CINQUIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 8314/10
SOUKROMÁ ZÁKLADNÍ ŠKOLA CESTA K ÚSPĚCHU V PRAZE, S.R.O. et OBČANSKÉ SDRUŽENÍ ŠKOLA DĚTEM
contre la République tchèque
La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 22 novembre 2011 en une Chambre composée de :
Dean Spielmann, président,
Elisabet Fura,
Karel Jungwiert,
Mark Villiger,
Ann Power-Forde,
Ganna Yudkivska,
André Potocki, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 2 février 2010,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La première requérante, Soukromá základní škola Cesta k úspěchu v Praze, s.r.o., est une société à responsabilité limitée nommée « École élémentaire privée Voie du succès » et siégeant à Prague. La seconde requérante, Občanské sdružení Škola dětem, est une association civile « École aux enfants » siégeant à Prague. Elles sont représentées devant la Cour par Me K. Samková, avocate au barreau tchèque.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérantes, peuvent se résumer comme suit.
Le 19 juillet 2004, la première requérante, créée par les parents d’enfants surdoués désireux de fournir à ceux-ci une éducation correspondant à leurs besoins spécifiques, saisit le ministère de l’Éducation, de la Jeunesse et des Sports (ci-après le « ministère ») d’une demande tendant à ce que l’école élémentaire privée envisagée par eux soit intégrée au réseau des établissements scolaires et préscolaires. Cette demande fut complétée à plusieurs reprises.
Le 9 décembre 2004, le ministère décida de ne pas accéder à cette demande, au motif qu’elle n’était compatible ni avec le projet à long terme du ministère ni avec les besoins et les possibilités du développement du réseau d’écoles au sens de l’article 13b § 3 de la loi no 564/1990 sur l’administration dans l’éducation. Le ministère observa que le nombre total d’écoles élémentaires et de places disponibles dépassait les besoins, alors que le nombre d’élèves ne cessait de baisser. Il nota également que sa stratégie tendait vers une individualisation et une différenciation interne de l’éducation et qu’il préférait motiver les écoles existantes à assurer les meilleures conditions pour former les élèves surdoués plutôt que séparer les élèves avec des besoins éducatifs spécifiques et créer de nouveaux établissements scolaires. Sur ce point, le ministère se référa à une analyse effectuée par L’OCDE selon laquelle les élèves ayant obtenu les meilleurs résultats ne venaient pas des pays avec une éducation hautement sélective, telle la République tchèque. Enfin, l’aspect économique ne pouvait pas être négligé car, le développement du réseau d’écoles étant limité par le montant des moyens budgétaires alloués, l’intégration d’une école privée à ce réseau entraînait des contraintes financières supplémentaires.
La première requérante forma un recours, considérant qu’elle avait satisfait toutes les exigences de la loi no 564/1990, que ladite décision ne mentionnait aucune raison concrète justifiant le refus d’intégrer l’école en question au réseau et que les motifs avancés par le ministère n’étaient pas valables. Selon elle, la décision enfreignait en outre les droits garantis par la Charte des droits et libertés fondamentaux (ci-après la « Charte », dont la prohibition de la discrimination, le respect de la vie privée et familiale, la liberté de pensée et de conscience, la liberté d’association et le droit à l’instruction.
Le 17 février 2005, la ministre confirma la décision du 9 décembre 2004, rappelant que l’offre éducative dans la zone concernée était suffisante et que les parents d’élèves pouvaient librement choisir dans une large gamme d’écoles. Se référant aux articles 17 et 18 de la loi no 561/2004 sur les écoles, elle observa que le ministère privilégiait le système d’intégration visant à former les élèves surdoués avec leurs camarades dans les écoles normales. Il fut noté enfin que la création dans les grandes villes d’écoles avec peu d’élèves et de classes n’était pas économique.
Le 27 mai 2005, la première requérante forma une action administrative contre la décision de la ministre ; la seconde requérante, constituée de pédagogues, psychologues et parents d’enfants surdoués, s’y joignit en tant que partie intervenante. Soutenant que la motivation de la décision était vague et abstraite et que le ministère ne faisait que défendre ses intérêts, les intéressées réitérèrent leur argumentation développée dans le recours précédent.
Le 10 mai 2006, le tribunal municipal de Prague décida de ne pas accorder à la seconde requérante le statut d’une personne participant à la procédure administrative.
Le 17 octobre 2006, le ministère accéda à une nouvelle demande de la première requérante datée du 27 septembre 2006 et décida d’intégrer l’école en question au réseau d’écoles à compter du 1er janvier 2007, sous réserve de locaux appropriés. La requérante déclara ensuite devant le tribunal que si le ministère admettait que sa décision du 9 décembre 2004 était politiquement motivée, elle serait prête à se désister de son action. Après que le ministère observa que la nouvelle décision avait acquis force de chose jugée et ne pouvait être annulée qu’en vertu de la loi, l’intéressée décida de maintenir son action.
Par l’arrêt du 16 février 2007, le tribunal municipal rejeta l’action formée par la première requérante le 27 mai 2005 pour manque de fondement. Il releva que les autorités administratives avaient examiné la demande conformément à la législation et que l’article 13b § 3 de la loi no 564/1990 leur imposait de tenir compte du projet à long terme du ministère et de la région concernée et de décider en accord avec les besoins et possibilités du développement du réseau. En effet, la compatibilité avec ces besoins et possibilités était une condition sine qua non pour intégrer une école au réseau. Selon le tribunal, il résultait clairement des décisions contestées que les motifs ayant amené les autorités à rejeter la demande de la première requérante étaient (a) le fait que le nombre total d’écoles et de places disponibles dans la zone concernée dépassait les besoins, (b) le ministère privilégiait le système d’intégration, et non la séparation d’élèves ayant des besoins éducatifs spécifiques, (c) la création dans les grandes villes d’écoles avec peu d’élèves n’était pas économique. Ces conclusions étaient suffisamment motivées et étayées par les données pertinentes. Le tribunal releva enfin que, à part le droit de créer une école et d’y enseigner garanti par l’article 33 § 3 de la Charte, les autres droits fondamentaux invoqués par la première requérante n’avaient pas pu être enfreints en l’espèce car l’intéressée (en tant que société) ne pouvait pas en être titulaire. Pour ce qui est de l’article 33 § 3 de la Charte, cette disposition renvoyait au respect des conditions prévues par la loi qui, en l’espèce, n’avaient pas été satisfaites ; il ne pouvait donc y avoir violation de cette disposition.
Le 27 avril 2007, la première requérante introduisit un recours en cassation, alléguant que le tribunal municipal n’avait pas dûment répondu à tous ses arguments, qu’il s’était livré à une interprétation de la loi no 564/1990 permettant au ministère de décider avec arbitraire et qu’il n’avait pas reconnu à la seconde requérante le statut de partie intervenante.
Par l’arrêt du 31 mars 2009, la Cour administrative suprême rejeta le recours de la requérante pour manque de fondement. Elle souscrivit d’abord au raisonnement du tribunal municipal relatif à la violation alléguée de la Charte ainsi qu’au manquement de l’intéressée de satisfaire les conditions prévues par la loi no 564/1990, dont notamment la conformité avec le projet à long terme du ministère. Elle observa ensuite, d’une part, que l’institution de « partie intervenante » existait seulement dans la procédure civile alors que les règles de la procédure administrative prévoyaient le statut de « personne participant à la procédure » et, d’autre part, que la première requérante ne pouvait sur ce point défendre les intérêts de la seconde, qui aurait pu former son propre recours en cassation contre la décision du 10 mai 2006.
Le 8 juin 2009, les deux requérantes contestèrent les arrêts du 31 mars 2009 et du 16 février 2007 ainsi que les décisions précédentes des autorités administratives par un recours constitutionnel, dans lequel elles invoquèrent notamment le droit à un libre choix de l’emploi et de la préparation à cet emploi, le droit d’exercer une activité économique, le droit à l’instruction combiné avec la prohibition de la discrimination ainsi que la liberté de pensée. Elles soutinrent une fois de plus qu’elles avaient rempli toutes les conditions de la loi pour faire enregistrer l’école en question et estimèrent que, lorsque les besoins éducatifs spécifiques des enfants doués n’étaient pas satisfaits, ces enfants étaient de facto privés de leur droit à l’instruction.
Le 4 janvier 2010, la Cour constitutionnelle déclara ledit recours irrecevable pour non-épuisement des recours disponibles à l’égard de la seconde requérante, qui n’avait pas participé à la procédure ayant mené à l’adoption des décisions litigieuses et n’avait pas formé de recours en cassation contre la décision du 10 mai 2006 lui refusant cette qualité. Pour ce qui est de la première requérante, le recours fut considéré manifestement mal fondé. Selon la cour, l’intéressée ne faisait que contester l’évaluation de sa demande par les autorités administratives, alors que l’interprétation et l’application de la loi par celles-ci avaient été entérinées par les juridictions administratives ayant procédé à un réexamen conforme à la Constitution. La Cour constitutionnelle observa enfin que la demande de la requérante tendant à l’annulation des décisions attaquées n’avait plus de sens puisque sa cause avait été résolue par l’intégration de l’école en question au réseau au 1er janvier 2007.
B. Le droit interne pertinent
1. Charte des droits et libertés fondamentaux
L’article 33 § 3 dispose qu’il n’est possible de créer les écoles autres que celles d’Etat et d’y enseigner que dans les conditions prévues par la loi ; dans ces écoles, l’éducation peut être payante.
2. Loi no 564/1990 sur l’administration dans l’éducation (abrogée au 1er janvier 2005 par la loi no 561/2004)
Aux termes l’article 13b § 3, l’autorité publique administrative à laquelle il incombe de décider sur l’intégration d’une école au réseau examine si la demande remplit les exigences légales et statue sur la demande dans les soixante jours à compter de son introduction. Cette autorité est toujours tenue d’évaluer la demande au vu de sa conformité avec le projet à long terme du ministère et de la région concernée et de décider en accord avec les besoins et possibilités du développement du réseau.
3. Loi no 561/2004 sur les écoles (entrée en vigueur le 1er janvier 2005)
Selon l’article 17, les écoles et les établissements scolaires créent des conditions pour développer les talents des élèves. A cette fin, plus d’espace peut être accordé à certaines matières ou groupes de matières. Le directeur de l’école peut aussi décider de transférer un élève surdoué dans une classe supérieure.
L’article 18 permet au directeur de l’école d’autoriser un élève surdoué ou ayant des besoins éducatifs spécifiques à suivre un programme d’éducation individuel.
GRIEFS
Invoquant l’article 2 du Protocole no 1 pris isolément et en combinaison avec l’article 14 de la Convention, les requérantes se plaignent que les droits garantis par ces dispositions ont été violés et à l’égard du fournisseur de l’instruction, à savoir la première requérante, et à l’égard des élèves et de leurs parents associés au sein de la seconde requérante. Elles soutiennent d’abord que lorsque les besoins éducatifs spécifiques des enfants surdoués ne sont pas satisfaits, ces enfants sont de facto privés de leur droit à l’instruction et limités dans la préparation à leur futur emploi. Dès lors, si les écoles existantes ne peuvent pas fournir à ces enfants une éducation appropriée, les autorités ne devraient pas refuser la création d’une école qui correspond aux besoins de ceux-ci et aux attentes et convictions de leurs parents. Dans une situation où il existe des écoles spéciales pour les enfants avec un handicap ou d’autres difficultés, l’Etat ne saurait invoquer un système d’intégration pour refuser de créer des écoles aussi pour les enfants surdoués ; au contraire, il incombe à l’Etat de créer un système d’éducation pluraliste accessible à tous. Or, en l’espèce, la première requérante a été non seulement empêchée de dispenser une éducation spécifique aux enfants surdoués mais aussi d’exercer une activité économique dans un espace de libre compétition, au profit du monopole de l’Etat. Elle estime en outre avoir subi une discrimination par rapport aux autres écoles qui, comme elle, remplissaient les conditions légales et qui ont été intégrées au réseau.
Enfin, l’impossibilité pour les parents d’inscrire leurs enfants dans une école dédiée à certaines valeurs spécifiques enfreint selon les requérantes la liberté de pensée de ces parents au sens de l’article 9 de la Convention.
EN DROIT
Les requérantes invoquent en l’espèce l’article 2 du Protocole no 1 pris isolément et en combinaison avec l’article 14 de la Convention ainsi que l’article 9 de la Convention, qui disposent comme suit :
Article 9 de la Convention
« 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Article 2 du Protocole no 1
« Nul ne peut se voir refuser le droit à l’instruction. L’Etat, dans l’exercice des fonctions qu’il assumera dans le domaine de l’éducation et de l’enseignement, respectera le droit des parents d’assurer cette éducation et cet enseignement conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques. »
Article 14 de la Convention
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
La Cour rappelle tout d’abord qu’en s’interdisant dans l’article 2 du Protocole no 1 de refuser le droit à l’instruction, les Etats contractants garantissent à quiconque relève de leur juridiction un droit d’accès aux établissements scolaires existant à un moment donné et la possibilité de tirer, par la reconnaissance officielle des études accomplies, un bénéfice de l’enseignement suivi. La formulation négative signifie que les Parties Contractantes ne reconnaissent pas un droit à l’instruction qui les obligerait à organiser à leurs frais, ou à subventionner, un enseignement d’une forme ou à un échelon déterminés. En particulier, la première phrase de l’article 2 du Protocole no 1 laisse entière la liberté de l’État de subventionner ou non des écoles privées. Ainsi, les personnes soumises à la juridiction d’un État Contractant ne peuvent puiser dans cette disposition le droit d’obtenir des pouvoirs publics la création de tel ou tel établissement d’enseignement; néanmoins, l’État qui aurait créé pareil établissement ne pourrait, en en réglementant l’accès, prendre des mesures discriminatoires au sens de l’article 14 (voir Affaire « relative à certains aspects du régime linguistique de l’enseignement en Belgique » c. Belgique (fond), 23 juillet 1968, §§ 3, 9 et 13, série A no 6). Il convient également de noter que le droit à l’instruction appelle de par sa nature même une réglementation par l’État, réglementation qui peut varier dans le temps et dans l’espace en fonction des besoins et des ressources de la communauté et des individus. Il va de soi qu’une telle réglementation ne doit jamais entraîner d’atteinte à la substance de ce droit, ni se heurter à d’autres droits consacrés par la Convention (idem, § 5).
Dans la présente affaire, la Cour note d’abord que les requérantes sont une société à responsabilité limitée et une association, c’est-à-dire des personnes morales qui ne sauraient se prétendre victimes d’une violation des droits personnels dont les titulaires ne peuvent être que les personnes physiques, tels la liberté de pensée ou le droit à l’instruction. Elle admet néanmoins que, constituées notamment de parents (et donc représentants légaux) d’enfants surdoués, les requérantes visent à faire valoir certains intérêts particuliers de leurs associés ou membres. En tout état de cause, elle n’estime pas nécessaire d’examiner la question de savoir si cela est suffisant pour prêter aux requérantes la qualité de victimes au sens de l’article 34 de la Convention. En effet, à supposer même que les intéressées puissent se prétendre victimes des violations alléguées de la Convention, leur requête est irrecevable pour un autre motif indiqué ci-dessous.
La Cour observe que l’objet de la demande soumise par la première requérante aux autorités nationales était la création d’une école privée pour les enfants surdoués qui, afin de pouvoir dispenser son enseignement, devait être reconnue par les autorités et donc intégrée au réseau d’écoles. Or, comme il a été dit ci-dessus, il ne peut être question sur le terrain de l’article 2 du Protocole no 1 d’obliger l’État défendeur à créer un certain type d’établissement scolaire mais uniquement de garantir aux personnes placées sous sa juridiction le droit de se servir, en principe, des moyens d’instruction existant à un moment donné. De plus, ladite demande de la première requérante a été rejetée au motif qu’elle ne remplissait pas les exigences auxquelles l’Etat subordonnait la création de nouvelles écoles, conformément à la réglementation en vigueur qui tenait compte des besoins et des ressources de la communauté et des individus, ce qui n’équivaut pas à une distinction de traitement arbitraire ou discriminatoire. A cet égard, les requérantes ne sauraient donc se comparer aux autres écoles qui auraient rempli les conditions légales, ni aux écoles spéciales créées par l’Etat à l’intention des enfants présentant des déficiences mentales.
Il convient par ailleurs de noter qu’après qu’une nouvelle loi no 561/2004 sur les écoles est entrée en vigueur, le 1er janvier 2005, et avant même que la procédure administrative interne n’ait pris fin et avant que les requérantes ne saisissent donc la Cour, leur nouvelle demande tendant à la reconnaissance de l’école en question a été accueillie par le ministère le 17 octobre 2006, de sorte que ladite école a été intégrée au réseau d’écoles à compter du 1er janvier 2007. S’il est vrai qu’avant cette date, les enfants des parents associés au sein des requérantes n’ont pas pu fréquenter cette école en particulier, il n’a pas été démontré qu’ils auraient été entre-temps privés de l’accès aux établissements scolaires existants ni que le niveau d’enseignement qui leur a été fourni par ceux-ci était tellement bas que cela équivaudrait à un déni de droit à l’instruction.
Enfin, eu égard à l’ensemble des considérations susmentionnées, la Cour n’aperçoit rien qui puisse heurter les convictions des parents associés au sein des requérantes dans la mesure prohibée par la seconde phrase de l’article 2 du Protocole no 1, voire leur liberté de pensée ou de conscience, et estime que les autorités tchèques ont respecté le droit de leurs enfants d’aller à l’école et d’y recevoir une éducation aussi efficace que possible.
Il s’ensuit que la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Claudia WesterdiekDean Spielmann
GreffièrePrésident
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