Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 143
Juillet 2011
Stummer c. Autriche [GC] - 37452/02
Arrêt 7.7.2011 [GC]
Article 14
Discrimination
Refus de prendre en compte le travail effectué en prison dans le calcul de droits à pension: non-violation
En fait – Le requérant a passé quelque vingt-huit années de sa vie en prison. Il a travaillé pendant de longues périodes dans l’établissement où il était incarcéré, mais sans être affilié au régime des pensions de retraite relevant du régime général de la sécurité sociale. A compter toutefois du 1er janvier 1994, il fut affilié au régime de l’assurance chômage pour ses périodes de travail en prison. Une demande de pension de retraite anticipée introduite par lui devant l’Office des pensions des travailleurs salariés fut rejetée en mars 1999 au motif qu’il n’avait pas accompli le minimum requis de 240 mois d’assurance. Il saisit par la suite un tribunal du travail et des affaires sociales d’une action contre l’Office des pensions, faisant valoir que les mois où il avait travaillé en prison devaient être comptés comme des mois d’assurance. En avril 2001, le tribunal rejeta sa demande. Il attaqua alors la décision devant la cour d’appel, qui le débouta de son recours, considérant que le fait que depuis une modification apportée à la loi sur l’exécution des peines en 1993 les prisonniers se trouvaient affiliés à l’assurance chômage n’était pas concluant relativement à la question de leur affiliation au régime des pensions de retraite. Le requérant saisit alors la Cour suprême d’un pourvoi, dont il fut débouté en février 2002. Libéré en janvier 2004, il perçut pendant quelques mois des indemnités de chômage. Depuis l’expiration de celles-ci, il perçoit une allocation de nécessité au titre de la loi sur l’assurance chômage.
En droit – Article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 : la Cour observe que le travail pénitentiaire diffère à de nombreux égards du travail salarié ordinaire. Il revêt un caractère obligatoire et vise principalement à la réinsertion et à la resocialisation des détenus. La Cour estime toutefois que ces deux aspects ne sont pas déterminants. L’élément clé en la matière est la nécessité d’un système de prévoyance pour les personnes âgées, et à cet égard le requérant se trouvait dans une situation comparable à celle des salariés ordinaires. En ce qui concerne l’affiliation au régime de l’assurance santé et accidents mis en place par la loi sur le régime général de la sécurité sociale, en revanche, le requérant, en sa qualité de détenu exerçant un travail, se trouvait dans une situation différente de celle des salariés ordinaires, dans la mesure où c’était l’Etat qui, en vertu de la loi sur l’exécution des peines, prenait en charge la couverture santé et accidents des détenus.
Le Gouvernement soutenait que les détenus exerçant un travail avaient souvent des ressources financières insuffisantes pour cotiser à la sécurité sociale et que si l’on devait compter comme des périodes d’assurance donnant droit à des prestations de retraite des périodes pour lesquelles il n’aurait pas été versé de cotisations, du moins pas en quantité significative, cela saperait l’efficacité économique du système des pensions de retraite. D’après le Gouvernement, il y avait lieu par ailleurs de préserver la cohérence générale du système de la sécurité sociale, et les périodes de travail accomplies en prison ne pouvaient être comptées comme périodes d’assurance ou comme périodes de substitution, car en vertu des principes sous-jacents au droit de la sécurité sociale autrichien pareilles périodes ne pouvaient servir qu’à compenser des périodes pendant lesquelles, en raison d’un nombre limité d’activités ou de situations acceptées par la société (par exemple les périodes de chômage ou de service militaire, ou celles consacrées à élever des enfants), il n’aurait pas été versé de cotisations. La Cour admet la légitimité des buts invoqués par le Gouvernement.
La question de savoir si le traitement différencié réservé aux détenus exerçant un travail est proportionné aux buts légitimes poursuivis est étroitement liée aux choix généraux faits par l’Etat dans le domaine de la politique économique et sociale. Les Etats jouissent en la matière d’une ample marge d’appréciation, la Cour n’intervenant que lorsqu’elle considère que le choix politique du législateur est dépourvu de base raisonnable. De plus, la question doit être appréhendée comme un élément du système global du travail pénitentiaire et de la couverture sociale des détenus. Il n’existe toutefois pas un consensus européen sur la question de la sécurité sociale des détenus. Si une majorité absolue des Etats membres du Conseil font bénéficier les détenus d‘une forme de sécurité sociale, seule une faible majorité d’entre eux affilient les détenus au régime des pensions de retraite, certains, comme l’Autriche, se bornant à leur donner la possibilité de verser des cotisations volontaires.
Le requérant a travaillé pendant de longues périodes en prison. Il ressort des décisions rendues par les autorités internes que ces périodes sans assurance se situent entre les années 1960 et les années 1990. A l’époque, il n’y avait pas de communauté de vues relativement à l’affiliation des détenus exerçant un travail aux systèmes nationaux de sécurité sociale. Cette absence de communauté de vues se reflète dans les Règles pénitentiaires européennes de 1987, qui ne comportaient aucune disposition à cet égard. Les Règles pénitentiaires européennes de 2006 recommandent en revanche expressément que les détenus exerçant un travail soient dans la mesure du possible affiliés au régime national de sécurité sociale, sans toutefois mentionner explicitement les régimes de pensions de retraite. Le droit autrichien reflète cette tendance, puisque l’ensemble des détenus ont droit à une couverture santé et accidents et que ceux exerçant un travail sont affiliés au régime de l’assurance chômage depuis janvier 1994. La Cour attache par ailleurs du poids au fait que le requérant, tout en n’ayant pas droit à une pension de retraite, n’a pas été laissé sans couverture sociale. A sa libération de prison, il a d’abord perçu des indemnités de chômage, qui ont ensuite été remplacées par une allocation de nécessité, prestation à laquelle l’intéressé avait droit du fait qu’il avait été couvert par l’assurance chômage en sa qualité de détenu exerçant un travail. Lorsque la Cour a rendu son arrêt en l’espèce, le requérant percevait toujours une allocation de nécessité, doublée d’une allocation de logement, le total de ces deux prestations s’établissant à environ 720 EUR par mois, soit pratiquement l’équivalent du montant de la pension minimum (environ 780 EUR).
En résumé, dans un contexte de normes en évolution, un Etat contractant ne peut se voir reprocher d’avoir donné la priorité au régime d’assurance – en l’occurrence le régime de l’assurance chômage – considéré par lui comme le plus pertinent pour la réinsertion des détenus. Tout en l’invitant à surveiller la question à l’origine de la cause, la Cour considère que l’Autriche n’a pas excédé la marge d’appréciation dont elle jouissait en la matière en s’abstenant d’affilier les détenus exerçant un travail au régime des pensions de retraite.
Conclusion : non-violation (dix voix contre sept).
Article 4 : le requérant soutenait que les standards européens avaient à ce point changé que le travail accompli en prison sans affiliation au régime des pensions de retraite ne pouvait plus être considéré comme un « travail normalement requis d’une personne soumise à la détention ». Le droit autrichien reflète l’évolution du droit européen, dans la mesure où il fait bénéficier l’ensemble des détenus d’une couverture santé et accidents et affilie les détenus exerçant un travail au régime de l’assurance chômage mais non à celui des pensions de retraite. Il apparaît toutefois qu’il n’existe pas un consensus suffisant sur la question de l’affiliation des détenus exerçant un travail au régime des pensions de retraite. Si les Règles pénitentiaires européennes de 2006 reflètent une tendance croissante, il ne peut en découler une obligation au titre de la Convention. La Cour ne discerne aucune base permettant d’interpréter l’article 4 comme le préconise le requérant et conclut que le travail obligatoire accompli par l’intéressé pendant sa détention sans être affilié au régime des pensions de retraite doit être considéré comme un « travail requis normalement d’une personne soumise à la détention », au sens de l’article 4 § 3 a) de la Convention, et qu’il ne constituait dès lors par un « travail forcé ou obligatoire ».
Conclusion : non-violation (seize voix contre une).
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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