Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 113
Novembre 2008
Tănase et Chirtoacă c. Moldova - 7/08
Arrêt 18.11.2008 [Section IV]
article 3 du Protocole n° 1
Se porter candidat aux élections
Impossibilité pour les citoyens possédant plusieurs nationalités de se porter candidats aux élections législatives : violation
[Cette affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre le 6 avril 2009]
En fait : Les requérants sont tous deux des personnalités politiques moldaves : M. Chirtoacă est vice-président du parti libéral et maire de Chişinău, et M. Tănase est vice-président du parti démocrate libéral et membre du conseil municipal de Chişinău. La République de Moldova est située sur un territoire qui appartenait à la Roumanie avant la seconde guerre mondiale. La population de ce territoire perdit la citoyenneté roumaine après le rattachement du Moldova à l’Union soviétique en 1940. A la suite de la déclaration d’indépendance du Moldova en août 1991, une nouvelle législation sur la nationalité moldave fut adoptée. Tous ceux qui vivaient sur le territoire de l’ex-République socialiste soviétique moldave avant le rattachement à l’URSS furent proclamés citoyens du Moldova. En tant que descendants de personnes répondant à ces critères, les deux requérants obtinrent la nationalité moldave. En 1991, le parlement roumain adopta également une nouvelle législation sur la nationalité : les anciens ressortissants roumains et leurs descendants ayant perdu la nationalité avant 1989 furent autorisés à réintégrer la nationalité roumaine. L’interdiction pour les ressortissant moldaves d’avoir d’autres nationalités ayant été abrogée en 2003, les requérants demandèrent et obtinrent la nationalité roumaine. En 2008, le parlement moldave adopta une réforme de la législation électorale, aux termes de laquelle il fut notamment interdit aux personnes ayant plusieurs nationalités de devenir parlementaires (loi n° 273). Il adopta également d’autres modifications importantes, parmi lesquelles le relèvement du seuil électoral et l’interdiction de toutes les formes de blocs électoraux et de coalitions électorales. Ces modifications furent promulguées et entrèrent en vigueur en mai 2008. Les prochaines élections législatives moldaves se tiendront au printemps 2009. Selon les estimations, entre 95 000 et 300 000 Moldaves sur les 3 800 000 que compte la population ont obtenu la nationalité roumaine entre 1991 et 2001 ; et en février 2007, quelque 800 000 demandes de citoyens moldaves souhaitant obtenir la nationalité roumaine étaient pendantes et 120 000 Moldaves environ détenaient des passeports russes.
En droit : Sur la recevabilité – M. Chirtoacă a été tout à fait clair dans ses déclarations à la presse quant au fait qu’il se présenterait aux élections mais que même s’il était élu, il n’avait pas l'intention de cumuler les mandats de maire et de parlementaire. Il n'est donc pas affecté par la loi n° 273, et ne peut en l’espèce se prétendre victime. En conséquence, la Cour déclare sa requête irrecevable. M. Tănase, en revanche, est directement affecté par la nouvelle loi électorale, car s’il est élu, il devra faire le choix difficile de renoncer à siéger au parlement ou de renoncer à sa double nationalité. Le fait d’être placé devant cette alternative douloureuse est de nature à nuire à sa campagne électorale, d’une part au niveau de sa motivation et de son investissement personnels et d'autre part en raison du risque de perdre des voix auquel cela l’expose. Son grief est donc déclaré recevable.
Sur le fond – L’interdiction faite aux ressortissants moldaves qui ont également d’autres nationalités d’être élus au parlement a constitué une ingérence dans le droit de M. Tănase de se porter candidat à des élections libres et de siéger au parlement s'il est élu. La légalité globale de la restriction contestée est douteuse, dans la mesure où les dispositions de la loi n° 273 semblent présenter une incompatibilité avec la Convention européenne sur la nationalité, qui fait partie intégrante de l’ordre juridique interne et qui prévaut, en tant qu’instrument international dûment ratifié, sur la législation nationale. Cependant, il ne revient pas à la Cour de résoudre cet apparent conflit de normes. La Cour est disposée à admettre l’argument du Gouvernement selon lequel l’ingérence litigieuse poursuivait le but légitime d’assurer la loyauté des parlementaires envers l’Etat, mais elle observe, en ce qui concerne la proportionnalité de l’ingérence, que le Moldova est apparemment le seul pays d'Europe qui permet à ses ressortissants d'avoir plusieurs nationalités mais leur interdit en ce cas d'être élus au parlement. Or, dans une démocratie, il n’est pas nécessaire pour être loyal envers l’Etat d’être loyal au gouvernement en place ou à un parti politique donné. Le Gouvernement moldave dispose d’autres méthodes pour assurer la loyauté des parlementaires envers le pays. Il peut par exemple leur demander de prêter serment, comme l’ont fait d’autres pays européens. De plus, l’ECRI et la Commission de Venise ont souligné l’incompatibilité entre certaines dispositions de la nouvelle législation électorale et les engagements que le Moldova a accepté de prendre lorsqu’il a ratifié la Convention européenne sur la nationalité du Conseil de l’Europe, qui garantit en particulier à tous les détenteurs de plusieurs nationalités résidant sur le territoire moldave l’égalité de traitement avec les personnes ayant exclusivement la nationalité moldave. La Cour est frappée par le fait qu’en 2002 et en 2003, le parlement moldave avait justement adopté une législation permettant aux Moldaves d’avoir une double nationalité. A cette époque, la loyauté de ceux qui choisiraient d’avoir la double nationalité ne semblait pas préoccuper les autorités. Le Gouvernement n’a pas non plus indiqué que ceux qui décideraient d'acquérir une autre nationalité perdraient une partie de leurs droits politiques. Depuis 2003, bon nombre de Moldaves, encouragés sans nul doute par cette nouvelle politique, ont obtenu une ou plusieurs autres nationalités, en s’attendant légitimement à ce que leurs droits politiques ne soient pas restreints. Depuis 2008, ceux qui font partie de cette fraction importante de la population moldave se trouvent non seulement privés de l'accès aux plus hautes responsabilités de l'Etat, à moins de renoncer aux autres nationalités qu'ils ont acquises, mais encore limités dans le choix de leurs représentants à l’instance suprême du pays. Si la Cour a établi, dans sa jurisprudence, une distinction entre les droits « actifs » et les droits « passifs » garantis par l’article 3 du Protocole n° 1, on ne saurait négliger le fait que ces deux aspects constituent, ensemble, les éléments déterminants de la garantie qui sous-tend cet article, à savoir la libre expression du peuple dans le choix du corps législatif ; et il est donc essentiel d’envisager de manière globale l’impact que peuvent avoir sur la réalité de cette garantie des restrictions à l’un ou l’autre type de droit. En d’autres termes, ces éléments sont interdépendants, et la Cour doit se montrer vigilante et veiller à ce que des restrictions au droit d’être élu au parlement n'aient pas de répercussions négatives sur les droits des citoyens de voter pour celui des candidats qui, selon eux, défendra au mieux leurs intérêts au parlement. Ni les éventuelles conséquences négatives de la libre expression de la volonté du peuple ni la valeur du pluralisme ne peuvent être écartées. Dans le contexte particulier de l’évolution politique au Moldova, la Cour n’est pas convaincue que la loi n° 273 puisse se justifier, compte tenu notamment du fait que la restriction de portée considérable qu’elle introduit intervient un an tout au plus avant les élections législatives. Une telle pratique va à l'encontre des recommandations de la Commission de Venise, qui soulignent le caractère crucial de la stabilité du droit pour la crédibilité du processus électoral. Les tenants de la réforme électorale ont même rejeté catégoriquement la proposition de l’opposition de communiquer le projet au Conseil de l’Europe pour avis. Le Gouvernement n’a pas non plus réagi aux préoccupations que celui-ci a exprimées de manière très claire. Ainsi, le moyen employé par le Gouvernement moldave pour assurer la loyauté à l’Etat de ses parlementaires était disproportionné par rapport au but poursuivi.
Conclusion : violation (unanimité).
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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