SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 11811/85
présentée par Richard SPILLMANN
contre la Suisse
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 8 mars 1988 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
G. BATLINER
J. CAMPINOS
H. VANDENBERGHE
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 24 septembre 1985 par
Richard Spillmann contre la Suisse et enregistrée le 23 octobre 1985
sous le No de dossier 11811/85 ;
Vu la décision de la Commission en date du 16 octobre 1986 de
porter la requête à la connaissance du Gouvernement de la Suisse et
d'inviter ce dernier à présenter par écrit ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de celle-ci ;
Vu les observations formulées par le Gouvernement défendeur le
21 janvier 1987 ;
Vu les observations en réponse présentées par le requérant le
9 avril 1987 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant de nationalité suisse, né en 1953, est domicilié
à Bâle. Il est imprimeur.
Dans la procédure devant la Commission il est représenté par
Me Martin Neidhart, avocat à Liestal (Suisse).
Le requérant se trouve être le porte-parole de la section
régionale d'un mouvement de lutte anti-nucléaire, sis à Kaiseraugst, à
proximité de Bâle. En date du 3 février 1983 une manifestation eut
lieu à Bâle, dirigée et organisée par le requérant.
Au moment de ces événements fut perpétré à Pratteln, commune
située non loin de Bâle, un attentat en ce sens qu'on fit sauter un
pylone de haute tension. Selon le requérant, ce fait fournit aux
autorités suisses un prétexte pour installer un système d'écoutes
téléphoniques branché sur le domicile du requérant.
En effet, dès la première semaine de février le requérant
avait remarqué qu'il était l'objet d'une filature par la police. En
date du 22 août 1983, des tiers l'ont officieusement informé qu'un
système d'écoutes téléphoniques avait été mis en place en février,
pour une période d'une semaine.
En date du 12 septembre 1983, le requérant saisit le tribunal
fédéral d'un recours de droit public mettant en cause la surveillance
par écoutes téléphoniques qu'il soupçonnait.
Par arrêt en date du 19 mars 1984, le Tribunal fédéral rejeta
le recours, considérant qu'un recours de droit public n'est recevable
que s'il est dirigé contre des mesures cantonales. Tel n'était pas le
cas, en l'espèce.
Par lettre du 12 avril 1984, le requérant s'adressa ensuite au
Procureur général de la Confédération pour s'informer de la question
de savoir si celui-ci avait ordonné une mesure d'écoutes téléphoniques à
son endroit. Le Ministère public de la Confédération l'informa par
lettre du 16 mai 1984 qu'il n'était pas en mesure de lui répondre sur
ce point.
En date du 28 mai, le requérant formula une nouvelle fois sa
demande en prenant soin d'invoquer les articles 6, 8 et 13 de la
Convention. Par lettre du 4 juin 1984 le Ministère public de la
Confédération releva que plusieurs raisons pouvaient être à l'origine
de l'absence d'information du requérant : soit qu'aucune mesure
d'écoutes téléphoniques n'a été ordonnée, soit que la mesure est
toujours en vigueur, soit qu'elle a pris fin mais qu'elle doit
demeurer secrète en vue de la bonne marche de l'instruction en cours.
En tout état de cause la mesure serait en conformité avec l'article
66 de la loi fédérale sur la procédure pénale (PPF) et l'article 8
par. 2 de la Convention.
En date du 25 juin 1984, le requérant saisit le Département
fédéral de justice et de police d'un recours formel dans le cadre
d'une procédure de dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) qui a pour
objet le refus du Ministère public fédéral de donner des informations
sur les motifs, les modalités et la durée d'une mesure d'écoute.
Par lettre du 21 décembre 1984, le Département fédéral de
justice et police lui fit savoir qu'il traitait les dénonciations
fondées sur l'article 71 de la loi fédérale sur la procédure
administrative comme recours formel, au sens des articles 44 et suiv.
de ladite loi. En conséquence, le requérant jouit de tous les droits
reconnus aux parties et bénéficie d'un droit à une décision formelle
du Département fédéral de Justice et Police. Il s'ensuit que les
conditions de l'article 13 sont respectées.
Par lettre du 11 janvier 1985, le requérant demanda le droit
d'accès au dossier portant sur la procédure relative à la mesure
par écoutes téléphoniques. Il se heurta à un refus du Département
fédéral de police et justice, par lettre du 30 janvier 1985.
Par sa décision finale du 23 avril 1985, ledit Département
rejeta le recours.
Après avoir rappelé qu'il traitait le recours du requérant en
tant que recours formel, en application de l'article 44 de la loi
fédérale sur la procédure administrative, et rejeté une nouvelle fois
la demande formulée en vue d'obtenir l'accès au dossier, le
Département relevait, tout d'abord, que la base légale d'une mesure
d'écoutes téléphoniques était constituée par les articles 66, 66
quater et 72 PPF. D'autre part, il expliquait que les conditions
énoncées par ces dispositions étaient régulières dans la mesure où
le but de la police judiciaire est de poursuivre des infractions
contre la sécurité intérieure et extérieure de la Confédération
commises, comme cela a été le cas en l'espèce, par des groupes
appartenant au mouvement anti-nucléaire de Kaiseraugst, dont le
requérant était le porte-parole. Le fait de garder le secret sur une
mesure d'écoutes téléphoniques éventuellement prise doit être examiné
dans chaque cas particulier. De toute manière, il ne saurait y avoir
atteinte à l'article 8 de la Convention, car la pratique suivie est en
concordance avec la jurisprudence de la Cour européenne (cf. Cour Eur.
D.H., arrêt Klass et autres du 6 septembre 1978, série A No 28 p. 30).
Enfin, le Département a considéré que dans l'attente d'une
révision formelle des dispositions de la loi fédérale sur la procédure
pénale, la procédure de dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) constitue
un recours efficace au sens de l'article 13 de la Convention.
En effet, la réglementation prévoit que dans le cadre de
l'instruction de la dénonciation, à l'occasion de la phase de
procédure de préavis, il est vérifié auprès du président de la chambre
d'accusation du Tribunal fédéral suisse si et pour quels motifs une
mesure d'écoute téléphonique a eu lieu et pour quels motifs
l'information ultérieure a été refusée. Grâce à cette vérification,
le Département fédéral de justice et police a pleine connaissance,
lorsqu'il statue sur la dénonciation, de la décision prise dans ce
contexte par le président de la chambre d'accusation du Tribunal
fédéral. Il est ainsi en mesure d'apprécier la justification de la
mesure d'écoute et celle de l'éventuelle renonciation à une
information a posteriori de la personne qui y a été soumise.
Au demeurant, le requérant a requis, en date du 8 mai 1985,
une interprétation de la décision du Département fédéral de justice et
police du 23 avril 1985, en application de l'article 69 de la loi
fédérale sur la procédure administrative. Toutefois, par décision du
23 mai 1985, cette dernière autorité informa la requérant qu'elle
n'entrait pas en matière sur la demande interprétative.
Les griefs du requérant peuvent se résumer comme suit :
Le requérant allègue, tout d'abord, la violation de l'article 8
de la Convention, ensuite des articles 6 et 13 de la Convention et
enfin de l'article 17 de la Convention.
1. Quant à l'article 8 de la Convention :
Le requérant qui prétend avoir fait l'objet d'une mesure
d'écoutes téléphoniques fait valoir que cette ingérence dans son droit
au respect de la vie privée n'était pas prévue dans les textes de loi.
Il relève à cet égard que les dispositions pertinentes du droit
suisse, à la différence des dispositions figurant au code de procédure
pénale allemand, ne mentionnent que de façon vague et imprécise les
conditions dans lesquelles les mesures de surveillance par écoutes
téléphoniques peuvent être ordonnées.
En outre, la législation suisse autorise tous les moyens
techniques pour mettre en oeuvre de telles mesures. Enfin, il fait
valoir qu'il n'existe qu'un contrôle judiciaire sommaire et que la
législation est muette quant à l'éventualité d'informer la personne
concernée soit dans l'hypothèse où elle se trouve encore sur table
d'écoutes, soit a posteriori.
2. Quant aux articles 6 et 13 de la Convention :
Le requérant estime que la procédure de dénonciation
(Aufsichtsbeschwerde) devant le Département fédéral de justice et
police ne répond pas aux exigences des articles 6 et 13 de la
Convention. Il soutient qu'il ne s'agit pas, en l'occurrence, d'une
autorité "indépendante", tel un "tribunal".
D'autre part, le manque d'informations de l'intéressé le prive
de toute possibilité de demander et d'obtenir réparation d'un
préjudice prétendument subi.
3. Quant à l'article 17 de la Convention :
Le requérant estime que la mesure prétendument ordonnée à son
encontre ne constitue non seulement une violation des dispositions
susmentionnées de la Convention mais porte fondamentalement atteinte à
son droit au respect de la vie privée et dépasse ainsi les limites
imposées par l'article 17 de la Convention.
PROCEDURE
La requête a été introduite le 24 septembre 1985 et
enregistrée le 23 octobre 1985.
Après un examen préliminaire par le Rapporteur, la Commission
a procédé à l'examen de la recevabilité de la requête le 16 octobre
1986. Elle a décidé de donner connaissance de la requête au
Gouvernement suisse, en application de l'article 42 par. 2 b) de son
Règlement intérieur, et d'inviter celui-ci à présenter par écrit ses
observations sur la recevabilité et le bien-fondé de celle-ci pour
autant qu'elle concerne le grief au titre de l'article 13 de la
Convention.
Le Gouvernement a présenté ses observations sur la
recevabilité et le bien-fondé de la requête le 21 janvier 1987 et les
observations en réponse du requérant sont parvenues le 9 avril 1987.
ARGUMENTATION DES PARTIES
Le Gouvernement défendeur
A titre liminaire le Gouvernement rappelle que la législation
suisse en matière d'écoutes téléphoniques a fait l'objet d'un examen
approfondi dans le cadre de la requête No 10628/83, déclarée
irrecevable par décision de la Commission le 14 octobre 1985.
Le Gouvernement prend acte que la Commission se borne à
l'inviter à présenter des observations au titre de l'article 13 de la
Convention.
Dans la présente affaire, le Gouvernement laisse à dessein
ouverte la question de savoir si une procédure a été engagée contre le
requérant et si, dans ce cadre, des mesures d'écoutes téléphoniques
ont été ordonnées. Sur le caractère non déterminant de la réponse à
cette question, il y a lieu de se référer à l'arrêt Klass (Cour Eur.
D.H., arrêt le 6 septembre 1978, série A no 28, p. 20 par. 37
in fine). La question se pose dès lors de savoir si, en l'espèce,
le requérant peut se prétendre victime, au sens de l'article 25, d'une
violation de la Convention, bien qu'il ne soit pas en mesure de
prouver que dans son cas il a fait l'objet de mesures d'écoutes
téléphoniques. Sur ce point également, le Gouvernement rappelle la
réponse donnée par la Commission qui, après avoir rappelé les critères
adoptés par la Cour dans son arrêt rendu dans l'affaire Klass, a
conclu comme suit :
"A cet égard, la Commission constate que la législation suisse
institue un système de surveillance exposant chacun au
contrôle de ses communications téléphoniques, lorsque les
conditions définies par la loi sont remplies et sans que la
personne soumise à cette surveillance en soit informée. Dans
ces circonstances, la Commission estime que les requérants
sont en droit de se prétendre victimes d'une violation de la
Convention bien qu'ils ne puissent démontrer à l'appui de
leur requête avoir été assujettis à une telle mesure de
surveillance."
Quant à la recevabilité de la présente affaire, le
Gouvernement se limite à des observations circonstanciées au regard
de l'article 13 de la Convention.
1. Sur l'épuisement des voies de recours internes
D'entrée le Gouvernement rappelle la teneur des observations
qu'il avait formulées dans le cadre de la requête No 10628/83
précitée :
"De l'avis du Gouvernement suisse, il serait contraire au
caractère subsidiaire du mécanisme de contrôle instauré par
la Convention - caractère subsidiaire plusieurs fois relevé,
notamment dans son arrêt Handyside - que les requérants
puissent s'adresser d'emblée à la Commission européenne des
droits de l'homme sans avoir entrepris la moindre démarche
sur le plan interne pour éclaircir la question et, le cas
échéant, chercher à faire redresser la violation prétendue
de la Convention par les autorités compétentes nationales."
Le Gouvernement attache une importance fondamentale à ces
principes. Il estime nécessaire de consacrer des développements
complémentaires dans le contexte de la présente affaire étant donné
que dans sa décision sur la recevabilité de la requête No 10628/83
précitée, la Commission avait laissé la question ouverte.
Dans la présente affaire, les particularités sont les
suivantes :
- En premier lieu, lorsque, sur la base d'informations
communiquées par des tiers, le requérant a été amené a penser qu'il
était l'objet d'écoutes téléphoniques, il a effectivement introduit,
le 12 septembre 1983, un recours de droit public devant le Tribunal
fédéral suisse. Celui-ci n'est pas entré en matière sur ce recours,
car lors de la procédure de consultation qui a été ordonnée dans le
cadre de l'instruction du recours, il est apparu qu'aucune autorité du
canton de Bâle-Ville n'avait ordonné une telle mesure. Or il convient
de rappeler que le recours de droit public n'est ouvert que pour
demander l'annulation d'un acte étatique cantonal. Le moyen de
recours de droit public était donc inadapté en l'espèce.
- Ensuite, après le rejet de son recours de droit public, le
requérant s'est adressé par lettre du 12 avril 1984 au Ministère
public de la Confédération. En répondant à sa demande d'information,
le Ministère public de la Confédération a laissé ouverte la question
de savoir si le requérant avait ou non fait l'objet d'écoutes
téléphoniques.
- D'autre part, le 25 juin 1984, le requérant a recouru contre
cette décision auprès du Département fédéral de justice et police,
autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération. Il
suivait en cela l'indication précise qui figurait au bas de la
décision du Ministère public de la Confédération du 4 juin 1984 en
visant expressément les articles 14 et 17 al. 1 de la loi sur la
procédure pénale fédérale. Malgré le fait qu'un tel recours
constituait, au sens technique, une dénonciation
(Aufsichtsbeschwerde), au sens de l'article 71 de la loi fédérale sur
la procédure administrative du 20 décembre 1968, l'autorité de
surveillance - le Département fédéral de justice et police - a annoncé
qu'il traiterait ce recours non pas comme une "dénonciation", mais
comme un "recours", au sens des articles 44 ss de la loi précitée.
- Enfin, il faut relever que ledit recours a été rejeté par
décision du Département fédéral de justice et police du 8 mai 1985.
Cette décision fait expressément mention que l'autorité de dernière
instance n'est pas, en cette matière, le Département fédéral de
justice et police, mais le Conseil fédéral.
Mais s'il est vrai que la décision précitée ne rappelle pas
à la fin du dispositif l'instance de recours que constitue le Conseil
fédéral, cette indication figure dans le corps même de la décision
précitée. Ainsi qu'il ressort de la demande d'interprétation qu'il a
formulée le 8 mai 1985, le requérant avait connaissance de cette
dernière voie de recours disponible au niveau national. Malgré cela,
il n'a pas jugé nécessaire de s'adresser au Conseil fédéral.
Toutefois, le Gouvernement voudrait préciser, en réponse à
l'objection formulée par le requérant que, même si normalement dans ce
type de procédure la décision du Département fédéral de justice et
police constitue le dernier recours - au sens étroit -, il n'est pas
exclu que le Conseil fédéral puisse traiter lui aussi, en tant que
recours formel, comme l'a fait le Département lui-même, une
dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) qui lui aurait été adressée dans
cette affaire. Mais jusqu'ici le Conseil fédéral n'a jamais été saisi
du problème. C'est en ayant présent à l'esprit cette situation que le
Gouvernement suisse affirme que le requérant a manqué à l'obligation
d'épuiser les voies de recours internes, ainsi que le prescrit
l'article 26 de la Convention.
2. Sur la prétendue violation de l'article 13 de la Convention
En se fondant sur l'article 13 de la Convention, le requérant
fait valoir qu'il n'existe, en Suisse, aucun recours effectif
susceptible de faire constater une violation de la Convention dans son
cas et y remédier.
Le Gouvernement observe que la requête n'est pas claire quant
à la question de savoir quelle disposition doit être lue en concours
avec l'article 13 et la Commission n'a donné aucune indication à cet
égard. Dès lors, il part de l'idée que dans le cadre de la présente
requête, la question du respect ou non de l'article 13 de la
Convention doit être examinée en relation avec l'article 8 de la
Convention.
Après avoir exposé les principes généraux se dégageant de la
jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme relative à
l'article 13 de la Convention, (voir notamment Cour Eur. D.H. arrêts
James du 21 février 1986, Série A no 98, par. 84, Lithgow et
autres du 8 juillet 1986, Série A no 102, par. 205, Silver et autres
du 25 mars 1983, Série A no 61, par. 111-113), et avant de déduire,
dans le cas d'espèce, les conséquences à tirer de cette jurisprudence,
le Gouvernement relève de manière générale qu'en Suisse, où la
Convention est directement applicable, le particulier dispose, en
matière de contrôle des écoutes téléphoniques, d'un ensemble de
recours qui remplissent globalement les exigences de l'article 13 de
la Convention.
Le contrôle qui émane de l'institution judiciaire (en
l'occurrence le président de la chambre d'accusation du Tribunal
fédéral), l'intervention de l'autorité administrative (Ministère
public de la Confédération), doublé des recours administratifs
(devant le Département fédéral de justice et police et devant le
Conseil fédéral, instances administratives qui exercent des
compétences juridictionnelles dans ce cadre) constituent bien,
envisagés globalement, le "recours effectif" devant les "instances
nationales" auxquelles se réfère l'article 13 de la Convention.
En outre, pour juger de l'effectivité du recours, il faut
prendre en considération les aménagements jurisprudentiels ou
administratifs découlant d'arrêts rendus par la Cour européenne des
Droits de l'Homme, puisque, selon la jurisprudence précitée de la
Cour, les Etats parties à la Convention jouissent d'une certaine marge
de manoeuvre sur la manière dont ils entendent respecter les exigences
de l'article 13 de la Convention.
a) Principes posés par les organes de la Convention sur les
exigences de l'article 13 en ce qui concerne les écoutes
téléphoniques
Les organes de la Convention sont partis de l'idée que dans
une société démocratique, les causes de surveillances secrètes doivent
être soumises à un contrôle à chaque stade de la procédure. Ils ont
distingué trois stades, l'ordonnance de la mesure d'écoute, son
exécution et le contrôle après qu'elle a cessé.
Sur ces questions, il y a lieu de se référer à l'arrêt rendu
par la Cour dans l'affaire Klass précitée (par. 55) ainsi qu'à la
décision de la Commission sur la recevabilité des requêtes Mersch et
autres c/Luxembourg (No 10439/83 et ss., déc. du 10.5.1985).
En ce qui concerne le contrôle des mesures de surveillance
téléphoniques, lors des deux premiers stades, le Gouvernement se
réfère aux articles 72 et 66-66quater de la loi fédérale sur la
procédure pénale fédérale de 1934 (PPF). L'essentiel de ces
dispositions peut être résumé de la manière suivante :
En vertu de l'article 66bis, al. 1 PPF, l'autorité qui ordonne
une mesure secrète d'écoute téléphonique doit, dans les vingt quatre
heures qui suivent sa décision en soumettre une copie, accompagnée du
dossier et d'un bref exposé des motifs, à l'approbation du président
de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral suisse. La décision
reste en vigueur six mois au plus, pour autant que l'ordonnance de
prorogation, accompagnée du dossier et de l'exposé des motifs, soit
soumise, dix jours avant l'expiration du délai, à l'approbation du
président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral (al. 2). En
vertu de l'article 66quater al. 2 PPF, le président de la chambre
d'accusation veille à ce que les mesures de surveillance soient
rapportées à l'expiration du délai.
Si une mesure de surveillance est levée, la question se pose
de savoir si la personne en cause doit être informée de l'existence de
la mesure de surveillance. La jurisprudence et la doctrine sont
aujourd'hui unanimes à considérer qu'une exclusion générale de
l'information a posteriori viole le principe de la proportionnalité
et contrevient également à l'article 13 de la Convention. Si une
information a posteriori menace cependant le but et l'objet de la
mesure d'écoutes téléphoniques, on peut, exceptionnellement, y
renoncer. A cet égard, en se référant expressément à l'arrêt rendu
par la Cour dans l'affaire Klass, le Tribunal fédéral suisse a, dans
un arrêt de principe rendu en la cause Vest et groupe régional
bâlois des juristes démocratiques de la Suisse c/Bâle-Ville, du
9 novembre 1983 (ATF 109 Ia 273), reconsidéré de manière critique les
garanties procédurales offertes par le droit fédéral aux justiciables
en matière d'écoutes téléphoniques.
b) Le cas d'espèce
Dans la présente affaire, le requérant n'a, à ce jour, pas été
informé par les autorités sur la question de savoir s'il a fait
l'objet d'une mesure d'écoute téléphonique ou non. Par lettre du 4
juin 1984, le Ministère public de la Confédération lui a communiqué
que cela signifiait "soit qu'aucune mesure de surveillance n'avait eu
lieu, ou que la mesure de surveillance se prolongeait encore, ou que
la mesure de surveillance avait pris fin et n'avait pas, ou pas encore
été communiquée en raison du danger qu'une telle communication ferait
courir au regard du but de la mesure".
Il faut rappeler à cet égard qu'en vertu de l'article 17 de la
loi fédérale sur la procédure pénale (PPF), c'est le Procureur
général de la Confédération qui dirige la police judiciaire. Cette
police judiciaire exerce sa mission sous la surveillance du
Département fédéral de justice et police. Au Service de police du
Ministère public de la Confédération incombe en particulier la tâche
d'assurer le service des enquêtes et des informations dans l'intérêt
de la sûreté intérieure et extérieure de la Confédération
(Staatsschutz). Cette mission particulière est décrite dans l'arrêté
du Conseil fédéral du 29 avril 1958 concernant le Service de police du
Ministère public fédéral.
C'est à la lumière de la réponse écrite donnée par le
Ministère public de la Confédération que se pose, dans le cas du
requérant, la question de la mise en oeuvre d'un contrôle a
posteriori.
Interviennent dans cette procédure non seulement le Ministère
public de la Confédération, mais aussi le président de la chambre
d'accusation du Tribunal fédéral, le Département fédéral de justice et
police ainsi que le Conseil fédéral.
Pour sa part, le Ministère public de la Confédération examine
d'office la question de l'information a posteriori d'une personne
assujettie à une mesure d'écoute téléphonique. Deux situations
peuvent se présenter : dans un premier cas, l'intéressé reçoit une
lettre dans laquelle sont précisées les raisons qui ont donné lieu à
la mesure d'écoute (par exemple le soupçon d'avoir contrevenu à telle
disposition légale), ainsi que les modalités et la durée de la mesure
de surveillance ; dans le second cas, lorsqu'un intérêt public
justifie le maintien du secret (notamment lorsque la sûreté intérieure
et extérieure de la Confédération est en jeu), le Ministère public de
la Confédération doit, par requête motivée, obtenir l'accord du
président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral pour être
dispensé de l'obligation d'informer d'office l'intéressé de la mesure
d'écoute téléphonique.
Dans l'attente d'une révision législative que le Conseil
fédéral suisse a proposée au Parlement dans son message du 29 mai 1985
(Feuille fédérale 1985 II 741), cette façon de procéder se fonde sur
un échange de lettres des 2 juillet 1984 et 28 novembre 1984 entre le
Département fédéral de justice et police et le Tribunal fédéral
suisse. Cet échange de lettres, qui a son origine dans l'arrêt précité
du Tribunal fédéral du 9 novembre 1983 rendu dans l'affaire Vest,
consacre une interprétation extensive de l'article 66quater, al. 2
de la loi fédérale sur la procédure pénale (PPF) : cet échange de lettres
habilite le président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral
à statuer sur les requêtes du Procureur général de la Confédération
tendant à refuser l'information ultérieure de personnes assujetties à
des mesures d'écoutes téléphoniques, lorsque des intérêts publics
impérieux (sûreté intérieure et extérieure de la Confédération
notamment) le commandent.
De son côté le Procureur général de la Confédération a pris
les dispositions nécessaires, sur le plan administratif, pour assurer
un traitement uniforme des demandes de renseignements émanant de
particuliers au sujet d'écoutes téléphoniques qui auraient pu être
ordonnées à leur encontre. Cette directive du 3 décembre 1984
rappelle les principes exposés plus haut.
Enfin, il convient de souligner que le Département fédéral de
justice et police n'a pas manqué de faire usage de la marge de
manoeuvre que lui réserve la loi fédérale sur la procédure
administrative pour tenir compte des exigences de l'article 13 de la
Cconvention lorsque la procédure de "dénonciation"
(Aufsichtsbeschwerde) a pour objet le refus du Ministère public
fédéral de donner des informations sur les motifs, les modalités et la
durée d'une mesure d'écoute. A cette fin, le Département fédéral de
justice et police traite les dénonciations fondées sur l'article
71 de la loi fédérale sur la procédure administrative comme des
recours formels au sens des articles 44 ss de ladite loi. En
conséquence, l'intéressé jouit de tous les droits reconnus aux parties
et bénéficie d'un droit à une décision formelle du Département fédéral
de justice et police (elle-même sujette à recours auprès du Conseil
fédéral suisse, dernière instance nationale).
Dans le cadre de l'instruction de la dénonciation, à
l'occasion de la phase de procédure de préavis, il est vérifié auprès
du président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral suisse si
et pour quels motifs une mesure d'écoute téléphonique a eu lieu et
pour quels motifs l'information ultérieure a été refusée. Grâce à
cette vérification, le Département fédéral de justice et police a
pleine connaissance, lorsqu'il statue sur la dénonciation, de la
décision prise dans ce contexte par le président de la chambre
d'accusation du Tribunbal fédéral. Il est ainsi en mesure d'apprécier
la justification de la mesure d'écoute et celle de l'éventuelle
renonciation à une information a posteriori de la personne qui y a été
soumise.
Le Gouvernement considère que cet aménagement de la pratique
du Département fédéral de justice et police est une expression
particulière de l'obligation qui incombe à cette autorité (ainsi qu'à
toutes les autorités suisses chargées de l'application du droit)
d'interpréter les dispositions du droit fédéral à la lumière des
exigences de la Convention européenne des Droits de l'Homme, et
notamment de son article 13, en liaison avec son article 8.
Dans le cas d'espèce, la procédure décrite ci-dessus a trouvé
application, du moins dans la mesure où le requérant a fait usage des
moyens de recours qui étaient à sa disposition (à l'exception du
recours au Conseil fédéral, qu'il n'a pas jugé utile d'introduire). En
particulier, le requérant a eu le bénéfice de la pratique récente du
Département fédéral de justice et police, qui traite, comme des
recours, au sens des articles 44 et suivants de la loi fédérale
sur la procédure administrative, les dénonciations qui lui sont
adressées en application de l'article 71 de ladite loi. Le requérant
a ainsi bénéficié des droits réservés aux parties et a eu droit à une
décision de l'autorité.
En tant qu'autorité de décision, le Département a agi en tant
qu'instance indépendante, étant donné que dans le domaine des écoutes
téléphoniques, le Département ne donne aucune directive au Ministère
public de la Confédération.
En résumé, le Gouvernement est d'avis que, considérée
globalement, la procédure qui existe en Suisse en vue de donner des
garanties adéquates lors de la surveillance par écoutes téléphoniques
respecte les exigences de l'article 13 de la Convention. Ces
garanties concernent les trois stades de la procédure identifiés par
la Cour européenne des Droits de l'Homme en ce qui concerne les
mesures d'écoutes téléphoniques (ordonnance de la mesure,
surveillance de son exécution et contrôle après qu'elle a cessé).
Même dans les cas où, pour des raisons que tant la Cour européenne des
Droits de l'Homme que le Tribunal fédéral estiment justifiées, le
secret est maintenu, cette procédure donne néanmoins un ensemble de
garanties dont les particuliers bénéficient à leur insu (c'est en
particulier le cas du contrôle - fondamental sous l'angle du respect
des droits de l'homme - qu'exerce "à la source" le président de la
chambre d'accusation dans les heures qui suivent la mise en place de
la mesure). Les mesures de contrôle qui interviennent à la suite
d'une requête de l'individu, telles que les démarches que le requérant
a faites auprès du Ministère public de la Confédération, puis auprès
du Département fédéral de justice et police, constituent des mesures
de contrôle complémentaires qui, appréciées en corrélation avec le
contrôle juridictionnel de base, représentent bien un recours effectif
au sens de l'article 13 de la Convention.
Les autorités fédérales se sont efforcées de mettre en oeuvre
les principes posés par la jurisprudence des organes de la Convention
et par le Tribunal fédéral dès que ces décisions jurisprudentielles
lui ont été connues. Depuis la prise de ces premières mesures - qui,
selon le Gouvernement, respectent déjà intégralement les exigences de
l'article 13 de la Convention - une modification législative a été
proposée, en vue d'inscrire dans la loi des principes dont bénéficient
déjà en pratique les particuliers.
A cet égard, le Gouvernement signale que la révision
ponctuelle de la loi fédérale qui est actuellement pendante devant le
Parlement suisse vise à compléter la loi fédérale sur la procédure
pénale en inscrivant un art. 66 quinquies nouveau, selon lequel
l'autorité qui a ordonné la mesure d'écoutes téléphoniques communique
à la personne touchée, dans les trente jours qui suivent la clôture de
l'enquête, les motifs, le genre et la durée de la surveillance.
L'alinéa 2 de la future disposition prévoit que l'autorité "ne
peut renoncer à cette communication que si un intérêt public
important, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la
Confédération, exige le maintien du secret". Cette renonciation exige
l'approbation du président de la chambre d'accusation du Tribunal
fédéral.
Il découle de ce qui précède que le principe qui est inscrit
dans ce projet de disposition législative est déjà, à l'heure
actuelle, mis en oeuvre par le biais de l'aménagement de la pratique,
dans le respect de l'esprit et de la lettre des articles 8 et 13 de la
Convention.
Le requérant
A titre préliminaire, le requérant fait valoir que le
raisonnement du Gouvernement par analogie à la requête No 10628/83
précitée ne se justifie pas dans la mesure où un problème plus vaste
se pose dans la présente affaire, à savoir celui du contrôle a
posteriori de la mesure d'écoutes téléphoniques.
D'autre part, il relève que dans la procédure concernant le
point de savoir si la personne qui fait l'objet d'une mesure d'écoutes
peut être informée de l'existence de cette dernière, la mesure
proprement dite n'est pas soumise à un contrôle quant au fond. En
effet, la "procédure d'urgence", à savoir la procédure de dénonciation
mise en oeuvre suite à l'arrangement intervenu le 28 novembre 1984
avec le Tribunal fédéral n'aborde que la question de savoir si la
personne visée par une mesure d'écoutes ou l'individu qui soupçonne
faire l'objet d'une telle mesure a la possibilité ou non d'être
informé de son existence et, dans l'affirmative, de la nature de la
mesure en question.
On peut considérer qu'une mesure d'écoutes est contraire à
l'article 8 de la Convention, mais que pour des intérêts supérieurs il
n'est pas possible d'aviser l'intéressé de son existence. Dans la
présente affaire, on ne peut exclure qu'une telle situation se
présente. On pourrait présumer que, pour des motifs non justifiés, de
nombreux quartiers d'habitation de Bâle soient placés sur table
d'écoute. Si l'intéressé faisait l'objet ultérieurement d'une
notification, il faudrait s'attendre à une énorme publicité autour de
l'affaire, publicité dont pourraient faire mauvais usage ceux qui,
en raison d'activités criminelles, auraient intérêt à connaître tout
le système des écoutes.
Bien qu'en pareil cas il y ait maintien du secret dans
l'intérêt général, cela ne change rien au fait que l'ingérence dans la
vie privée des citoyens ne se justifiait pas. L'intéressé n'a dans ce
cas aucune possibilité de déclencher un contrôle juridictionnel
ultérieur, au sens de l'article 13 de la Convention. L'Etat doit donc
veiller à garantir par d'autres voies un contrôle ultérieur. Or,
pareil contrôle juridictionnel ultérieur n'est prévu ni par la
législation fédérale ou cantonale en vigueur ni par les modifications
envisagées. D'ailleurs, même si l'intéressé se voyait notifier
l'existence d'une mesure d'écoutes, il n'est prévu à l'échelon fédéral
aucun recours contre la mesure proprement dite.
En toute hypothèse, il est inacceptable que, lorsqu'on
invoque l'intérêt du maintien du secret, la mesure d'écoute initiale
ne soit jamais contrôlée en dehors du contrôle juridique sommaire dans
le cadre de l'arrêté.
La réglementation fédérale allemande, sur laquelle la Cour
européenne des Droits de l'Homme a dû se prononcer dans l'affaire
Klass précitée, prévoit un contrôle ultérieur en imposant à l'autorité
compétente d'informer l'intéressé dès que la notification peut
intervenir sans compromettre le but de la restriction. A cette fin,
le ministre compétent examine d'office, aussitôt après la levée des
mesures ou au besoin ensuite, par intervalles, s'il y a lieu
d'informer l'intéressé. Il soumet sa décision pour approbation à la
Commission instituée par la G 10 pour en contrôler l'application. La
Commission G 10 peut ordonner au ministre d'aviser l'intéressé qu'il a
fait l'objet de mesures de surveillance. Une fois la notification
faite, différentes voies de droit s'ouvrent alors pour permettre à
l'intéressé de réclamer réparation du préjudice éventuellement subi
(arrêt Klass précité, par. 57).
En outre, contrairement à la réglementation en vigueur en
Suisse, la réglementation allemande prévoit que quiconque se croit
surveillé peut engager un recours sans qu'il ait été informé sur le
point de savoir s'il fait effectivement ou non l'objet d'une mesure
d'écoutes (arrêt Klass précité, par. 70).
1. Sur l'épuisement des voies de recours internes
Le Gouvernement reproche au requérant de n'avoir pas recouru
devant le Conseil fédéral contre la décision rendue le 23 avril 1985
par le Département fédéral de justice et police.
Il convient de souligner ici que, selon le Gouvernement, il
n'existe, d'après la loi écrite, aucune possibilité de recours contre
la décision du Ministère public fédéral de surveiller des
communications téléphoniques. Par application directe de l'article 13
de la Convention, une procédure d'urgence informelle a été introduite
et la demande du requérant a été considérée comme recours formel
("echte" Beschwerde). Dans cette décision, il a certes été signalé
qu'un recours, au sens d'une "dénonciation" (Aufsichtsbeschwerde),
était possible devant le Conseil fédéral.
Toutefois, il manquait une référence au vu de laquelle cette
dénonciation était considérée également, au regard de l'article 13 de
la Convention, en tant que recours formel au sens des articles 14 et
ss. de la loi fédérale sur la procédure administrative. Il s'ensuit
que dans le libellé du dispositif de la décision ne figurait aucune
indication des voies de droit (Rechtsmittelbelehrung). Pour s'assurer
qu'il ne s'agissait pas là d'une erreur, le requérant a présenté le 8
mai 1985 une demande interprétative. Cette demande fut déclarée
irrecevable par décision du 23 mai 1985 au motif qu'il convenait de
donner suite à une demande interprétative lorsqu'il y a contradiction
entre le dispositif et l'exposé des motifs. Le fait de déclarer
irrecevable la demande interprétative a donc permis de confirmer
formellement l'absence de contradiction entre le dispositif (pas
d'indication des voies de recours) et l'exposé des motifs
(qualification du recours en tant que "dénonciation" et non en tant
que recours formel). Le requérant devait en conclure qu'il s'agissait
bien d'une dénonciation (Aufsichtsbeschwerde).
A la lumière de ces considérations, l'exception soulevée par
le Gouvernemenrt, selon laquelle le requérant n'aurait pas épuisé les
voies de recours internes, ne saurait être retenue.
D'ailleurs, en ce qui concerne ces voies de recours, il est un
principe selon lequel le citoyen doit pouvoir s'en remettre au droit
écrit. Dans ce domaine aussi règne la suprématie du droit écrit sur
les décisions ad hoc de l'administration. Il faut ajouter qu'une
"dénonciation" adressée au Conseil fédéral aurait été vouée à
l'échec. Le Gouvernement confirme d'ailleurs dans ses observations
écrites qu'il n'est pas question de s'écarter de la pratique
existante. Ce recours n'est donc pas un recours efficace au sens de
l'article 26 de la Convention.
Quant à la mesure d'écoutes téléphoniques proprement dite,
il n'existe aucun recours interne.
2. Sur la prétendue violation de l'article 13 de la Convention
Il s'agit non seulement de mettre en cause le refus de
notification ultérieur mais la mesure d'écoutes téléphoniques
proprement dite doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle ultérieur.
Or, les observations du Gouvernement se limitent à la procédure
d'urgence, procédure de dénonciation, instituée suite à l'arrangement
intervenu avec le Tribunal fédéral le 28 novembre 1984.
Quant à cette procédure mise en oeuvre récemment et quant à
l'adoption prévue de l'article 66 quinquies de la loi fédérale sur la
procédure pénale (PPF), le requérant ne méconnaît pas que le
Gouvernement se préoccupe de faire en sorte, au moins partiellement,
que la réglementation en matière d'écoutes téléphoniques réponde aux
exigences de la Convention.
L'interception des communications téléphoniques du requérant a
eu lieu en février 1983. La première interpellation adressée par le
requérant au Ministère public de la Confédération date du 12 avril
1984. Le recours adressé au Département fédéral de justice et police
contre le Procureur fédéral a été présentée le 25 juin 1984. Mais ce
n'est qu'après ces demandes que, contrairement à la pratique
habituelle et sans aucune base légale, la procédure d'urgence a été
instituée, par application directe de l'article 13 de la Convention.
Le requérant s'est vu refuser le droit de consulter le dossier
et n'a pu conclure ni de l'échange de lettres ni de la décision du 23
avril 1985 si, et à quelle date, le président de la chambre
d'accusation s'était prononcé sur le maintien du secret et si le
Département fédéral de justice et police avait procédé à un contrôle
sur le point de savoir si des intérêts d'ordre public impérieux
s'opposaient à l'information de l'intéressé. A supposer que de tels
motifs existent effectivement, il est clair qu'on ne peut pas
s'attendre à ce que le Gouvernement communique les raisons détaillées
du refus d'information. Cela étant, il convient d'exiger de
l'autorité de recours qu'elle fasse connaître sommairement au citoyen
les raisons pour lesquelles il n'a pas eu d'information précise sur le
point de savoir s'il a été ou non assujetti à une mesure d'écoutes
téléphoniques.
Dans ses observations, le Gouvernement fait valoir que cette
procédure d'urgence a été d'application dans le cas du requérant. Il
ne se prononce pas sur les intérêts d'ordre public à protéger non plus
que sur la proportionnalité du maintien du secret.
Il n'est reproché au requérant aucune activité touchant aux
services secrets. En fait, celui-ci s'est borné à organiser une
manifestation destinée à empêcher la construction d'une centrale
nucléaire. Il serait pour le moins étrange que ce fait à lui seul
suffise aux autorités suisses pour considérer qu'un individu porte
atteinte à la sécurité de l'Etat. Le requérant ne peut imaginer
d'autres motifs qui justifieraient à son encontre des mesures de
surveillance aussi strictes. Il considère donc que les autorités ont
fondé leur décision sur des informations erronées.
Pour le cas où la Commission devait conclure que la procédure
mise en oeuvre répondait aux exigences de l'article 13 de la
Convention, elle devrait contrôler si, en l'espèce, des intérêts
véritablement impérieux s'opposaient à une information du requérant en
ce qui concerne la surveillance ou l'absence de surveillance de ses
communications téléphoniques. La Commission devrait vérifier les
intérêts invoqués par le Gouvernement et contrôler si dans le cas
concret le maintien du secret était conforme au critère de
proportionnalité.
Enfin, si la Commission venait à conclure que le maintien
absolu du secret à l'égard du requérant était fondé en droit, elle
devrait examiner les conditions préalables de la mesure d'écoutes
initiale, à la lumière des dispositions de la Convention invoquées.
EN DROIT
1. Le requérant allègue la violation de l'article 8 (Art. 8) de la
Convention en raison du fait qu'il aurait fait l'objet d'une mesure
d'écoutes téléphoniques, laquelle constitue, selon lui, une ingérence
dans son droit au respect de la vie privée.
En outre, le requérant fait valoir une atteinte à ses droits
garantis aux articles 6 et 13 (Art. 6, 13) de la Convention,
considérant que la procédure de dénonciation (Aufsichtsbeschwerde)
devant le Département fédéral de justice et police ne répond aux
exigences ni de l'une ni de l'autre de ces dispositions de la
Convention en raison de ce que d'une part, cette autorité ne saurait
être qualifiée de "tribunal indépendant" au sens de l'article 6 (Art.6)
et que, d'autre part, ladite procédure ne constitue pas un recours
effectif susceptible de remédier à la situation litigieuse au sens de
l'article 13 (Art. 13).
Enfin, le requérant estime que la mesure prétendument ordonnée
à son encontre porte fondamentalement atteinte à son droit au respect
de la vie privée et dépasse ainsi les limites imposées par l'article
17 (Art. 17) de la Convention.
D'entrée, le Gouvernement défendeur laisse ouverte la question
de savoir si des mesures de surveillance par écoutes téléphoniques ont
réellement été ordonnées. La question se pose dès lors de savoir si,
en l'espèce, le requérant peut se prétendre victime, au sens de
l'article 25 (Art. 25-1) de la Convention, dont le premier paragraphe se lit
ainsi :
"1. La Commission peut être saisie d'une requête adressée
au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe par toute
personne physique, toute organisation non gouvernementale ou
tout groupe de particuliers, qui se prétend victime d'une
violation par l'une des Hautes Parties Contractantes des
droits reconnus dans la présente Convention ... "
Le Gouvernement renvoie sur ce point au raisonnement qui suit,
adopté par la Commission dans sa décision sur la recevabilité de la
requête No 10628/83, déc. 14.10.85 (à paraître dans D.R. No 44) :
"Se référant à l'arrêt rendu par la Cour européenne des Droits
de l'Homme dans l'affaire Klass (Cour Eur. D.H., arrêt du 6.9.1978,
série A no 28, p. 18 par. 34), la Commission rappelle ici que la Cour
a accepté qu'un individu puisse, sous certaines conditions, se
prétendre victime d'une violation entraînée par la simple existence de
mesures secrètes ou d'une législation en permettant, sans avoir besoin
d'avancer qu'on les a réellement appliquées. A cet égard, la Cour a
déclaré que les conditions requises doivent être définies dans chaque
cause selon le ou les droits de la Convention dont on allègue la
violation, le caractère secret de mesures incriminées et la relation
entre l'intéressé et ces mesures.
A cet égard, la Commission constate que la législation suisse
institue un système de surveillance exposant chacun au contrôle de ses
communications téléphoniques, lorsque les conditions définies par la
loi sont remplies et sans que la personne soumise à cette surveillance
en soit informée. Dans ces circonstances, la Commission estime que
les requérants sont en droit de se prétendre victimes d'une violation
de la Convention bien qu'ils ne puissent démontrer à l'appui de leur
requête avoir été assujettis à une telle mesure de surveillance."
Le Gouvernement défendeur soutient en outre qu'en ce qui
concerne la question du contrôle des écoutes téléphoniques le
requérant aurait dû inviter les autorités nationales compétentes,
notamment la dernière instance, à savoir le Conseil fédéral, à statuer
sur la situation dénoncée, notamment au moyen de la procédure de la
dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) qui porte sur le contrôle de
l'opportunité a posteriori d'une mesure d'écoute téléphonique et,
d'une manière générale, sur le contrôle de la bonne application des
dispositions légales pertinentes. De l'avis du Gouvernemenrt
défendeur, l'ensemble des garanties procédurales à la disposition du
requérant en la matière lui garantissait un recours efficace au sens
de l'article 26 (Art. 26) de la Convention.
Le requérant conteste ce point de vue. Il considère en
particulier que la procédure de dénonciation devant le Conseil fédéral
préconisée par le Gouvernement défendeur n'est pas un recours efficace
au sens de l'article 26 (Art. 26) de la Convention et que, d'une manière
générale, il n'existe pas actuellement en droit suisse de voies de
droit susceptibles de redresser une situation telle que celle mise en
cause. On ne saurait dès lors valablement lui opposer l'exception
d'irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours
internes, au sens de l'article 26 (Art. 26) de la Convention.
La Commission constate que la question de l'épuisement des
voies de recours internes est délicate et présente en l'espèce des
incertitudes. Elle est fortement controversée entre les parties.
Elle n'estime cependant pas nécessaire d'examiner plus amplement cette
question compte tenu du fait que la requête est en tout état de cause
irrecevable pour d'autres motifs.
2. La Commission examinera en premier lieu le point de savoir si
les prétendues mesures de surveillance et de contrôle par écoutes
téléphoniques dénoncées par le requérant constituent une ingérence
dans ses droits garantis par l'article 8 (Art. 8) de la Convention et,
dans l'affirmative, si ces ingérences peuvent se justifier au regard
du paragraphe 2 (Art. 8-2) de cette même disposition.
Cet article est ainsi libellé :
1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et
familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans
l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est
prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans
une société démocratique, est nécessaire à la sécurité
nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du
pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des
infractions pénales, à la protection de la santé ou de la
morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.
La Commission considère que ces mesures, à supposer que
celles-ci aient été appliquées aux communications téléphoniques du
requérant, constituaient une ingérence dans l'exercice de ses droits
reconnus au paragraphe 1er de l'article 8 (Art. 8-1) . Ainsi que la
Cour l'a relevé dans son arrêt Klass (ibidem par. 41) : "Manifestement
chacune des mesures de surveillance permises, une fois exécutée contre
un individu donné, entraînerait une ingérence d'une autorité publique
dans l'exercice du droit de l'intéressé au respect de sa vie privée et
familiale et de sa correspondance. De plus, la législation elle-même
crée par sa simple existence, pour tous ceux auxquels on pourrait
l'appliquer, une menace de surveillance entravant forcément la liberté
de communication entre usagers des services des postes et
télécommunications et constituant par là une 'ingérence d'une autorité
publique' dans l'exercice du droit des requérants au respect de leur
vie privée et familiale ainsi que de leur correspondance."
Le paragraphe 2 de l'article 8 (Art. 8-2) autorise cependant
certaines restrictions à l'exercice de ces droits et il y a lieu de se
demander si les ingérences prévues par la législation suisse entrent
dans le cadre dudit paragraphe.
Ainsi que la Commission l'a relevé notamment dans sa décision
sur la requête No 10628/83 précitée, pour ne pas enfreindre l'article
8 (Art. 8) de la Convention, l'ingérence doit d'abord avoir été
"prévue par la loi". Cette exigence se trouve remplie en l'espèce car
la mesure de surveillance et de contrôle par écoutes téléphoniques
est régie par les articles 72 et 66 à 66quarter de la loi fédérale sur
la procédure pénale (PPF), du 15 juin 1934, révisée par la loi
fédérale du 23 mars 1979.
Enfin, l'ingérence doit être "nécessaire" dans une société
démocratique, notamment à la "sécurité nationale", à la "sûreté
publique" à la "défense de l'ordre", ou à la "prévention des
infractions pénales". D'une manière générale, c'est au Ministère
public de la Confédération qu'incombe la tâche d'"assurer le service
de recherches et de l'information aux fins de sauvegarder la sûreté
intérieure et extérieure du pays" (art. 58 de la loi fédérale sur
l'organisation de l'administration du 19 septembre 1978).
Par ailleurs, il est bien précisé dans le texte des articles
72 et 66 à 66quater PPF que la mesure de surveillance et de
contrôle des formes de communication ne peut être ordonnée que si un
certain nombre de conditions sont réunies. Il faut notamment qu'il y
ait des indices permettant de soupçonner quelqu'un de projeter,
accomplir ou avoir accompli une infraction dont la gravité ou la
particularité justifie l'intervention. Il faut d'autre part que la
personne faisant l'objet de surveillance soit suspectée d'être
l'auteur de cette infraction ou d'y avoir participé ; en outre, il
faut que les moyens ordinaires d'investigation se soient avérés
inopérants en raison de la nature des faits et des circonstances de
l'espèce.
Lorsqu'une mesure est ordonnée dans le cadre de poursuites des
infractions contre la sûreté intérieure et extérieure de la
Confédération, elle l'est aux termes de l'article 72 PPF par le
Procureur général de la Confédération. En ce faisant, celui-ci agit
en toute indépendance. D'autre part, dans les vingt-quatre heures qui
suivent sa décision, il est tenu de soumettre celle-ci à l'approbation
du président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral (art. 66 à
66quater PPF).
Enfin, il y a un contrôle périodique du maintien de la mesure
de surveillance au moins tous les six mois. Au terme de cette
période, une ordonnance de prolongation doit être prononcée par le
Procureur général et approuvée par le président de la chambre
d'accusation.
La Commission relève que les mesures de surveillance et de
contrôle par écoutes téléphoniques sont soumises à une procédure
préalable d'autorisation, que, d'autre part, il est mis fin à la
surveillance dès qu'elle ne s'avère plus nécessaire ou au moment où la
décision est rapportée. Elle observe que d'une manière générale les
conditions telles que les a énoncées la Cour dans son arrêt Klass
(ibidem, par. 51 et 52) sont réunies en l'occurrence.
Le fait que la procédure de contrôle judiciaire est "secrète
même à l'égard de la personne touchée" (art. 66quater, al. 1 PPF)
ne saurait prêter à critique au regard de l'article 8, par. 2
(Art. 8-2), de la Convention puisque cette caractéristique de la procédure
est elle-même "prévue par la loi" et répond, à une "nécessité" dans
une société démocratique (Cour Eur. D.H., arrêt précité, par. 55).
Enfin, pour ce qui est de l'absence de notification ultérieure
à l'adresse du requérant, la Commission souligne que dans l'arrêt
Klass, la Cour a déclaré qu'il ne saurait être incompatible avec
l'article 8, par. 2 (Art. 8-2) , de ne pas informer l'intéressé dès la
fin de la surveillance, car c'est précisément cette abstention qui
assure l'efficacité de l'ingérence (Cour Eur.D.H., arrêt précité, par.
58). Il convient d'ailleurs de rappeler que dans le système suisse on
ne peut renoncer à la notification a posteriori que dans les cas où
une information menacerait le but et l'objet de la mesure d'écoute.
Prenant en considération l'ensemble de ces éléments, les
critères énoncés par la Cour dans son arrêt précité et la conclusion à
laquelle la Commission est parvenue dans sa décision sur la requête No
10628/83 précitée, la Commission parvient à la conclusion que les
mesures de surveillance et de contrôle par écoutes téléphoniques, qui
peuvent être ordonnées dans le cadre de la législation suisse ne vont
pas au-delà de ce qui est strictement nécessaire dans une société
démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la
défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales.
Il s'ensuit que sur ce point la requête est manifestement mal
fondée et doit être rejetée, en application de l'article 27, par. 2,
(Art. 27-2) de la Convention.
3. La Commission est ensuite appelée à se prononcer sur
l'allégation du requérant selon laquelle la procédure de dénonciation
(Aufsichtsbeschwerde) qui s'est déroulée devant le Département fédéral
de justice et police ne répond pas aux exigences de l'article 6 de la
Convention en raison de ce que cette instance n'est pas un "tribunal
indépendant" au sens de ladite disposition.
A cet égard la Commission se réfère à l'arrêt de la Cour dans
l'affaire Klass (ibidem par. 75). Dans cet arrêt la Cour a constaté
que tant que la surveillance demeurait valablement secrète, la
décision de surveiller quelqu'un n'était, par là-même, pas susceptible
d'un contrôle judiciaire à l'initiative de l'intéressé, au sens de
l'article 6 (Art. 6) et que, partant, elle échappait nécessairement
aux prescriptions de cet article. Suivant le même raisonnement dans
le cas d'espèce, la Commission arrive à la conclusion que l'article 6
(Art. 6), à supposer qu'il soit applicable en l'espèce, n'a pas été
violé. Comme le requérant n'a pas reçu de notification a posteriori
de l'application d'une mesure d'écoutes téléphoniques, il n'est pas
nécessaire, en l'espèce, de prendre position sur la question de savoir
si, dans une telle hypothèse, il y aurait eu un recours judiciaire
répondant aux exigences de l'article 6 (Art. 6). Il s'ensuit que
cette partie de la requête est manifestement mal fondée et doit être
rejetée, en application de l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la
Convention.
4. Le requérant dénonce également la violation de l'article 13
(Art. 13) de la Convention, aux termes duquel :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la
présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un
recours effectif devant une instance nationale, alors même
que la violation aurait été commise par des personnes
agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles."
Le requérant fait valoir à cet égard qu'il n'existe, en
Suisse, aucun recours effectif susceptible de remédier à la situation
litigieuse. En particulier, la procédure de dénonciation
(Aufsichtsbeschwerde) préconisée par le Gouvernement ne répond pas aux
exigences de ladite disposition de la Convention.
Dans ses observations, le Gouvernement relève de manière
générale qu'en Suisse le particulier dispose, en matière de contrôle
des écoutes téléphoniques, d'un ensemble de recours qui, envisagés
globalement, répondent aux exigences de l'article 13 (Art. 13) de la
Convention. Il s'agit en l'occurrence du contrôle qui émane de
l'instance judiciaire, à savoir le président de la chambre
d'accusation du Tribunal fédéral, de l'intervention de l'autorité
administrative, à savoir le Ministère public fédéral, doublé des
recours administratifs devant le Département fédéral de justice et
police et devant le Conseil fédéral, instances administratives qui
exercent des compétences juridictionnelles dans ce cadre.
En particulier, le Gouvernement s'est référé à la procédure de
dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) et il a relevé que les
dénonciations fondées sur les articles 71 de la loi fédérale sur la
procédure administrative sont traitées comme des recours formels au
sens de l'article 44 et ss. de ladite loi. La conséquence en est que
l'intéressé jouit de tous les droits reconnus aux parties et bénéficie
d'un droit à une décision formelle du Département fédéral de justice
et police, elle-même sujette à un recours auprès du Conseil fédéral.
Le requérant a répliqué que les autorités auraient dû
l'informer sur le point de savoir s'il avait en réalité fait l'objet
d'écoutes téléphoniques. En outre, il estime que le Département
fédéral de justice et police étant le supérieur hiérarchique du
Procureur général fédéral ne saurait être considéré comme un organe de
recours indépendant.
La Commission rappelle ici que, conformément à sa
jurisprudence constante, l'article 13 (Art. 13) de la Convention vise
l'octroi d'un recours contre une allégation de violation d'un des
droits et libertés proclamés dans les autres articles de la
Convention. Elle souligne également que dans l'affaire Klass (arrêt
précité) elle a estimé que si la notification devait aller à
l'encontre de l'objectif des ingérences nécessaires à la sécurité
nationale et justifiées par la Convention (article 8 par. 2)
(Art. 8-2), une interprétation de l'article 13 (Art. 13) ayant pour effet
de créer un droit d'être informé ne serait pas en harmonie avec le
système de la Convention (voir rapport Comm. 9.3.77, par. 71, série B
no 26). Cette argumentation a été reprise par la Cour dans l'affaire
Klass (ibidem par. 68).
La Commission relève que le système de recours en matière
d'écoutes téléphoniques pose des problèmes particuliers par rapport à
l'article 13 (Art. 13) de la Convention, pour autant qu'une
notification, même a posteriori, de la mesure prise serait susceptible
d'aller à l'encontre de l'objectif même de cette mesure. En
conséquence, ainsi que la Cour l'a déclaré dans l'affaire Klass
(ibidem par. 69), un recours effectif selon l'article 13 (Art. 13),
dans la situation spécifique de la surveillance secrète, doit
s'entendre d'un recours aussi effectif qu'il peut l'être eu égard à sa
portée limitée, inhérente à tout système de surveillance. Tandis que
selon le système allemand examiné dans l'affaire Klass il y a
l'obligation d'une notification a posteriori à l'intéressé dès que
celle-ci peut s'opérer sans compromettre le but de la restriction, le
système luxembourgeois, examiné par la Commission dans les affaires
Mersch et autres (No 10439/83, No 10440/83, No 10441/83, No 10452/83,
No 10512/83 et No 10513/83, déc. 10.5.85, à paraître dans D.R. No 43),
se caractérisait par l'absence totale de telles notifications.
Néanmoins la Commission a estimé que le droit de s'adresser au Conseil
d'Etat luxembourgeois, tenu d'effectuer une enquête, ainsi que
l'existence de certaines autres garanties, à savoir le droit
d'intenter une action en responsabilité civile et le contrôle a priori
de l'opportunité de la surveillance, étaient de nature à satisfaire
aux exigences de l'article 13 (Art. 13).
Dans la synthèse opérée par la Cour dans l'affaire Silver et
autres (Cour Eur. D.H., arrêt du 25 mars 1983, série A no 61, p. 42
par. 111-113) dans le cadre d'un examen conjoint des articles 13 et 8
(Art. 13, 8) de la Convention, celle-ci a rappelé un certain nombre de
principes. Du dernier principe énoncé il découle que "le jeu de
l'article 13 (Art. 13) dans un cas donné dépend de la manière dont
l'Etat contractant intéressé a choisi de s'acquitter de l'obligation
assumée par lui en vertu de l'article 1 : reconnaître directement à
quiconque relève de sa juridiction les droits et libertés du Titre
Ier".
Il appartient à présent à la Commission d'examiner les
différentes voies de recours dont le requérant dispose en droit suisse
en vue d'établir si elles sont "effectives" dans ce sens étroit.
Il faut souligner qu'il existe dans le système suisse un
contrôle a priori de l'opportunité de la surveillance dans la mesure
où l'autorité qui ordonne la mesure d'écoutes téléphoniques est tenue
de démander, dans un délai de vingt quatre heures, l'approbation du
président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral (voir
ci-dessus pp. 21-22).
La Commission relève d'autre part qu'un contrôle a posteriori
paraît dans une certaine mesure possible.
Il est vrai qu'en l'espèce le requérant n'a pas, à ce jour,
été informé par les autorités sur le point de savoir s'il a fait
l'objet ou non d'une mesure d'écoutes téléphoniques. C'est dans le
cadre d'un échange de lettres entre l'intéressé et le Ministère public
fédéral et à la lumière de la réponse écrite donnée par ce dernier que
s'est posée, en l'occurrence, la question de la mise en oeuvre d'un
contrôle a posteriori.
En effet, dans sa lettre du 4 juin 1984, cette autorité,
répondant à la demande de renseignements formulée par le requérant au
sujet d'écoutes téléphoniques qui auraient pu être ordonnées à son
encontre, a indiqué que "soit aucune mesure de surveillance n'avait eu
lieu, soit la mesure de surveillance se prolongeait encore, soit la
mesure de surveillance avait pris fin et n'avait pas ou pas encore été
communiquée en raison du danger qu'une telle communication faisait
courir au regard du but de la mesure". Il en ressort qu'après la
mainlevée de la mesure, dans l'hypothèse où celle-ci a été ordonnée,
le requérant en sera informé sauf si une telle information risque de
compromettre le but et l'objet de la mesure en question.
Lorsque l'intérêt public justifie le maintien au secret,
notamment lorsque la sûreté intérieure et extérieure de la
Confédération est en jeu, le Ministère public fédéral doit obtenir
l'approbation du président de la chambre d'accusation du Tribunal
fédéral pour être dispensé de l'obligation d'informer d'office
l'intéressé de la mesure d'écoutes téléphoniques.
Enfin, il convient de souligner que lorsque la procédure de
dénonciation (Aufsichtsbeschwerde) est mise en oeuvre devant le
Département fédéral de justice et police pour contester le refus du
Ministère public fédéral de donner des informations sur les motifs,
les modalités et la durée d'une mesure d'écoutes, cette instance
traite, selon une pratique récente, les dénonciations qui lui sont
adressées en application de l'article 71 de la loi fédérale sur la
procédure administrative en tant que recours au sens de l'article 44
et ss. de ladite loi.
L'intéressé jouit par conséquent de tous les droits reconnus
aux parties et bénéficie notamment d'un droit à une décision
formelle. En effet, la dénonciation donne lieu à des vérifications
auprès du président de la chambre d'accusation du Tribunal fédéral et,
sur la base des informations obtenues, le Département fédéral de
justice et police procède à une appréciation de la justification de la
mesure d'écoutes et de celle de l'éventuelle renonciation à une
notification a posteriori à l'intéressé. En outre, cette autorité
prend une décision formelle contre laquelle il est possible
d'introduire un recours devant le Conseil fédéral, dernière instance
nationale.
La Commission relève que dans le cas d'espèce la procédure
décrite ci-dessus a trouvé application, dans la mesure où le requérant
a fait usage des voies de droit qui étaient à sa disposition à
l'exception toutefois du recours au Conseil fédéral. Dès lors, la
Commission estime que l'ensemble des recours prévus par le droit
suisse répond, compte tenu du domaine particulier de la surveillance
par écoutes téléphoniques et des circonstances spécifiques de
l'affaire, aux exigences de l'article 13 (Art. 13) de la Convention.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est aussi
manifestement mal fondée et doit être rejetée, en application de
l'article 27 par. 2 (Art. 27-2) de la Convention.
5. Enfin, pour autant que le requérant fait valoir que la mesure
prétendument ordonnée à son encontre porterait fondamentalement
atteinte à son droit au respect de la vie privée et dépasserait ainsi
les limites imposées par l'article 17 (Art. 17) de la Convention, la
Commission estime que la prise en considération de cette disposition
de la Convention n'entre manifestement pas en ligne de compte eu égard
aux conclusions auxquelles elle est parvenue par ailleurs quant aux
différents points soulevés dans la requête.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)