STES COLAS EST, COLAS OUEST et SACER contre la FRANCE

TROISIÈME SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 37971/97
présentée par STÉS COLAS EST, COLAS OUEST et SACER
contre la France

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 19 juin 2001 en une chambre composée de

MM. L. Loucaides, président,
J.-P. Costa,
P. Kūris,
MmeF. Tulkens,
M.K. Jungwiert,
MmeH.S. Greve,
M.M. Ugrekhelidze, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 2 décembre 1996 et enregistrée le 1er octobre 1997,

Vu la décision partielle de la Commission du 21 octobre 1998,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Les requérants dont la Commission a déclaré les requêtes partiellement recevables - les Stés Colas Est, Colas Ouest et Sacer - sont des sociétés françaises, respectivement sises à Colmar, Mérignac et Boulogne-Billancourt. Elles sont représentés devant la Cour par Me F. Goguel, avocat au barreau de Paris.

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le syndicat national des entreprises de second oeuvre (SNSO) ayant dénoncé l’existence de certaines pratiques illicites commises par de grandes entreprises du bâtiment, l’administration centrale demanda à la Direction Nationale des Enquêtes (DNE) d’effectuer une enquête adminitrative de grande ampleur sur le comportement des entreprises de travaux publics.

Par une note en date du 9 octobre 1985, le directeur de la direction Nationale des Enquêtes, rattachée à la Direction Générale de la Concurrence et de la Consommation, devenue le 5 novembre 1985 la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (ci-après « DGCCRF ») apporta des précisions aux responsables interdépartementaux sur l’enquête envisagée concernant le comportement des entreprises de travaux publics routiers lors de la passation de marchés locaux. A sa note fut annexée la liste des entreprises à visiter, soit à leur siège, soit dans leur agence locale, dans dix-sept départements. Les trois sociétés requérantes y figuraient.

Le 19 novembre 1985, des enquêteurs de la DGCCRF effectuèrent une intervention simultanée réalisée auprès de cinquante six sociétés et saisirent à cette occasion plusieurs milliers de documents. Dans un second temps, le 15 octobre 1986, ils procédèrent à des investigations complémentaires dans le but de recueillir des déclarations.

Chaque fois, les agents enquêteurs se sont rendus dans les locaux des sociétés requérantes, intervenant sur le fondement des dispositions de l’ordonnance no 45-1484 du 30 juin 1945, ne prévoyant aucune autorisation judiciaire. Lors de ces interventions, les enquêteurs procédèrent à la saisie de divers documents qui permirent d’établir l’existence d’ententes illicites relatives à certains marchés ne figurant pas sur la liste des marchés concernés par l’enquête.

Le 14 novembre 1986, le ministre de l’Économie, des Finances et de la Privatisation saisit, sur la base de ces documents, la commission de la concurrence (devenue après l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 1er décembre 1986 le Conseil de la Concurrence) de faits qu’il estimait pouvoir être qualifiés de concertation entre entreprises distinctes, de simulation de concurrence entre entreprises appartenant à un même groupe lors de la passation de marchés locaux de travaux publics routiers et de clauses limitant le jeu de la concurrence dans l’exploitation de centrales d’enrobage.

Le 30 juillet 1987, le directeur général de la DGCCRF adressa une saisine complémentaire au conseil de la concurrence pour des faits de même nature. Cette saisine concernait cinquante-cinq entreprises, dont les requérantes.

Par décision en date du 25 octobre 1989, publiée au bulletin de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (ci-après « BOCCRF »), le conseil de la concurrence, constatant les pratiques prohibées au sens de l’ordonnance du 30 juin 1945 et de l’ordonnance du 1er décembre 1986, infligea aux requérantes des sanctions pécuniaires d’un montant respectif de douze millions de francs, quatre millions de francs et six millions de francs.

Par arrêt du 4 juillet 1990, publié au BOCCRF, la cour d’appel de Paris confirma l’ensemble de ces sanctions. Les sociétés requérantes se pourvurent en cassation.

Par arrêt du 6 octobre 1992, également publié au BOCCRF, la chambre commerciale de la Cour de cassation cassa l’arrêt de la cour d’appel de Paris, au motif que celle-ci n’avait pas, en ce qui concerne la détermination du chiffre d’affaires et la fixation du montant des sanctions, donné de base légale à sa décision. Elle renvoya l’affaire devant la cour d’appel de Paris autrement composée.

Devant la cour d’appel de renvoi, les sociétés requérantes contestèrent la régularité des perquisitions et des saisies effectuées par les agents enquêteurs, sans autorisation judiciaire, sur la base de l’ordonnance de 1945. Elles invoquèrent l’article 8 de la Convention.

Le 8 avril 1994, le chef du Service de la concurrence et de l’orientation des activités relevant de la DGCCRF présenta pour le Ministre de l’Économie des observations complémentaires notamment en ces termes :

«  (...) je m’attarderai sur deux points concernant la procédure d’enquête (...) :

- les enquêtes menées sous l’empire de l’ordonnance de 1945 auraient dû, conformément à la Convention Européenne des Droits de l’Homme, faire l’objet d’une autorisation préalable du juge (...)

- en second lieu, les saisies effectuées par les agents de la DGCCRF ont dépassé l’objet même des interventions, dans la mesure où ont été pris au siège de plusieurs entreprises des documents non visés expressément par la demande d’enquête.

(...) l’article 15 de l’ordonnance no 45-1484 du 30 juin 1945 est très explicite dans sa formulation puisqu’il précise que lors des procédures d’enquête les agents peuvent exiger la communication, en quelque main qu’ils se trouvent, et procéder à la saisie de documents de toute nature propre à faciliter l’accomplissement de leurs fonctions. La spécificité de cette procédure résidait dans le fait que, contrairement aux dispositions actuelles introduites par l’article 48 de l’ordonnance du 1er décembre 1986, les enquêtes n’étaient pas menées sous le contrôle permanent du juge. En l’absence de tout texte, on conçoit mal quelle procédure de contrôle aurait dû être observée.

(...) il ressort des dispositions des ordonnances de 1945 que les enquêteurs étaient dotés de pouvoirs de visite et de saisie, qu’ils mettaient en œuvre dans le cadre de leur mission générale, laquelle consistait à rechercher des indices. En effet, l’article 15 précédemment cité doit être apprécié au regard de l’article 16 de cette même ordonnance qui donnait aux enquêteurs le droit d’accéder librement aux locaux (...) »

Le 4 juillet 1994, la cour d’appel de Paris, autrement composée, considéra notamment :

« que l’enquête administrative a été diligentée en application de l’article 15 de l’ordonnance précitée ; qu’en vertu de cette disposition, les agents de contrôle sont autorisés à se faire communiquer en quelque main qu’ils se trouvent et à saisir les documents de toute nature propre à faciliter l’accomplissement de leur mission ; qu’ils ont un droit général de communication de documents renforcé par un pouvoir de saisie ; qu’aucune perquisition n’ayant eu lieu au cours de l’enquête administrative, les entreprises ne sont pas fondées à invoquer une atteinte à la vie privée ou au domicile en violation de l’article 8 de la Convention (...) »

La cour d’appel infligea des sanctions pécuniaires de cinq millions de francs à la première requérante, de trois millions de francs à la deuxième et de six millions à la troisième. Les sociétés requérantes se pourvurent à nouveau en cassation.

Par arrêt du 4 juin 1996, publié au BOCCRF, la Cour de cassation rejeta les pourvois. En particulier, la Cour de cassation rejeta le moyen fondé sur l’article 8 de la Convention en considérant  notamment « que l’enquête administrative (...) n’avait donné lieu à aucune perquisition ni contrainte ».

B.  Le droit interne pertinent

1. Le régime applicable

Au moment des opérations litigieuses (19 novembre 1985 et 15 octobre 1986), les articles 15 et 16 de l’ordonnance no 45-1484 du 30 juin 1945 relative à la constatation, à la poursuite et à la répression des infractions à la législation économique étaient ainsi rédigés:

Livre II. - De la constatation des infractions et de la saisie

Article 15

« Les agents visés à l’article 6 (§§ 1 et 2) peuvent exiger la communication, en quelque main qu’ils se trouvent, et procéder à la saisie des documents de toute nature (...) propres à faciliter l’accomplissement de leur mission. Ils ont le droit de prélever des échantillons.

Les agents de la direction générale du commerce intérieur et des prix, de la direction générale des impots, de la direction générale des douanes et droits indirects, du service de la répression des fraudes et du service des instruments de mesure peuvent également, sans se voir opposer le secret professionnel, consulter tous les documents dans les administrations ou offices de l’Etat, des départements et des communes, les établissements publics et assimilés, les établissements et organismes placés sous le contrôle de l’Etat ainsi que les entreprises et services concédés par l’Etat, les départements et les communes. »

Article 16

«  (...) Les agents visés à l’article 6 ont libre accès dans les magasins si ceux-ci ne constituent pas l’habitation du commerçant, auquel cas la perquisition ne pourra avoir lieu que selon les dispositions de l’alinéa 5, dans les arrière-magasins, bureaux annexes, dépots, exploitations, lieux de productions, de vente, d’expédition ou de stockage et d’une façon générale, en quelque lieu que ce soit, sous réserve, en ce qui concerne les locaux d’habitations, des dispositions prévues par le cinquième alinéa du présent article (...) »

2. Le régime ultérieur : l’ordonnance no 86-1243 du 1er décembre 1986, relative à la liberté des prix et de la concurrence, abrogeant l’ordonnance no45- 1484 du 30 juin 1945

Les dispositions pertinentes de l’ordonnance se lisent comme suit:

Article 47

« Les enquêteurs peuvent accéder à tous locaux, terrains ou moyens de transports à usage professionnels, demander la communication des livres, factures et tous autres documents professionnels et en prendre copie, recueillir sur convocation ou sur place, les renseignements et justifications.

Ils peuvent demander à l’autorité dont ils dépendent de désigner un expert pour procéder à toute expertise contradictoire nécessaire. »

Article 48

« Les enquêteurs ne peuvent procéder aux visites en tous lieux, ainsi qu’à la saisie de documents, que dans le cadre d’enquêtes demandéees par le ministre chargé de l’Economie ou le Conseil de la concurrence et sur autorisation judiciaire donnée par ordonnance du président du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les lieux à visiter ou d’un juge délégué par lui. Lorsque ces lieux sont situés dans le ressort de plusieurs juridictions et qu’une action simultanée doit être menée dans chacun d’eux, une ordonnnce unique peut être délivrée par l’un des présidents compétents.

Le juge doit vérifier que la demande d’autorisation qui lui est soumise est fondée; cette demande doit comporter tous les éléments d’information de nature à justifier la visite.

La visite et la saisie s’effectuent sous l’autorité et le contrôle du juge qui les a autorisées. Il désigne un ou plusieurs officiers de police judiciaire chargés d’assister à ces opérations et de le tenir informé de leur déroulement. Lorsqu’elles ont lieu en dehors du ressort de son tribunal de grande instance, il délivre une commission rogatoire pour exercer ce contrôle au président du tribunal de grande instance dans le ressort duquel s’effectue la visite.

Le juge peut se rendre dans les locaux pendant l’intervention. A tout moment, il peut décider la suspension ou l’arrêt de la visite.

L’ordonnance mentionnée au premier alinéa du présent article n’est susceptible que d’un pourvoi en cassation selon les règles prévues par le Code de procédure pénale. Ce pourvoi n’est pas suspensif.

La visite, qui ne peut commencer avant six heures ou après vingt et une heure, est effectuée en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant.

Les enquêteurs, l’occupant des lieux ou son représentant ainsi que l’officier de police judiciaire peuvent seuls prendre connaissance des pièces et documents avant leur saisie.

Les inventaires et mises sous scellés sont réalisés conformément à l’article 56 du Code de procédure pénale.

Les originaux du procès-verbal et de l’inventaire sont transmis au juge qui a ordonné la visite.

Les pièces et documents qui ne sont plus utiles à la manifestation de la vérité sont restitués à l’occupant des lieux. »

3. L’état de la jurisprudence en droit interne au moment des faits litigieux

a. Décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1983

Dans le domaine de la fiscalité le Conseil constitutionnel avait écarté l’article 89 de la loi de finance pour 1984, relatif à la recherche d’infractions en matière d’impôts sur le revenu et de taxes sur le chiffre d’affaires ; il avait estimé notamment :

« (...) si les nécessités de l’action fiscale peuvent exiger que des agents du fisc soient autorisés à opérer des investigations dans des lieux privés, de telles investigations ne peuvent être conduites que dans le respect de l’article 66 de la Constitution qui confie à l’autorité judiciaire la sauvegarde de la liberté individuelle sous tous ses aspects et notamment celui de l’inviolabilité du domicile ; l’intervention de l’autorité judiciaire doit être prévue pour conserver à celle-ci toute la responsabilité et tout le pouvoir de contrôle qui lui revient (...). »

b. Note M.M. Drago et Decocq (JCP 1984- J. no 20160)

I

« (...) Relativement aux dispositions dont le Conseil était saisi, l’importance de sa décision apparaît au point de vue constitutionnel (...)

(...) la décision du 29 décembre 1983 doit être analysée (...) à propos de la reconnaissance de l’inviolabilité du domicile comme principe constitutionnel.

On ne demandait pas au Conseil de se prononcer sur la constitutionnalité des articles (7, 15, 16 et 17) de l’ordonnance de 1945 mais sur l’extension des pouvoirs reconnus par ces articles, aux agents du fisc en matière de contributions directes et de T.V.A. (...)

La matière était donc totalement étrangère à celle qui régit l’ordonnance de 1945 et il n’y avait pas de lien nécessaire entre les deux catégories de textes.

Ceci ne veut évidemment pas dire que, de façon implicite et indirecte, le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité de l’ordonnance de 1945. Il l’a seulement ignorée. Mais les principes qu’il édicte dans la suite de la décision montrent que certaines règles formulées par l’ordonnance de 1945 (...) sont devenus incompatibles avec le droit constitutionnel issu de la Constitution de 1958 (Voir infra, II A.)

II

La décision du Conseil constitutionnel a pour conséquence au regard des lois en vigueur, de mettre en lumière que plusieurs dispositions de celles-ci, qui prévoient des perquisitions purement administratives, sont incompatibles avec les principes constitutionnels qu’elle pose (...).

A. Les dispositions en vigueur qui prévoient des perquisitions purement administratives sont incompatibles avec les principes constitutionnels que pose la décision rapportée.

1o) Ces dispositions, dérogatoires au droit commun des perquisitions (...) sont assez nombreuses (...)

(...) L’article 64 du Code des douanes (...). Et l’article 454 du même code (....)

Les articles L 26 et L 38 du Code des impôts (Livre des procédures fiscales) (...)

Parmi les dispositions les plus récentes, il faut faire une place à part à celles qui sont prévues par les deux ordonnances du 30 juin 1945, base du droit pénal économique hérité du régime de Vichy (...)

Les articles 5, 15 et 16 précités de l’ordonnance no 45-1484 permettent de perquisitionner, en vue de la recherche des infractions à la législation économique, (...) dans tous les locaux sauf habitations, à de nombreuses catégories d’agents, opérant seuls, (...) et dans les habitations à ceux des agents en cause qui y sont spécialement habilités par le directeur général de la concurrence et de la consommation, en se faisant accompagner d’un officier municipal ou d’un officier de police judiciaire, pendant le jour seulement (...)

2o) L’incompatibilité de toutes les dispositions qui viennent d’être analysées avec les principes proclamés par la décision rapportées tombe sous le sens.

Dans la grande majorité des cas, l’intervention du juge judiciaire n’est pas prévue (C . douanes, Livre Proc. fisc. quand il s’agit de perquisitionner ailleurs que dans les locaux servant exclusivement à l’habitation, Ord. 30 juin 1945 dans le même cas) (...) »

4. Analyse du droit interne en cause postérieure aux faits litigieux : Rapport de la Cour de cassation 1988

« Le droit de visite et de saisie des agents des administrations en matière fiscale, douanière et de concurrence* » (*Etude de Bernard Hatoux, Conseiller à la Cour de cassation)

«  (...) b) La portée de la décision du 29 décembre 1983 est éclairée par les dispositions invalidées.

(...) La décision du Conseil a une autre portée qui a été dégagée par tous les commentateurs : les textes de l’ordonnance de 1945 (...) auraient tous encouru la censure du Conseil s’il avait existé lors de leur promulgation. Leur non conformité à la constitution était donc implicitement établie. S’ils ne pouvaient être rétroactivement invalidés, ils ne pouvaient plus servir de référence pour l’avenir.

Cela est d’autant plus vrai que le gouvernement a tiré de la décision du Conseil la même portée implicite d’invalidité, également relevée par les commentateurs, en ce qui concerne les dispositions instituant un droit de visite en matière de contributions indirectes, de douanes et d’infractions économique, qui ont été abrogées et remplacées par de nouveaux textes se voulant conformes aux prescriptions du Conseil (...). »

GRIEF

Les requérantes estiment que les interventions des enquêteurs de l’administration, le 19 novembre 1985 et le 15 octobre 1986, ont constitué des violations de leurs domiciles, en dehors de tout contrôle ou de toute restriction à l’égard des enquêteurs. Elles invoquent l’article 8 de la Convention.

EN DROIT

Les requérantes estiment que les interventions des enquêteurs de l’administration, le 19 novembre 1985 et le 15 octobre 1986, ont constitué des violations de leurs domiciles, en dehors de tout contrôle ou de toute restriction à l’égard des enquêteurs. Elles invoquent l’article 8 de la Convention, lequel dispose :

« 1.  Toute personne a droit au respect de (...) son domicile (...)

2.  Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire (...) à la prévention des infractions pénales (...) ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »

Le Gouvernement expose qu’en vertu des dispositions de l’ordonnance de 1945, les enquêteurs se voyaient reconnaître un droit général de communication, renforcé, le cas échéant, par un pouvoir de saisie. Bien que non soumises à une autorisation préalable d’un magistrat, ces prérogatives pouvaient faire l’objet d’un contrôle judiciaire a posteriori devant les juridictions judiciaires ou administratives. Il souligne que si, en l’espèce, les investigations ont été régies par les dispositions de l’ordonnance de 1945, les nouveaux mécanismes procéduraux résultant de l’ordonnance du 1er décembre 1986 se sont appliqués de sorte que les sociétés requérantes ont pu exercer les recours juridictionnels nouvellement institués et, dans le cadre de ceux-ci, contester les modalités des opérations d’enquêtes.

Désormais, le régime juridique actuellement en vigueur distingue un pouvoir ordinaire d’investigation et un pouvoir soumis à autorisation préalable d’un juge du siège. Il résulte des dispositions combinées des articles 47 et 48 de l’ordonnance de 1986 que le droit d’accès inopiné dont disposent les enquêteurs ne s’exerce que dans les locaux professionnels et uniquement pour obtenir la communication de pièces. Les pouvoirs des services de la DGCCRF sont soumis à l’autorisation donnée par un magistrat de l’ordre judiciaire par voie d’ordonnance susceptible d’un recours en cassation, pour accéder aux locaux professionnels et procéder à des saisies de documents. Ces opérations sont contrôlées par le juge.

Le Gouvernement souligne que si la Cour a précisé que le domicile professionnel bénéficiait de la protection énoncée par l’article 8, il s’agissait cependant, à chaque fois, de locaux dans lesquels une personne physique exerçait son activité. S’appuyant sur l’arrêt Niemietz, il considère qu’en l’espèce, s’agissant des locaux professionnels des requérantes, des sociétés anonymes, l’ingérence pouvait « fort bien aller plus loin ». Il soutient que si les personnes morales peuvent se voir reconnaître, au sens de la Convention, des droits similaires à ceux reconnus aux personnes physiques, pour autant, les premières ne sauraient revendiquer un droit à la protection des locaux commerciaux avec la même intensité qu’un individu pour son domicile professionnel.

Par ailleurs, le Gouvernement considère que les opérations litigieuses ne sauraient être assimilées à une perquisition (au sens du code de procédure pénale) ni à une visite domiciliaire (au sens du code des douanes). Les modalités des interventions sont différentes par leur nature, leur objet et leur effet. Ainsi, elles n’ont pas été opérées par des officiers de police judiciaire ou des agents assermentés pour rechercher des infractions pénales ou douanières, susceptibles d’entraîner la condamnation de personnes physiques à des peines d’emprisonnement comme dans les affaires Funke, Crémieux et Miailhe c. France (arrêts du 25 février 1993, série A no 256-A, B et C). En l’occurrence, les agents enquêteurs se sont rendus dans les locaux des sociétés requérantes et ont exercé un droit général de communication des pièces dans les conditions prévues par l’article 15 de l’ordonnance no 45-1484 du 30 juin 1945. Il s’agissait de se faire remettre des documents, dans le cadre d’une enquête administrative portant sur des comportements anticoncurrentiels, lesquels ne pouvaient faire l’objet que de sanctions pécuniaires, à l’exclusion de sanctions pénales. L’appréciation des suites des enquêtes de la DGCCRF et l’infliction des amendes ont été confiées à une autorité administrative indépendante, le Conseil de la concurrence, chargée d’assurer la police économique. Le mécanisme est spécifique même s’il respecte le contradictoire et demeure soumis au contrôle des juges de la Cour d’appel. En l’espèce, tant la Cour d’appel de Paris que la Cour de cassation ont considéré que l’enquête administrative n’avait donné lieu à aucune perquisition ou mesure de contrainte.

Cependant, le Gouvernement admet que ce droit de communication implique une ingérence dans le droit des sociétés requérantes au respect de leur domicile, au sens de l’article 8 de la Convention.

Les opérations ont été effectuées en conformité avec les dispositions de l’article 15 de l’ordonnance du 30 juin 1945, cette législation définit l’étendue et les modalités d’exercice du pouvoir des enquêteurs de la DGCCRF, excluant tout risque d’arbitraire. Les juridictions exercent certes un contrôle a posteriori mais efficace et réel. L’ingérence était donc prévue par la loi.

L’ingérence visait à établir l’existence de pratiques anticoncurrentielles ; elle poursuivait donc des objectifs légitimes au sens du second paragraphe de l’article 8 : les opérations effectuées visaient à la fois au « bien-être économique » et à la « prévention des infractions pénales » (voir mutatis mutandis, arrêt Funke c. France précité, § 52).

Le Gouvernement considère que l’ingérence dans les droits des sociétés requérantes n’apparaît pas disproportionnée au vu de l’ampleur des opérations menées simultanément pour éviter la disparition ou la dissimulation d’éléments de preuves dont la communication s’est avérée nécessaire pour la poursuite des infractions. En outre, il se prévaut de la marge d’appréciation laissée aux Etats pour juger de la nécessité de l’ingérence : il est admis que ce droit va plus loin pour les locaux commerciaux ou les activités professionnelles. En l’occurrence, l’exercice du droit de communication s’est effectué dans les locaux commerciaux des personnes morales, qui ne sont pas toujours le lieu officiel du siège social, sans être accompagné de mesures « intrusives » telles que perquisition ou contrainte.

En tout état de cause, le Gouvernement estime que les requérantes ne sauraient prétendre avoir subi des conséquences dommageables évidentes de cette ingérence puisqu’elles n’ont invoqué une prétendue violation de leur droit que de nombreuses années après les mesures litigieuses.

En conséquence, le Gouvernement considère que l’exercice par les agents enquêteurs de leur droit de communication n’a pas violé l’article 8 de la Convention. Il conclut au caractère manifestement mal fondé du grief et invite la Cour à rejeter la requête.

Les sociétés requérantes estiment avoir bel et bien fait l’objet d’une visite domiciliaire. L’ordonnance no 45-1484 du 30 juin 1945 rendait possible, sans aucune limitation, l’accès des agents à tous les locaux à l’exception de ceux d’habitation. L’ingérence était donc prévue par la loi. Elles soulignent que l’ordonnance du 1er décembre 1986 est postérieure de plus d’un an aux faits litigieux. Or, les garanties prévues par cette ordonnance qui entouraient les visites et saisies n’existaient pas dans le droit applicable au moment des faits litigieux.

Elles estiment que si la Cour considère ne pas devoir se prononcer sur les réformes législatives intervenues après les faits de la cause, l’institution par l’ordonnance du 1er décembre 1986 d’une procédure d’autorisation judiciaire, assortie des garanties d’un contrôle par le juge pendant l’intervention des enquêteurs, fait ressortir l’absence de celles-ci dans le droit applicable au moment des faits.

Le but poursuivi par l’ingérence n’appelle pas d’observations de la part de celles-ci.

Les sociétés requérantes contestent la qualification retenue par le Gouvernement de la nature des opérations litigieuses, selon laquelle les enquêteurs se seraient bornés à se faire communiquer des documents. S’appuyant sur les observations complémentaires présentées par le Ministre de l’Économie en réponse à leurs écritures excipant de la violation de l’article 8 de la Convention, elles en déduisent que le Ministre ne faisait aucune différence entre le droit de communication et le droit de perquisition puisqu’il se référait au contrôle judiciaire introduit par l’article 48 de l’ordonnance du 1er décembre 1986, qui ne vise que les « visites en tous lieux » c’est-à-dire, les visites domiciliaires ou perquisitions. Elles en concluent que, tant pour le Ministre que pour son administration dont dépendaient les enquêteurs, le droit de communication (article 15) et le droit de perquisition (article 16) constituaient un ensemble indivisible. D’ailleurs, le fait que se pose la question de la nature exacte des opérations témoigne de l’absence totale de garantie ou de limite apportée aux pouvoirs des enquêteurs : leurs procès verbaux relatent « la saisie » des documents sans préciser s’ils les ont obtenus au moyen du droit de communication ou du droit de perquisition, les garanties étant inexistantes dans les deux cas. Enfin, elles font observer qu’en l’absence d’un contrôle des opérations par un juge, les enquêteurs pouvaient passer à tout moment de l’exercice du droit de communication à celui de perquisition.

Elles soutiennent que la référence des arrêts de la cour d’appel et de la Cour de cassation à l’absence de contrainte serait purement théorique : dès lors que les enquêteurs ont le droit et la possibilité pratique de perquisitionner, même lorsqu’ils n’exercent que le droit de communication, ils le font sous la menace constituée par la possibilité d’une perquisition.

Se référant aux arrêts Funke, Miailhe et Crémieux, les sociétés requérantes soulignent que si l’état du droit de la concurrence était à l’époque comparable au droit en matière douanière, l’absence de garanties était encore plus patente dans le premier. Elles considèrent que le Gouvernement ne saurait tirer argument de ce que les mesures en question « n’ont pas été opérées par des officiers de police judiciaire ».

Enfin, elles estiment que l’argument selon lequel les mécanismes procéduraux de l’ordonnance de 1986 ont été appliqués aux enquêtes en cours ne saurait être retenu : les mesures litigieuses ont eu lieu le 19 novembre 1985, soit plus d’un an avant l’ordonnance du 1er décembre 1986. Or, les nouvelles mesures de contrôle prévues sont liées à l’exigence d’une autorisation judiciaire préalable par voie d’ordonnance. En l’espèce, en l’absence d’une autorisation judiciaire, aucun juge n’a pu contrôler la visite et la saisie. Le contrôle a posteriori résulte de l’ordonnance du juge pouvant être attaquée par le biais d’un pourvoi en cassation. Concrètement, elles n’ont pu bénéficier à l’époque d’un recours juridictionnel spécifique à l’encontre des mesures litigieuses. Elles ont pu les critiquer uniquement au cours de la procédure sur le fond de nombreuses années après.

Les sociétés requérantes considèrent donc que l’équilibre entre les objectifs poursuivis et les mesures possibles n’a pas été respecté. Même si la Cour devait interpréter l’arrêt Niemietz comme autorisant une ingérence plus marquée dans les locaux professionnels ou commerciaux, une telle ingérence, non assortie de contrôle ou de limite aux pouvoirs d’enquête, ne peut passer pour légitime.

En outre, elles estiment que l’argument selon lequel ces mesures n’étaient susceptibles d’entraîner que des amendes financières et non des sanctions pénales proprement dites n’a pas la portée que tente de lui donner le Gouvernement.

Enfin, le fait que les requérantes soient des sociétés a d’autant moins d’incidence qu’en l’espèce, des documents commerciaux ont été saisis mais également des documents personnels des employés (notes manuscrites et extraits d’agendas comportant des rendez-vous personnels). Le nombre total des documents saisis n’est pas connu faute de cotation complète et pour l’ensemble des entreprises en cause ; ceux soumis aux juridictions représentaient un volume de plusieurs mètres cubes.

Les sociétés requérantes concluent à la violation de l’article 8 de la Convention.

La Cour estime que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui nécessitent un examen au fond. Dès lors, il ne saurait être déclaré manifestement mal fondé en application de l’article 35 § 3 de la Convention. La Cour constate en outre qu’il ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.

 Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.

S. Dollé L. Loucaides              Greffière              Président

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