Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2014-3-62 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 14-53/906-413
Karar Tarihi : 18.12.2014
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Dr. Murat ÇETİNKAYA,
Reşit GÜRPINAR, Doç. Dr. Tahir SARAÇ
B. RAPORTÖRLER: Mazlum YALÇINKAYA, Mesut KOÇ
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Gizlilik talebi bulunmaktadır.
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILANLAR : - Boğaziçi Danışmanlık Organizasyon Pazarlama Ltd. Şti.
(Boğaziçi)
Cumhuriyet Mah. Araba Yolu Cad. No:65 Sarıyer/İstanbul
- Ofluoğlu Unlu Mamulleri-Fatih OFLUOĞLU (Ofluoğlu)
Pınar Mah. Çamlıbel Cad. No:38 Sarıyer/İstanbul
- Girgin Kardeşler Gıda ve Unlu Mamulleri San. ve Tic. Ltd. Şti.
(Girgin Kardeşler)
Reşitpaşa Mah. Posta Yolu Cad. No:32/A Sarıyer/İstanbul
- Doğadan Unlu Mamulleri- Murat SÖNMEZ (Doğadan)
Adnan Menderes Cad. No:35 Bahçeköy Sarıyer/İstanbul
- İstanbul İli Sarıyer İlçesinde Faaliyet Gösteren Diğer Fırınlar
(1) E. DOSYA KONUSU: İstanbul ili Sarıyer ilçesinde faaliyet gösteren fırınların
aralarında anlaşmak suretiyle, ekmek satış noktalarını paylaştıkları iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
- İstanbul ili Sarıyer ilçesinde ekmek satış noktalarının, kendi tercih ettikleri ekmek
üreticisinden ekmek tedarik edemedikleri,
- Ekmek talebinde bulunulan ekmek üreticilerinin; kendi aralarında senet imzaladıklarını,
bir başka üreticinin ekmek verdiği satış noktasına ekmek veremeyeceklerini belirterek
talebi geri çevirdiği,
- Ekmek üreticilerinin, söz konusu anlaşmaya dayanarak ekmek kalitesini düşürdükleri
ifade edilerek söz konusu sözleşme ve uygulamalar ile ilgili olarak 4054 sayılı Rekabetin
Korunması Hakkında Kanun çerçevesinde gereğinin yapılması talep edilmiştir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 02.09.2014 tarihinde giren başvuru üzerine
hazırlanan 05.09.2014 tarih ve 2014-3-62/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu, 17.09.2014
tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
(4) Söz konusu karar uyarınca düzenlenen 10.12.2014 tarih ve 2014-3-62/ÖA sayılı
Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(5) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
- İstanbul ili Sarıyer ilçesinde faaliyet gösteren fırıncılar hakkında 4054 sayılı Kanun’un
41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı,
- Bununla birlikte; Boğaziçi Danışmanlık Organizasyon Paz. Ltd. Şti.’ne (Boğaziçi
Danışmanlık) ekmek üreticileri arasında rekabetçi davranışların koordinasyonu
sonucunu doğurabilecek her türlü davranıştan kaçınması gerektiği, aksi takdirde 4054
14-53/906-413
2/4
sayılı Kanun çerçevesinde işlem başlatılacağı yönünde aynı Kanun’un 9. maddesinin
üçüncü fıkrası uyarınca görüş bildirilmesinin yerinde olacağı
ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(6) 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesinde; rekabeti engelleme, bozma ya da kısıtlama
amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran ya da doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler
arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliği karar ve eylemleri yasaklanmıştır.
(7) Bu kapsamda; Boğaziçi Danışmanlık, Girgin Kardeşler, Ofluoğlu ve Doğadan’da yapılan
yerinde incelemelerde, teşebbüsler arasında gerek fiyatlar gerekse de ekmek satış
noktalarının paylaşımı hususunda bir iletişimin varlığını destekler nitelikte herhangi bir
bilgi ya da belgeye ulaşılmamıştır.
(8) Ancak, gerek Boğaziçi Danışmanlık’ın işlevi gerekse de Sarıyer’de ekmek fiyatlarının
İstanbul’un diğer ilçelerinden farklı olarak yüksek seyretmesi konunun detaylarına
inilmesini gerekli kılmaktadır. Sarıyer’in çok büyük bir kısmında Halk Ekmek dışında
ekmek fiyatlarının marketlerde (mağaza zincirlerine ait marketler de dahil) 1,20 TL,
bakkal gibi küçük ölçekli satış noktaları ve fırınlarda ise 1,25 TL seviyesinden satışa
sunulduğu görülmektedir. Gerek yapılan incelemelerdeki gözlemler, gerekse de
organize zincir mağazalardan gelen ve dosya mevcudunda bulunan veriler
doğrultusunda, ekmek fiyatları açısında tek bir fiyat söz konusu olmasa da İstanbul’un
diğer ilçelerine kıyasla ciddi oranda bir yeknesaklık arz ettiğinin ifade edilmesi
mümkündür.
(9) Esasen, önemli miktarda kapasite fazlasının olduğu, çok sayıda teşebbüsün faaliyet
gösterdiği ekmek piyasası oldukça rekabetçi özellik sergilemektedir. Bu yönüyle, ekmek
piyasasında belirli bir fiyatı geçerli kılmak ya da ekmek satış noktalarını aralarında
paylaşmak için anlaşan rekabete aykırı oluşumların, kartelin devamlılığını
sağlayabilmeleri açısından bölge dışından ekmek girişini engelleyebilmeleri önem arz
etmektedir. Aksi takdirde, piyasanın geçirgen özelliği sayesinde ekmek fiyatları yeniden
rekabetçi seviyelerde dengelenecek, ekmek satış noktaları el değiştirecektir. Ekmek
üreticilerinin özellikle belediyeler üzerinden bu yöndeki girişimleri geçmiş tarihli
Kurulumuz kararlarında1 ele alınmıştır. Boğaziçi Danışmanlık’ta gerçekleştirilen
incelemede bu kapsamda değerlendirilebilecek, Sarıyer’de başka ilçelerden tedarik
ettiği ekmeği satan ekmek satış noktalarının tespitine yönelik çalışmalar yapıldığını
gösteren belgelere ulaşılmıştır. Bununla birlikte, fiiliyatta Boğaziçi Danışmanlık’ın
Sarıyer’e dışardan ekmek girişini engellemeye yönelik faaliyet içinde olduğunu gösteren
herhangi bir bulgu mevcut değildir. Anılan belgeye ilişkin olarak ise, Sarıyer Belediyesi
nezdinde başvuruda bulunmak için hazırlandığı ifade edilmiştir.
(10) 5393 sayılı Belediye Kanunu’na dayanılarak hazırlanan ve 11.04.2007 tarih, 26490
sayılı Resmi Gazete yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 10. maddesinin
(1)(c)(8) bendi uyarınca zabıta yetkilileri insan sağlığına zarar veren ekmekleri yetkili
mercilere bildirmek yetkisine sahiptir. Zabıta tarafından, anılan hüküm kapsamında
denetimlerde bulunulmasının ve bu denetimin ardından gerekli görüldüğü takdirde
ekmek satışına izin verilmemesinin hukuka uygun olduğu açıktır. Ancak, hukuki
dayanak teşkil edecek denetimler yapılmadan, sadece belediyenin yetki sınırları dışında
üretilmesi sebep gösterilerek teşebbüslerin faaliyetlerini kısıtlayacak şekilde ekmek
girişinin kısıtlanması rekabeti kısıtlayıcı bir nitelik taşıyacaktır.
(11) Mevcut durum itibarıyla, Sarıyer ilçesine dışarıdan ekmek girişinin kısıtlandığı yönünde
herhangi bir başvurunun Kurum kayıtlarına intikal etmediği görülmektedir. Bu bakımdan
ilçeye dışarıdan ekmek girişinin eldeki verilere göre mümkün görünmesi, ekmek
1 Rekabet Kurulunun 12.06.2008 tarihli, 08-39/511-187 sayılı ve 27.10.2010 tarihli, 10-67/1427-543 sayılı
kararları.
14-53/906-413
3/4
üreticileri arasında ekmek satış fiyatına ve/veya pazar paylaşımına ilişkin rekabete
aykırı bir anlaşmanın var olduğu savını zayıflatmaktadır. Yine bu kapsamda
değerlendirilebilecek bir başka unsur ise Halk Ekmek’in faaliyetleridir. Sarıyer’de Halk
Ekmek tarafından toplam 29 noktada, 60 Kuruş gibi oldukça düşük bir fiyattan ekmek
satışı gerçekleştirilmektedir. Dolayısıyla söz konusu unsurlar, çok sayıda teşebbüsün
faaliyet gösterdiği Sarıyer ekmek piyasasında belli bir fiyat seviyesinin geçerli
kılınmasına yönelik bir anlaşmanın sağlanması ve sürdürebilmesini güçleştiren faktörler
olarak karşımıza çıkmaktadır.
(12) Boğaziçi Danışmanlık’ta bulunan, iki farklı tipteki imzalanmamış haldeki protokoller
içerdikleri rekabeti kısıtlayıcı hükümler yönüyle önem arz etmektedir. Anılan
protokollerde piyasaya sürülen ekmeğin fiyatı, arz miktarı gibi unsurlarının tek elden
belirlenmesine olanak sağlayacak hükümlerin yer alması, bu unsurların kontrolüne
ilişkin bir danışma kurulunun ihdas edilmesi, alışılagelmiş kartel davranışları içinde
değerlendirilebilecektir.
(13) 2. tip protokolün giriş kısmında yer alan “İstanbul ekmek üreticilerine destek olmak ve
hizmet sunmak amacıyla tarafından kurulan Boğaziçi Danışmanlık Organizasyon ve
Paz. Ltd. Şti…” ibaresinden Boğaziçi Danışmanlık’ın başlangıçta İstanbul Fırıncılar
Odası Sarıyer Temsilciliği üyeleri tarafından kurulduğu daha sonra (…..)’in kontrolüne
geçtiği anlamı çıkmaktadır. Nitekim (…..) de bunu doğrular mahiyette sonradan Boğaziçi
Danışmanlık’ın kontrolünü iktisap ettiğini belirtmiştir. Buna ek olarak, bu protokollerin
kendisinin yönetimde tek başına söz sahibi olduğu dönemden önceye ait olduğu ve
hiçbir zaman imzalanmadığını ifade etmiştir.
(14) Boğaziçi Danışmanlık’ta bulunan boş haldeki protokollerde, bir uzlaşmanın unsurlarının
(fiyat politikası, denetim ve uygulama yöntemi vb.) mevcut olduğu görülmektedir. Ancak,
bir ihlal faaliyetini gerçekleştirmek üzere tarafların ortak iradelerinin oluştuğunu gösteren
herhangi bir belge (yazılı metinler, elektronik postalar, toplantı tutanakları vb.) ve/veya
ihlalin taraflarına ait olan ve uzlaşmanın nasıl kurulduğunu ve uygulandığını gösteren
yazılı veya sözlü bir beyan bulunamamıştır. Bu kapsamda, işbu dosya bakımından,
teşebbüsler yahut teşebbüsler adına hareket eden şahıslar arasında rekabeti sınırlayıcı
bir anlaşmanın kurulması ve devam ettirilmesine ilişkin uzlaşmaya işaret eden asli
delillerin mevcut olmadığı kabul edilmektedir.
(15) Bununla birlikte, gerek Sarıyer Belediyesi yöneticilerinin öncülüğünde ekmek fiyatlarının
aşağı çekilmesine yönelik gerçekleştirilen toplantı haberlerinde gerekse de Sarıyer’deki
fırıncıları ilgilendiren önemli olayların akabinde belirli kişilerin diğer tüm fırıncıların adına
açıklamalarda bulunması, bir iletişimin varlığına delalet etmektedir. Bu türden bir
iletişimin varlığı, görüşme gerçekleştirilen fırıncıların, hem değişik sosyal aktiviteler
kapsamında, hem de sektörle ilgili meseleler için bir araya gelindiği beyanıyla sabittir.
Ancak, işbu dosya kapsamında Sarıyer’deki ekmek üreticilerinin rekabeti kısıtlayıcı bir
anlaşma için bir araya geldiğini gösteren herhangi bir bilgi ve/veya belge
bulunmamaktadır. Bu bakımdan, farklı gerekçelerle, kimi zaman da Sarıyer
Belediyesi’nin öncülüğünde gerçekleştirilen bu toplantıların, eldeki mevcut veriler
itibariyle hukukun icazet verdiği sınırlar içerisinde değerlendirilebileceği sonucuna
ulaşılmıştır.
(16) Kurulumuzun ekmek piyasasına yönelik incelemelerinde; ekmek üreticilerinin dağıtım
şirketi, kooperatif, danışmanlık şirketi gibi tüzel kişilikler altında örgütlenerek piyasada
rekabeti ortadan kaldırmaya yönelik girişimlerde bulunduğuna rastlanmaktadır. Bu
nedenle, her ne kadar Boğaziçi Danışmanlık’ın fırıncıların ortak alım yaparak ekmek
üretiminde kullanılan girdileri maliyet avantajı ile tedarik etmek amacıyla kurulduğu ve
hâlihazırda tam aktif olmadığı ifade edilse de, ekmek üreticileri arasında rekabetçi
davranışların koordinasyonuna aracılık işlevi görmesi mümkündür. Nitekim söz konusu
14-53/906-413
4/4
protokollerin içeriğinde yer alan düzenlemeler bu türden bir koordinasyon oluşturma
çabasının ürünü olarak ortaya çıkmıştır.
(17) Yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler çerçevesinde, Sarıyer’de faaliyet
gösteren ekmek üreticileri hakkında soruşturma açılmasına yer olmadığı, öte yandan
Boğaziçi Danışmanlık’a ve anılan teşebbüs kanalıyla yetki aldığı fırınlara, ayrıca
İstanbul ili Sarıyer Belediye Başkanlığına, konuya ilişkin görüş bildirilmesinin yerinde
olacağı kanaatine varılmıştır.
J. SONUÇ
(18) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
1. Dosya konusu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca bu
aşamada soruşturma açılmasına gerek olmadığına,
2. Bununla birlikte, elde edilen bulgu ve emareler dikkate alınarak, ekmek üreticileri
arasında rekabetçi davranışların koordinasyonu sonucunu doğurabilecek her türlü
davranıştan kaçınması gerektiği yönünde Boğaziçi Danışmanlık Organizasyon Paz. Ltd.
Şti.’ye ve anılan teşebbüs kanalıyla yetki aldığı fırınlara, ayrıca İstanbul ili Sarıyer
Belediye Başkanlığına görüş bildirilmesi için Başkanlığın görevlendirilmesine
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy