PREMIÈRE SECTION
Requête no 68888/10
Dimitrios SPYROPOULOS et autres
contre la Grèce
introduite le 1er novembre 2010
EXPOSÉ DES FAITS
EN FAIT
Les requérants, MM. Dimitrios Spyropoulos, Dimitrios Tragakis, Nikolaos Theodoridis, Georgios Stamatiou, Georgios Mantzis, Emmanouil Paraskevas et Leonidas Chatzipapas (décédé et représenté par ses filles Anastasia et Arkhontia Chatzipapa) et Mmes Mary Mantzi et Fotini Nika, sont des ressortissants grecs qui résident à Athènes. Ils sont représentés devant la Cour par Mes H. Synodinos et X. Kontiadis, avocats à Athènes.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants sont propriétaires de terrains sur l’île de Mykonos dans les localités d’Aghios Sostis-Vathia Langadia (Aï Lias), Tigani et Plyntri. Les requérants acquirent ces terrains, qualifiés des terrains agricoles et dont la superficie de la plupart d’entre eux était de 4 000 m² environ, en vertu des 57 contrats conclus entre 1995 et 2002. Le prix qu’ils versèrent pour chacun d’entre eux variait, en fonction de l’année de la conclusion du contrat, entre 2 000 000 drachmes[1] (la majorité des terrains) et 43 698,89 euros.
Avant 2005 les conditions de construction dans ces localités, qui n’étaient pas encore aménagées, étaient régies par le décret présidentiel (no 24) du 31 mai 1985 qui prévoyait que la construction sur des terrains situés hors de la zone urbaine était permise, à condition que la superficie du terrain excédât 4 000 m². L’article 6 du décret prévoyait, en outre, expressément que la destination des terrains de cette taille était, entre autres, de servir à la construction. Avant l’entrée en vigueur de ce décret, l’article 5 § 1 du décret présidentiel du 23 octobre 1928, relatif aux conditions de construction dans les régions à l’intérieur ou en dehors de la zone urbaine, autorisait également la construction pourvu que la superficie du terrain excédât 4 000 m² et que le bâtiment à construire ne dépassât pas un pourcentage de 10% de la superficie du terrain.
Les requérants soulignent qu’ils avaient acquis leurs terrains dans le but unique d’y construire. Toutefois, les autorités ne donnèrent aucune suite à leurs demandes tendant à obtenir des permis de construire. Trois décisions ministérielles des 13 janvier 2003, 12 janvier 2004 et 8 juillet 2004 imposèrent un sursis d’émettre de tels permis pour les localités susmentionnées.
Le 11 mars 2005, un décret présidentiel (no 243/2005) qualifia un ensemble de localités de Mykonos, dont celles où se trouvaient situés les terrains des requérants, comme zone de contrôle urbain (ZCU) dans le but de les protéger en tant que site naturel. Le décret interdisait la construction sur des terrains d’une superficie de moins de 10 000 m² minimum.
Le 6 mai 2005, les requérants saisirent le Conseil d’Etat d’un recours en annulation du décret susmentionné. Ils invoquaient les articles 17 de la Constitution et 1 du Protocole no 1, et soutenaient que la réglementation en vigueur portait atteinte à leur droit de propriété car la valeur de leur terrains et le droit d’en user et d’en disposer étaient considérablement diminués, en méconnaissance du principe de la proportionnalité.
Par un arrêt du 18 novembre 2009 (mise au net et certifié conforme le 31 mai 2010, date à partir de laquelle les requérants pouvaient en obtenir copie), le Conseil d’Etat les débouta.
Le Conseil d’Etat rappela d’abord sa jurisprudence en la matière selon laquelle, compte tenu de la nature des superficies incluses dans la ZCU, constituées de terrains situés en dehors du plan urbain et pas destinés à la construction, les limitations à la construction et à l’utilisation des sols doivent correspondre aux mesures jugées nécessaires par l’administration pour la protection de chaque localité (Conseil d’Etat, 2604/2005). Ces limitations, imposées par le classement en ZCU, même si elles sont plus défavorables pour les propriétaires que celle en vigueur antérieurement, ne méconnaissent pas l’article 17 de la Constitution, car elles sont établies selon des critères objectifs au bénéfice de la protection de l’intérêt général et ne font pas disparaître ni rendent inerte la propriété par rapport à sa destination (Conseil d’Etat en formation plénière, 4952/1995 et 277/2005).
Le Conseil d’Etat considéra que les localités litigieuses avaient à juste titre été classées comme « localités de protection des parties remarquables du paysage naturel », et la fixation de la limite de morcellement à 10 000 m² était justifiée. La construction intensive et dispersée hors du plan urbain sur l’île, la tendance actuelle de construire sur les montagnes pour bénéficier du « panorama » rendait nécessaire l’adoption de telles mesures. Toutefois, les dispositions protectrices du droit de propriété n’étaient pas violées, car les propriétaires qui disposaient de terrains sur ces localités n’étaient pas privés de la possibilité de les exploiter conformément à leur destination.
Le 12 mars 2010, les requérants saisirent le tribunal administratif d’Athènes d’une action en dommages-intérêts contre l’Etat pour le dommage subi en raison de la diminution de la valeur de leurs terrains. La procédure est encore pendante.
Le 4 juin 2010, les requérants déposèrent auprès de l’administration, en vertu de l’article 22 de la loi no 1650/1986, une demande d’indemnisation accompagnée de rapports d’expertise concernant son montant.
Dans sa réponse du 22 octobre 2010, l’administration souligna que des terrains situés en dehors du plan urbain ne sont pas destinés à la construction mais, selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, à l’exploitation agricole. Les limites imposées par le classement en ZCU, même si elles sont plus défavorables aux propriétaires que celles en vigueur antérieurement, ne méconnaissent pas l’article 17 de la Constitution, car elles sont établies selon des critères objectifs au bénéfice de la protection de l’intérêt général et ne font pas disparaître ni rendent inerte la propriété par rapport à sa destination.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La Constitution
Les articles pertinents de la Constitution disposent :
Article 17
« 1. La propriété est placée sous la protection de l’Etat. Les droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s’exercer au détriment de l’intérêt général.
2. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant la procédure déterminés par la loi et toujours moyennant une indemnité préalable complète. Celle-ci doit correspondre à la valeur que possède la propriété expropriée le jour de l’audience sur l’affaire concernant la fixation provisoire de l’indemnité par le tribunal. Dans le cas d’une demande visant à la fixation immédiate de l’indemnité définitive, est prise en considération la valeur que la propriété expropriée possède au jour de l’audience du tribunal sur cette demande.
(...) »
Article 24
1. La protection de l’environnement naturel et culturel constitue une obligation de l’Etat et un droit pour chacun. L’Etat est obligé de prendre des mesures spéciales, préventives ou répressives pour protéger l’environnement conformément au principe de durabilité. La loi règle les matières relatives à la protection des forêts et des espaces forestiers en général. La tenue d’un registre des forêts constitue une obligation pour l’Etat. La modification de l’affectation des forêts et des espaces forestiers est interdite, à moins que leur exploitation agricole ou un autre usage imposé par l’intérêt public ne soit prioritaire pour l’économie nationale.
2. L’aménagement du territoire du pays, la formation, le développement, l’urbanisme et l’extension des villes et des zones à urbaniser en général relèvent de la législation et du contrôle de l’Etat, afin de servir au caractère fonctionnel et au développement des agglomérations et d’assurer les meilleures conditions de vie possibles.
Les choix techniques et les arguments pertinents sont dirigés par les règles de la science. La tenue d’un cadastre national constitue une obligation pour l’Etat.
3. Pour la reconnaissance d’une région comme zone à urbaniser et en vue de son urbanisme opérationnel, les propriétés qui y sont incluses contribuent obligatoirement tant à la disposition, sans droit à une indemnité de la part de l’organisme impliqué, des terrains nécessaires pour l’ouverture des rues et la création des places et d’autres espaces d’usage ou d’intérêt public en général, qu’aux dépenses pour l’exécution des travaux d’infrastructure urbaine, ainsi qu’il est prévu par la loi.
4. La loi peut prévoir la participation des propriétaires d’une région caractérisée comme zone à urbaniser à la mise en valeur et à l’aménagement général de cette région suivant un plan d’urbanisme dûment approuvé ; ces propriétaires reçoivent en contre-prestation des immeubles ou des parties de propriétés par étage d’une valeur égale dans les terrains finalement destinés à la construction ou dans les bâtiments de cette zone.
5. Les dispositions des paragraphes précédents sont également applicables en cas du réaménagement des agglomérations urbaines déjà existantes. Les terrains libérés par ce réaménagement sont affectés à la création d’espaces d’usage commun ou sont mis en vente pour couvrir les dépenses du réaménagement urbanistique, ainsi qu’il est prévu par la loi.
6. Les monuments et les sites et éléments traditionnels sont placés sous la protection de l’Etat. La loi détermine les mesures restrictives de la propriété qui sont nécessaires pour la réalisation de cette protection, ainsi que les modalités et la nature de l’indemnisation des propriétaires.
Déclaration interprétative. Le terme forêt ou écosystème forestier désigne l’ensemble organique constitué par des plantes sauvages au tronc ligneux sur une vaste étendue de terre et qui, ensemble avec la flore et la faune coexistant là, constituent, par leur mutuelle interdépendance et leur interaction, une biocénose particulière (biocénose forestière) et un milieu naturel particulier (dérivé de la forêt). Un espace forestier existe quand la végétation ligneuse sauvage, qu’elle soit sous forme de futaie ou arbustive, est clairsemée.
Selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, l’administration est obligée d’indemniser le propriétaire d’un terrain, lorsque des mesures visant à la protection de l’environnement naturel ou culturel restreignent substantiellement, de manière partielle ou absolue, l’usage de cette propriété selon sa destination (arrêts nos 2876/2004 et 3000/2005).
Suite aux arrêts de la Cour ZA.N.T.E. – Marathonisi A.E. c. Grèce (no 14216/03, 6 décembre 2007) et Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce (no 35332/05, 21 février 2008), le Conseil d’Etat a rendu le 21 septembre 2009 un arrêt 2707/2009 estimant qu’il ressortait des paragraphes 1 et 2 des articles 17 et 24 de la Constitution que la propriété et les autres droits réels sur un bien étaient protégés dans le cadre de la destination du bien, qui incluait un éventail d’usages permis. Ces usages étaient fixés souverainement soit directement par des dispositions constitutionnelles, soit par le législateur, soit par l’administration en conformité avec la Constitution. Une distinction fondamentale concernant la destination des biens était celle qui existait entre ceux situés dans les zones urbaines et ceux en dehors de celles-ci. Les biens situés hors des zones urbaines, s’ils ne sont pas protégés aussi strictement que les forêts, sont destinés en principe à une exploitation agricole ou à l’élevage, et la construction sur ces terrains n’est permise qu’exceptionnellement et en fonction des particularités de chaque zone, de sorte que l’atteinte à l’environnement naturel soit aussi minime que possible.
Le Conseil d’Etat se prononça, en particulier, comme suit :
« Ces dispositions constitutionnelles prévoient une obligation d’indemniser en cas d’imposition d’une restriction substantielle pesant sur la propriété selon sa destination ; en revanche, (...) il n’existe pas d’obligation d’indemniser lorsque (...) la construction sur une propriété située hors d’une zone urbaine est interdite. Toutefois, selon l’article 1 du Protocole no 1 (...), le respect de la propriété privée exige lors de la réglementation par l’Etat de l’usage de celle-ci un juste équilibre entre l’intérêt général et l’intérêt privé qui est assuré, entre autres, par la reconnaissance d’un droit à indemnisation de celui qui est affecté par la réglementation (CEDH, 23.9.1982, Sporrong et Lönnroth c. Suède). Le but légitime poursuivi de la protection de l’environnement culturel par le biais de l’imposition de restrictions ne dispense pas l’Etat de son obligation d’indemniser le propriétaire affecté pour la privation de toute forme d’usage prévue pour un bien déterminé (CEDH, 6.12.2007, Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. c. Grèce ; CEDH, 21.2.2008, Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce). »
Sur cette base, le Conseil d’Etat a infirmé un arrêt de la cour administrative d’appel au motif que celle-ci n’avait pas examiné, afin de décider si une obligation d’indemnisation pesait sur l’Etat, la question de savoir si le bien litigieux situé hors de la zone urbaine était constructible avant l’imposition d’une interdiction à cet égard.
Le Conseil d’Etat a réitéré cette position dans un arrêt postérieur (no 3643/2009 du 18 novembre 2009).
2. Le décret présidentiel no 243/2005 du 11 mars 2005
L’article 3 du décret dispose que sont désormais permises seulement les utilisations des sols suivantes :
« (...) dépôts, caves agricoles, citernes/bassins à pompe, qui servent à puiser l’eau, citernes d’eau (...).
La limite minimale de morcellement et d’intégrité ainsi que les conditions et limites à la construction sont les suivantes :
a) limite minimale de morcellement et d’intégrité : 10 000 m² ;
b) en dérogation du précédent alinéa sont considérés comme entiers et à bâtir les terrains qui, lors de l’entrée en vigueur du décret, ont comme superficie minimale quatre hectares ;
c) surface globale maximale à bâtir pour les dépôts agricoles : 50 m². »
3. La loi d’accompagnement (Εισαγωγικός Νόμος) du code civil
Les articles 105 et 106 de la loi d’accompagnement du code civil se lisent comme suit :
Article 105
« L’Etat est tenu de réparer le dommage causé par les actes illégaux ou omissions de ses organes lors de l’exercice de la puissance publique, sauf si l’acte ou l’omission a eu lieu en méconnaissance d’une disposition destinée à servir l’intérêt public. La personne fautive est solidairement responsable avec l’Etat, sous réserve des dispositions spéciales sur la responsabilité des ministres. »
Article 106
« Les dispositions des deux articles précédents s’appliquent aussi en matière de responsabilité des collectivités territoriales ou d’autres personnes morales de droit public pour le dommage causé par les actes ou omissions de leurs organes. »
GRIEF
Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent que les restrictions apportées à la constructibilité de leurs propriétés postérieurement à leur acquisition et sans le versement d’une indemnité ont porté atteinte à leur droit au respect de leurs biens.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. Les requérants ont-ils épuisé les voies de recours internes ? La Cour renvoie à cet égard aux arrêts rendus dans les affaires Z.A.N.T.E. – Marathonisi A.E. c. Grèce (no 14216/03, 6 décembre 2007), Anonymos Touristiki Etairia Xenodocheia Kritis c. Grèce (no 35332/05, 21 février 2008), Varfis c. Grèce (no 40409/08, 19 juillet 2011) et Fix c. Grèce (no 1001/09, 12 juillet 2011),
2. Dans l’affirmative, les restrictions apportées aux terrains des requérants relatives à leur constructibilité, constituent-ils une atteinte disproportionnée au droit des requérants à la protection de leurs biens, tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1, compte tenu notamment du but poursuivi par le décret no 243/2005 et du raisonnement du Conseil d’Etat dans le cas des requérants ?
3. Les requérants sont invités à envoyer à la Cour un plan topographique indiquant les terrains litigieux et leur propriétaires ainsi qu’à préciser lesquels de ces terrains seraient contigus.
[1] 5 900 euros environ.
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