SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 12868/87
présentée par Giovanni SPADEA et
Michelangela SCALABRINO
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M. NOWICKI
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 15 avril 1987 par Giovanni SPADEA et
Michelangela SCALABRINO contre l'Italie et enregistrée le 22 avril 1987
sous le No de dossier 12868/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, Giovanni Spadea et Michelangela Scalabrino, sont
deux ressortissants italiens nés respectivement en 1939 et 1941. Ils
résident à Milan.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit :
a) le cas d'espèce
Les requérants sont copropriétaires de deux petits appartements
contigus, situés à Milan, qu'ils ont achetés en avril 1982 pour en
faire leur habitation et qui, lors de l'achat, faisaient l'objet d'un
bail stipulé les 29 décembre 1962 et 29 décembre 1963 respectivement.
Par acte notifié le 13 octobre 1982, les requérants donnèrent
congé à Mme B. et Mme Z., locataires des appartements en question, les
sommant de quitter les lieux à l'échéance des contrats de bail.
Celle-ci, compte tenu de la prorogation légale des baux en cours, se
situait, en l'espèce, au 31 décembre 1983. En même temps, les
requérants assignèrent Mme B. et Mme Z. devant le juge d'instance
(pretore) de Milan, lui demandant d'homologuer la sommation.
Les 22 décembre 1982 et 13 janvier 1983, ce juge fit droit à la
demande des requérants, mais il accorda aux locataires un sursis pour
libérer les lieux jusqu'au 31 décembre 1984.
Par application du décret-loi n° 795 du 1er décembre 1984 et
n° 12 du 7 février 1985 converti en la loi n° 118 du 5 avril 1985,
l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue. En l'espèce, cette
suspension étendait ses effets jusqu'au 30 janvier 1986.
Le 14 mars 1986, les requérants engagèrent la procédure
d'exécution des décisions d'expulsion, les locataires ne s'y étant pas
encore conformées. Cependant, l'huissier de justice chargé de
l'exécution se heurta trois fois - les 9 juin, 9 septembre et
10 octobre 1986 - au refus des locataires de libérer les appartements.
Celles-ci, des personnes âgées aux revenus modestes, attendaient, en
effet, l'assignation d'une habitation à loyer modéré (alloggio
popolare).
Par décret-loi n° 252 du 29 octobre 1986, converti en la
loi n° 899 du 23 décembre 1986, l'exécution des mesures d'expulsion fut
suspendue jusqu'au 31 mars 1987. Par ailleurs, cette législation
attribua au seul Préfet (Prefetto) le pouvoir d'ordonner, entre le
31 mars 1987 et le 31 mars 1988, que l'exécution se fasse avec
l'assistance de la force publique.
Après le 31 mars 1987, l'huissier de justice essaya de procéder
à l'exécution des mesures d'expulsion les 14 mai, 15 juin,
22 septembre, 9 novembre, 10 décembre 1987 et 14 janvier 1988, mais
sans succès.
Le 8 février 1988, le décret-loi n° 26 du 8 février 1988,
converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988, et le décret-loi n° 551 du
30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989,
suspendirent l'exécution des mesures d'expulsion jusqu'au
31 décembre 1988, puis jusqu'au 30 avril 1989.
En août 1988, Mme Z. décéda et les requérants entrèrent en
possession de l'un des appartements. L'autre fut libéré par Mme B. en
février 1989. Entre-temps, le 22 février 1988, les requérants avaient
dû acheter un autre appartement pour s'y établir.
b) la législation
Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été
marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics,
qui ont eu pour objet, successivement :
- le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé
par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par
le Gouvernement ;
- la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans
certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière
prorogation légale est celle établie par la loi du
27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'au
31 décembre 1982, 30 juin 1983 au 31 décembre 1983 selon les
dates de stipulation des contrats de bail.
Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles
autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des
baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du
5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du
23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les
limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la
Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci,
permettent de considérer légitime la réglementation imposant des
restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et
temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était
incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à
l'article 42 de la Constitution".
Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les
immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de
six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée
isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des
baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette
prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était
un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en
la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le
loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice
des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en
rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la
circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le
bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême
nécessité.
La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux
ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une
prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions
économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait
pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle
contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi,
reconnu par l'article 3 de la Constitution.
- La prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution
forcée des décisions judiciaires ordonnant aux locataires de
libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un résumé de la
législation pertinente est annexé à la présente décision.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides
au logement.
GRIEFS
Les requérants, qui n'ont pas pu utiliser comme habitation les
deux appartements qu'ils avaient achetés en 1982, se plaignent d'une
atteinte injustifiée à leur droit de propriété. Ils allèguent la
violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
Ils se plaignent également que l'application des législations
litigieuses a entraîné une discrimination entre propriétaires
d'immeubles à usage d'habitation et locataires, ainsi qu'une
discrimination entre ces mêmes propriétaires et les propriétaires
d'immeubles destinés à d'autres usages. Ils allèguent la violation de
l'article 14 de la Convention en relation à l'article 1 du
Protocole N° 1.
Les requérants font enfin valoir qu'entre le 31 mars 1987 et le
8 février 1988, l'exécution des décisions d'expulsion était en
définitive subordonnée à l'appréciation discrétionnaire d'un organe
administratif, le Préfet, qui seul était habilité à ordonner que
l'expulsion se fasse avec l'assistance de la force publique. Les
requérants se plaignent que l'exercice par le Préfet de son pouvoir
n'est soumis à aucun contrôle répondant aux conditions de l'article 6
par. 1 de la Convention et allèguent la violation de cette disposition.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 15 août 1987 et enregistrée le
22 avril 1987.
Le 6 juin 1990, la Commission a porté la requête à la
connaissance du Gouvernement italien et l'a invité à se prononcer sur
la question de savoir si l'impossibilité pour les requérants d'obtenir
l'exécution des décisions d'expulsion entre le 1er février 1986 et le
28 octobre 1986, puis entre le 1er avril 1987 et le 7 avril 1988 a
porté atteinte au droit reconnu aux requérants par l'article 1 du
Protocole N° 1.
Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
21 septembre 1990.
Les requérants y ont répondu le 7 novembre 1990.
EN DROIT
1. Les requérants, qui n'ont pas pu utiliser les appartements
achetés en 1982, se plaignent d'une atteinte injustifiée à leur droit
de propriété. Ils allèguent la violation de l'article 1 du Protocole
additionnel (P1-1).
Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
Le Gouvernement a tout d'abord soutenu que les requérants n'ont
pas épuisé les voies de recours internes pour les motifs suivants :
- ils auraient omis de procéder à l'exécution forcée des mesures
d'expulsion entre le 31 décembre 1984 et le 1er décembre 1985.
- par la suite ils auraient omis de faire la déclaration prévue
à l'article 3 (2) du décret-loi du 29 octobre 1986 afin de faire valoir
la nécessité dans laquelle ils étaient d'habiter les appartements
litigieux, ce qui leur aurait permis d'obtenir du Préfet l'exécution
prioritaire des mesures d'expulsion. Le Gouvernement souligne qu'en
cas de refus de l'assistance du Préfet, les requérants auraient pu
recourir au tribunal administratif régional puis au Conseil d'Etat.
Dans le cadre d'une telle procédure ils auraient pu soulever une
exception d'inconstitutionnalité des mesures litigieuses en se référant
à l'article 42 de la Constitution italienne qui reconnaît et protège
le droit de propriété.
Les requérants réfutent l'exception du Gouvernement.
En réponse à la première branche de celle-ci, ils font valoir,
documents à l'appui, que la mesure d'expulsion était exécutoire dès le
31 décembre 1984, mais qu'ils ne purent entamer la procédure
d'exécution forcée puisque le décret-loi du 7 février 1985 converti en
la loi du 5 avril 1985 n° 118, prévoyait que sur simple demande les
locataires pouvaient obtenir que l'exécution fût reportée jusqu'au
31 janvier 1986.
Quant à la deuxième branche de l'exception, ils soulignent
d'emblée que la demande visant à obtenir l'exécution prioritaire des
mesures d'expulsion ne saurait constituer une voie de recours au sens
de l'article 26 (art. 26) de la Convention. En tout cas, elle n'était
pas efficace en ce qui les concerne puisque, tout en ayant besoin des
appartements, ils ne se trouvaient pas dans le cas de figure prévu par
la loi c'est-à-dire qu'ils n'étaient pas sans abri ou logés dans des
conditions extrêmement précaires et insoutenables.
Enfin, ils considèrent que même si leur demande avait été
accueillie, cela ne leur aurait pas donné la disponibilité juridique
totale de leurs appartements puisqu'ils n'auraient pu les vendre.
La Commission relève que par décret-loi du 1er décembre 1984
entré en vigueur avant même que la sommation faite aux locataires de
libérer les lieux par le juge d'instance de Milan ne soit exécutoire,
l'exécution des expulsions fut suspendue jusqu'au 30 janvier 1986. Les
requérants ne pouvaient donc pas procéder à l'expulsion de leurs
locataires pendant la période indiquée par le Gouvernement. La
première branche de l'exception du Gouvernement doit donc être rejetée.
Quant à la seconde branche de l'exception, la Commission relève
que la loi prévoyait que seules les personnes ayant un besoin impérieux
de leur appartement pouvaient demander l'intervention de la force
publique. Puisqu'à l'évidence les requérants ne se trouvaient pas dans
cette situation, on ne saurait exiger d'eux au titre de l'épuisement
des voies de recours internes qu'ils effectuent une démarche dont il
était clair, d'emblée, qu'elle était dénuée de chances de succès
(cf. No 10978/84, déc. 14.10.86, D.R. 49 p. 144)
L'exception de non épuisement des voies de recours internes
soulevée par le Gouvernement doit donc être rejetée.
Quant au fond le Gouvernement estime que la situation litigieuse
doit être examinée à la lumière du par. 2 de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes
ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en
vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des
biens, conformément à l'intérêt général...".
Le Gouvernement a indiqué que les mesures litigieuses ont été
adoptées pour faire face à une situation exceptionnelle découlant d'une
part de la pénurie de logements à loyers modérés dans certaines
communes, dont Milan, et d'autre part de la forte poussée de la demande
résultant de ce que la prorogation légale des baux en cours prenait fin
aux 31 décembre 1982, 30 juin 1983 et 31 décembre 1983, selon la date
de stipulation des contrats.
En même temps il apparaissait difficile de garantir à chacun,
l'assistance de la force publique en vue de l'exécution des décisions
judiciaires.
Pour le Gouvernement les mesures étaient justifiées sur le plan
social et en vue de garantir l'ordre public. Elles étaient donc
conformes à l'intérêt général.
Les requérants réfutent les arguments du Gouvernement : ils
rappellent que la situation exceptionnelle dont fait état le
Gouvernement italien dure, en ce qui concerne les limitations apportées
aux droits des propriétaires, sous des formes variées depuis 1947. Ils
considèrent en outre que les mesures dont ils sont victimes constituent
une atteinte à leur droit au respect des biens et qu'elles brisent le
rapport raisonnable de proportionnalité qui doit exister entre
l'intérêt général et celui des individus. Ils font valoir qu'entre
1983 et 1988 ils n'ont pu entrer en possession de leur biens et
qu'aujourd'hui encore ils n'auraient pu le faire si certains événements
fortuits ne s'étaient produits.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour les requérants d'entrer en possession de leurs appartements du
fait des mesures législatives mises en place à compter du
1er décembre 1984 a porté atteinte aux droits qui leur sont garantis
par l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1), soulève des problèmes sérieux
de fait et de droit qui relèvent d'un examen au fond.
2. Les requérants allèguent également la violation de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Celle-ci découlerait des circonstances suivantes :
- ils n'avaient pas la possibilité d'attaquer devant le tribunal
administratif régional les critères de priorité fixés par le Préfet
pour l'octroi de l'assistance de la force publique ;
- ils n'avaient aucun moyen d'engager une quelconque action judiciaire
au cours de laquelle ils n'auraient pu soulever la question de la
constitutionnalité des lois suspendant l'exécution des mesures
d'expulsion.
Aux termes de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention,
"toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement,
publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant
et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations
sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé
de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle".
Pour la Commission, le droit d'accès à un tribunal, tel qu'il est
consacré par cette disposition de la Convention, ne s'étend pas au
droit à un contrôle de constitutionnalité des lois. Il s'ensuit
qu'examinée sous cet angle, l'allégation des requérants est
incompatible avec les dispositions de la Convention.
La Commission note qu'en tout cas, les requérants avaient la
possibilité d'attaquer une éventuelle décision du Préfet leur refusant
l'assistance de la force publique devant les tribunaux administratifs
et de soulever, dans le cadre d'une telle procédure les griefs dont ils
font état devant la Commission. Examiné sous cet angle, leur grief est
manifestement mal fondé.
Il s'ensuit que le grief des requérants doit être rejeté par
application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
3. Les requérants affirment que la législation d'urgence litigieuse
contient une double discrimination à leur égard.
Ils font valoir en effet que cette législation protégerait les
locataires au préjudice des propriétaires et que, suite à
l'intervention de la Cour constitutionnelle, elle ne viserait que les
propriétaires d'immeubles à usage d'habitation et n'affecterait pas les
droits des autres propriétaires.
Ils invoquent l'article 14 (art. 14) de la Convention, aux termes
duquel "la jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente
Convention doit être assurée sans distinction aucune, fondée notamment
sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions
politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale,
l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou
toute autre situation".
Suivant la jurisprudence constante de la Cour, ainsi que de la
Commission, la Commission relève que l'examen de ce grief est
étroitement lié à celui du grief principal tiré d'une violation de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) et qu'il doit donc en suivre le
sort.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant
aux griefs tirés par les requérants d'une violation des articles 1 du
Protocole No 1 à la Convention et 14 (P1-1, 14) de la Convention en ce
que par effet des mesures législatives mises en place à partir du 1er
décembre 1984, ils auraient été injustement privés de l'usage de leurs
appartements entre le 31 décembre 1984 et les mois d'août 1988 et
février 1989 respectivement.
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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