SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 25108/94
présentée par Peter STEINHAUSER
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 17 janvier 1996 en présence
de
M. H. DANELIUS, Président
Mme G.H. THUNE
MM. G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
Mme M.-T. SCHOEPFER, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 20 juin 1994 par Peter STEINHAUSER
contre la France et enregistrée le 9 septembre 1994 sous le N° de
dossier 25108/94 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu la décision de la Commission, en date du 22 février 1995, de
communiquer la requête concernant le grief tiré de la durée de la
procédure et de la déclarer irrecevable pour le surplus ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
21 juin 1995 et les observations en réponse présentées par le requérant
le 14 octobre 1995 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité allemande, né en 1942, est artiste-
peintre et réside à Bayonne.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
1. Circonstances particulières de l'affaire
La ville de Biarritz est propriétaire de locaux artisanaux
dénommés "crampottes", d'aspect traditionnel et situés dans un site
touristique, le port des pêcheurs.
Le requérant bénéficiait d'une convention d'occupation de l'une
de ces crampottes, expirant le 28 février 1981, lorsqu'il fut averti
qu'une adjudication pour l'attribution de ces locaux en location aurait
lieu le 19 février 1981.
L'article 3 du cahier des charges prévoyait expressément que les
candidats devaient justifier de la nationalité française.
Le 20 février 1981, le maire de Biarritz rappela au requérant que
la convention d'occupation expirait le 28 février 1981. Il le mit en
demeure d'avoir à restituer les clés de la crampotte avant cette date.
Le requérant adressa alors plusieurs réclamations au maire en
contestant la discrimination dont il était l'objet du fait de sa
nationalité, étant le seul étranger à avoir bénéficié d'une crampotte
et, partant, à être concerné par la condition de nationalité posée à
l'article 3 du cahier des charges. Il invoqua l'article 52 du Traité
instituant la Communauté économique européenne pour contester une telle
discrimination. Le maire de la ville ne répondit pas ou renvoya le
requérant au cahier des charges.
a. Première procédure administrative
Le 1er mars 1983, le maire refusa d'autoriser le requérant à
participer à l'adjudication pour les locations des crampottes, du fait
de sa nationalité.
Le 29 avril 1983, le requérant saisit le tribunal administratif
de Pau en excès de pouvoir pour obtenir l'annulation de la décision du
maire en date du 1er mars 1983.
Par jugement du 20 juillet 1984, le tribunal administratif de Pau
écarta les moyens d'irrecevabilité soulevés par la commune et, sur le
fond, décida de poser une question préjudicielle à la Cour de justice
des communautés européennes sur la conformité de l'article 3 du cahier
des charges à l'article 52 du Traité de Rome de 1957. Dans l'attente
de la réponse, le tribunal sursit à statuer.
Le 18 juin 1985, la Cour de justice des communautés européennes
jugea que l'article 52 du Traité s'opposait à ce que l'article 3 du
cahier des charges puisse contenir une condition de nationalité.
Par jugement du 12 novembre 1985, le tribunal administratif de
Pau, compte tenu de la décision de la Cour de justice des communautés
européennes, annula la décision du maire de Biarritz, en date du
1er mars 1983, concernant seulement les trois crampottes litigieuses
pour lesquelles le requérant avait effectivement concouru. Il déclara
nuls les contrats de location de celles-ci. Le tribunal accorda en
outre au requérant 50.000 francs de dommages et intérêts pour le
préjudice matériel et professionnel et 20.000 francs pour son préjudice
moral.
Pour les autres crampottes, le tribunal jugea que le refus du
maire de traiter de gré à gré avec le requérant, pour la location de
crampottes non encore adjugées, et de lui en attribuer une n'était pas
illégal. Il rejeta donc la demande du requérant sur ce point.
Ce jugement est définitif.
b. Seconde procédure administrative
Le 19 mars 1985, le conseil municipal de Biarritz mit cinq
crampottes en location par adjudication. En cas d'insuccès, le conseil
municipal autorisa le maire à transiger de gré à gré avec le candidat
le mieux placé sur la liste des demandeurs. L'adjudication eut lieu le
19 avril 1985.
Deux crampottes restant vacantes, le requérant proposa de devenir
locataire de l'une d'elles le 27 juin 1985. Il réitéra sa demande
auprès du maire le 8 août 1985.
Le 13 janvier 1986, il écrivit de nouveau au maire pour obtenir
l'attribution de l'une des crampottes inoccupées. Il ne reçut aucune
réponse.
Le 4 août 1986, estimant que le silence du maire à sa demande du
13 janvier 1986 équivalait à une décision implicite de rejet, le
requérant saisit le tribunal administratif de Pau pour faire déclarer
illégal le refus du maire de traiter avec lui de gré à gré et de lui
attribuer une crampotte.
Par jugement du 10 mai 1988, le tribunal administratif rejeta la
demande du requérant. Le tribunal estima que la demande tendait en
réalité à revenir sur un point jugé dans sa décision du
12 novembre 1985, pour lequel il avait déclaré que le refus du maire
de traiter de gré à gré avec le requérant et de lui attribuer une
crampotte inoccupée n'était pas illégal. Le tribunal constata que, sur
ce point, la nouvelle demande était relative aux mêmes parties, au même
objet et à la même cause que dans le jugement du 12 novembre 1985, qui
était revêtu de l'autorité de la chose jugée.
Le requérant forma un pourvoi devant le Conseil d'Etat en
sollicitant le bénéfice de l'aide judiciaire le 27 juin 1988.
Le 8 décembre 1988, le bureau d'aide judiciaire notifia une
décision d'acceptation de la demande en date du 23 novembre 1988. Un
avocat lui fut désigné le 23 décembre 1988.
Le requérant déposa son mémoire le 8 février 1989. La commune de
Biarritz communiqua un mémoire en défense le 6 juin 1989. Le requérant
y répliqua le 15 septembre 1989.
Par arrêt du 11 janvier 1995, après audience en date du
27 avril 1994, le Conseil d'Etat rejeta le recours du requérant. Dans
sa décision, le Conseil d'Etat releva que la demande du requérant, en
l'absence de toute circonstance nouvelle, n'avait pu faire naître
qu'une décision de refus du maire purement confirmative de la
précédente, sur la légalité de laquelle le tribunal administratif de
Pau, par jugement définitif du 12 novembre 1985, s'était déjà prononcé.
En conséquence, s'agissant d'une demande opposant les mêmes parties,
avec le même objet et la même cause, le principe de l'autorité de la
chose jugée s'opposait à ce que la demande du requérant puisse être
admise.
c. Plainte avec constitution de partie civile
Le 11 février 1987, le requérant déposa une plainte avec
constitution de partie civile contre le maire de la ville auprès du
doyen des juges d'instruction près le tribunal de grande instance de
Bayonne, en invoquant les articles 187-1 et 187-2 du Code pénal
relatifs aux discriminations, notamment en matière d'activité
économique.
Par arrêt du 29 avril 1987, la Cour de cassation désigna la
chambre d'accusation près la cour d'appel de Toulouse pour instruire
la plainte avec constitution de partie civile.
Le 9 juillet 1987, le requérant fut convoqué au commissariat de
police de Biarritz pour se voir notifier le rejet de sa plainte contre
le maire de la ville. Le requérant ne forma pas de recours.
2. Droit interne pertinent
Le domaine public, insaisissable et imprescriptible, peut faire
l'objet d'occupations privatives soumises à un régime particulier
caractérisé par trois principes :
- les occupations privatives sont soumises à autorisation et "le
refus d'autorisation n'est pas celui d'un avantage dont l'attribution
constitue un droit" (Conseil d'Etat, arrêt du 17 janvier 1990,
Sàrl Etbl. Boennec, DA-1990, n° 101);
- elles sont soumises à redevance ;
- elles s'exercent dans un régime de précarité, les titulaires
d'autorisation n'ayant "pas de droit acquis" à leur renouvellement
(Conseil d'Etat, arrêt du 14 octobre 1991, Hélie) et étant soumis au
"caractère précaire et révocable ... commun à toutes les occupations
du domaine public" (Conseil d'Etat, arrêt du 4 février 1983, Ville de
Charleville-Mézières, Lebon, p. 45).
GRIEF
Le requérant se plaint de la durée de la procédure administrative
entamée à la suite du rejet implicite de sa demande du 13 janvier 1986
au maire de Biarritz. Il invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 20 juin 1994 et enregistrée le
9 septembre 1994.
Le 22 février 1995, la Commission a décidé de porter la requête
à la connaissance du Gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé du
grief tiré de la durée de la procédure et de déclarer la requête
irrecevable pour le surplus.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 21 juin 1995,
après prorogation du délai imparti, et le requérant y a répondu le
14 octobre 1995.
EN DROIT
Le requérant se plaint de la durée de la procédure administrative
débutée le 4 août 1986 et terminée le 11 janvier 1995. Il invoque
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui prévoit :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
(...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui
décidera (...) des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil (...)."
Le Gouvernement défendeur soutient à titre principal que les
dispositions de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention ne sont
pas applicables à la procédure en cause.
En premier lieu, il estime que la procédure ne portait pas sur
une contestation "réelle et sérieuse". Selon lui, la demande du
requérant visait, en l'absence de circonstances nouvelles, à faire
annuler une décision de rejet confirmée par un jugement définitif du
12 novembre 1985, jugement bénéficiant de l'autorité de la chose jugée.
En second lieu, le Gouvernement indique que la procédure ne
portait ni sur un "droit" ni, a fortiori, sur un "droit de caractère
civil". Il rappelle que le requérant n'a jamais été empêché d'exercer
sa profession et que la procédure ne portait que sur l'attribution d'un
local appartenant au domaine public. Le Gouvernement rappelle que la
gestion du domaine public relève par essence du domaine public, qu'elle
intervient dans l'intérêt général et, surtout, qu'une utilisation
privative ne fait naître aucun droit, l'occupation étant toujours
précaire et révocable.
Le Gouvernement souligne enfin que le requérant reconnait lui-
même qu'il avait pu participer à l'adjudication du 19 avril 1985 mais
que ses moyens ne lui avaient pas permis d'obtenir une crampotte.
Le requérant affirme que sa situation familiale rendait la
contestation "réelle et sérieuse" et qu'il se trouvait dans
l'impossibilité absolue d'exercer sa profession en l'absence de
"crampotte". Il soutient par ailleurs que la seconde procédure
administrative n'avait pas le même objet, s'agissant d'une action
visant le refus implicite du maire de la commune de Biarritz.
La Commission rappelle que l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention s'applique aux contestations relatives à des "droits" que
l'on peut dire défendables, reconnus en droit interne. L'article 6 par.
1 (art. 6-1) s'applique non seulement aux contestations relatives à des
droits bien établis, mais aussi aux litiges concernant le point de
savoir si un certain "droit" existe dans le droit interne (cf. Cour
eur. D.H., arrêt Lithgow et autres du 8 juillet 1986, série A n° 102,
p. 70, par. 192). Toutefois, cette contestation sur l'existence d'un
droit doit être "réelle et sérieuse" (voir Cour eur. D.H., arrêt
Benthem du 23 octobre 1985, série A n° 97, p. 14, par. 32).
La Commission relève que, dans la procédure litigieuse, le
requérant voulait obtenir du tribunal qu'il statue à nouveau,
concernant la prétendue illégalité de la décision de refus du maire de
traiter de gré à gré avec lui et de lui accorder une crampotte non
occupée. La Commission note que cette question avait déjà donné lieu
à un jugement définitif du tribunal administratif de Pau en date du
12 novembre 1985, jugement revêtu de l'autorité de la chose jugée. Par
ailleurs, la Commission, qui constate que le requérant a pu participer
à l'adjudication mise en place à compter du 19 mars 1985, relève que
le requérant ne disposait d'aucun "droit".
En conséquence, la Commission estime que l'action du requérant
ne portait pas sur une contestation sérieuse relative à l'existence
d'un droit, au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Il s'ensuit que la requête est incompatible ratione materiae avec
les dispositions de la Convention et doit être rejetée, conformément
à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LE RESTANT DE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
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