Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-3-130 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 09-43/1100-280
Karar Tarihi : 1.10.2009
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI(Başkan V.)
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı
KARAKELLE, Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER: Kürşat ÜNLÜSOY, Nilgün KOCADAĞ
C. BAŞVURUDA
BULUNANLAR :- Küçüksu Unlu Mam. Gıda İnş. Turizm San. Tic. Ltd. Şti.
Göksu Mah. Sadri Alışık Cad. No: 69/A Anadolu Hisarı
Beykoz/İstanbul 20
- (…………….)-Dönmez Ekmek Fabrikası
Piripaşa Mah. Kalaycı Bahçe Sk. No: 69 Hasköy
Beyoğlu/İstanbul
- (…………….)-Özçelik Ekmek
Kaptanpaşa Mah. Sinanpaşa Üst Yumak Sok. No:9
Beyoğlu/İstanbul
- Birlik Lüks Ekmek Fırını 30
Hekimbaşı Çiftlik Cad. No:5 Küçüksu Üsküdar/İstanbul
- (…………….)-Şimşek Ekmek Pasta ve Unlu Mamuller
Alanaldı Cad. Başıbüyük Yolu Köşesi No:1 İçerenköy
Ataşehir/İstanbul
- (…………….)-Kazdallar Ekmek Fabrikaları
Murat Mah. Cemiyet Cad. No:10 Bayrampaşa/İstanbul
- (…………….)-İyinesil Unlu Mamuller İml. ve Gıda Mad. Paz. 40
Tic. Ltd. Şti.
Murat Mah. Kamil Cad. No:48 Bayrampaşa/İstanbul
- (…………….)-Yüce Ekmek İnş. Tah. Tic. Ltd. Şti.
Altıntepsi Mah. Okul Sk. No:36 Bayrampaşa/İstanbul
- (…………….)-Bayrampaşa Ekmek Fabrikası Unlu Mam.
San. ve Tic. Ltd. Şti.
Yenidoğan Mah. Yalı Sk. No:2 Bayrampaşa/İstanbul
09-43/1100-280
2
50
- (…………….)-Yazıcıoğlu Ekmek Fabrikası
Çırpıcı Mah. 75/2 Sk. No:181 Zeytinburnu/İstanbul
- (…………….)-Koç Ekmek
Sümer Mah. Kahveci Sk. No:21 Zeytinburnu/İstanbul
-.(…………….)- Özen Kardeşler Ekmek Fabrikası
Sümer Mah. Şehit Er Yavuz Bahar Sk. No:42
Zeytinburnu/İstanbul 60
- (…………….)-Somuncu Baba Ekmek Fırını
Nuri Paşa Mah. 8. Sk. No:5 Zeytinburnu/İstanbul
- (…………….)-Çavuşoğlu Ekmek
Seyit Nizam Cad. No: 37 Zeytinburnu/İstanbul
- (…………….)-Tadım 2 Karadeniz Odun Ekmeği
Nuri Paşa Mah. 14. Sk. No:43 Zeytinburnu/Istanbul
70
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN:
İstanbul Halk Ekmek Un ve Unlu Maddeler Gıda Sanayi
Ticaret A.Ş.
Esentepe Mah. 2942. Sk. No:176 Sultançiftliği
Gaziosmanpaşa/Istanbul
E. DOSYA KONUSU: İstanbul Halk Ekmek Fabrikaları A.Ş.’nin kamu gücünü
kendi lehine kullanarak şehirdeki diğer ekmek/pasta üreticilerini mağdur
durumda bıraktığı iddiası.
80
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuru sahiplerince şikayetlerinde, özetle; İstanbul Halk
Ekmek Un ve Unlu Maddeler Gıda Sanayi Ticaret A.Ş. (İstanbul Halk Ekmek)’nin
kamu gücünü kendi lehine kullanarak şehirdeki diğer ekmek/pasta üreticilerini
mağdur durumda bıraktığı öne sürülerek bu durumun engellenmesi ve sorumluların
cezalandırılması talep edilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 9.7.2009 tarih, 4816 sayı; 23.7.2009 tarih,
5245 sayı, 28.7.2009 tarih, 5365 sayı ile giren başvurular üzerine hazırlanan
28.7.2009 tarih ve 2009-3-130/İİ-09-KÜ sayılı İlk İnceleme Raporu Rekabet
Kurulu’nun 6.8.2009 tarih ve 09-35/897-M sayılı toplantısında görüşülmüş ve 4054 90
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun çerçevesinde soruşturma açılmasına
gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca
önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca yapılan inceleme
sonucunda düzenlenen 16.9.2009 tarih ve 2009-3-130/ÖA-09-KÜ sayılı Önaraştırma
Raporu 18.9.2009 tarih, REK.0.07.00.00-110/286 sayılı Başkanlık önergesi ile 09-43
sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda; hakim durumda olmayan İstanbul
Halk Ekmek’in ekmek ve diğer unlu mamuller pazarındaki uygulamalarının kötüye
09-43/1100-280
3
kullanma hali oluşturmaması nedeniyle İstanbul Halk Ekmek hakkında 4054 sayılı 100
Kanun’un 41. maddesi gereğince soruşturma açılmasına gerek olmadığı, şikayetlerin
reddinin gerektiği sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
İlgili ürün pazarı ürünlerin özellikleri, fiyatları ve kullanım amaçları bakımından tüketici
tarafından birbirleri ile değiştirilebilir veya birbirleri ile ikame edilebilir olarak görülen
mallar ve/veya hizmetlerin tamamından oluşmaktadır. 110
Ekmek, kullanılan malzemenin türü ve miktarlarına göre birçok farklı çeşitte
üretilebilen bir üründür. Bununla birlikte tüketici tarafından en fazla tercih edilen
ekmek normal beyaz ekmektir. Üretim maliyetleri açısından normal ekmekle diğer
ekmek çeşitleri arasındaki fark kullanılan malzemenin farklılaşmasından
kaynaklanmakta ve maliyetteki bu farklılık diğer ekmeklerin satış fiyatlarına
yansıtılmaktadır. Bununla birlikte diğer ekmek çeşitleri kullanım amaçları açısından
tüketici gözünde normal ekmekle ikame edilebilir görülmemektedir. Genel olarak
beyaz ekmek ana öğünlerde ve kahvaltıda katık veya ana doyurucu olarak
tüketilirken, çavdar ekmeği, kepekli ekmek, light ekmek, ruşeymli ekmek, glutensiz 120
ekmek, tuzsuz ekmek, sandviç ekmeği, hamburger ekmeği gibi diğer ekmek çeşitleri,
besleyici olması, uygulanan diyete uygun olması, zayıflamaya yardımcı olması,
sandviç/hamburger yapımına uygun olması gibi amaçlarla tüketilmektedir. Bu
bağlamda ekmek, kullanılan malzemenin çeşidine, miktarına ve kullanım amacına
göre normal ekmek, light ekmek, çavdar ekmeği, tuzsuz ekmek, kepekli ekmek,
ruşeymli ekmek, sandviç ekmeği, hamburger ekmeği gibi alt pazarlara ayrılabilir.
Bununla beraber dosya kapsamında bu tür bir ayrıma gidilmesine gerek
görülmediğinden ilgili ürün pazarı “ekmek ve diğer unlu mamuller pazarı” olarak
tanımlanmıştır.
130
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
Ekmek ve diğer unlu mamullerin kolay bayatlaması nedeniyle yerleşim birimleri
arasında kolayca taşınamadığı, buna karşılık İstanbul ili sınırları içindeki ilçeler
arasında ekmek ve diğer unlu mamuller ticareti yapılabildiği dikkate alınarak ilgili
coğrafi pazar “İstanbul ili” olarak belirlenmiştir.
I.2. Şikâyete Konu Teşebbüs: İstanbul Halk Ekmek Fabrikaları A.Ş.(İstanbul
Halk Ekmek)
Raportörlerce İstanbul Halk Ekmek Genel Müdürü (…………….)’yla görüşülmüştür. 140
Yapılan görüşmede elde edilen bilgilere aşağıda yer verilmiştir.
İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından kurulmuş olan ve halen hisselerinin ….
İstanbul Büyükşehir Belediyesi’ne ait bulunan İstanbul Halk Ekmek 1978 yılında
üretime başlamıştır. Edirnekapı merkez fabrikasında 7 üretim hattı, Gaziosmanpaşa
fabrikasında 5 üretim hattı, Cevizli fabrikasında 4 üretim hattı olmak üzere İstanbul
Halk Ekmek’in endüstriyel modern üretim yapılan 13 üretim hattı bulunmaktadır. Bu
hatlardan ….sinde normal ekmek üretimi …. ise organik/çeşit ekmek üretimi
09-43/1100-280
4
yapılmaktadır. Her bir üretim hattının kapasitesi … adet/saat’tir. 2009 yılında üç
fabrikada günlük toplam …… civarında ekmek üretilmektedir. 150
Bahsi geçen üç fabrikanın her biri ürünlerin satışı yönünden 3 farklı hinterlanda
ayrılmıştır. Hinterlantların her biri için ayrı pazarlama şirketleriyle anlaşılmış olup
İstanbul Halk Ekmek ürünlerinin dağıtımı bu şirketler tarafından yapılmaktadır.
İstanbul Halk Ekmek’in İstanbul genelinde .. ekmek satış mağazası ve … büfesi
bulunmaktadır. Büfelerin mülkiyeti ……………………… aitken, ekmek satış
mağazaları işletenler tarafından kiralanmaktadır. Ayrıca Halk Ekmek ….. toplu
tüketim noktası (otel, restoran, okul, hastane vb.), …… zincir market mağazası
(Metro, Migros, Tansaş, Kiler vb.), …. market aracılığıyla da nihai tüketiciye
ulaşmaktadır. 160
İstanbul Halk Ekmek’in ürünleri arasında normal ekmeğin yanı sıra Alman ekmeği,
kepekli ekmek, tuzsuz ekmek, keten tohumlu ekmek, Akdeniz ekmeği, tam buğdaylı
ekmek, hamburger ekmeği, tost ekmeği, sandviç ekmeği, soyalı ekmek, dayanıklı
ekmek, light ekmek, ay çekirdekli ekmek, yedi tahıl ekmeği, çavdarlı ekmek, mısır
ekmeği, grisini, rüşeymli ekmek gibi birçok ekmek çeşidi ve çölyak hastalarının
perhizlerine uygun glütensiz hamburger ekmeği, karışım ekmek, kurabiye, kuru pasta
gibi ürünler bulunmaktadır. Bu ürünlerden normal ekmek ve çeşit ekmekler İstanbul
Halk Ekmek tarafından üretilmekteyken, kuru pasta, kurabiye gibi ürünler farklı
üreticilerden tedarik edilmektedir. 170
Şirketin 2008 yılına ait cirosu ………… dir.
I.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Önaraştırmaya konu şikayetler temel olarak İstanbul Halk Ekmek’in piyasada hakim
durumda bulunduğu ve bu durumunu düşük fiyat uygulamak suretiyle kötüye
kullandığı iddiasına dayanmaktadır. 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinde “ …bir veya
birden fazla teşebbüsün ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet
piyasasındaki hakim durumunu tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar 180
ya da birlikte davranışlar ile kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır.” ifadesine
yer verilmiştir. Bu hüküm çerçevesinde herhangi bir teşebbüsün ürünlerine düşük
fiyat uygulamasının hakim durumun kötüye kullanımı olarak değerlendirilebilmesi için
öncelikle söz konusu teşebbüsün ilgili pazarda hakim durumda olması gerektiği
açıktır. Bu bağlamda herhangi bir pazarda hakim durumda bulunmayan bir
teşebbüsün ürünlerini rakiplerine göre düşük bir fiyatla satışa sunması, 4054 sayılı
Kanun kapsamında rekabeti engelleyen, bozan veya kısıtlayan bir eylem olarak
değerlendirilemeyecektir.
4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde hakim durum; “Belirli bir piyasadaki bir veya 190
birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek fiyatı
arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü” olarak
tanımlanmıştır. Hakim durumun belirlenmesinde ilgili teşebbüsün pazar payı, pazarda
faaliyet gösteren diğer firmaların sayısı ve pazar payları gibi ölçütlerin yanında,
piyasaya giriş engelleri, fikri ve sınai mülkiyetin varlığı, teknolojik üstünlük gibi ölçütler
de kullanılmaktadır. Pazar payı hakim durumun belirlenmesinde tek başına yeterli bir
ölçüt olmasa da teşebbüsün pazar payının düşük olması, piyasanın çok sayıda
09-43/1100-280
5
oyuncunun yer aldığı rekabetçi bir piyasa olması ve giriş engellerinin bulunmaması
gibi durumlarda hakim durumdan bahsetmek zorlaşmaktadır.
200
İstanbul Halk Ekmek’ten elde edilen bilgilere göre İstanbul’da günde yaklaşık 16
milyon adet ekmek üretilmektedir. İstanbul Halk Ekmek’in günlük ekmek üretim
kapasitesi …….. adet civarında olup 2009 yılında bu kapasitenin kullanımı günlük
…………… adet ekmek civarındadır. Bu bilgiler ışığında İstanbul Halk Ekmek’in
İstanbul ekmek piyasasındaki pazar payı yaklaşık olarak …… civarındadır. Söz
konusu pazar payı hakim durum göstergesi olarak kullanılması açısından oldukça
düşüktür. Bunun yanı sıra piyasaya giriş engelleri bulunmamakta aksine ekmek
piyasasına girişin diğer sektörlere göre daha kolay olduğu görülmektedir.
İstanbul Halk Ekmek ’in modern tünel bantlarda yüksek miktarlarda üretim yapması 210
maliyet avantajını ve bu avantajın fiyatlara yansıtılmasını beraberinde getirmektedir.
Ekmek üretiminin küçük işletmelerden endüstriyel tünel bantlarda yapılan üretime
kaymasıyla birlikte pazarda faaliyet gösteren küçük işletmelerin bu dönüşümden
olumsuz etkilenmeleri pazardaki gelişimin doğal bir sonucudur.
Dosya mevcudu bilgi ve belgelerden; İstanbul Halk Ekmek’in İstanbul ilinde ekmek
üretimindeki pazar payının doğrudan hakim durum göstergesi sayılabilecek ölçüde
olmaması ve ilgili pazarda giriş engellerinin bulunmaması nedeniyle, İstanbul’daki
ekmek pazarında hakim durumda bulunmadığı, fiyatlarını ölçek ekonomisi ve sahip
olduğu üretim teknolojisi dolayısıyla ucuz belirleyebilme imkanına sahip olduğu 220
anlaşılmıştır. Bu bakımdan, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi anlamında hakim
durumun kötüye kullanılmasının söz konusu olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
Şikayet konusu iddialara ilişkin olarak İstanbul Halk Ekmek hakkında 4054 sayılı
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek bulunmadığına,
şikayetlerin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir. 230
Full & Egal Universal Law Academy