SPYROPOULOS ET AUTRES c. GRÈCE

PREMIÈRE SECTION

DÉCISION

Requête no 68888/10
Dimitrios SPYROPOULOS et autres
contre la Grèce

La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 18 mars 2014 en une chambre composée de :

Isabelle Berro-Lefèvre, présidente,
Elisabeth Steiner,
Paulo Pinto de Albuquerque,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Erik Møse,
Ksenija Turković,
Dmitry Dedov, juges,

et de Søren Nielsen, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 1er novembre 2010,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. Les requérants sont neuf ressortissants grecs, MM. Dimitrios Spyropoulos, Dimitrios Tragakis, Nikolaos Theodoridis, Georgios Stamatiou, Georgios Mantzis, Emmanouil Paraskevas et Leonidas Chatzipapas (décédé et dont les filles Anastasia et Arkhontia Chatzipapa ont signalé qu’elles entendaient poursuivre la requête) et Mmes Mary Mantzi et Fotini Nika. Ils résident à Athènes. Ils ont été représentés par Mes H. Synodinos et X. Kontiadis, avocats à Athènes.

2. Le gouvernement grec (« le Gouvernement ») a été représenté par les délégués de son agent, M. V. Kyriazopoulos, assesseur auprès du Conseil juridique de l’Etat, et Mme M. Yermani, auditrice auprès du Conseil juridique de l’Etat.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

3. Les requérants sont propriétaires de terrains sur l’île de Mykonos, dans les localités d’Aghios Sostis-Vathia Langadia (Aï Lias), Tigani et Plyntri. Ils ont acquis ces terrains, qualifiés de terrains agricoles et ayant pour la plupart une superficie d’environ 4 000 m², en vertu de 57 contrats conclus entre 1995 et 2002. Le prix versé pour chacun de ces terrains variait, en fonction des années respectives de conclusion des contrats, entre 2 000 000 drachmes, soit 5 900 euros (EUR) environ (cas de la majorité des terrains), et 43 698,89 EUR.

4. Avant 2005, les conditions de construction dans les localités en question – qui n’avaient pas encore fait l’objet d’aménagement – étaient régies par le décret présidentiel no 24 du 31 mai 1985. Ce texte prévoyait la possibilité de construire sur un terrain situé hors d’une zone urbaine, à condition que la superficie dudit terrain excédât 4 000 m². En outre, l’article 6 de ce décret disposait expressément que tout terrain d’une superficie supérieure à 4 000 m² était destiné, entre autres, à la construction. Avant l’entrée en vigueur de ce décret, l’article 5 § 1 du décret présidentiel du 23 octobre 1928, relatif aux conditions de construction dans les régions situées à l’intérieur ou hors des zones urbaines, autorisait également la construction sur un terrain à condition que la superficie dudit terrain excédât 4 000 m² et que la superficie du bâtiment à construire ne dépassât pas 10 % de la superficie du terrain en question.

5. Les requérants indiquent qu’ils avaient acquis leurs terrains dans l’unique but d’y construire, mais que les autorités n’avaient toutefois donné aucune suite à leurs demandes tendant à l’obtention de permis de construire. Ils ajoutent que trois décisions ministérielles, en date du 13 janvier 2003, du 12 janvier 2004 et du 8 juillet 2004, avaient en effet imposé un moratoire sur l’émission de permis de construire dans les localités précitées.

6. Le 7 mars 2005, le décret présidentiel no 243/2005 classa en « zone de contrôle urbain » (ZCU) un ensemble de localités de Mykonos, dont celles où étaient situés les terrains des requérants, aux fins de la protection de ces localités en tant que sites naturels. Ce décret interdisait la construction sur tout terrain d’une superficie inférieure à 10 000 m².

7. Le 6 mai 2005, les requérants saisirent le Conseil d’Etat d’un recours en annulation du décret susmentionné. Invoquant l’article 17 de la Constitution et l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ils soutenaient que la réglementation en vigueur portait atteinte à leur droit de propriété car la valeur de leurs terrains ainsi que le droit d’en user et d’en disposer étaient considérablement diminués, en méconnaissance du principe de proportionnalité.

8. Par l’arrêt no 3631/2009 du 18 novembre 2009 (mis au net et certifié conforme le 31 mai 2010, date à partir de laquelle les requérants pouvaient en obtenir une copie), le Conseil d’Etat les débouta.

9. Le Conseil d’Etat rappela d’abord sa jurisprudence en la matière selon laquelle, compte tenu de la nature des surfaces incluses dans la ZCU – constituées de terrains situés hors des zones urbaines et non destinés à la construction –, les limitations à la construction et à l’utilisation des sols devaient correspondre aux mesures jugées nécessaires par l’administration pour la protection de chaque localité (arrêt du Conseil d’Etat no 2604/2005). Par ailleurs, il rappela aussi que ces limitations imposées par le classement en ZCU, bien que moins favorables pour les propriétaires que celles antérieurement en vigueur, ne méconnaissaient pas l’article 17 de la Constitution au motif qu’elles étaient établies selon des critères objectifs au bénéfice de la protection de l’intérêt général et qu’elles ne portaient pas atteinte à la propriété quant à sa destination ni ne la vidaient de sa substance (arrêts du Conseil d’Etat, rendus en formation plénière, nos 4952/1995 et 277/2005).

10. Le Conseil d’Etat considéra que les localités concernées avaient à juste titre été qualifiées de « localités [dignes] de protection [en raison] des parties remarquables du paysage naturel [qui les composaient] » et que l’interdiction de construction sur tout terrain d’une superficie inférieure à 10 000 m² était justifiée. Il souligna que l’édification intensive, hors des zones urbaines, de bâtiments dispersés sur l’île de Mykonos, ainsi que la tendance actuelle à construire sur les montagnes de manière à profiter du panorama, rendaient nécessaire l’adoption des limitations litigieuses. Il ajouta que ces limitations ne violaient pas les dispositions protectrices du droit de propriété étant donné que les propriétaires de terrains sur ces localités n’étaient pas privés de la possibilité d’exploiter leurs biens conformément à leur destination.

11. Le 12 mars 2010, les requérants saisirent le tribunal administratif d’Athènes (« le tribunal administratif ») de deux actions en dommages-intérêts contre l’Etat, fondées sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, pour le préjudice subi, d’après eux, en raison de la diminution de la valeur de leurs terrains. Ils soulignaient que les restrictions à la constructibilité de leurs terrains portaient atteinte à leur droit de propriété quant à la destination principale de leurs biens, et qu’elles méconnaissaient ainsi l’article 17 de la Constitution et l’article 1 du Protocole no 1. Ils estimaient que leur préjudice se chiffrait à un montant compris entre 220 500 et 4 629 500 EUR, et ils présentaient en annexe à leurs demandes un rapport d’expertise établi par un ingénieur topographe.

12. Plus précisément, à l’appui de leurs actions, les requérants indiquaient :

« [l’arrêt no 3631/2009 du Conseil d’Etat] reconnaît (d’après nous) que, lorsque les mesures adoptées pour la protection [de l’environnement] d’une région ont pour effet la privation de l’usage d’un bien selon sa destination, les propriétaires [de ce bien] peuvent réclamer une indemnité. (...) Il nous faut admettre que l’Etat dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour mettre en œuvre sa politique urbanistique. Il en résulte cependant que, plus la marge de l’administration dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire est importante, plus le besoin d’une protection substantielle des justiciables est accru. En l’espèce, eu égard au choix de l’Etat de soumettre les régions où sont situés nos terrains à un régime urbanistique plus protecteur pour l’environnement et plus restrictif [de nos droits] par rapport au régime antérieur, notre protection ne peut être effective (notamment à la lumière de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme) qu’au travers du versement d’une indemnité de nature à réparer le dommage résultant de la dévalorisation de nos biens immobiliers. »

13. Le 17 mars 2010, les requérants introduisirent deux demandes incidentes par lesquelles ils demandaient que les indemnités réclamées par eux soient augmentées d’intérêts à compter de l’introduction de leurs actions principales.

14. Les procédures relatives à ces actions en indemnisation sont actuellement pendantes.

15. Le 4 juin 2010, sur la base de l’article 22 de la loi no 1650/1986, les requérants déposèrent auprès de l’administration une demande d’indemnisation accompagnée de rapports d’expertise relatifs au montant de cette demande.

16. Dans sa réponse du 22 octobre 2010, l’administration souligna que des terrains situés hors des zones urbaines n’étaient pas destinés à la construction mais, selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, à l’exploitation agricole. Elle précisa que les limitations imposées par le classement en ZCU, même si elles étaient moins favorables aux propriétaires que celles antérieurement en vigueur, ne méconnaissaient pas l’article 17 de la Constitution, étant donné qu’elles étaient établies selon des critères objectifs au bénéfice de la protection de l’intérêt général et qu’elles ne portaient pas atteinte à la propriété quant à sa destination ni ne la vidaient de sa substance.

B. Le droit et la pratique internes pertinents

1. La Constitution

17. Les articles de la Constitution pertinents en l’espèce disposent :

Article 17

« 1. La propriété est placée sous la protection de l’Etat. Les droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s’exercer au détriment de l’intérêt général.

2. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant la procédure déterminés par la loi et toujours moyennant une indemnité préalable complète. Celle-ci doit correspondre à la valeur que possède la propriété [objet de l’expropriation] au jour de l’audience sur l’affaire concernant la fixation provisoire de l’indemnité par le tribunal. Dans le cas d’une demande visant à la fixation immédiate de l’indemnité définitive, est prise en considération la valeur que possède la propriété [objet de l’expropriation] au jour de l’audience du tribunal sur cette demande.

(...)

Article 24

1. La protection de l’environnement naturel et culturel relève des obligations de l’Etat et [représente] un droit pour chacun. L’Etat est tenu de prendre des mesures spéciales, préventives ou répressives, pour protéger l’environnement conformément au principe de durabilité. La loi réglemente les questions relatives à la protection des forêts et des espaces forestiers en général. La tenue d’un registre des forêts constitue une obligation pour l’Etat. La modification de l’affectation des forêts et des espaces forestiers est interdite, à moins que leur exploitation agricole ou un autre usage imposé par l’intérêt public ne soient prioritaires pour l’économie nationale.

2. L’aménagement du territoire du pays, ainsi que la formation, le développement, l’urbanisation et l’extension des villes et des zones à urbaniser en général relèvent de la législation et du contrôle de l’Etat, aux fins de servir le caractère fonctionnel et l’essor des agglomérations et d’assurer les meilleures conditions de vie possibles.

Les choix techniques et les arguments pertinents [y afférents] sont déterminés en fonction des données scientifiques. La tenue d’un cadastre national constitue une obligation pour l’Etat.

3. Afin de permettre la reconnaissance d’une région comme zone à urbaniser et de mettre en œuvre la politique urbanistique, les propriétaires des biens inclus dans ladite région contribuent obligatoirement tant à la mise à disposition des terrains nécessaires pour l’accès aux rues et la création des places et autres espaces d’usage ou d’intérêt public en général, et ce sans droit à une indemnité de la part de l’organisme impliqué, qu’aux dépenses pour l’exécution des travaux d’infrastructure urbaine, ainsi qu’il est prévu par la loi.

4. La loi peut prévoir la participation des propriétaires à la mise en valeur et à l’aménagement général d’une région qualifiée de zone à urbaniser, suivant un plan d’urbanisme dûment approuvé ; ces propriétaires recevront en contrepartie, pour une valeur égale [à leur participation], des immeubles érigés sur des terrains constructibles ou bien des étages ou parties d’immeubles [déjà construits] dans cette région.

5. Les dispositions des paragraphes précédents sont également applicables en cas de réaménagement des agglomérations urbaines déjà existantes. Les terrains rendus vacants par ce réaménagement sont affectés à la création d’espaces d’usage commun ou sont mis en vente pour couvrir les dépenses du réaménagement urbanistique, ainsi qu’il est prévu par la loi.

6. Les monuments et les sites et éléments traditionnels [du patrimoine] sont placés sous la protection de l’Etat. La loi détermine les mesures restrictives à la propriété qui sont nécessaires à la réalisation de cette protection, ainsi que les modalités et la nature de l’indemnisation des propriétaires [concernés].

Déclaration interprétative. Le terme « forêt » ou « écosystème forestier » désigne l’ensemble organique constitué par des plantes sauvages au tronc ligneux sur une vaste étendue de terre et qui, avec la flore et la faune coexistant au même endroit, constitue, par interdépendance et par interaction, une biocénose particulière (biocénose forestière) et un milieu naturel particulier (dérivé de la forêt). Il y a espace forestier quand la végétation ligneuse sauvage, qu’elle soit sous forme de futaie ou arbustive, est clairsemée. »

2. La jurisprudence du Conseil d’Etat

18. Selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, l’administration est obligée d’indemniser le propriétaire d’un terrain lorsque des mesures visant à la protection de l’environnement naturel ou culturel restreignent substantiellement, l’usage de cette propriété selon sa destination (arrêts nos 2876/2004 et 3000/2005).

19. À la suite des arrêts de la Cour Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. c. Grèce (no 14216/03, 6 décembre 2007) et Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce (no 35332/05, 21 février 2008), le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 2707/2009 du 21 septembre 2009, a jugé qu’il ressortait des paragraphes 1 et 2 des articles 17 et 24 de la Constitution que la propriété et les autres droits réels étaient protégés quant à la destination du bien concerné, celle-ci incluant un éventail d’usages permis. Il indiquait que ces usages étaient fixés souverainement soit directement par des dispositions constitutionnelles, soit par le législateur, soit par l’administration en conformité avec la Constitution. En outre, s’agissant de la destination des biens, il soulignait qu’une distinction fondamentale existait entre les terrains situés dans les zones urbaines et ceux situés hors de ces zones. Il précisait que les terrains situés hors des zones urbaines, bien que ne faisant pas l’objet d’une protection aussi stricte que les forêts, étaient destinés en principe à l’exploitation agricole ou à l’élevage, et que la construction sur ces terrains n’était permise qu’exceptionnellement et en fonction des particularités de chaque zone, de sorte à minimiser autant que possible l’atteinte à l’environnement naturel.

20. Le Conseil d’Etat s’exprima notamment comme suit :

« Les dispositions constitutionnelles [en question] prévoient une obligation d’indemniser [les propriétaires] en cas d’imposition d’une restriction substantielle pesant sur la propriété quant à sa destination ; en revanche, (...) il n’existe pas d’obligation d’indemniser [les propriétaires] lorsque (...) la construction sur une propriété située hors d’une zone urbaine est interdite. Toutefois, selon l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (...), le respect de la propriété privée exige, lors de la réglementation par l’Etat de l’usage de celle-ci, un juste équilibre entre l’intérêt général et l’intérêt privé, ce dernier étant assuré, entre autres, par la reconnaissance d’un droit à indemnisation pour les personnes affectées par ladite réglementation (CEDH, 23.9.1982, Sporrong et Lönnroth c. Suède). Le but légitime de protection de l’environnement culturel visé par l’imposition de restrictions ne dispense pas l’Etat de son obligation d’indemniser les propriétaires concernés, et ce pour toute privation d’une forme d’usage prévue pour un bien déterminé (CEDH, 6.12.2007, Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. c. Grèce ; CEDH, 21.2.2008, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce). »

21. Sur cette base, le Conseil d’Etat infirma un arrêt de la cour administrative d’appel d’Athènes au motif que celle-ci n’avait pas examiné, pour décider si une obligation d’indemnisation, fondée directement sur les articles 17 et 24 de la Constitution, pesait sur l’Etat, la question de savoir si le bien litigieux, situé hors d’une zone urbaine, était constructible avant l’imposition d’une interdiction à cet égard.

22. Par la suite, le Conseil d’Etat réitéra sa position dans plusieurs arrêts (nos 3629/2009, 3636/2009, 3640/2009 et 3643/2009 du 18 novembre 2009), tous relatifs au décret litigieux du 7 mars 2005. Dans ces arrêts, le Conseil d’Etat s’exprima ainsi :

« Lorsque les mesures adoptées dans un but de protection [de l’environnement] d’une région ont pour effet de restreindre de manière substantielle l’usage d’une propriété quant à sa destination, les propriétaires peuvent faire valoir un droit à indemnisation. L’existence d’une clause spécifique, à cet effet, dans l’acte réglementaire imposant les conditions restrictives et les interdictions [à l’usage de cette propriété] importe peu. La question de l’indemnisation est autonome (...) »

23. Par un arrêt no 2165/2013 du 3 juin 2013, le Conseil d’Etat a cassé un arrêt de la cour administrative d’appel d’Athènes qui rejetait l’action en indemnisation de la propriétaire d’un terrain situé hors de la zone urbaine sur l’île de Kea. Le terrain avait fait l’objet d’une interdiction absolue de constructibilité et classé dans la zone de protection A du site archéologique de Korrisia car situé à proximité de ce site. La propriétaire alléguait que l’interdiction litigieuse avait été imposée après l’acquisition du terrain par elle et que jusqu’à la mise en vigueur de l’interdiction le terrain était constructible. Le Conseil d’Etat s’est prononcé ainsi :

« 11. Attendu qu’est illégal (...) l’arrêt de la cour d’appel selon lequel l’interdiction de constructibilité dont a été frappé le terrain de la demanderesse, imposée par la décision (...) du ministre de la Culture, n’entraîne pas une obligation d’indemnisation de la part de l’Etat en vertu de l’article 24 § 6 de la Constitution, car ce terrain, situé hors de la zone urbaine, était principalement destiné à une exploitation agricole et à l’élevage, de sorte que l’interdiction de construire ne constituait pas une restriction essentielle à l’usage auquel il était destiné. En effet, (...) afin de statuer sur la question de savoir si et dans quelle mesure l’Etat avait l’obligation d’indemniser la propriétaire, la cour d’appel aurait dû évaluer les critères exposés dans les considérants 5 et 6. Ainsi, elle aurait dû rendre une décision avant-dire droit afin d’examiner si ces critères étaient remplis, en l’occurrence. Plus particulièrement, la cour d’appel aurait dû vérifier si, eu égard à sa superficie qui était supérieure à quatre ares, le terrain litigieux pouvait être construit légalement au moment de son acquisition par la demanderesse et au moment où l’interdiction avait été imposée. En outre, (...) la cour d’appel aurait dû examiner l’allégation de la demanderesse selon laquelle son terrain, bien que situé hors de la zone urbaine, était constructible, suivant les dispositions de l’article 014 du décret législatif 177 du 16 août 1923 car il était situé à une distance de 500 mètres du lieudit Korrisia.

12. Attendu que pour ces motifs, le pourvoi doit être accueilli et l’arrêt attaqué doit être cassé. L’affaire (...) doit donc être renvoyée devant la même cour d’appel pour être à nouveau jugée. »

3. Le décret présidentiel no 243/2005 du 7 mars 2005

24. L’article 3 du décret no 243/2005 du 7 mars 2005 est ainsi libellé :

« (...) [seules les utilisations suivantes des terrains sont désormais permises :] dépôts, caves agricoles, citernes/bassins à pompe qui servent à puiser l’eau, citernes à eau (...).

La limite minimale de morcellement [territorial] et de constructibilité [des terrains] ainsi que les conditions et restrictions à la construction sont les suivantes :

a) la limite minimale de morcellement [territorial] et de constructibilité [des terrains] est de 10 000 m² ;

b) par dérogation au précédent alinéa, sont considérés comme entiers et à bâtir les terrains qui, lors de l’entrée en vigueur du [présent] décret, ont comme superficie minimale quatre hectares ;

c) pour les dépôts agricoles, la surface globale maximale à bâtir est de 50 m². »

4. La loi d’accompagnement (Εισαγωγικός Νόμος) du code civil

25. Les articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement du code civil se lisent comme suit :

Article 105

« L’Etat est tenu de réparer les dommages causés par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l’exercice de la puissance publique, sauf si les actes ou omissions [en question] ont eu lieu en méconnaissance d’une disposition destinée à servir l’intérêt public. L’organe fautif est solidairement responsable avec l’Etat, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité des ministres. »

Article 106

« Les dispositions des deux articles précédents s’appliquent aussi en matière de responsabilité des collectivités territoriales ou d’autres personnes morales de droit public pour les dommages causés par les actes [illégaux] ou omissions de leurs organes. »

5. La loi no 1650/1986 relative à la protection de l’environnement

26. L’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986 prévoit :

« Lorsque les conditions, restrictions et interdictions imposées en vertu des articles précédents du présent chapitre sont particulièrement graves et ont pour conséquence d’entraver de manière déraisonnable l’exercice des droits découlant de la propriété, l’Etat peut, compte tenu de la nature et de la destination du bien [concerné], à la suite d’une demande des intéressés et dans la mesure du possible, accepter soit d’échanger le terrain privé [affecté] avec des terrains lui appartenant, soit de céder l’usage de terrains publics avoisinants pour une exploitation similaire, soit d’accorder une indemnité forfaitaire ou périodique pour la fixation de laquelle l’usage existant du terrain privé est pris en considération (...) »

27. Dans son arrêt no 2343/2009, le Conseil d’Etat a jugé que, afin d’atteindre l’objectif constitutionnel de sauvegarde de l’environnement, il était possible de prendre des mesures visant à requalifier la destination des biens, ainsi qu’à restreindre l’éventail d’usages permis et le degré d’exploitation desdits biens. Il indiquait que, si ces mesures devaient être conformes au principe de proportionnalité, il n’était pas interdit qu’elles aient pour effet la privation de l’usage du bien selon sa destination. Il précisait que, dans ce dernier cas, le propriétaire affecté était en droit de réclamer une indemnité en fonction de l’étendue, du degré et de la durée de cette privation.

28. Le Conseil d’Etat précisait également que la question de l’indemnisation du propriétaire ne relevait pas du pouvoir discrétionnaire de l’administration et que le propriétaire pouvait faire valoir un droit à indemnisation directement fondé sur l’article 22 de la loi no 1650/1986.

GRIEFS

29. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect de leurs biens.

EN DROIT

30. Les requérants soutiennent que les restrictions à la constructibilité de leurs propriétés, apportées postérieurement à leur acquisition, et le non‑versement d’indemnités ont porté atteinte à leur droit au respect de leurs biens. Ils allèguent une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

A. Les thèses des parties

1. Le Gouvernement

31. Le Gouvernement considère d’abord que la requête est prématurée, arguant que les deux actions en indemnisation introduites par les requérants le 12 mars 2010 devant le tribunal administratif sont encore pendantes.

32. Il soutient que, à la suite des arrêts rendus par la Cour dans les affaires Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. et Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis, précitées, la jurisprudence du Conseil d’Etat et des juridictions administratives du fond a évolué tant en ce qui concerne la reconnaissance des usages possibles de biens situés hors des zones urbaines que le droit à une indemnité pour les propriétaires subissant des restrictions d’usage de leurs biens dans un but de protection de l’environnement. Il précise que, d’après la jurisprudence du Conseil d’Etat, les juridictions du fond doivent désormais prendre en compte les particularités d’un bien affecté par des restrictions, de sorte que le simple fait que ce bien soit situé hors d’une zone urbaine ne constitue plus un motif suffisant pour rejeter la demande d’indemnisation présentée par le propriétaire. Il ajoute que, dorénavant, les juridictions nationales tiennent ainsi compte des spécificités de chaque affaire ; il cite à titre d’exemples la prise en considération de la superficie du terrain concerné (Conseil d’Etat, arrêt no 325/2009), celle de la prescription des actions en indemnisation (Conseil d’Etat, arrêt no 749/2011) et celle de la configuration du terrain entravant la construction (cour administrative d’appel d’Athènes, arrêt no 1115/2009). Il indique que, en même temps, le Conseil d’Etat a admis que l’article 24 § 6 de la Constitution, l’article 22 § 1 de la loi no 1650/1986 et l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil constituent une base juridique autonome sur laquelle les intéressés peuvent fonder directement leurs demandes d’indemnisation.

33. De plus, le Gouvernement soutient qu’il ressort du contenu des actions en indemnisation introduites par les requérants que ceux-ci reconnaissent que l’arrêt no 3631/2009 du Conseil d’Etat, adopté dans le cadre du recours en annulation des requérants, ne fait pas obstacle à ce que les juridictions du fond leur accordent des indemnités, au cas où leurs allégations de restriction à l’usage de leurs biens s’avéraient fondées.

34. Le Gouvernement souligne que les motifs retenus par le Conseil d’Etat dans l’arrêt no 3631/2009 rendu dans la présente espèce, ainsi que ceux retenus dans les arrêts no 3629/2009, 3636/2009, 3640/2009 et 3643/2009, ne reprennent plus, à l’évidence, les formulations utilisées dans le passé. Il rappelle que la Cour s’était appuyée sur ces formulations dans ses arrêts Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. et Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis précités, ainsi que Varfis c. Grèce (no 40409/08, 19 juillet 2011), pour considérer comme non effectives les actions en indemnisation telles qu’elles étaient régies à l’époque. Il estime que le rejet par le Conseil d’Etat du recours des requérants, dans son arrêt no 3631/2009, ne signifie pas pour autant que les procédures actuellement pendantes devant le tribunal administratif sont vouées à l’échec. Il conclut qu’il ne fait aucun doute que le droit à indemnisation est autonome et existe chaque fois que les mesures prises pour protéger une région ont pour conséquence la privation de l’usage d’un bien selon sa destination.

35. En outre, le Gouvernement estime que la mention du caractère autonome du droit à indemnisation dans les arrêts nos 3629/2009, 3636/2009, 3640/2009 et 3643/2009, alors que pareille mention ne figure pas dans l’arrêt no 3631/2009 rendu – dans la présente espèce – le même jour, s’explique par le fait que, dans ces quatre arrêts, le Conseil d’Etat répondait à une allégation d’illégalité du décret du 7 mars 2005 fondée sur la non-prévision d’une indemnisation des propriétaires susceptibles d’être affectés. Il ajoute que, dans la présente affaire, les requérants n’avaient en revanche pas formulé une allégation similaire à l’appui de leur recours.

36. Enfin, le Gouvernement se réfère à un arrêt récent du Conseil d’Etat (no 2165/2013, du 3 juin 2013) qui consacre un revirement clair de sa jurisprudence antérieure, dans la mesure où le Conseil d’Etat admet explicitement que si un terrain situé en dehors de la zone urbaine subit des restrictions à sa constructibilité, le seul fait qu’il est situé hors de cette zone ne suffit pas pour exclure toute indemnisation du propriétaire.

2. Les requérants

37. Les requérants invitent la Cour à rejeter l’exception soulevée par le Gouvernement au motif que, d’après eux, l’action en indemnisation est un recours ineffectif en raison tant du délai excessif que prendrait son examen que de l’insécurité juridique et du formalisme excessif qui caractériseraient la jurisprudence des juridictions administratives.

38. Ils soutiennent d’abord que l’arrêt no 3631/2009 du Conseil d’Etat lie les juridictions inférieures appelées à se prononcer sur leurs actions en indemnisation introduites le 12 mars 2010. Ils soulignent ensuite que, selon le greffe du tribunal administratif, l’examen de ces actions aura lieu approximativement trois ans après la date de leur introduction. Ils ajoutent que la durée de l’ensemble de la procédure, en cas d’appel et de pourvoi en cassation, pourrait dépasser douze ou treize ans, compte tenu de la durée de la procédure dans des affaires du même type, dont certaines ont atteint dix-sept voire dix-huit ans. S’agissant ensuite du caractère incertain de l’issue de leurs actions, ils pensent que le tribunal administratif risque de rejeter ces dernières au motif qu’ils n’avaient pas obtenu de permis de construire à la date de l’adoption du décret litigieux ; ils en veulent pour preuve la jurisprudence fluctuante du Conseil d’Etat citée par le Gouvernement.

39. De plus, les requérants soutiennent que, pour sauvegarder les principes fondamentaux de prévisibilité et de sécurité juridique, tout décret impliquant des restrictions à la constructibilité pour des motifs de protection de l’environnement devrait prévoir expressément le droit à une indemnisation, afin que celui-ci ne dépende pas des tendances jurisprudentielles du moment. Ils affirment que l’obtention d’une indemnité est particulièrement aléatoire dans l’ordre juridique grec, dans la mesure où soit la plupart des actions sont rejetées comme étant vagues ou non fondées, soit, pour les actions qui aboutissent, les sommes accordées sont minimes par rapport au dommage subi par les intéressés.

40. Ils précisent que la plupart des arrêts rendus par les juridictions grecques concernant des affaires du même type sont inconnus car non publiés dans les revues juridiques. Pour étayer leurs allégations de non‑prévisibilité de la jurisprudence, ils citent certaines décisions portant rejet d’actions en indemnisation pour des motifs divers, comme la mauvaise foi du demandeur (Conseil d’Etat, arrêt no 3111/2008), le défaut de permis d’exploiter une carrière (Conseil d’Etat, arrêt no 925/2011) et le défaut de permis d’installer un kiosque de souvenirs sur le site d’Olympie (tribunal administratif de Pyrgos, jugement no 127/2001).

41. Enfin, ils admettent que si l’arrêt no 2165/2013 du Conseil d’Etat marque un tournant dans sa jurisprudence, il n’en reste pas moins que toute procédure en indemnisation devant les tribunaux internes risque d’être extrêmement longue et que les sommes éventuellement accordées ne correspondront pas au dommage réel subi par les intéressés.

B. Appréciation de la Cour

42. La Cour rappelle que le fondement de la règle de l’épuisement des voies de recours internes énoncée à l’article 35 § 1 de la Convention consiste en ce que, avant de saisir un tribunal international, le requérant doit avoir donné à l’Etat responsable la faculté de remédier aux violations alléguées par des moyens internes, en utilisant les ressources judiciaires offertes par la législation nationale, pourvu qu’elles se révèlent efficaces et suffisantes (voir, entre autres, Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 37, CEDH 1999–I). En effet, l’article 35 § 1 de la Convention ne prescrit l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues ; il incombe à l’Etat défendeur de démontrer que ces exigences se trouvent réunies (voir, parmi beaucoup d’autres, Dalia c. France, 19 février 1998, § 38, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, et Fix c. Grèce, no 1001/09, § 51, 12 juillet 2011). Cependant, le simple fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’un recours donné qui n’est pas de toute évidence voué à l’échec ne constitue pas une raison valable pour justifier la non‑utilisation de recours internes (Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001-IX, et Pellegriti c. Italie (déc.), no 77363/01, 26 mai 2005).

43. La Cour relève que la question de droit posée en l’espèce est identique à celle tranchée dans ses arrêts Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E., Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis et Varfis précités rendus respectivement les 6 décembre 2007, 21 février 2008 et 19 juillet 2011, dans lesquels elle a considéré que le critère retenu par le Conseil d’Etat quant à la destination des terrains situés hors des zones urbaines méconnaissait l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

44. La Cour rappelle que, dans les trois arrêts susmentionnés, elle a rejeté des exceptions de non-épuisement des voies de recours internes soulevées par le Gouvernement et tirées de l’existence d’actions en indemnisation fondées, d’une part, sur l’article 24 § 6 de la Constitution et, d’autre part, sur les articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement du code civil, au motif que, dans ces affaires – avec lesquelles la présente espèce offre plusieurs points communs –, ces actions n’étaient pas effectives. S’agissant de la première action, elle a en effet constaté que le Conseil d’Etat avait au préalable jugé, dans chacune des trois affaires, que la destination des terrains litigieux était strictement limitée à l’exploitation agricole et sylvicole au motif que, en vertu de la législation pertinente, ils avaient depuis le début une destination agricole ; cette position de la haute juridiction rendait les biens en question inconstructibles dès l’origine et, dans ces conditions, toute action en indemnisation vaine. Pour ce qui est de la deuxième action, elle a relevé que le texte même de l’article 105 précité présupposait un acte illicite de l’administration, ce qui n’était pas le cas dans les affaires en question (Varfis précité, § 23).

45. La Cour ajoute que dans l’arrêt Fix précité du 12 juillet 2011, en revanche, elle a accueilli l’exception du Gouvernement fondée sur l’omission par les requérants de l’introduction de l’action prévue à l’article 24 § 6 de la Constitution. Elle a en effet constaté que, à la différence des terrains concernés dans le premier groupe d’affaires, le bien litigieux n’était pas considéré ab initio comme inconstructible par le Conseil d’Etat lorsqu’il avait statué sur le recours en annulation. De plus, dans cette affaire, le blocage de la propriété des requérants était dû à son classement en tant que « monument historique à préserver », ce cas étant spécifiquement visé à l’article 24 de la Constitution.

46. Pour en venir au cas d’espèce, la Cour note que, à la suite du rejet de leur recours en annulation par le Conseil d’Etat, les requérants ont saisi le tribunal administratif de deux actions en indemnisation fondées sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil, et que les procédures y afférentes sont actuellement pendantes. Elle observe également que, devant elle, les requérants contestent l’effectivité de ces actions à un double titre : ils dénoncent, d’une part, la durée habituellement excessive de pareilles procédures dans l’ordre juridique grec, et expriment, d’autre part, des doutes quant à l’issue de celles-ci, en notant la tendance des juridictions administratives à rejeter les demandes d’indemnisation introduites par des propriétaires subissant des restrictions d’usage de leurs biens dans un but de protection de l’environnement.

47. En premier lieu, la Cour souligne que la crainte d’un requérant quant à la durée d’une procédure ne le dispense pas de l’obligation d’engager celle-ci pour se conformer aux exigences de l’article 35 § 1 de la Convention. Si la procédure devait excéder un « délai raisonnable » au sens de la Convention, elle pourrait faire l’objet, le cas échéant, d’un grief relatif à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention, mais un hypothétique dépassement de ce délai ne saurait être utilisé, de manière préventive, pour échapper à l’obligation d’épuiser les voies de recours internes concernant un grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1.

48. En deuxième lieu, la Cour considère que, en l’espèce, les craintes des requérants quant à l’issue de la procédure, qu’ils associent aux principes de prévisibilité et de sécurité juridique, ne sauraient être invoquées au stade de l’examen des conditions de l’épuisement des voies de recours internes. Pour qu’une voie de recours soit considérée comme effective, il suffit que le tribunal saisi examine de manière sérieuse les allégations, moyens de preuve et prétentions présentés et qu’il rende une décision motivée fondée sur les caractéristiques particulières de l’espèce. L’effectivité d’une voie de recours est indépendante des attentes de l’une ou de l’autre des parties quant à l’issue de la procédure litigieuse. A cet égard, la Cour rappelle que c’est seulement lorsque la voie de recours proposée n’offre pas de perspectives raisonnables de succès, par exemple en raison d’une jurisprudence interne bien établie, que la circonstance que le requérant ne l’a pas exercée ne fait pas obstacle à la recevabilité de la requête (Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, 20 novembre 1995, § 27, série A no 332).

49. Or, la Cour note que, à la suite des arrêts Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. et Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis précités, la jurisprudence du Conseil d’Etat et des juridictions administratives, citée aussi bien par le Gouvernement que par les requérants, a évolué. D’une part, les juridictions internes admettent désormais que la situation d’une propriété hors d’une zone urbaine n’exclut pas ipso facto tout droit à indemnisation pour ce simple motif. Il ressort ainsi de la jurisprudence citée par les parties que le Conseil d’Etat a cessé d’assimiler de manière automatique tout terrain qui se trouve hors d’une zone urbaine à un terrain destiné à un usage agricole, avicole, sylvicole ou de divertissement du public.

50. La Cour constate également que les juridictions internes admettent dorénavant que le droit à indemnisation peut être invoqué de manière autonome devant les juridictions administratives du fond, lesquelles peuvent prendre en compte les particularités des biens concernés, indépendamment de leur situation hors d’une zone urbaine. Ainsi le Conseil d’Etat a jugé dans son arrêt no 2343/2009, qu’en cas de privation de l’usage d’un bien selon sa destination pour des motifs de sauvegarde de l’environnement, le propriétaire touché était en droit de réclamer une indemnité en fonction de l’étendue, du degré et de la durée de cette privation. Le Conseil d’Etat a aussi précisé que l’indemnisation du propriétaire ne relevait pas du pouvoir discrétionnaire de l’administration et que le propriétaire pouvait faire valoir un droit à indemnisation directement fondé sur l’article 22 de la loi no 1650/1986. Il a réitéré cette position dans ses arrêts nos 3629/2009, 3636/2009, 3640/2009 et 3643/2009, qui concernaient tous le décret en cause dans la présente affaire. Cette tendance a encore été confirmée par l’arrêt récent no 2165/2013 du Conseil d’Etat qui a affirmé que le seul fait qu’un terrain soit situé en dehors de la zone urbaine ne suffit pas pour exclure toute indemnisation du propriétaire pour les restrictions à la constructibilité subies et que les particularités de chaque terrain avant l’imposition des restrictions devaient être prises en compte. Par conséquent, le droit à indemnisation dans le type d’affaires comme le cas d’espèce ne présuppose pas un acte illicite commis par l’administration, comme l’exige l’article 105 précité, mais peut découler directement des articles 17 et 24 de la Constitution ou des dispositions d’une loi particulière, telle l’article 22 de la loi no 1650/1986.

51. Par ailleurs, la Cour note que, dans leurs actions introduites le 12 mars 2010 devant le tribunal administratif, les requérants affirmaient que le Conseil d’Etat, dans son arrêt no 3631/2009, reconnaissait que, lorsque les mesures adoptées pour la protection de l’environnement d’une région avaient pour effet la privation de l’usage d’un bien selon sa destination, les propriétaires pouvaient réclamer une indemnité.

52. Dans ces conditions, la Cour estime que du fait de l’évolution jurisprudentielle intervenue en Grèce suite à ses arrêts Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E., Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis précités, on ne saurait considérer que les actions en indemnisation des requérants, qui sont actuellement pendantes devant le tribunal administratif, sont dépourvues de chances de succès. En particulier, rien ne donne à penser que ces actions pourraient être d’office rejetées par l’effet de considérants identiques à ceux qui avaient fondé le constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1 par la Cour dans lesdits arrêts, ainsi que dans l’arrêt Varfis précité.

53. La Cour déclare donc la requête irrecevable et la rejette en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Søren NielsenIsabelle Berro-Lefèvre
GreffierPrésidente

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