S.S. OKUMUŞLAR KONUT YAPI KOOPERATIFI c. TURQUIE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 37911/12
S.S. OKUMUŞLAR KONUT YAPı KOOPERATIFI
contre la Turquie

La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 18 décembre 2018 en une chambre composée de :

Robert Spano, président,
Paul Lemmens,
Ledi Bianku,
Işıl Karakaş,
Julia Laffranque,
Valeriu Griţco,
Jon Fridrik Kjølbro, juges,

et de Stanley Naismith, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 11 juin 2012,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. La requérante S.S. Okumuşlar Konut Yapi Kooperatifi, est une coopérative de construction de droit turc. Elle a été représentée devant la Cour par Me A. Güler, avocate exerçant à İstanbul.

2. Le gouvernement turc (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent.

A. Les circonstances de l’espèce

3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. L’achat du bien

4. Le 15 novembre 1994, la coopérative acquit, auprès de la Direction générale des établissements maritimes (« la direction générale »), dans le cadre d’une vente par appel d’offres, un terrain situé à Istanbul (Sarıyer Rumeli Feneri, îlot 5 parcelle 150) d’une superficie de 79 840 m².

5. Le titre de propriété indiquait, dans la rubrique « caractéristiques du bien », que celui-ci était constitué de champs (tarla) et de buissons (fundalık), et qu’il comportait six constructions en pierre (kargir bina).

6. Le descriptif du bien dans le cadre de l’appel d’offre indiquait que le bien était un terrain à bâtir (arsa). La requérante en aurait fait l’acquisition, selon elle, pour y ériger des constructions à usage d’habitation, en l’occurrence des villas.

7. Le transfert de propriété sur le registre foncier intervint le 19 avril 1996.

8. Le Gouvernement soutient que le délai pris pour transférer la propriété est lié au retard de paiement de la requérante, laquelle ne se serait acquittée de la somme due qu’en 1996.

9. La requérante, quant à elle, indique qu’elle a effectué le paiement le 9 décembre 1994 et présente un reçu ainsi qu’un courrier de l’administration confirmant le paiement du prix de vente mais exigeant en outre le versement du montant de la TVA et de la taxe sur les appels d’offres. La requérante affirme que le retard du transfert est dû aux négligences de la direction générale.

10. En juillet 1995, la requérante présenta aux services fiscaux une demande visant l’obtention d’une prime sous forme d’exonération fiscale pour la construction de logements sur le bien litigieux.

11. Par ailleurs, d’après un rapport d’expertise du 1er février 2010, obtenu dans le cadre de la procédure relative à la demande d’indemnisation, une erreur concernant la mensuration du terrain fut rectifiée le 23 septembre 1996 par les services du cadastre. La superficie indiquée fut portée de 79 840 à 87 840 m².

2. Le classement en « zone de site naturel » et ses suites

12. Le 15 novembre 1995, le conseil de protection des biens culturels et naturels (« le conseil de protection ») décida de classer l’ensemble du secteur où se situait le bien en « zone de site naturel » (doğal sit alanı).

13. À cet égard, il indiqua que le plan directeur d’Istanbul à l’échelle 1/50000 (Istanbul Metropoliten Alan Nazım Planı), datant du 29 juillet 1980, préconisait un développement urbain parallèle à la mer de Marmara, c’est-à-dire vers l’est et l’ouest, et considérait que les zones forestières, les zones agricoles et les bassins d’eau situés au nord, de part et d’autre du Bosphore, jusqu’à la mer noire constituaient une ceinture verte à protéger dans le but de préserver l’écologie et les biens naturels de cette région.

14. Le plan directeur révisé, adopté le 20 octobre 1995 par le conseil municipal métropolitain d’Istanbul, avait confirmé ces principes. Ainsi, les territoires situés au Nord du département (où se trouve le bien acquis par la requérante) avaient été désignés sur le plan comme étant des zones dont le caractère naturel devait être préservé.

15. Selon le conseil de protection, des sous plans directeurs (alt nazım planlar), des plans locaux et des plans rectificatifs liés à la loi d’amnistie d’urbanisme avaient toutefois été adoptés en violation des principes du plan directeur de 1980.Par ailleurs, les possibilités de construction offertes par la loi sur les forêts avaient eux aussi méconnu ces principes. Les délivrances de permis de construire faisant fi du souci de protéger le patrimoine naturel et conduisant à sa détérioration et à sa raréfaction avaient permis à une intensification et une pérennisation de l’urbanisation des zones concernées. Une telle situation constituait une menace pour les ressources vitales, non seulement de la région, mais aussi de la métropole d’Istanbul.

16. Ces développements avaient été rendus possibles par la circonstance que la zone n’avait pas le statut officiel de « zone de site naturel » et qu’elle n’était de ce fait pas soumise à la loi sur la protection du patrimoine culturel et naturel (loi no 2863) et au contrôle du conseil de protection qu’elle implique.

17. Par conséquent, le conseil de protection décida de déclarer le secteur « zone de site naturel » et enjoignit à toutes les autorités compétentes de ne plus délivrer aucun permis de construire sur la base des plans locaux d’urbanisme et des plans rectificatifs jusqu’à ce que des décisions soient prises au sujet de la période transitoire et que des plans de sauvegarde soient adoptés.

3. La perte de propriété de la partie du bien située sur la bande littorale

18. À une date non précisée, la propriété d’environ 22 000 m² du bien de la requérante fut transférée au Trésor, au motif qu’elle se trouvait sur la bande littorale, laquelle ne pouvait faire l’objet d’une propriété privée.

19. Une indemnité, d’un montant déterminé par un tribunal dans le cadre d’une procédure contentieuse, fut versée à la requérante pour la perte de propriété ainsi subie.

4. Le plan de sauvegarde à l’échelle 1/1000

20. Le plan de sauvegarde (plan d’urbanisme à l’échelle 1/1 000) du 11 janvier 2010, approuvé par le conseil de protection, indique qu’une partie de 19 215 m² du terrain peut être utilisé pour des « activités de loisirs à la journée » (günü birlik turizm alanı). Pour le reste du terrain, la légende du plan indique « parc et dune » pour une zone de 10 980 m², « géologiquement inadéquat » pour une zone de 35 495 m², et « chemin » pour une zone de 15 m².

21. D’après une lettre de la mairie de Sarıyer, dans le ressort duquel se trouve le bien, datée du 7 décembre 2011, la légende « activités de loisirs à la journée » autorise, sur la bande située entre 50 et 100 mètres du littoral, la mise en place de structures légères tels notamment que les cafétérias, les établissements de restauration, les espaces culturels de plein air, les parcs aquatiques, les emplacements de parkings, mais interdit toute possibilité d’hébergement.

22. Sur une seconde zone, située au-delà des 100 mètres à partir du littoral, il est possible, toujours selon les indications des autorités municipales, de prévoir des structures d’hébergement de courte durée. Les activités de loisirs qui peuvent se déployer dans cette seconde zone doivent respecter les principes du tourisme durable. Les avant-projets doivent impérativement être validés par la mairie d’Istanbul, après avis du conseil de protection.

5. Le recours en indemnisation

23. Le 17 septembre 2009, la requérante introduisit un recours en indemnisation contre le ministère de la Culture et du Tourisme. Elle estimait que l’inconstructibilité frappant son bien, en raison de la décision de classement de 1995, produisait les mêmes effets qu’une expropriation de fait et lui faisait porter une charge excessive.

24. Dans un jugement du 25 janvier 2011, le tribunal de grande instance (« le TGI ») de Sarıyer fit partiellement droit à la demande de la requérante en lui octroyant une indemnité pour expropriation de fait et en ordonnant le transfert de la propriété du bien au Trésor.

Il estima que le classement en « zone de site naturel » avait rendu impossible l’usage du bien par la requérante et constituait une privation de propriété, laquelle devait être indemnisée. Le TGI se référa à cet égard à l’arrêt Moğul c. Turquie (nos 40217/02 et 40218/02, 9 janvier 2007) qu’il considéra comme un précédent.

25. Le 18 octobre 2011, la 5ème chambre civile de la Cour de cassation annula ce jugement. Elle fit valoir que le classement en « zone de site naturel » constituait une forme de réglementation de l’usage des biens, laquelle était prévue par la loi et n’enfreignait pas les normes constitutionnelles relatives au droit de propriété. Dès lors, il ne pouvait être fait état d’une quelconque prise de possession par l’administration ou d’une expropriation de fait et aucune indemnisation ne pouvait par conséquent être octroyée.

26. Le 19 avril 2012, la même chambre rejeta la demande en rectification d’arrêt de la requérante.

27. Statuant sur renvoi, le TGI d’Istanbul, décida par un jugement du 16 octobre 2012, de ne pas suivre l’arrêt de la Cour de cassation et de maintenir le jugement antérieur du TGI de Sarıyer (direnme kararı).

28. Sur pourvoi de l’administration, l’affaire fut déférée à l’Assemblée générale des chambres civiles de la Cour de cassation (Yargıtay Hukuk Genel Kurulu).

29. Par un arrêt du 11 septembre 2013, celle-ci estima que la demande devait être examinée à la lumière des décisions Perinelli et autres c. Italie ((déc.), no 7718/03, 26 juin 2007), Longobardi et autres c. Italie ((déc), no 7670/03, 26 juin 2007) et Sinan Yıldız et autres c. Turquie ((déc.), no 37959/04, 12 janvier 2010).

30. Elle releva que les restrictions apportées par le classement en « zone de site naturel » n’anéantissaient pas la substance du droit de propriété et n’empêchaient pas la requérante d’utiliser son bien de manière conforme à sa destination. Partant, le juste équilibre n’avait pas été rompu.

31. Elle annula en conséquence le jugement de première instance par trente-trois voix contre seize.

32. Les juges dissidents estimèrent que le classement en « zone de site naturel » constituait une ingérence excessive pouvant s’assimiler à une privation de propriété.

33. Deux d’entre eux estimèrent en outre que l’affaire relevait de la compétence des tribunaux administratifs. En effet, l’ingérence litigieuse était une décision administrative qui, en vertu de l’article provisoire 6 de la loi relative à l’expropriation, relevait de la compétence des tribunaux de l’ordre administratif (voir paragraphe 50 ci-dessous).

34. Le 14 juillet 2014, le TGI d’Istanbul se conforma à cet arrêt et rejeta la demande. Il condamna en outre la requérante au versement de 96 007 TRY à la défenderesse au titre des frais de représentation par avocat. Cette somme fut calculée sur la base du montant de l’indemnité demandée.

35. Le 30 novembre 2015, la cinquième chambre de la Cour de cassation rejeta le pourvoi de la requérante.

6. Le recours individuel devant la Cour constitutionnelle

36. Dans son recours individuel devant la Cour constitutionnelle, la requérante soutint avoir été privé de la possibilité d’utiliser son bien depuis le classement en « zone de site naturel » alors que le titre ne mentionnait aucune restriction au moment de l’achat et se plaignit de l’absence d’expropriation malgré le droit de délaissement qui serait institué par l’article 15 alinéa a) de la loi no 2863 relative à la protection du patrimoine naturel et culturel. En ce qui concerne l’argumentation de la Cour de cassation, elle affirma que son affaire se distinguait de la décision Sinan Yıldız et autres (précitée) à laquelle la haute juridiction avait fait référence, étant donné que dans l’affaire en question, les requérants dont le bien avait été classé en site archéologique pouvaient toujours faire usage de celui-ci.

Le formulaire de requête ne contient aucun grief relatif aux frais de procédure.

37. Dans ses observations, le ministère de la Justice indiqua notamment que seule une partie du bien était classée en « zone de site naturel », que les restrictions frappant le bien existaient depuis le plan directeur de 1980, et que la décision du conseil de protection de 1995 n’apportait pas de restrictions supplémentaires.

38. Par une décision du 28 septembre 2016, la Cour constitutionnelle rejeta le grief tiré du droit au respect des biens pour non-épuisement des voies de recours.

39. La haute juridiction releva que l’acte dont la requérante alléguait qu’il lui portait préjudice était un acte administratif qui était susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.

40. Par ailleurs, elle releva que selon la jurisprudence du Conseil d’Etat (6ème section, E.2010/391, K.2014/1469, 28 février 2014 ; 6ème section E.2011/2859, K.2012/3159, 4 juin 2012, et 6ème section, E.2012/1726, K.2013/4818, 11 septembre 2013), la loi no 2863 établissait une distinction entre « biens culturels et naturels » et « zones de site culturel et naturel ». L’alinéa a) de l’article 15 ne prévoyait l’expropriation que pour les « biens culturels et naturels » et non pour les « zones de sites » (sit alanı), lesquels relevaient de l’alinéa f) du même article. Cette disposition prévoyait la possibilité d’échanger contre des biens appartenant au Trésor, les terrains classés en zone de sites pour lesquels le plan de conservation à l’échelle 1/1000 instaurait une prohibition définitive de construction (kesin inşaat yasağı).

41. Lorsque l’administration refusait de faire droit à une demande d’échange, l’administré disposait de la possibilité d’attaquer la décision de refus devant les juridictions administratives et d’en obtenir l’annulation. La Cour constitutionnelle cita à cet égard deux décisions du Conseil d’Etat annulant des décisions de refus d’examen de demandes d’échange (6ème section, 3 mars 2010, E.2008/5884, K.2010/2065, et E.2008/5867, K.2010/2066).

42. Aux yeux des juges constitutionnelles, le recours devant les tribunaux administratifs constituait dès lors une voie de recours offrant des chances raisonnables de succès.

43. Dès lors que la requérante n’avait pas saisi ces tribunaux, son recours individuel devait être déclaré irrecevable.

7. Les demandes d’échanges

44. À plusieurs reprises depuis 1997, la requérante sollicita les autorités pour obtenir un bien appartenant à l’Etat en échange du sien, sur le fondement de l’article 15 alinéa f susmentionné.

45. Dans ce cadre, le 20 avril 2007, le ministère de la Culture et du Tourisme répondit à la requérante qu’en vertu de la loi, seuls les biens frappés d’inconstructibilité par le plan de sauvegarde à l’échelle 1/1000 pouvaient bénéficier d’un échange. Or un tel plan n’avait pas encore été adopté à cette date par les autorités compétentes.

46. Le 15 mars 2010, le ministère informa la requérante que la loi venait d’être modifiée et qu’elle renvoyait désormais à un règlement pour établir les modalités de l’échange. Elle lui indiqua que les travaux de rédaction dudit règlement se poursuivaient et que sa demande serait examinée dès l’entrée en vigueur du texte.

47. Le règlement édicté par le ministère de l’environnement et de la ville entra en vigueur le 4 août 2013.

B. Le droit interne pertinent

48. L’article 15 a) de la loi no 2863 relative à la protection du patrimoine culturel et naturel dispose :

« a) Les biens culturels et naturels immobiliers et leur zone de protection qui se trouvent totalement ou partiellement sous la propriété de personnes physiques ou morales sont expropriés dans le cadre des programmes qui sont préparés par le ministère de la Culture et du Tourisme. »

49. L’alinéa f) du même texte prévoit que

« Les parcelles sur lesquelles se trouvent des biens culturels et naturels immobiliers, qui ont été déclarés « zone de site » et pour lesquels le plan de sauvegarde approuvé à l’échelle 1/1000 impose une interdiction de construction, peuvent être échangées (...) contre des terrains (...) appartenant au Trésor. »

50. Le dixième alinéa de l’article 6 provisoire de la loi relative à l’expropriation (no 2942) prévoyait que les « actions relatives aux atteintes portées à la disponibilité des biens en raison de leur affectation sur le plan d’urbanisme à un emplacement réservé ou en raison de la mise en œuvre de dispositions législatives » devaient être tranchées par les tribunaux administratifs.

GRIEFS

51. La requérante soutient que compte tenu de l’absence d’indemnisation, l’interdiction de construction dont est frappé son terrain constitue une ingérence disproportionnée dans son droit au respect de ses biens au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Par ailleurs, invoquant l’article 6 de la Convention, la requérante se plaint du montant excessif des frais de justice.

EN DROIT

A. Sur le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1

52. La requérante allègue une violation de son droit au respect de ses biens tel que prévu par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

53. Le Gouvernement combat cette thèse.

1. Sur l’épuisement des voies de recours internes

54. Le Gouvernement soulève plusieurs exceptions d’irrecevabilité tirées de la règle de l’épuisement des voies de recours internes.

55. Il reproche à la requérante de ne pas avoir attaqué en justice la décision du conseil de protection classant son terrain en « zone de site naturel » (première branche) et de ne pas avoir formé de demande en rectification contre le dernier arrêt de la Cour de cassation (deuxième branche). Il indique en outre que le recours en indemnisation était encore pendant devant les juridictions nationales à la date d’introduction de la requête (troisième branche). Enfin, il estime que la requérante aurait dû demander l’échange de son bien contre un bien appartenant au Trésor, et, en cas de refus, initier une action devant les juridictions administratives (quatrième branche).

56. En ce qui concerne la première branche, la Cour observe que la requérante ne conteste pas la nécessité de classer son terrain en « zone de site naturel », mais se plaint de l’absence d’indemnisation du préjudice découlant d’un tel classement. Dès lors, elle n’était pas tenue de contester la décision du conseil de protection.

57. S’agissant du recours en rectification d’arrêt, la Cour rappelle qu’elle a déjà examiné et rejeté des exceptions similaires dans d’autres affaires (voir, par exemple, Gök et autres c. Turquie, nos 71867/01 et 3 autres, §§ 47 et 48, 27 juillet 2006 ; Tarman c. Turquie, no 63903/10, § 27, 21 novembre 2017). En l’absence d’argument ou de fait pouvant mener à une conclusion différente dans la présente espèce, il convient de rejeter également cette branche de l’exception.

58. Sur la circonstance que le recours en indemnisation était encore pendant au moment de l’introduction de la requête, la Cour rappelle que l’obligation pour le requérant d’épuiser les voies de recours internes s’apprécie en principe à la date d’introduction de la requête devant la Cour (Baumann c. France, no 33592/96, § 47, CEDH 2001‑V (extraits)). Néanmoins, elle tolère que le dernier échelon d’un recours soit atteint après le dépôt de la requête mais avant qu’elle ne se prononce sur la recevabilité de celle-ci (Karoussiotis c. Portugal, no 23205/08, § 57, CEDH 2011 (extraits), Stanka Mirković et autres c. Monténégro, nos 33781/15 et 3 autres, § 48, 7 mars 2017, Azzolina et autres c. Italie, nos 28923/09 et 67599/10, § 105, 26 octobre 2017, Mehmet Hasan Altan c. Turquie, no 13237/17, § 107, 20 mars 2018, et Şahin Alpay c. Turquie, no 16538/17, § 86, 20 mars 2018). En l’espèce, elle observe que le recours en question était déjà épuisé au moment où la requête a été portée à la connaissance du Gouvernement. Partant, cette branche de l’exception doit elle aussi être rejetée.

59. S’agissant enfin de la quatrième branche de l’exception, la Cour rappelle que lorsqu’un requérant dispose de plus d’une voie de recours pouvant être effective, il est uniquement dans l’obligation d’utiliser l’une d’entre elles (Moreira Barbosa c. Portugal (déc.), no 65681/01, 29 avril 2004). Si le droit national prévoit plusieurs recours parallèles de différents domaines du droit, le requérant qui a tenté d’obtenir le redressement d’une violation alléguée de la Convention au travers de l’un de ces recours ne doit pas encore nécessairement en utiliser d’autres qui ont essentiellement le même but (Jasinskis c. Lettonie, no 45744/08, §§ 53-54, 21 décembre 2010).

60. En l’espèce, elle observe que le recours indemnitaire introduit par la requérante a été examiné sur le fond, à la lumière de la jurisprudence de la Cour, par les juridictions de l’ordre judiciaire, dont notamment l’Assemblée générale des chambres civiles de la Cour de cassation. Nul, y compris la Cour constitutionnelle, n’a contesté l’effectivité de ce recours. Dès lors, la requérante n’était pas tenu d’épuiser en plus la procédure d’échange prévu par le droit interne.

61. En conclusion, la Cour rejette, dans toutes ses branches, l’exception du Gouvernement.

2. Sur le défaut manifeste de fondement

a. Thèses des parties

62. La requérante estime que le classement en « zone de site naturel » du terrain qu’elle a acheté aux autorités annihile la disponibilité de celui-ci. Elle indique que ce terrain lui a été vendu comme étant constructible, qu’elle l’a acheté pour y ériger des villas, mais que le bien a été classé avant même que le transfert de propriété sur le registre foncier ne soit réalisé. Elle précise toutefois qu’elle ne conteste pas le classement mais l’impossibilité d’obtenir une indemnisation du préjudice matériel qu’elle a subi.

63. Le Gouvernement précise que le bien en question faisait déjà l’objet de restrictions avant même son acquisition par la requérante et son classement en « zone de site naturel » par le conseil de protection, puisque le plan directeur d’Istanbul à l’échelle 1/50 000 disposait que la ceinture côtière se trouvant au nord d’Istanbul était une zone dont le caractère naturel était à protéger. La requérante, qui est une coopérative de construction, ne pouvait ignorer les dispositions du plan directeur et devait donc s’attendre à ne pas pouvoir ériger de construction sur le bien litigieux.

64. En outre, il fait valoir que la décision de classement de 1995 est intervenue avant que l’intéressée s’acquitte du montant dont elle était redevable pour l’acquisition du bien et qu’elle n’a pas demandé de diminution du prix. Il en déduit qu’elle a accepté la situation.

65. S’agissant de l’affaire Moğul citée par le TGI, le Gouvernement estime que celle-ci diffère de la cause de la requérante, étant donné que l’arrêt cité concernait une situation où le titre de propriété avait été annulé, circonstance étrangère à la présente espèce.

66. Selon lui, l’affaire se rapproche plus des décisions Perinelli et autres et Sinan Yıldız et autres (précitées), où la Cour avait estimé que l’interdiction de construction visant la protection du patrimoine archéologique ne constituait pas une ingérence disproportionnée dans le droit au respect des biens des requérants. Il précise que la Cour avait considéré que les restrictions imposées aux requérants n’étaient pas de nature à créer une réduction substantielle de la disponibilité du bien en cause. Dans la première affaire, la Cour avait également pris en compte la circonstance que les requérants n’avaient pas démontré qu’ils avaient été obligés de modifier l’usage de leur terrain à la suite de l’adoption de l’arrêté prévoyant l’interdiction absolue de construire sur celui-ci.

67. Le Gouvernement relève en outre que l’interdiction absolue de construire ne concerne pas l’ensemble du terrain mais seulement les parties pour lesquelles la légende du plan indique « parc et dune » et « géologiquement inadéquat ». En dehors de ces parties, la requérante serait en mesure d’exercer les prérogatives découlant de son droit de propriété dans le cadre de la législation pertinente.

68. A la lumière de ces éléments, le Gouvernement estime que le juste équilibre voulu par l’article 1 du Protocole no 1 a été maintenu.

69. La requérante rétorque que le plan directeur de 1980, adopté par la mairie d’Istanbul, ne classe pas le terrain en « zone de site naturel ». Selon elle, la mairie n’aurait de toute façon pas compétence pour opérer un tel classement, lequel relèverait exclusivement du conseil de protection. Dès lors, l’interdiction de construire et donc les restrictions affectant son bien découleraient, non pas du plan de 1980, mais de la décision du conseil de protection de 1995.

70. Par ailleurs, elle soutient que sa situation est différente de celles des décisions citées par le Gouvernement dans la mesure où, contrairement aux requérants de ces affaires, elle aurait manifesté son souhait de construire au moment de l’acquisition. À cet égard, elle indique qu’elle est une coopérative de construction et qu’elle a acquis le bien pour y ériger des maisons. Elle précise avoir fait des démarches en juillet 1995 auprès des services fiscaux pour obtenir une prime sous forme d’exonération fiscale pour la construction de logement sur le bien litigieux (voir paragraphe 10 ci-dessus).

71. Elle soutient que ce bien était constructible au moment où elle l’a acquis dans le but d’y ériger des habitations et que le classement litigieux empêche désormais toute utilisation conforme à la destination initiale du bien.

72. Elle invite la Cour à regarder au-delà des apparences et à analyser les réalités de la situation litigieuse : selon elle, malgré l’absence d’expropriation formelle, ladite situation équivaudrait à une expropriation de fait. Elle cite à cet égard, les arrêts Sporrong et Lönnroth c. Suède (23 septembre 1982, série A no 52) et Hakan Arı c. Turquie (no 13331/07, 11 janvier 2011).

73. Par ailleurs, elle fait valoir que la direction générale lui a vendu le bien litigieux en affirmant qu’il s’agissait d’un bien constructible. Si le bien était déjà inconstructible au moment de la vente, comme le soutient le Gouvernement, il faudrait en déduire qu’elle a été trompée par l’administration. En outre, elle précise que le registre foncier doit indiquer une éventuelle inconstructibilité du bien et un classement en « zone de site naturel ». Or, ce registre ne comportait aucune mention d’une quelconque restriction de ce type au moment de l’achat. Compte tenu du principe de la foi publique dans les registres, une telle situation engage, selon elle, la responsabilité de l’Etat qui a l’obligation de tenir lesdits registres.

74. Enfin, elle affirme que le classement en « zone de site naturel » ne frapperait pas tout le monde de la même manière, puisque dans le même secteur, une université privée aurait pu ériger des constructions sur un terrain qui, tant sur le plan directeur de 1980 que sur celui de 1995, est une forêt.

b. Appréciation de la Cour

75. La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle l’article 1 du Protocole no 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes (voir, notamment, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 37, série A no 98) : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Les deuxième et troisième normes, qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété, doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 134, CEDH 2004‑V).

76. La Cour relève qu’une partie du terrain de la requérante a été classée en « zone de site naturel » et qu’elle a été frappée d’inconstructibilité alors qu’une autre partie a été destinée aux « activités de loisirs à la journée » (voir paragraphes 20 à 22 ci-dessus). Cette mesure a donc empêché la requérante d’ériger des habitations sur le terrain.

77. La Cour estime qu’il s’agit là d’une ingérence dans le droit de cette dernière au respect de ses biens. Elle observe toutefois que celle-ci n’a pas été privée de sa propriété et que ses droits réels sur le bien restent intacts. Elle considère en conséquence que cette ingérence relève de la réglementation de l’usage des biens, au sens du deuxième alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (Malfatto et Mieille c. France, no 40886/06 et 51946/07, § 60, 6 octobre 2016).

78. Selon une jurisprudence bien établie, cet alinéa doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l’article 1. Dès lors, une mesure d’ingérence doit respecter le principe de légalité, poursuivre un but d’intérêt général et ménager un « juste équilibre » entre les impératifs de l’intérêt général et ceux de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à subir une charge spéciale et exorbitante (pour un exposé de ces principes voir Hutten-Czapska c. Pologne [GC], no 35014/97, §§ 162 à 168, CEDH 2006‑VIII).

79. En ce qui concerne l’appréciation de cet équilibre lorsque son en cause des questions d’inconstructibilité, la Cour renvoie à la jurisprudence découlant notamment des affaires Perinelli et autres (décision précitée), Longobardi (décision précitée), Sinan Yildiz et autres (décision précitée), Matczyński c. Pologne (no 32794/07, § 99 à 115, 15 décembre 2015) et Malfatto et Mielle (précité).

80. En l’espèce, elle observe d’abord que ni la légalité de l’ingérence, ni sa finalité, qui relève d’une politique générale d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement, ne soulèvent de question.

81. Elle rappelle ensuite que les politiques d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement, où l’intérêt général de la communauté occupe une place prééminente, laissent à l’État une marge d’appréciation plus grande que lorsque sont en jeu des droits exclusivement civils. Dans la mise en œuvre de ces politiques, l’État peut notamment être amené à intervenir dans le domaine public et même à prévoir, dans certaines circonstances, l’absence d’indemnisation dans certaines situations relevant de la réglementation de l’usage des biens (Depalle c. France [GC], no 34044/02, § 91, CEDH 2010). En effet, dans de telles situations, l’absence d’indemnisation est l’un des facteurs à prendre en compte pour établir si un juste équilibre a été respecté, mais elle ne saurait, à elle seule, être constitutive d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 (Malfatto et Mielle, précité, § 92).

82. Elle constate que la demande d’indemnisation de la requérante a été dûment examinée par les juridictions nationales, dont l’Assemblée générale des chambres civiles de la Cour de cassation, lesquelles ont estimé à la lumière de la jurisprudence pertinente de la Cour et après avoir entendu contradictoirement les arguments des parties et examiné tous les éléments appropriés, que le préjudice subi par la requérante n’ouvrait pas droit à indemnisation. La Cour ne décèle aucun élément permettant de conclure que leurs décisions seraient entachées d’arbitraire ou manifestement déraisonnables.

83. Il est vrai que dans les affaires Perinelli et autres et Longobardi et autres (décisions précitées), les requérants n’avaient jamais manifesté leur intentions de bâtir sur le terrain et n’avaient pas entamé des procédures administratives visant à l’obtention d’un permis de construire durant la période où le terrain était encore constructible. La requérante argue que dans son cas, la décision d’inconstructibilité est intervenue durant une période située entre la date d’achat (1994) et le transfert de la propriété du bien sur le registre foncier (1996), si bien qu’elle n’a jamais été en mesure d’obtenir un permis de construire, alors même qu’elle avait acquis le bien dans le but d’y ériger des habitations.

84. La Cour estime que cette différence avec les affaires précitées n’est pas décisive.

85. Tout d’abord, elle observe qu’au moment de l’acquisition, la rubrique « nature du bien » du registre foncier précisait qu’il s’agissait, non pas d’un terrain à bâtir, mais de champs, c’est-à-dire d’un terrain agricole (voir paragraphe 5 ci-dessus). En outre, la requérante n’a jamais démontré que celui-ci avait, à un moment ou à un autre, changé de destination, suite par exemple à l’adoption d’un plan local d’urbanisme, pour devenir un terrain constructible.

86. Par ailleurs, la Cour relève que depuis l’adoption du plan directeur de 1980, il était établi que le caractère naturel de la zone où se situe le bien de la requérante devait être préservé (voir paragraphe 13 ci-dessus). S’il est vrai que les dispositions du plan directeur de 1980 n’interdisent pas formellement les constructions sur le bien, la requérante ne pouvait ignorer la situation et devait savoir qu’elle ne pourrait que difficilement ériger d’habitations sur ce terrain (voir Matczyński, précité, § 109).

87. Il semble certes que des permis aient malgré tout été délivrés dans ladite zone au mépris de l’interdiction qui découlait du plan directeur (voir paragraphe 15 ci-dessus). Mais cette circonstance n’était pas de nature à faire naître dans le chef de la requérante un espoir légitime que la réglementation serait méconnue à son profit.

88. Enfin, la Cour observe que l’inconstructibilité ne touche pas la totalité du bien qui a été acquis par la requérante. D’une part, une partie de ce bien a été transféré à l’Etat et la requérante a été indemnisée (voir paragraphes 18 et 19 ci-dessus). D’autre part, une proportion de la partie restante du bien peut faire l’objet de constructions légères destinées à certaines activités de loisirs (voir paragraphes 21 et 22 ci-dessus), ce qui signifie que le bien, qui au demeurant était un champ au moment de son acquisition, n’est pas inutilisable pour des activités autres qu’agricoles. Certes, lesdites activités, tout comme l’agriculture, sont sans doute moins lucratives que la construction et la vente de villas. Mais, les impératifs économiques ne doivent normalement pas se voir accorder la primauté face à des considérations liées à la protection de l’environnement et du patrimoine naturel.

89. En ce qui concerne l’affirmation selon laquelle la requérante aurait été trompée par la direction générale des établissements maritimes qui avait indiqué que le bien était un terrain à bâtir, la Cour observe qu’aucune action judiciaire ne semble avoir été entreprise à ce sujet.

90. Il va de même de l’affirmation selon laquelle les autorités n’auraient pas correctement tenu le registre foncier en omettant d’y faire apparaître les informations relatives au plan directeur de 1980. À cet égard, la Cour observe que le droit turc offre un recours, a priori efficace, qui permet d’indemniser le préjudice causé par la mauvaise tenue des registres fonciers (voir Ubay et autres c. Turquie (déc.), no 16252/04 30 septembre 2008), même si la Cour n’est pas persuadée que, compte tenu de la localisation géographique du bien, l’absence d’indication au registre foncier était de nature à dispenser la requérante de consulter le plan directeur.

91. A la lumière de ces éléments, la Cour estime que le juste équilibre devant régner entre les intérêts en jeu a été maintenu.

92. Partant, le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 est manifestement mal fondé.

B. Sur le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention

93. La requérante se plaint du montant excessif des frais judiciaires, et notamment des frais d’avocat de la partie adverse, dont elle a eu à s’acquitter à l’issue de la procédure. Elle y voit une atteinte à son droit à un procès équitable.

94. Le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes. Il reproche à la requérante de n’avoir soulevé ce grief ni dans son pourvoi en cassation ni dans son recours devant la Cour constitutionnelle. Dans le but de montrer l’effectivité de cette dernière voie, il présente des exemples d’arrêts de la juridiction constitutionnelle relative aux frais de procédure.

95. La Cour souscrit à l’argument du Gouvernement. Constatant que la requérante a omis de saisir la Cour constitutionnelle du grief qu’elle soulève à Strasbourg, alors même que le recours individuel était susceptible d’y porter remède, la Cour estime que la condition d’épuisement des voies de recours internes n’a pas été respectée.

96. Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 31 janvier 2019.

              Stanley NaismithRobert Spano
GreffierPrésident

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