamment de cette question.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que le
différend opposant le requérant à l'administration française constitue
une "contestation" sur un droit ou une obligation de caractère civil
au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
b) Sur le caractère réel et sérieux de la "contestation"
Le Gouvernement fait valoir qu'à supposer même que la Commission
considère qu'il y a en l'espèce contestation sur un droit ou une
obligation de caractère civil, celle-ci ne présente pas le caractère
"réel et sérieux" exigé par la jurisprudence de la Cour. En effet, le
requérant n'a pas satisfait aux exigences de droit dans la formulation
de sa demande à l'administration et ne démontre pas qu'il a tenté de
remédier au défaut de dossier de demande d'allocation en dépit des
rappels adressés par l'administration.
Le requérant fait observer qu'aucune demande de production de
pièces complémentaires ne lui fut jamais adressée alors même que la
réalité de sa demande ne peut être sérieusement réfutée.
La Commission estime que l'échange régulier de correspondance
entretenu entre le requérant et l'administration au sujet de la demande
d'allocation, son contenu ainsi que la procédure contentieuse engagée
par le requérant devant la Commission régionale d'invalidité suffisent
à démontrer le caractère réel et sérieux de la contestation. Quant au
fait de savoir si le requérant a ou n'a pas agi avec la diligence
voulue dans le cadre de la procédure, il s'agit là d'une question qui
doit être prise en compte dans le cadre de l'examen du caractère
raisonnable de la durée de la procédure.
iii. Sur l'observation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
a) Sur la durée de la procédure
La Commission constate tout d'abord que le point de départ de la
procédure litigieuse est le 22 décembre 1989, date à laquelle le
requérant présente la demande d'allocation compensatrice d'aide d'une
tierce personne. Elle a pris fin le 4 juillet 1991, date à laquelle
la Commission régionale d'invalidité a rejeté le recours du requérant.
La Commission rappelle que le caractère raisonnable de la durée
d'une procédure doit s'apprécier suivant les circonstances de la cause
et à l'aide des critères suivants : la complexité de l'affaire, le
comportement des parties et le comportement des autorités saisies de
l'affaire (voir Cour eur. D.H., arrêt Vernillo du 20 février 1991,
série A n° 198, p. 12, par. 30).
Le Gouvernement estime que dans cette affaire, seul le
comportement du requérant est cause de la longueur de la procédure,
puisqu'il n'a, à aucun moment, constitué le dossier nécessaire à la
demande d'allocation. Or, bien qu'informé de la nécessité de produire
un dossier et censé connaître la réglementation, le requérant n'a pas
transmis aux services du Département les documents permettant de
statuer sur sa demande. Par ailleurs, la COTOREP de la Gironde a
statué rapidement (en trois mois) sur la demande de renouvellement de
carte d'invalidité présentée par le requérant.
Le requérant ne présente aucune observation sur la durée de la
procédure et se borne à dire que cela fait bientôt cinq ans que la
demande en cause a été déposée.
La Commission constate que la procédure litigieuse s'est étalée
sur une période d'un an, six mois et douze jours.
Elle relève que dans le cadre de l'instruction de la demande de
renouvellement de l'allocation compensatrice présentée par le
requérant, P.D., hébergé par le requérant et à sa charge fut convoqué
par la Commission régionale d'invalidité à quatre reprises entre
décembre 1990 et juillet 1991 sans que ce dernier ni le requérant ne
répondent à la convocation.
La Commission note qu'en l'espèce, le requérant n'a pas fait
preuve de la diligence voulue et a ainsi concouru à prolonger la
procédure.
Elle rappelle sur ce point que seules les lenteurs imputables à
l'Etat peuvent amener à conclure à l'inobservation du "délai
raisonnable" (Cour eur. D.H., arrêt Vernillo précité, p. 13, par. 34
et arrêt Monnet du 27 octobre 1993, série A N° 273-A, p. 12, par. 30).
Or, la Commission ne relève aucun délai important dans le
déroulement de la procédure litigieuse imputable aux autorités
nationales.
Eu égard à l'ensemble de circonstances de l'affaire et notamment
à l'attitude du requérant, la Commission estime que la durée de la
procédure en cause n'est pas excessive au regard de la notion de délai
raisonnable précisée à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Il s'ensuit que ce grief doit être rejeté pour défaut manifeste
de fondement conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la
Convention.
b) Sur l'accès à un tribunal
Le Gouvernement fait valoir qu'en l'absence de contestation
juridique, la Commission régionale d'invalidité saisie par le
requérant, n'a pu que décliner sa compétence de se prononcer sur la
requête du requérant. En outre, la Commission régionale est une
"juridiction" qui suit une procédure contradictoire, prescrit tout
examen et enquête qu'elle juge utiles, ses décisions comportent
obligatoirement des motifs et un dispositif et sont susceptibles
d'appel.
Le requérant ne présente aucune observation sur ce point.
La Commission constate que contre la décision de la COTOREP du
27 mars 1990, le requérant a pu saisir la Commission régionale
d'invalidité en tant que juridiction compétente en matière de
contentieux technique de la sécurité sociale d'un recours
juridictionnel. La Commission régionale a rendu son jugement au terme
d'une procédure contradictoire à laquelle le requérant au nom de P.D.
a pris part. La Commission note que la décision de la Commission
régionale d'invalidité aurait pu faire l'objet d'appel auprès de la
Commission nationale technique. Ces deux juridictions spécialisées
suivent une procédure contradictoire au cours de laquelle les parties
peuvent présenter leurs allégations et les décisions prises sont
motivées en droit. Enfin la décision de la Commission nationale
technique peut faire l'objet d'un pourvoi en cassation devant la
chambre sociale de la Cour de Cassation.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que le fait
que le requérant n'ait pas eu gain de cause devant la Commission
régionale n'équivaut pas à un refus d'accès aux tribunaux. Il s'ensuit
que sous ce rapport, la requête est manifestement mal fondée au sens
de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
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