SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA) ET AUTRES c. FRANCE

CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 52911/10
SYNDICAT DES COMPAGNIES AÉRIENNES AUTONOMES
(SCARA) contre la France
et 7 autres requêtes
(voir liste en annexe)

La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 30 septembre 2014 en une chambre composée de :

Mark Villiger, président,
Ann Power-Forde,
Ganna Yudkivska,
Vincent A. De Gaetano,
André Potocki,
Helena Jäderblom,
Aleš Pejchal, juges,
et de Claudia Westerdiek, greffière de section,

Vu les requêtes susmentionnées introduites aux dates indiquées en annexe,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1. Les requérants sont un syndicat de compagnies aériennes et sept sociétés de droit français domiciliées en France (dont la liste figure en annexe). Ils ont été représentés devant la Cour par Me F. Blancpain, avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation.

2. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») a été représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.

A. Les circonstances de l’espèce

3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

4. La société anonyme « Aéroports de Paris » (« ADP »), exploite plusieurs plateformes aéroportuaires, dont celles de Paris-Charles de Gaulle et Paris-Orly.

5. Le 6 février 2006, ADP signa avec l’État un contrat de régulation économique pluriannuel encadrant l’évolution des tarifs des redevances pour services rendus. Par application des dispositions pertinentes du code de l’aviation civile, les tarifs sont fixés, dans le cadre de ce contrat, par ADP, qui est tenue au préalable d’entreprendre des consultations avec les usagers du service public dont elle assure la gestion (voir partie droit interne, paragraphe 20).

6. Par deux décisions des 7 et 13 mars 2006, ADP fixa les tarifs de ces redevances pour la période du 15 mai 2006 au 31 mars 2007, après avis de la commission consultative économique unique (ci-après « la commission ») réunie le 21 février 2006. L’un des requérants exerça un recours en annulation de ces décisions devant le Conseil d’État.

7. Par décision publiée au journal officiel le 27 février 2007, ADP fixa les tarifs pour la période du 1er avril 2007 au 31 mars 2008, la commission ayant rendu son avis le 9 janvier 2007. La fédération nationale de l’aviation marchande et l’un des requérants, le syndicat des compagnies aériennes autonomes, saisirent le Conseil d’État d’un recours en annulation contre cette décision.

8. Par un arrêt du 11 juillet 2007, le Conseil d’État annula les deux décisions rendues par ADP en 2006, en raison du caractère incomplet des éléments d’information transmis à la commission au regard des dispositions réglementaires et des exigences du contrat de régulation économique.

9. ADP décida, d’une part, de fixer à nouveau les tarifs des redevances pour la période du 15 mai 2006 au 31 mars 2007, à la suite de leur annulation par le Conseil d’État et, d’autre part, de régulariser ceux applicables du 1er avril 2007 au 31 mars 2008, qui étaient également attaqués et comportaient le même vice de forme que les premiers. À cette fin, elle convoqua la commission pour le 3 octobre 2007 en fournissant des éléments d’information complémentaires. Au cours de la réunion, le directeur général d’ADP observa que les revenus perçus par l’entreprise sous forme de redevances avaient progressé de 15% en deux ans grâce à la croissance du trafic qui, exprimée en nombre de passager, s’était élevée à 4 puis 4,8% par an. Certains membres de la commission regrettèrent l’insuffisance persistante des informations qui leur étaient fournies. Plusieurs remarquèrent que les chiffres communiqués pour la réunion du 21 février 2006 étaient nettement inférieurs à ceux présentés pour celle du 3 octobre 2007. Les propositions tarifaires pour 2006 recueillirent 8 voix défavorables, 6 voix favorables et 3 abstentions tandis que celles pour 2007 recueillirent 7 voix défavorables, 6 voix favorables et 4 abstentions. En effet, seuls les représentants d’ADP votèrent en faveur des projets sur lesquels portait la consultation.

10. Le 21 décembre 2007, deux nouvelles décisions d’ADP furent publiées pour fixer les tarifs applicables, d’une part, du 15 mai 2006 au 31 mars 2007 et, d’autre part, du 1er avril 2007 au 31 mars 2008 (en lieu et place de la précédente décision du 27 février 2007). Ces tarifs étaient identiques à ceux qui avaient été fixés en 2006 et 2007 et prévoyaient un taux d’évolution de 5% pour les redevances principales et accessoires sur la première période concernée, ainsi que de 4,24% pour les redevances principales et 4,25% pour les redevances accessoires sur la seconde.

11. Le 8 janvier 2008, la commission fut à nouveau réunie pour examiner les tarifs 2008. Ceux-ci furent fixés par une nouvelle décision d’ADP, publiée au journal officiel le 24 février 2008, prévoyant un taux d’évolution de 3,8 % pour les redevances principales et de 4,7 % pour les redevances accessoires.

12. Les ministres des Transports et de l’Économie homologuèrent ces tarifs par des décisions implicites.

13. La fédération nationale de l’aviation marchande et l’un des requérants, le syndicat des compagnies aériennes autonomes, saisirent le Conseil d’État d’un recours en annulation contre les décisions publiées les 21 décembre 2007 et 24 février 2008.

14. Le 15 janvier 2008, les compagnies Air Caraïbes, Air Méditerranée, XL-Airways et Trans Hélicoptère Service assignèrent ADP devant le tribunal de commerce de Paris, en se prévalant de l’arrêt du Conseil d’État du 11 juillet 2007, pour réclamer notamment le remboursement du trop-perçu des redevances.

15. Par un arrêt du 19 mars 2010, le Conseil d’État rejeta les requêtes présentées contre les décisions fixant les tarifs pour 2006 et 2007. Il estima tout d’abord que les recours dirigés contre la décision publiée le 27 février 2007 n’étaient pas dépourvus d’objet, mais devaient être regardés comme visant les nouveaux tarifs publiés le 21 décembre 2007. Partant, il jugea, d’une part, que ne pouvait plus être opposée l’insuffisance des informations transmises à la commission en janvier 2007 et, d’autre part, que les éléments communiqués en vue de la réunion du 3 octobre 2007 étaient, quant à eux, conformes à la réglementation applicable. Concernant la légalité de la décision publiée le 21 décembre 2007, le Conseil d’État considéra qu’à la suite de l’annulation des décisions des 7 et 13 mars 2006, ADP pouvait valablement fixer rétroactivement les tarifs applicables du 15 mai 2006 au 31 mars 2007, compte tenu de son obligation d’assurer la continuité du fonctionnement du service public aéroportuaire et de l’impossibilité de prolonger l’application des décisions tarifaires applicables pour la période précédente, cette faculté n’étant prévue par le code de l’aviation civile qu’en cas de refus d’homologation des tarifs. De plus, il releva que lorsqu’une autorité est appelée à prendre une nouvelle décision fixant des tarifs pour une période déterminée, à la suite d’une annulation de ceux-ci, elle doit appliquer les éléments de fait et de droit à la date à laquelle la décision initiale a été prise, et non ceux existant à la date de la nouvelle décision. S’agissant des tarifs applicables du 1er avril 2007 au 31 mars 2008, le Conseil d’État observa que leur fixation avait été précédée d’une consultation irrégulière de la commission et qu’ils étaient donc illégaux. Compte tenu de cette illégalité et du recours contentieux formé par certains usagers, ADP pouvait dès lors retirer sa décision et régulariser la situation en se plaçant à la date du 1er avril 2007 pour fixer le point de départ de la nouvelle décision tarifaire. Par ailleurs, le Conseil d’État jugea que le caractère implicite de l’homologation des tarifs par les ministres compétents ne permettait pas d’affirmer que ces derniers n’avaient pas exercé leur pouvoir de tutelle de manière effective. Enfin, il estima que les taux retenus n’étaient pas manifestement disproportionnés par rapport aux coûts des services rendus, compte tenu des prévisions d’évolution du trafic, estimée à 3,75% pour 2006 et 2007 à la date des décisions attaquées, des objectifs d’évolution des charges, du coût moyen pondéré du capital retenu, de la nature et du niveau global des investissements projetés ainsi que des prévisions d’évolution des recettes autres qu’aéronautiques qu’ADP était susceptible de percevoir. Il souligna en particulier que les évolutions prévues n’étaient pas significativement différentes des hypothèses retenues par le contrat de régulation économique et que les taux d’évolution adoptés étaient inférieurs aux taux plafonds d’évolution des tarifs des redevances prévus par ce contrat.

16. Par un second arrêt du 19 mars 2010, le Conseil d’État rejeta les requêtes présentées contre les décisions fixant les tarifs pour la période du 1er avril 2008 au 31 mars 2009. Il estima que les éléments communiqués en vue de la réunion du 8 janvier 2008 étaient conformes à la réglementation applicable et que les tarifs retenus n’étaient pas manifestement disproportionnés par rapport aux coûts des services rendus.

17. Par quatre jugements du 16 juin 2010, le tribunal de commerce de Paris prit acte du désistement d’instance des compagnies Air Caraïbes, Air méditerranée, XL-Airways et Trans Hélicoptère Service, à la suite des arrêts du Conseil d’État du 19 mars 2010.

B. Le droit interne pertinent

18. Les dispositions pertinentes du code de l’aviation civile, en vigueur à l’époque des faits, se lisent comme suit :

Article L. 224-2

« I. - Les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus (...).

Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis. Il peut tenir compte des dépenses, y compris futures, liées à la construction d’infrastructures ou d’installations nouvelles avant leur mise en service.

(...).

Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l’aéroport.

II. - Pour Aéroports de Paris et pour les exploitants d’aérodromes civils appartenant à l’État, des contrats pluriannuels d’une durée maximale de cinq ans conclus avec l’État déterminent les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, qui tiennent compte notamment des prévisions de coûts, de recettes, d’investissements ainsi que d’objectifs de qualité des services publics rendus par l’exploitant d’aérodrome. Ces contrats s’incorporent aux contrats de concession d’aérodrome conclus par l’État.

En l’absence d’un contrat pluriannuel déterminant les conditions de l’évolution des tarifs des redevances aéroportuaires, ces tarifs sont déterminés sur une base annuelle dans des conditions fixées par décret. (...) ».

Article L. 251-1

« La société Aéroports de Paris est régie par le présent code (...).

La majorité de son capital est détenue par l’État. »

Article R. 224-1

« Sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne (...) les services publics aéroportuaires donnant lieu à la perception de redevances en application de l’article L. 224-2 sont les services rendus aux exploitants d’aéronefs et à leurs prestataires de service à l’occasion de l’usage de terrains, d’infrastructures, d’installations, de locaux et d’équipements aéroportuaires fournis par l’exploitant d’aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l’aérodrome, à l’exploitation des aéronefs ou à celle d’un service de transport aérien. (...) »

Article R. 224-3-1

« Les tarifs des redevances sont fixés en tenant compte des prévisions d’évolution du trafic de passagers et de marchandises sur l’aérodrome ou les aérodromes considérés ainsi que des éléments suivants :

- les objectifs d’évolution des charges, tenant compte notamment de l’évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l’exploitant ;

- les prévisions d’évolution des recettes ;

- les programmes d’investissements et leur financement.

Il peut être aussi tenu compte des profits dégagés par des activités de l’exploitant autres que les services mentionnés à l’article R. 224-1.

L’exploitant d’aérodrome reçoit, compte tenu de ces éléments, une juste rémunération des capitaux investis, appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital. (...) ».

Article R. 224-4

« I.- Les contrats prévus au II de l’article L. 224-2 sont passés entre l’État, représenté par les ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie, et l’exploitant de l’aérodrome ou des aérodromes considérés. Ils déterminent :

- celles des redevances mentionnées à l’article R. 224-1 dont les conditions d’évolution font l’objet du contrat ; celles-ci comprennent obligatoirement les redevances mentionnées au 1o de l’article R. 224-2 et les principales redevances accessoires, à l’exception de celles dont les conditions tarifaires sont fixées par contrat dans les conditions du 2o de l’article R. 224-2 ;

- les périodes tarifaires successives, d’une durée n’excédant pas un an, dans lesquelles les redevances susmentionnées sont établies dans le cadre du contrat ; les dates prévisionnelles d’entrée en vigueur des modifications des tarifs des redevances susmentionnées correspondent au début de chacune de ces périodes ;

- le plafond du taux moyen d’évolution de ces redevances pour chaque période tarifaire ;

- l’ajustement de ce plafond en cas d’écart avec les éléments prévisionnels pris en compte en matière de trafic et d’investissements et en cas d’introduction de nouvelles redevances.

Ces contrats prévoient les conditions dans lesquelles est vérifié le caractère proportionné des redevances par rapport aux coûts correspondants.

Ces contrats déterminent également, en tant que de besoin, les limites à l’amplitude et à la durée des modulations mentionnées à l’article R. 224-2-2.

(...)

III. - Lorsqu’un contrat a été conclu, l’exploitant engage la consultation des usagers au moins trois mois avant le début de chaque période tarifaire.

Il notifie les tarifs des redevances mentionnées à l’article R. 224-2 hormis celles mentionnées au troisième alinéa du 2o, et, le cas échéant, les modulations de celles-ci, par lettre recommandée avec avis de réception et deux mois au moins avant le début de chaque période tarifaire, aux ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie. Cette notification est accompagnée de l’avis de la commission consultative économique de l’aérodrome, des éléments permettant de vérifier le respect du contrat et des informations mentionnées au IV de l’article R. 224-3.

Les tarifs des redevances et, le cas échéant, leurs modulations sont réputés homologués et deviennent exécutoires pour la période tarifaire considérée dans les conditions fixées au V de l’article R. 224-3 à moins que les ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie n’y fassent conjointement opposition dans un délai d’un mois suivant la réception de la notification, en cas de manquement aux règles générales applicables aux redevances ou aux stipulations du contrat. ».

19. Les dispositions pertinentes de la loi no 2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports se lisent comme suit :

Article 1

« L’établissement public Aéroports de Paris est transformé en société anonyme. (...). »

20. Les stipulations du contrat de régulation économique, conclu le 6 février 2006 entre l’État et Aéroports de Paris, se lisent comme suit :

« Titre IV : Concertation avec les usagers

« (...)IV.1 Commission consultative économique

La commission consultative économique des aéroports de Paris-Charles-de-Gaulle et Paris-Orly constitue l’un des lieux privilégiés d’information et de concertation entre Aéroports de Paris et ses usagers aéronautiques sur le service public aéroportuaire rendu par la société, en particulier la qualité de service, les investissements aéroportuaires et les tarifs des redevances. Aéroports de Paris réunit la commission consultative économique au moins une fois par an pour débattre de ces questions.

En application de l’article R. 224-3 et du III de l’article R. 224-4 du code de l’aviation civile, Aéroports de Paris réunit notamment la commission préalablement a chaque nouvelle période tarifaire et fait parvenir au moins trois mois avant le début de celle-ci le dossier préparatoire aux membres de la commission.

La commission est destinataire des éléments suivants :

- en matière financière,

- le compte de résultat du périmètre régulé au titre du dernier exercice connu ;

- le cas échéant, les prévisions financières rendues publiques par Aéroports de Paris concernant l’exercice suivant le dernier exercice connu ainsi que celui d’entrée en vigueur de la nouvelle période tarifaire ;

- un point d’avancement du programme d’investissements en cours ainsi que l’actualisation de ce programme jusqu’à l’échéance du présent contrat, comprenant une distinction par opération de plus de 20 M€ ;

- en matière de trafic,

- les résultats de trafic au titre du dernier exercice connu, en distinguant, avec une répartition par plates-formes, le nombre de passagers par faisceau domestique, Union Européenne Schengen, Union européenne non Schengen, Outre-Mer et international, le nombre de passagers en correspondance, le tonnage de fret, le tonnage atterri et le nombre de mouvements ;

- les hypothèses globales d’Aéroports de Paris jusqu’à l’échéance du présent contrat ;

- en matière de qualité de service,

- les résultats des mesures, agrégés par trimestre et par an, pour chaque indicateur mentionné au II.2.1-a et II.2.1-b, ainsi que la justification des écarts par rapport aux objectifs ;

- en matière de tarifs des redevances pour service rendu,

- les éléments prévus par l’article R. 224-3 et le III de l’article R. 224-4 du code de l’aviation civile ;

- une analyse de l’adéquation des tarifs proposés avec les dispositions des III.2.3 et III.2.4.

En tant que de besoin, Aéroports de Paris complète les éléments ci-dessus par toute information utile aux travaux de la commission. (...)

Titre V : Modalités d’exécution du contrat

V.1.4 Non homologation des tarifs

En cas de non homologation, en application du dernier alinéa du III de l’article R. 224-4 de code de l’aviation civile, des tarifs des Redevances, Aéroports de Paris peut faire une nouvelle proposition en appliquant la procédure mentionnée à ce III. Dans ce cas, d’une part, les tarifs de la période tarifaire précédente restent en vigueur jusqu’à l’approbation de nouveaux tarifs et, d’autre part, l’ouverture de la période tarifaire concernée est décalée en conséquence, sans que son terme ne soit changé.

La nouvelle proposition d’Aéroports de Paris peut prendre en compte le raccourcissement de cette période tarifaire de telle sorte à rétablir un produit prévisionnel équivalent à celui qui aurait résulté de l’application sur la durée initiale de la période tarifaire de tarifs conformes au présent contrat. Dans ce cas, les grilles tarifaires servant de référence pour le calcul des plafonds de tarifs de la période tarifaire suivante ne tiennent pas compte de la hausse supplémentaire des plafonds d’évolution induite par cette situation. »

GRIEFS

Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de la méconnaissance par le Conseil d’État de son obligation de motivation dans son arrêt du 19 mars 2010 et du dépassement du délai raisonnable de la procédure. Ils invoquent également l’article 1 du Protocole no 1, dénonçant des atteintes au droit au respect de leurs biens liées au versement de sommes indues. Ils se plaignent en particulier d’une fixation illégale des tarifs des redevances, faute d’effectivité de la consultation prévue par la loi ; de l’application par le juge administratif d’un revirement de jurisprudence imprévisible ne constituant pas une base légale claire pour justifier ces tarifs ; de la régularisation rétroactive, sans motif impérieux d’intérêt général, des tarifs pour les années 2006 et 2007 après leur annulation par le juge administratif ; et, enfin, de l’absence de proportionnalité de cette régularisation au regard des données connues lorsqu’elle est intervenue.

EN DROIT

A. Jonction des requêtes

21. Compte tenu de la connexité des requêtes quant aux faits et aux questions de droit qu’elles soulèvent, la Cour décide de les joindre, en application de l’article 42 § 1 de son règlement.

B. Sur la violation alléguée de l’article 1 du Protocole no 1

22. Les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect de leurs biens liée au versement de sommes indues au titre des redevances aéroportuaires dont le tarif aurait été, selon eux, irrégulièrement fixé. Ils invoquent l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

23. Le Gouvernement s’oppose à cette thèse.

1. Locus standi dans le cadre des requêtes nos 52959/10 et 54580/10

24. Le Gouvernement conteste le locus standi des sociétés THS et Darta‑Transports Aériens.

25. La Cour observe que les griefs des requérants tirés de l’article 1 du Protocole no 1 ont été communiqués au Gouvernement, lequel a transmis ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de ceux-ci. Elle note que le 23 mai 2013, ces observations ont été adressées aux requérants, qui ont été invités à présenter leurs observations en réponse. Par courriers en date des 27 juin, 1er juillet et 3 juillet 2013, les 1er, 4e, 5e, 6e, 7e et 8e requérants ont transmis leurs observations accompagnées de leurs demandes de satisfaction équitable respectives. En revanche, la Cour constate que par courriers en date des 10 juillet, 8 août et 18 septembre 2013, elle a avisé le représentant des requérants que les observations concernant les requêtes des sociétés THS et Darta-Transports Aériens faisaient défaut et invité les autres requérants à produire leurs pièces sous forme électronique. Elle relève que ces lettres sont demeurées sans réponse s’agissant des sociétés THS et Darta-Transports Aériens.

26. En outre, la Cour observe que, par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 17 décembre 2013, elle a attiré l’attention du représentant des requérants sur l’absence de réponse à ses précédents courriers et l’a invité à réagir au plus tard pour le 17 janvier 2014, précisant qu’en cas de silence de sa part, elle pourrait en conclure que les parties requérantes concernées n’avaient plus d’intérêt au maintien de leurs requêtes et décider de rayer celles-ci du rôle. Enfin, la Cour note que, par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 17 mars 2014, elle a notamment rappelé au représentant des requérants que les observations relatives aux requêtes des sociétés THS et Darta-Transports Aériens faisaient défaut. Ces nouvelles lettres sont également demeurées sans réponse.

27. A la lumière de ce qui précède, la Cour conclut que les sociétés THS et Darta-Transports Aériens n’entendent plus maintenir leur requête (voir, mutatis mutandis, Cherif et autres c. Italie, no 1860/07, § 42, 7 avril 2009).

28. Il s’ensuit qu’aux termes de l’article 37 § 1 a) de la Convention, il y a lieu de rayer l’affaire du rôle dans la mesure où elle a été introduite par ces requérantes.

2. Qualité de victime du syndicat des compagnies aériennes autonomes (SCARA)

29. Le Gouvernement allègue que le syndicat des compagnies aériennes autonomes (SCARA), ne peut se prétendre victime, au sens de l’article 34 de la Convention, d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1. Il fait valoir que l’intéressé n’est pas concerné par le paiement des redevances pour service aéroportuaire dont le mode de fixation est contesté, n’étant pas un usager des aéroports, contrairement aux compagnies aériennes elles-mêmes.

30. Le syndicat estime quant à lui subir un préjudice propre constitué par les frais de justice engagés pour défendre les intérêts des compagnies aériennes et par le dommage moral résultant de la perte de crédibilité vis‑à‑vis de ses adhérents, du fait de la régularisation rétroactive des tarifs 2006 et 2007.

31. La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, pour qu’un requérant puisse se prétendre victime d’une violation de la Convention, il doit exister un lien suffisamment direct entre celui-ci et la violation alléguée. La notion de « victime » est interprétée de façon autonome et indépendante des règles de droit interne telles que l’intérêt à agir ou la qualité pour agir (voir, notamment, Stukus et autres c. Pologne, no 12534/03, § 34, 1er avril 2008, et Tunnel Report Limited c. France, no 27940/07, § 24, 18 novembre 2010).

32. En l’espèce, la Cour observe que si SCARA a pu valablement, en vertu du droit interne, saisir le Conseil d’État de plusieurs recours contre les décisions fixant les tarifs des redevances aéroportuaires, cette procédure et les frais qu’elle a engendrés ne peuvent suffire à le faire considérer comme victime au sens des dispositions de l’article 35 § 1 de la Convention. Or, la Cour constate que nonobstant le préjudice moral qu’il prétend avoir subi du fait de la perte de crédibilité auprès de ses adhérents, qui se sont vu appliquer rétroactivement les tarifs 2006 et 2007, l’intéressé ne justifie pas être directement et personnellement victime de la violation de l’article 1 du Protocole no 1 qu’il invoque, n’ayant pas eu à s’acquitter des redevances litigieuses.

33. Dès lors, la Cour considère que le syndicat requérant n’a pas la qualité de victime au sens de l’article 34 de la Convention et que ses griefs tirés de la violation de l’article 1 du Protocole no 1 doivent donc être rejetés en application de l’article 35 § 4.

3. Sur la recevabilité des griefs tirés de la violation de l’article 1 du Protocole no 1 s’agissant des autres requérantes (ci-après « les requérantes »)

a) Les observations des parties

i. Les requérantes

34. Les requérantes considèrent que la méconnaissance par les autorités internes des règles relatives à la fixation des tarifs des redevances aéroportuaires a engendré le versement de sommes indues par les compagnies aériennes et constitué en conséquence une atteinte au droit au respect des biens tel que protégé par l’article 1 du Protocole no 1. À cet égard, elles invoquent deux violations distinctes.

35. Premièrement, elles se plaignent de l’illégalité de la procédure suivie au regard de la loi interne du fait, d’une part, du caractère insuffisant des informations fournies à la commission lors de sa réunion du 3 octobre 2007 pour apprécier la concordance des redevances aéroportuaires avec les coûts des services rendus et, d’autre part, de la méconnaissance de l’exigence de prévisibilité des normes juridiques. À ce titre, elles estiment que le Conseil d’État a procédé à un revirement de jurisprudence préjudiciable à leur droit de propriété, en jugeant que lorsqu’une autorité compétente remplace une décision annulée qui fixait des tarifs pour une période déterminée, celle-ci doit appliquer les éléments de fait et de droit à la date à laquelle la décision initiale a été prise. Au soutien de cet argument, elles invoquent plusieurs décisions antérieures du Conseil d’État (notamment CE, 7 mai 2008, société Air France c. chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence et CE, sect., 7 décembre 1973, SCA des Nitrigelles et Entreprise Fayolle).

36. Les requérantes considèrent en second lieu que les exigences de nécessité et de proportionnalité ont été violées en l’espèce, la fixation rétroactive des tarifs 2006 des redevances aéroportuaires, à la suite de l’annulation prononcée, n’étant justifiée par aucun vide juridique et le maintien des taux antérieurs étant selon elles possible. De même, elles font valoir que les tarifs 2007 n’ayant pas été annulés par le Conseil d’État, rien ne justifiait leur remplacement rétroactif. Enfin, elles estiment qu’en reconduisant à l’identique les taux établis sur la base de données prévisionnelles, alors que les chiffres réels, sensiblement supérieurs, étaient désormais connus, ADP n’a pas respecté l’exigence de proportionnalité tant pour les années 2006 et 2007 que pour 2008.

ii. Le Gouvernement

37. Le Gouvernement invoque l’inapplicabilité de l’article 1 du Protocole no 1. À cet égard, il fait valoir que les redevances litigieuses constituent le prix payé par les compagnies aériennes en contrepartie des services rendus par ADP lorsqu’elles utilisent ses infrastructures et ne peuvent donc s’analyser comme une privation de propriété, des impôts ou d’autres contributions, ou enfin comme une réglementation de l’usage des biens. De plus, il souligne que les requérantes ne peuvent, à la suite de l’annulation des tarifs pour 2006 par le Conseil d’État, invoquer l’existence d’une espérance légitime à voir les tarifs antérieurs reconduits pour la période concernée, ni soutenir qu’à défaut les nouveaux taux devraient être fixés en tenant compte des éléments de fait et de droit observés à la date des nouvelles décisions, aucune base suffisante en droit interne ou jurisprudence bien établie n’existant en la matière. À ce titre, il rappelle que le contrat de régulation économique ne prévoit le maintien des tarifs antérieurs qu’en cas de non-homologation des nouvelles décisions. Pour le Gouvernement, la jurisprudence administrative imposait à ADP de remplacer les taux annulés ainsi que ceux faisant l’objet d’un recours contentieux en appliquant les règles de droit en vigueur à la date de la décision tarifaire initiale. Ces dernières prévoyaient comme critère de calcul les prévisions d’évolution du trafic de passagers et de marchandises, les objectifs d’évolution des charges ou encore les prévisions d’évolution des recettes.

38. Subsidiairement, le Gouvernement considère que l’article 1 du Protocole no 1 n’a pas été violé en l’espèce, observant que les informations fournies à la commission lors de sa consultation du 3 octobre 2007 étaient suffisantes et conformes aux exigences du droit interne. Il maintient que la fixation rétroactive de nouveaux tarifs correspondait à une exigence légale.

b) Appréciation de la Cour

i. Principes généraux

39. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1, qui garantit en substance le droit de propriété, contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Les deuxième et troisième normes, qui ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété, doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, notamment, Sporrong et Lönnroth c. Suède, 23 septembre 1982, § 61, série A no 52, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 37, série A no 98, et Depalle c. France [GC], no 34044/02, § 77, CEDH 2010).

40. La Cour rappelle que, pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1, une atteinte au droit d’une personne au respect de ses biens doit d’abord respecter le principe de la légalité et ne pas revêtir un caractère arbitraire. Le principe de légalité présuppose également l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 147, CEDH 2004‑V). Toute atteinte doit de plus ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Le souci d’assurer un tel équilibre est inhérent à l’ensemble de la Convention et se reflète dans la structure de l’article 1 du Protocole no 1 tout entier (Sporrong et Lönnroth, précité, § 69, S.A. Dangeville c. France, no 36677/97, § 52, CEDH 2002‑III, et Perdigão c. Portugal [GC], no 24768/06, § 63, 16 novembre 2010). En particulier, il doit toujours exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure appliquée par l’État. En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l’État une large marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre des mesures en cause que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de l’ingérence dénoncée (Perdigão, précité, § 67). Pour apprécier la proportionnalité de cette dernière, la Cour a égard au degré de protection offert contre l’arbitraire par les procédures mises en œuvre en l’espèce (Hentrich c. France, 22 septembre 1994, § 45, série A no 296‑A).

41. Partant, un requérant ne doit pas supporter « une charge spéciale et exorbitante » que seule peut rendre légitime la possibilité de contester utilement la mesure prise à son égard (voir, notamment, Sporrong et Lönnroth, précité, § 73, et Hentrich, précité, § 49).

ii. Application au cas d’espèce

α. Sur l’existence d’un bien au sens de l’article 1 du Protocole no 1

42. La Cour observe que la Gouvernement conteste l’existence d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 et d’une ingérence dans le droit de propriété des requérantes. À cet égard, elle constate que les griefs portent non pas sur les sommes versées en application des décisions tarifaires initiales, mais sur celles acquittées conformément aux décisions adoptées à la suite de l’annulation prononcée par le Conseil d’État. Les requérantes allèguent que, du fait de cette annulation, elles auraient dû se voir appliquer les taux applicables à la période antérieure ou, à défaut, de nouveau taux calculés sur la base des données réelles. Or, la Cour n’estime pas nécessaire de trancher la question de savoir si les requérantes peuvent se prévaloir d’une ingérence relative à un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1, dès lors que leurs griefs sont en tout état de cause irrecevables pour un autre motif.

β. Sur l’observation de l’article 1 du Protocole no 1

43. S’agissant tout d’abord de la norme applicable, la Cour constate que les redevances aéroportuaires litigieuses sont perçues par ADP en échange de services rendus au titre des services publics aéroportuaires, et ne relèvent pas de la matière fiscale, même entendue au sens large. Elle rappelle qu’à l’époque des faits, ADP était une société anonyme dont le capital était majoritairement détenu par l’État. Elle observe également que ce dernier participait au processus de définition des tarifs en cause, ceux-ci étant soumis à l’homologation des ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie. Cependant, la Cour ne juge pas opportun de trancher la question de savoir si les redevances aéroportuaires peuvent être entendues comme étant « d’autres contributions » au sens du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. En effet, elle estime indiqué d’examiner l’ingérence à la lumière de la première phrase du premier alinéa de ce texte, et ce d’autant plus que les situations visées dans la seconde phrase du premier alinéa et au second alinéa ne constituent que des cas particuliers d’atteinte au droit au respect des biens garanti par la norme générale énoncée dans la première phrase (voir, S.A. Dangeville, précité, § 51 et Perdigão, précité, § 62).

44. La Cour observe ensuite que les requérantes contestent la légalité de l’ingérence du fait de l’insuffisance des informations fournies à la commission lors de sa réunion du 3 octobre 2007 et de la méconnaissance de l’exigence de prévisibilité des normes juridiques. À cet égard, elle constate que le Conseil d’État a considéré, dans son arrêt du 19 mars 2010, que les documents transmis à la commission en vue de sa réunion étaient conformes aux exigences du code de l’aviation civile et du contrat de régulation économique conclu le 6 février 2006 entre l’État et Aéroports de Paris.

45. La Cour rappelle qu’il ne lui appartient pas de substituer son appréciation à celle des juridictions nationales mais de contrôler leurs décisions au regard de la Convention et des Protocoles additionnels. Or, elle n’aperçoit aucun élément dans le dossier qui permette de considérer que le Conseil d’État aurait adopté une décision arbitraire.

46. S’agissant de l’exigence de légalité, les requérantes contestant la prévisibilité de la norme, la Cour relève que le Conseil d’État a estimé que lorsque une autorité est appelée à prendre une nouvelle décision fixant des tarifs pour une période déterminée, à la suite d’une annulation de ceux-ci, elle doit appliquer les éléments de fait et de droit à la date à laquelle la décision initiale a été prise, et non ceux existant à la date de la nouvelle décision. Sur ce point, la Cour ne trouve parmi les précédents cités par les requérantes, aucune décision de nature à étayer leur affirmation selon laquelle cette solution constituerait un revirement de jurisprudence. Au contraire, elle note que la décision du Conseil d’État correspond à la lettre même du code de l’aviation civile, qui prévoit que les tarifs des redevances sont fixés sur la base de données prévisionnelles et des objectifs d’évolution et programmes d’investissements pour la période considérée. La Cour en conclut que le principe de légalité a été respecté en l’espèce.

47. Quant à l’allégation des requérantes selon laquelle l’exigence d’un « juste équilibre » n’aurait pas été respectée, faute de nécessité d’adopter rétroactivement de nouveaux tarifs, la Cour ne partage pas cette analyse. En effet, d’une part, elle observe que le contrat de régulation économique ne prévoyait le maintien en vigueur des tarifs applicables à la période antérieure qu’en cas de non-homologation des nouveaux taux. Partant, elle estime qu’à la suite de l’annulation des décisions tarifaires par le Conseil d’État et compte tenu de la nécessité d’assurer la continuité et le financement du service public aéroportuaire, l’adoption de nouvelles décisions rétroactives pouvait passer pour nécessaire du point de vue de l’intérêt général. D’autre part, la Cour considère que le fait que les nouveaux taux soient identiques à ceux annulés et établis sur la base de données prévisionnelles envisageant notamment une croissance du trafic exprimée en nombre de passagers de 3,75%, alors que la progression finalement constatée était de 4% pour l’année 2006 et 4,8% pour 2007, ne suffit pas à établir le caractère disproportionné entre l’ingérence et l’objectif de financement du service public. De plus, elle ne trouve dans le dossier aucun élément permettant de démontrer le caractère excessif des tarifs retenus au regard du coût réel des services rendus. Elle observe que les requérantes ont pu faire valoir leurs arguments, relatifs entre autres au dépassement des prévisions de rentabilité d’ADP et à la minoration des produits du périmètre régulé, au cours de la procédure de concertation, préalablement à l’homologation par les ministres compétents et qu’elles ont pu exercer un recours pour faire apprécier la régularité des taux retenus et l’absence de disproportion manifeste entre les redevances et les services fournis. Elle note qu’à cette occasion, le Conseil d’État a contrôlé les tarifs homologués en tenant compte des critères légaux, à savoir les prévisions d’évolution du trafic initiales, les objectifs d’évolution des charges, le coût moyen pondéré du capital retenu, la nature et le niveau global des investissements projetés, ainsi que les prévisions d’évolution des recettes autres qu’aéronautiques qu’ADP était susceptible de percevoir. Il a également vérifié que les évolutions prévues n’étaient pas significativement différentes des hypothèses retenues par le contrat de régulation économique et que les taux d’évolution pris en compte étaient inférieurs aux taux plafonds d’évolution des tarifs des redevances prévus par ce même contrat.

48. Au vu de ce qui précède, la Cour estime que les requérantes n’ont pas eu à supporter une charge spéciale et exorbitante qui aurait rompu le juste équilibre devant être ménagé entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.

C. Sur la violation alléguée de l’article 6 de la Convention

49. Les requérants se plaignent de l’insuffisance de la motivation de l’arrêt du Conseil d’État et du délai dans lequel ce dernier a examiné leur recours contre la décision tarifaire pour l’année 2008. Ils invoquent l’article 6 § 1 de la Convention, dont les dispositions pertinentes se lisent comme suit :

« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

50. S’agissant du grief tiré de la durée de la procédure devant le Conseil d’État, la Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes ; tout requérant doit avoir donné aux juridictions internes l’occasion que cette disposition a pour finalité de ménager en principe aux États contractants : éviter ou redresser les violations alléguées contre eux. Cette règle se fonde sur l’hypothèse que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée. La Cour a déjà jugé que tout grief tiré de la durée d’une procédure devant les juridictions administratives introduit devant la Cour le 1er janvier 2003 ou après cette date sans avoir préalablement été soumis aux juridictions internes dans le cadre d’un recours en responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice est irrecevable, quel que soit l’état de la procédure au plan interne (voir, Broca et Texier-Micault c. France, nos 27928/02 et 31694/02, §§ 18 et 22, 21 octobre 2003).

51. En l’espèce, la Cour observe que les requérants ne justifient pas avoir exercé un tel recours.

52. Par conséquent, la Cour considère que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 § 1 et 4 de la Convention.

53. Par ailleurs, la Cour observe que le grief tiré de l’insuffisance de motivation se confond en réalité avec ceux tirés de l’article 1 du Protocole no 1 et qu’il est en tout état de cause mal fondé.

54. Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté comme étant manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 (a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Décide de joindre les requêtes ;

Décide de rayer les requêtes nos 52959/10 et 54580/10 du rôle ;

Déclare les autres requêtes irrecevables.

              Claudia WesterdiekMark Villiger
GreffièrePrésident

Annexe

Numéro

Requête

Date d’introduction

1.

52911/10

SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA) v. France

10/09/2010

2.

52959/10

TRANS HELICOPTERE SERVICE (THS) v. France

15/09/2010

3.

54580/10

DARTA - TRANSPORTS AÉRIENS v. France

16/09/2010

4.

54897/10

COMPAGNIE AÉRIENNE CORSE MEDITERRANÉE v. France (devenue Compagnie Air Corsica)

15/09/2010

5.

54921/10

XL - AIRWAYS - FRANCE v. France

15/09/2010

6.

54931/10

AIR MEDITERRANÉE v. France

13/09/2010

7.

54942/10

AIR CARAÏBES v. France

15/09/2010

8.

54945/10

ATLANTIQUE AIRLINES v. France (devenue Compagnie Atlantique Air Assistance)

15/09/2010

 

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