Note d’information sur la jurisprudence de la Cour No 123
Octobre 2009
Tebieti Mühafize Cemiyyeti et Israfilov c. Azerbaïdjan - 37083/03
Arrêt 8.10.2009 [Section I]
Article 11
Article 11-1
Liberté d'association
Dissolution d’une association au motif qu’elle aurait méconnu la loi et ses propres statuts : violation
En fait – L’association requérante fut enregistrée par le ministère de la Justice (« le ministère ») en 1995. En vertu de ses propres statuts, elle devait tenir une assemblée générale tous les cinq ans, ce qu’elle ne fit qu’en 2002. Deux semaines plus tard, elle reçut du ministère une lettre* la priant de remédier à certaines infractions à la législation nationale et à ses propres statuts. L’association répondit qu’elle avait tenu une assemblée et entrepris des démarches aux fins de la mise en conformité de ses statuts avec les exigences légales. Le ministère émit alors un deuxième avertissement, qui faisait état d’irrégularités quant à la convocation de la réunion d’août 2002, en raison notamment de prétendues erreurs dans les fichiers des adhérents et des branches de l’association. Fin octobre 2002 fut adressé un troisième avertissement, qui relevait qu’aucune information n’avait été donnée concernant l’observation des exigences contenues dans les deux précédentes lettres. Le troisième avertissement indiquait par ailleurs que l’association avait enfreint une interdiction légale faite aux associations publiques de s’immiscer dans les activités de sociétés privées. En mars 2003, le ministère obtint une décision judiciaire de dissolution de l’association pour manquement à remédier aux infractions évoquées dans les trois lettres d’avertissement. L’association fut dissoute à l’issue de recours dont elle avait été déboutée.
En droit – Article 11 : la Cour est disposée à admettre que la dissolution de l’association requérante poursuivait le but légitime consistant à protéger les droits et libertés d’autrui. Le point de savoir si cette ingérence était prévue par la loi doit être examiné en même temps que la question – plus vaste et étroitement liée au premier point – de savoir si elle était nécessaire dans une société démocratique. Il y a des interrogations quant à la prévisibilité de la législation, qui était libellée en des termes généraux et semblait conférer une ample latitude au ministère de la Justice. Singulièrement, la notion d’activités « incompatibles avec les objectifs » de la loi sur les organisations non gouvernementales, qui semble englober un éventail illimité de questions, vu la sévérité de l’unique sanction possible – la dissolution obligatoire –, aurait dû être délimitée avec précision. En outre, il n’y avait pas de règles claires régissant les questions telles que l’étendue des pouvoirs d’intervention du ministère dans la gestion et les activités internes d’une association, la procédure à suivre pour mener une inspection ou encore le délai accordé pour remédier à une éventuelle carence.
Les autorités internes, à l’appui de leur décision de dissoudre l’association, ont allégué que celle-ci avait enfreint certaines règles de gestion interne et qu’elle était impliquée dans des activités illégales.
En ce qui concerne le premier motif, la Cour observe que la liberté d’association n’empêche pas les Etats de définir des règles et des prescriptions en matière de gouvernance et de gestion des entreprises, puis de s’assurer qu’elles sont respectées. Pareilles règles permettent de garantir les droits des adhérents de participer à la gestion et aux activités de l’association, ainsi que d’empêcher un usage abusif du statut juridique dont jouissent les entités non commerciales et des privilèges économiques associés. L’association requérante a manifestement commis une faute en négligeant de convoquer une assemblée générale pendant environ sept ans et de mettre ses statuts en conformité avec la législation nationale. Cependant, avant même de recevoir le premier avertissement, elle avait tenté de redresser la situation en convoquant une assemblée générale, et elle aurait dû se voir donner une chance véritable de remédier à ses défaillances. Les accusations se sont au contraire portées sur d’autres manquements allégués, et le ministère a émis deux nouveaux avertissements en un laps de temps relativement bref, donnant chaque fois à l’association un délai de dix jours seulement pour remédier à la situation, ce sans fournir de précisions sur les mesures requises. Ce délai, qui semble avoir été fixé arbitrairement, était apparemment trop court pour donner à l’association une chance véritable de redresser la situation. En toute hypothèse, il ne semblait guère justifié que le ministère s’immisce dans le fonctionnement interne de l’association ainsi qu’il l’a fait dans les deux derniers avertissements, surtout en l’absence de plaintes des adhérents. S’il est légitime que les Etats définissent un minimum d’exigences concernant le rôle et la structure des organes directeurs d’une association, il n’appartient pas aux autorités de veiller à l’observation de chaque formalité prévue dans les propres statuts d’une association. Quoi qu’il en soit, les tribunaux nationaux n’ont pas mené d’enquête indépendante sur les manquements allégués de l’association mais ont simplement admis, sans les mettre en doute, les conclusions des agents du ministère de la Justice ; il n’y avait donc pas de preuves sérieuses que ces manquements étaient bien réels ou qu’ils constituaient un motif impérieux d’ingérence. Dès lors, les autorités nationales n’ont pas justifié l’ingérence par des motifs pertinents et suffisants. Enfin, la dissolution pure et simple était une réponse disproportionnée à un simple manquement à respecter certaines règles de gestion interne, et il y avait lieu de prendre des mesures moins radicales.
En ce qui concerne le second motif, à savoir la participation à des activités illégales, les accusations étaient extrêmement vagues, libellées sommairement et dépourvues de précisions. Les tribunaux nationaux s’en sont simplement tenus aux allégations du ministère, sans examiner aucune preuve directe d’une éventuelle faute ni entendre les dépositions de témoins ou victimes allégués. En conclusion, les accusations en question n’ont pas été prouvées et la décision de dissoudre l’association requérante pour ce motif était véritablement arbitraire.
Conclusion : violation (unanimité).
Article 41 : 8 000 EUR pour préjudice moral.
* En vertu de l’article 31 de la loi sur les organisations non gouvernementales, un avertissement peut être adressé à toute ONG ayant commis des « actes incompatibles avec les objectifs » de la loi. Une décision judiciaire de dissolution peut être rendue si l’ONG en question reçoit plus de deux avertissements écrits en une année.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme
Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.
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