Byla C‑176/03
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Europos Sąjungos Tarybą
„Ieškinys dėl panaikinimo – ES 29 straipsnis, 31 straipsnio e punktas, 34 straipsnis ir 47 straipsnis – Pagrindų sprendimas 2003/80/TVR – Aplinkos apsauga – Baudžiamosios sankcijos – Bendrijos kompetencija – Teisinis pagrindas – EB 175 straipsnis“
Generalinio advokato D. Ruiz-Jarabo Colomer išvada, pateikta 2005 m. gegužės 26 d. I‑0000
2005 m. rugsėjo 13 d. Teisingumo Teismo (didžioji kolegija) sprendimas I‑0000
Sprendimo santrauka
Aplinka — Apsauga — Bendrijos kompetencija — Baudžiamosios sankcijos — Pagrindų sprendimas 2003/80 dėl aplinkos apsaugos pagal baudžiamąją teisę — Tinkamas teisinis pagrindas — EB 175 straipsnis – Sprendimas, priimtas remiantis Europos Sąjungos sutarties VI antraštine dalimi — ES 47 straipsnio pažeidimas
(EB 135, 175 straipsniai ir 280 straipsnio 4 dalis; ES 47 straipsnis; Tarybos pagrindų sprendimo 2003/80 1–7 straipsniai)
Remiantis Europos Sąjungos sutarties VI antraštinė dalimi priimtas Tarybos pagrindų sprendimas 2003/80/TVR dėl aplinkos apsaugos pagal baudžiamąją teisę kėsinasi į Bendrijai pagal EB 175 straipsnį suteiktus įgaliojimus ir, kadangi yra nedalomas, visas pažeidžia ES 47 straipsnį. Iš tikrųjų šio pagrindų sprendimo 1–7 straipsniai, kuriais siekiama iš dalies suderinti valstybių narių baudžiamuosius įstatymus, ypač skirtingų pagrindinių nusikaltimų aplinkai požymius, galėjo būti teisėtai priimti remiantis EB 175 straipsniu tiek, kiek dėl savo tikslo bei turinio jais siekiama apsaugoti aplinką, o tai yra vienas pagrindinių Bendrijos tikslų.
Šiuo klausimu reikėtų pažymėti, jog nors ir tiesa, kad iš esmės baudžiamieji įstatymai, kaip ir baudžiamojo proceso teisės normos, nepatenka į Bendrijos kompetenciją, vis dėlto tai neturėtų trukdyti Bendrijos teisės aktų leidėjui imtis su valstybių narių baudžiamąja teise susijusių priemonių, kurios, jo manymu, yra būtinos, kad užtikrintų visišką jo priimamų teisės normų aplinkos apsaugos srityje veiksmingumą, jei nacionalinių valdžios institucijų taikomos veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios baudžiamosios sankcijos yra būtina kovos su sunkiais nusikaltimais aplinkai priemonė. Šios Bendrijos teisės aktų leidėjo kompetencijos įgyvendinti politiką aplinkos srityje negali paneigti tai, kad EB 135 straipsnis ir 280 straipsnio 4 dalis atitinkamai muitinių bendradarbiavimo ir kovos su Bendrijos finansinių interesų pažeidimais srityse palieka valstybėms narėms taikyti nacionalinę baudžiamąją teisę ir vykdyti teisingumą.
(žr. 41–42, 47–48, 51–53 punktus)
TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija)
SPRENDIMAS
2005 m. rugsėjo 13 d.(*)
„Ieškinys dėl panaikinimo – ES 29 straipsnis, 31 straipsnio e punktas, 34 straipsnis ir 47 straipsnis – Pagrindų sprendimas 2003/80/TVR – Aplinkos apsauga – Baudžiamosios sankcijos – Bendrijos kompetencija – Teisinis pagrindas – EB 175 straipsnis“
Byloje C‑176/03
Dėl 2003 m. balandžio 15 d. pagal ES 35 straipsnį pareikšto ieškinio dėl panaikinimo,
Europos Bendrijų Komisija, atstovaujama M. Petite, J.‑F. Pasquier ir W. Bogensberger, nurodžiusi adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
ieškovė,
palaikoma
Europos Parlamento, atstovaujamo G. Garzón Clariana, H. Duintjer Tebbens, A. Baas bei M. Gómez‑Leal, nurodžiusio adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
įstojusios į bylą šalies,
prieš
Europos Sąjungos Tarybą, atstovaujamą J.‑C. Piris ir J. Schutte bei K. Michoel, nurodžiusią adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
atsakovę,
palaikomą:
Danijos Karalystės, atstovaujamos J. Molde,
Vokietijos Federacinės Respublikos, atstovaujamos W.‑D. Plessing ir A. Dittrich,
Graikijos Respublikos, atstovaujamos E.‑M. Mamouna ir M. Tassopoulou, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Ispanijos Karalystės, atstovaujamos N. Díaz Abad, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Prancūzijos Respublikos, atstovaujamos G. De Bergues, F. Alabrune ir E. Puisais,
Airijos, atstovaujamos D. O’Hagan, padedamo SC P. Gallagher ir E. Fitzsimons, bei BL E. Regan, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Nyderlandų Karalystės, atstovaujamos H. G. Sevenster ir C. Wissels,
Portugalijos Respublikos, atstovaujamos L. Fernandes ir A. Fraga Pires,
Suomijos Respublikos, atstovaujamos A. Guimaraes Purokoski, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
Švedijos Karalystės, atstovaujamos A. Kruse bei K. Wistrand ir A. Falk,
Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaures Airijos Karalystės, atstovaujamos C. Jackson, padedamo QC R. Plender,
įstojusių į bylą šalių,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta ir A. Borg Barthet, teisėjai R. Schintgen (pranešėjas), N. Colneric, S. Von Bahr, J. N. Cunha‑Rodrigues, G. Arestis, M. Ilešič ir J. Malenovský,
generalinis advokatas D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
posėdžio sekretorė K. Sztranc, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2005 m. balandžio 5 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2005 m. gegužės 26 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Europos Bendrijų Komisija ieškiniu prašo Teisingumo Teismo panaikinti 2003 m. sausio 27 d. Tarybos pagrindų sprendimą 2003/80/TVR dėl aplinkos apsaugos pagal baudžiamąją teisę (OL L 29, p. 55, toliau – Pagrindų sprendimas).
Teisinis pagrindas ir bylos aplinkybės
2 2003 m. sausio 27 d. Danijos Karalystės siūlymu Europos Sąjungos Taryba priėmė Pagrindų sprendimą.
3 Priimtas remiantis Europos Sąjungos sutarties VI antraštine dalimi, būtent ES 29 straipsniu, ES 31 straipsnio e punktu ir 34 straipsnio 2 dalies b punktu (pagal redakciją iki Nicos sutarties įsigaliojimo), Pagrindų sprendimas, kaip matyti iš pirmųjų trijų konstatuojamųjų dalių, yra priemonė, kuria Europos Sąjunga siekia suderintais veiksmais reaguoti į susirūpinimą keliantį nusikaltimų aplinkai didėjimą.
4 Pagrindų sprendimas apibrėžia tam tikrus nusikaltimus aplinkai, už kuriuos valstybės narės skatinamos numatyti baudžiamojo pobūdžio sankcijas.
5 Pagal Pagrindų sprendimo 2 straipsnį, pavadintą „Tyčiniai nusikaltimai“:
„Kiekviena valstybė narė imasi reikiamų priemonių nustatyti, kad pagal jos nacionalinę teisę būtų laikoma baudžiamosios teisės pažeidimais:
a) kokio nors kiekio medžiagų ar jonizuojančiosios spinduliuotės išleidimas, išmetimas arba išpylimas į orą, dirvožemį ar vandenį, kuris kokiam nors asmeniui sukelia mirtį ar sunkų sveikatos sutrikimą;
b) neteisėtas kokio nors kiekio medžiagų ar jonizuojančiosios spinduliuotės išleidimas išmetimas arba išpylimas į orą, dirvožemį ar vandenį, kuris sukelia ar gali sukelti jų ilgalaikį ar esminį pablogėjimą arba kokiam nors asmeniui mirtį ar sunkų sveikatos sutrikimą, arba didelę žalą saugomiems paminklams, kitiems saugomiems objektams, turtui, gyvūnijai ar augmenijai;
c) neteisėtas atliekų, įskaitant pavojingas atliekas, šalinimas, apdorojimas, laikymas, gabenimas, eksportas ar importas, kuris kokiam nors asmeniui sukelia ar gali sukelti mirtį ar sunkų sveikatos sutrikimą arba padaro didelę žalą oro, dirvožemio, vandens kokybei, gyvūnijai ar augmenijai;
d) neteisėtas gamyklos, kurioje vykdoma pavojinga veikla ir kuri už jos ribų kokiam nors asmeniui sukelia ar gali sukelti mirtį ar sunkų sveikatos sutrikimą arba padaro didelę žalą oro, dirvožemio, vandens kokybei, gyvūnijai ar augmenijai, eksploatavimas;
e) neteisėta branduolinių medžiagų ar kitų pavojingų radioaktyviųjų medžiagų gamyba, apdorojimas, laikymas, naudojimas, gabenimas, eksportas ar importas, kuris kokiam nors asmeniui sukelia ar gali sukelti mirtį ar sunkų sveikatos sutrikimą arba padaro didelę žalą oro, dirvožemio, vandens kokybei, gyvūnijai ar augmenijai;
f) neteisėtas saugomų laukinės gyvūnijos ir augmenijos rūšių ar jų dalių laikymas, ėmimas, žalojimas, naikinimas ar prekyba jomis bent tais atvejais, kai joms gresia išnykimas, kaip apibrėžta pagal nacionalinę teisę;
g) neteisėta prekyba ozono sluoksnį ardančiomis medžiagomis,
kai jie padaromi iš anksto apgalvotai.“
6 Pagrindų sprendimo 3 straipsnis „Neatsargūs nusikaltimai“ nustato:
„Kiekviena valstybė narė imasi reikiamų priemonių nustatyti, kad pagal jos vidaus teisę 2 straipsnyje išvardyti nusikaltimai, padaryti dėl neatsargumo arba bent dėl didelio neatsargumo, būtų laikomi nusikaltimais.“
7 Pagrindų sprendimo 4 straipsnyje nustatoma, kad kiekviena valstybė narė imasi reikiamų priemonių užtikrinti, kad už dalyvavimą padarant 2 straipsnyje nurodytas veikas arba kurstymą jas padaryti būtų baudžiama.
8 Pagrindų sprendimo 5 straipsnio 1 dalis numato, kad numatytos baudžiamosios sankcijos turi būti „veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios“ ir kad tarp jų turi būti numatytos, „įskaitant bent jau sunkių nusikaltimų atvejais, laisvės atėmimo bausmės, dėl kurių gali būti taikoma ekstradicija“. To paties straipsnio 2 dalyje priduriama, kad kartu su šiomis sankcijomis „gali būti taikomos kitos bausmės ar priemonės“.
9 Pagrindų sprendimo 6 straipsnyje reglamentuojama juridinių asmenų atsakomybė už veikimą arba neveikimą, o to paties sprendimo 7 straipsnyje nustatomos jiems taikytinos sankcijos, „kurios apima baudžiamąsias ar nebaudžiamąsias sankcijas ir gali apimti kitas sankcijas“. (Pataisytas vertimas)
10 Galiausiai šio Pagrindų sprendimo 8 straipsnis yra susijęs su jurisdikcija, o 9 straipsnis kalba apie valstybės narės vykdomą baudžiamąjį persekiojimą tuo atveju, jei ji netaiko ekstradicijos savo piliečiams.
11 Komisija atskirose Tarybos institucijose prieštaravo dėl teisinio pagrindo, kurį Taryba pasirinko siekdama įpareigoti valstybes nares nustatyti baudžiamąsias sankcijas nusikaltimus aplinkai padariusiems asmenims. Ji mano, kad šiuo atžvilgiu tinkamas teisinis pagrindas yra EB 175 straipsnio 1 dalis ir todėl 2001 m. kovo 15 d. Europos Parlamentui ir Tarybai pateikė minėtu straipsniu grindžiamą direktyvos dėl aplinkos apsaugos pagal baudžiamąją teisę pasiūlymą (OL C 180, p. 238, toliau – direktyvos pasiūlymas), kurio priede buvo išvardyti Bendrijos teisės aktai, susiję su šio pasiūlymo 3 straipsnyje numatytų nusikaltimų požymiais.
12 2002 m. balandžio 9 d. po pirmo svarstymo Europos Parlamentas išsakė nuomonę dėl direktyvos pasiūlymo bei dėl Pagrindų sprendimo projekto.
13 Jis pritarė Komisijos nuomonei dėl Bendrijos kompetencijos apimties, siūlydamas Tarybai Pagrindų sprendimą priimti kaip direktyvą papildančią priemonę, susijusią tik su aplinkos apsauga pagal baudžiamąją teisę vykdant teisminį bendradarbiavimą, ir nepriimti Pagrindų sprendimo iki pasiūlytos direktyvos priėmimo (žr. 2002 m. balandžio 9 d. Parlamento priimtus tekstus A5-0099/2002 (pirmas svarstymas) ir A5-0080/2002).
14 Taryba nepriėmė direktyvos pasiūlymo, tačiau Pagrindų sprendimo penkta ir septinta konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:
„5) Taryba buvo tos nuomonės, kad kai kurias esmines pasiūlytos direktyvos nuostatas, ypač tas, kurios apibrėžia veikas, kurias valstybės narės turi laikyti nusikaltimais pagal savo vidaus teisę, reikėtų įtraukti į šį sprendimą.
<...>
7) Taryba apsvarstė šį pasiūlymą, bet priėjo išvadą, kad jam priimti Taryboje nebus surinkta reikiama balsų dauguma. Minėtoji dauguma manė, kad pasiūlymas viršija Europos bendrijos steigimo sutartimi Bendrijai suteiktus įgaliojimus ir kad tie tikslai galėtų būti pasiekti priimant Pagrindų sprendimą remiantis Europos Sąjungos sutarties VI antraštine dalimi. Taryba taip pat manė, kad šis Pagrindų sprendimas, grindžiamas Europos Sąjungos sutarties 34 straipsniu, yra tinkamas teisės aktas nustatant valstybėms narėms pareigą numatyti baudžiamąsias sankcijas. Komisijos pateiktas pakeistas pasiūlymas nebuvo toks, kuris leistų Tarybai pakeisti savo poziciją šiuo atžvilgiu.“
15 Komisija prie Tarybos posėdžio, kurio metu buvo priimtas Pagrindų sprendimas, protokolo pridėjo šį paaiškinimą:
„Komisija mano, kad Pagrindų sprendimas nėra tinkamas teisės aktas, kuriuo valstybės narės būtų įpareigojamos nacionaliniu lygmeniu numatyti baudžiamojo pobūdžio sankcijas už nusikaltimus aplinkai.
Komisija, kaip ji keletą kartų nurodė Tarybos institucijose, mano, kad neperžengdama kompetencijos įgyvendinti Europos bendrijos steigimo sutarties 2 straipsnyje numatytus tikslus ribų Bendrija turi teisę įpareigoti valstybes nares nacionaliniu mastu taikyti sankcijas, net ir baudžiamąsias, jei jos atrodo būtinos Bendrijos tikslams pasiekti.
Taip yra aplinkosaugos srityje, reglamentuojamoje Europos Bendrijos steigimo sutarties XIX skyriuje.
Be to, Komisija konstatuoja, kad jos pasiūlymas priimti direktyvą dėl aplinkos apsaugos pagal baudžiamąją teisę nebuvo tinkamai apsvarstytas pagal bendrą sprendimų priėmimo procedūrą.
Kadangi Taryba priima šį Pagrindų sprendimą neatsižvelgdama į šią kompetenciją, Komisija išlaiko visas pagal sutartį jai suteikiamas teises.“ (Neoficialus vertimas)
Dėl ieškinio
16 2003 m. rugsėjo 29 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Danijos Karalystei, Vokietijos Federacinei Respublikai, Italijos Respublikai, Graikijos Respublikai, Ispanijos Karalystei, Prancūzijos Respublikai, Airijai, Nyderlandų Karalystei, Portugalijos Respublikai, Suomijos Respublikai, Švedijos Respublikai bei Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei buvo leista įstoti į bylą Tarybos, o Parlamentui – Komisijos pusėje.
17 2004 m. kovo 17 d. Nutartimi Teisingumo Teismo pirmininkas atmetė Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komiteto prašymą įstoti į bylą Komisijos pusėje.
Šalių argumentai
18 Komisija ginčija Tarybos kaip Pagrindų sprendimo 1–7 straipsnių teisinį pagrindą pasirinktą ES 34 straipsnį kartu su ES 29 straipsniu ir ES 31 straipsnio e punktu. Ji mano, kad jo tikslas ir turinys patenka į Bendrijų kompetenciją aplinkosaugos srityje, kokia yra numatyta EB 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte ir EB 174–176 straipsniuose.
19 Nors Komisija neginčija, kad Bendrijos teisės aktų leidėjas turi bendrą kompetenciją baudžiamosios teisės srityje, ji mano, kad jis yra kompetentingas pagal EB 175 straipsnį įpareigoti valstybes nares numatyti baudžiamąsias sankcijas už Bendrijos teisės aktų aplinkosaugos srityje pažeidimus, jeigu mano esant tai būtina, kad būtų užtikrintas šių teisės aktų veiksmingumas. Nacionalinės baudžiamosios teisės aktų, ypač pagrindinių nusikaltimų aplinkai požymių ir baudžiamųjų sankcijų, suderinimas būtų suprantamas kaip nagrinėjamos Bendrijos politikos priemonė.
20 Komisija pripažįsta, kad šioje srityje nebuvo tokios praktikos. Vis dėlto, grįsdama savo teiginį, ji nurodo Teisingumo Teismo praktiką, susijusią su lojalumo pareiga bei veiksmingumo ir lygiavertiškumo principais (be kita ko, žr. 1977 m. vasario 2 d. Sprendimo Amsterdam Bulb, 50/76, Rink. p. 137, 33 punktą ir 1999 m. liepos 8 d. Sprendimo Nunes ir de Matos, C‑186/98, Rink. p. I‑4883, 12 ir 14 punktus; 1990 m. liepos 13 d. Nutarties Zwartveld ir kt., C‑2/88 IMM, Rink. p. I‑3365, 17 punktą).
21 Be to, keletas žuvininkystės arba transporto politikos srityje priimtų reglamentų įpareigoja valstybes nares veikti pagal baudžiamąją teisę arba įtvirtina ribas sankcijų rūšims, kurias jos gali nustatyti. Komisija nurodo du Bendrijos teisės aktus, kurie numato valstybių narių pareigą nustatyti būtent baudžiamojo pobūdžio sankcijas, nors toks vertinimas nebuvo aiškiai panaudotas (žr. 1999 m. birželio 10 d. Tarybos direktyvos 91/308/EEB dėl finansų sistemos apsaugos nuo jos panaudojimo pinigų plovimui (OL L 166, p. 77) 14 straipsnį ir 2002 m. lapkričio 28 d. Tarybos direktyvos 2002/90/EB, apibrėžiančios padėjimą neteisėtai atvykti, vykti tranzitu ir apsigyventi, 1–3 straipsnius (OL L 328, p. 17).
22 Be to, Komisija tvirtina, kad Pagrindų sprendimas bet kuriuo atveju privalo būti iš dalies panaikintas, nes jo 5 straipsnio 2 dalis, 6 ir 7 straipsniai leidžia valstybėms narėms taip pat nustatyti kitokias nei baudžiamąsias sankcijas, net pasirinkti tarp baudžiamųjų ir kitų sankcijų, o tai neginčijamai patenka į Bendrijos kompetenciją.
23 Vis dėlto Komisija neteigia, kad visas Pagrindų sprendimo objektas turėjo būti reglamentuojamas direktyva. Ji neginčija, kad Europos Sąjungos Sutarties VI antraštinė dalis yra tinkamas teisinis pagrindas šio sprendimo nuostatoms, reglamentuojančioms jurisdikciją, ekstradiciją ir nusikaltimus padariusių asmenų baudžiamąjį persekiojimą. Vis dėlto, kadangi šios nuostatos negali veikti savarankiškai, ji privalo prašyti panaikinti visą Pagrindų sprendimą.
24 Be to, Komisija nurodo prieštaravimą, susijusį su piktnaudžiavimu procedūra. Šiuo aspektu ji remiasi Pagrindų sprendimo penkta ir septinta konstatuojamosiomis dalimis, iš kurių matyti, kad į sutarties VI antraštinę dalį patenkančios priemonės pasirinkimą lėmė tikslingumo argumentai, nes pasiūlyta direktyva dėl valstybių narių daugumos atsisakymo pripažinti Bendrijai kompetenciją įpareigoti valstybes nares numatyti baudžiamąsias sankcijas už nusikaltimus aplinkosaugai negavo jai priimti reikalingos daugumos.
25 Parlamentas argumentuoja skirtingai nei Komisija. Jis mano, kad Taryba sukėlė painiavą tarp Bendrijos turimos kompetencijos priimti pasiūlytą direktyvą ir pastarosios neginčijamos kompetencijos priimti visą Pagrindų sprendimą. Įrodymai, kuriuos Taryba nurodo grįsdama savo teiginį, iš tikrųjų yra pasirinkimo – numatyti ar nenumatyti tik baudžiamąsias sankcijas – argumentai, kuriais turėtų būti vadovaujamasi teisės aktų leidybos procedūroje remiantis EB 175 ir EB 251 straipsniais.
26 Taryba ir į bylą įstojusios valstybės narės, išskyrus Nyderlandų Karalystę, tvirtina, kad pagal šiuo metu galiojančią teisę, Bendrija nėra kompetentinga įpareigoti valstybes nares bausti pagal baudžiamąją teisę pagrindų sprendime numatytų veikų.
27 Šiuo atveju nėra ne tik akivaizdaus kompetencijos suteikimo, bet, atsižvelgiant į didelę baudžiamosios teisės svarbą valstybių narių suverenumui, taip pat negalima teigti, jog ši kompetencija netiesiogiai galėjo būti perleista Bendrijai suteikiant konkrečius esminius įgaliojimus, vykdomus pagal EB 175 straipsnį.
28 Šį išaiškinimą patvirtina EB 135 ir EB 280 straipsniai, taikyti nacionalinę baudžiamąją teisę ir vykdyti teisingumą akivaizdžiai paliekantys valstybėms narėms.
29 Jį dar labiau pagrindžia tas faktas, kad Europos Sąjungos sutartyje yra speciali antraštinė dalis, skirta teismų bendradarbiavimui baudžiamosiose bylose (žr. ES 29 straipsnį, ES 30 straipsnį ir ES 31 straipsnio e punktą), kuri aiškiai suteikia Europos Sąjungai kompetenciją baudžiamosiose bylose, ypač apibrėžiant pagrindinius nusikaltimų požymius ir taikytinas sankcijas. Todėl Komisijos pozicija yra paradoksali, nes, viena vertus, ji mano, kad Europos Sąjungos ir EB sutarčių kūrėjai sutarė netiesiogiai suteikti Komisijai kompetenciją baudžiamosios teisės srityje, ir, kita vertus, ji nežino, kad tie patys kūrėjai aiškiai tokią kompetenciją perdavė Europos Sąjungai.
30 Nė vienas Komisijos nurodomas sprendimas ar antrinės teisės tekstas jos teiginio nepagrindžia.
31 Viena vertus, Teisingumo Teismas niekada neįpareigojo valstybių narių priimti baudžiamųjų sankcijų. Pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką jos privalo užtikrinti, kad už Bendrijos teisės pažeidimus būtų baudžiama tokiomis pačiomis materialinės ir proceso teisės nustatytomis sąlygomis, kurios taikomos už panašaus pobūdžio ir sunkumo valstybės narės teisės pažeidimus ir kurios bet kuriuo atveju užtikrina sankcijos veiksmingumą, proporcingumą ir atgrasomąjį poveikį; be to, nacionalinės valdžios institucijos turi imtis veiksmų prieš Bendrijos teisės pažeidimus taip pat rūpestingai kaip ir įgyvendindamos atitinkamus nacionalinės teisės aktus (be kita ko, žr. 1989 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Komisija prieš Graikiją, 68/88, Rink. p. 2965, 24 ir 25 punktus). Vis dėlto Teisingumo Teismas nėra nei tiesiogiai, nei netiesiogiai nusprendęs, kad Bendrija turi kompetenciją derinti valstybėse narėse taikytinas baudžiamosios teisės normas. Atvirkščiai, jis nusprendė, kad sankcijas jos gali pasirinkti.
32 Kita vertus, pati teisės aktų leidyba atitinka tokią sampratą. Įvairūs antrinės teisės aktai naudoja tradicinę formuluotę, pagal kurią turi būti numatytos „veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios sankcijos“ (žr., pavyzdžiui, Direktyvos 2002/90 3 straipsnį), tačiau nepaneigiant valstybių narių teisės pasirinkti administracinio arba baudžiamojo persekiojimo. Retais atvejais, kai Bendrijos teisės aktų leidėjas nurodė, kad valstybės narės turi taikyti baudžiamąjį ar administracinį persekiojimą, jis aiškiai pabrėžė jų pasirinkimo galimybę tam tikru atveju.
33 Be to, kaskart, kai Komisija Tarybai pasiūlydavo priimti baudžiamajai teisei poveikį turintį Bendrijos teisės aktą, pastaroji institucija visada taip atskirdavo baudžiamosios teisės dalį, kad ji būtų numatyta Pagrindų sprendime (žr. 1998 m. gegužės 3 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 974/98 dėl euro įvedimo (OL L 139, p. 1), kuris turėjo būti papildytas 2000 m. gegužės 29 d. Pagrindų sprendimu dėl apsaugos nuo padirbinėjimo griežtinimo kriminalinėmis bausmėmis ir kitokiomis sankcijomis ryšium su euro įvedimu (OL L 140, p. 1); taip pat žr. Direktyvą 2002/90, papildytą 2002 m. lapkričio 28 d. Tarybos pagrindų sprendimu 2002/383/TVR dėl bausmių sistemos stiprinimo siekiant užkirsti kelią padėjimui neteisėtai atvykti, vykti tranzitu ir apsigyventi (OL L 328, p. 1).
34 Nagrinėjamu atveju, atsižvelgiant į Pagrindų sprendimo tikslą bei turinį, jis yra susijęs su baudžiamosios teisės derinimu. Vien aplinkybė, kad juo siekiama kovoti su nusikaltimais aplinkai, negali pagrįsti Bendrijos kompetencijos. Iš tiesų šis sprendimas papildo Bendrijos teisę aplinkosaugos srityje.
35 Be to, dėl kaltinimo piktnaudžiavimu įgaliojimais Taryba mano, kad jis grindžiamas klaidingu Pagrindų sprendimo konstatuojamųjų dalių supratimu.
36 Nyderlandų Karalystė, visiškai pritardama Tarybos reikalavimams, nurodo tinkamesnį argumentą. Ji mano, kad įgyvendindama EB sutartimi jai suteiktus įgaliojimus Bendrija gali įpareigoti valstybes nares numatyti galimybę bausti už tam tikrus veiksmus pagal nacionalinę baudžiamąją teisę su sąlyga, kad ši sankcija bus neatsiejamai susijusi su Bendrijos materialinės teisės nuostatomis ir kad ji galės veiksmingai įrodyti, jog tokia baudžiamoji politika būtina šios sutarties tikslų atitinkamoje srityje įgyvendinimui (žr. 1992 m. spalio 27 d. Sprendimą Vokietija prieš Komisiją, C‑240/90, Rink. p. I‑5383). Taip galėtų būti tuo atveju, jei, taikant, pavyzdžiui, EB 175 straipsniu grindžiamą suderintą teisės normą, reikėtų skirti baudžiamąsias sankcijas.
37 Priešingu atveju, jei iš numatytos priemonės turinio ir pobūdžio matyti, kad ja iš esmės siekiama bendrai suderinti baudžiamosios teisės nuostatas, o sankcijų sistema nėra neatskiriamai susijusi su tam tikra Bendrijos teisės sritimi, ES 29 straipsnis, ES 31 straipsnio e punktas ir ES 34 straipsnio 2 dalies b punktas yra tinkamas teisinis pagrindas tokiai priemonei priimti. Taip yra nagrinėjamu atveju. Iš Pagrindų sprendimo tikslo ir turinio matyti, kad bendrai juo siekiama užtikrinti baudžiamosios teisės nuostatų darną valstybėse narėse. Nesvarbu tai, kad jos gali būti susijusios su pagal EB sutartį priimtomis teisės normomis.
Teisingumo Teismo vertinimas
38 Pagal ES 47 straipsnį Europos Sąjungos sutartis neturi jokio poveikio EB sutarties nuostatoms. Toks pats reikalavimas numatytas ES 29 straipsnyje, kuris yra ES sutarties VI antraštinės dalies įvadinis straipsnis.
39 Teisingumo Teismas privalo užtikrinti, kad aktais, kurie, Tarybos nuomone, patenka į šią VI antraštinę dalį, nesikėsinama į Bendrijai pagal EB sutarties nuostatas suteiktus įgaliojimus (žr. 1998 m. gegužės 12 d. Sprendimo Taryba prieš Komisiją, C‑170/96, Rink. p. I‑2763, 16 punktą).
40 Todėl būtina patikrinti, ar Pagrindų sprendimo 1–7 straipsniai nedaro poveikio Bendrijos pagal EB 175 straipsnį turimai kompetencijai, nes, kaip teigia Komisija, jie galėjo būti priimti remiantis pastarąja nuostata.
41 Šiuo atveju yra akivaizdu, kad aplinkos apsauga yra vienas iš pagrindinių Bendrijos tikslų (žr. 1985 m. vasario 7 d. Sprendimo ABDHU, 240/83, Rink. p. 531, 13 punktą; 1988 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija prieš Daniją, 302/86, Rink. p. 4607, 8 punktą ir 1998 m balandžio 2 d. Sprendimo Outokumpu, C‑213/96, Rink. p. I‑1777, 32 punktą). Šiuo atžvilgiu EB 2 straipsnis skelbia, kad Bendrijos uždavinys yra siekti „aukšto lygio aplinkos apsaugos ir jos kokybės gerinimo“ ir dėl to EB 3 straipsnio 1 dalies l punktas numato „politikos aplinkos srityje“ įgyvendinimą.
42 Be to, pagal EB 6 straipsnį, kuris pabrėžia šio tikslo aiškų ir esminį pobūdį, „nustatant ir įgyvendinant <...> Bendrijos politikos ir veiklos kryptis <...> turi būti atsižvelgiama į aplinkos apsaugos reikalavimus“.
43 EB 174–176 straipsniai iš esmės yra pagrindiniai, kuriais remiantis turi būti į įgyvendinama Bendrijos politika aplinkos srityje. Konkrečiai kalbant, EB 174 straipsnio 1 dalyje išvardijami Bendrijos politikos aplinkos srityje tikslai, o EB 175 straipsnyje nustatomos procedūros, kurių reikėtų imtis siekiant įgyvendinti šiuos tikslus. Bendrijos kompetencija įgyvendinama pagal EB 251 straipsnyje numatytą procedūrą pasikonsultavus su Ekonomikos ir socialinių reikalų komitetu bei Regionų komitetu. Vis dėlto tam tikrais EB 175 straipsnio 2 dalyje numatytais atvejais, remdamasi Komisijos pasiūlymu ir pasikonsultavusi su Parlamentu bei dviem minėtomis institucijomis, Taryba priima sprendimą vieningai.
44 Kaip Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, visos EB 175 straipsnio 2 dalies pirmosios pastraipos pirmose trijose įtraukose numatytos priemonės numato Bendrijos institucijų įsikišimą į tokias sritis, kaip antai fiskalinė politika, energetikos politika arba teritorijų planavimo politika, kuriose, kiek jos nėra susijusios su Bendrijos politika aplinkos srityje, Bendrija neturi teisės aktų leidybos kompetencijos arba reikalingas Tarybos vieningumas (2001 m. sausio 30 d. Sprendimo Taryba prieš Ispaniją, C‑36/98, Rink. p. I‑779 54 punktas).
45 Be kita ko, primintina, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką Bendrijos kompetencijos kontekste teisinio pagrindo teisės aktui parinkimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė. Tokiems kriterijams, be kita ko, priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys (žr. 1991 m. birželio 11 d. Sprendimo Komisija prieš Tarybą, vadinamo „Titano dioksidas“, C‑300/89, Rink. I‑2867, 10 punktą ir 2002 m. rugsėjo 19 d. Sprendimo Huber, C‑336/00, Rink. p. I‑7699, 30 punktą).
46 Kalbant apie Pagrindų sprendimo tikslą, reikėtų pažymėti, jog tiek iš jo pavadinimo, tiek iš pirmųjų trijų konstatuojamųjų dalių matyti, kad juo siekiama aplinkos apsaugos tikslų. Susirūpinusi „nusikaltimų aplinkai daugėjimu ir jų padariniais, kurie vis dažniau peržengia valstybių, kuriose tie nusikaltimai buvo padaryti, sienas“, Taryba, pripažinusi, kad tokie nusikaltimai „kelia grėsmę aplinkai“ ir „yra valstybėms narėms bendra problema“, mano, jog būtina „griežtai užkirsti jiems kelią“, ir „ kad aplinka būtų saugoma pagal baudžiamąją teisę, reikia imtis suderintų veiksmų“.
47 Dėl Pagrindų sprendimo turinio jo 2 straipsnyje numatomas ypač sunkių veikų, kuriomis pažeidžiama aplinka ir už kurias valstybės narės turėtų bausti baudžiamosiomis priemonėmis, sąrašas. Tiesa, kad Pagrindų sprendimo 2–7 straipsniai numato iš dalies suderinti valstybių narių baudžiamuosius įstatymus, ypač skirtingų pagrindinių nusikaltimų aplinkai požymius. Tačiau iš esmės baudžiamieji įstatymai, kaip ir baudžiamojo proceso teisės normos, nepatenka į Bendrijos kompetenciją (šiuo klausimu žr. 1981 m. lapkričio 11 d. Sprendimo Casati, 203/80, Rink. p. 2595, 27 punktą ir 1998 m. birželio 16 d. Sprendimo Lemmens, C‑226/97, Rink. p. I‑3711, 19 punktą).
48 Vis dėlto ši išvada neturėtų trukdyti Bendrijos teisės aktų leidėjui imtis su valstybių narių baudžiamąja teise susijusių priemonių, kurios, jo manymu, yra būtinos, kad užtikrintų visišką jo priimamų teisės normų aplinkos apsaugos srityje veiksmingumą, jei valdžios institucijų taikomos veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios baudžiamosios sankcijos yra būtinos kovos su sunkiais nusikaltimais aplinkai priemonės.
49 Būtina pridurti, kad nagrinėjamu atveju, nors Pagrindų sprendimo 1–7 straipsniai reglamentuoja tam tikrus ypač sunkius nusikaltimus aplinkai, jie leidžia valstybėms narėms pasirinkti taikytinas baudžiamąsias sankcijas, kurios pagal to paties sprendimo 5 straipsnio 1 dalį turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios.
50 Taryba neginčija, kad tarp Pagrindų sprendimo 2 straipsnyje numatytų veikų yra daugybės Bendrijos teisės aktų, išvardytų pasiūlytos direktyvos priede, pažeidimų. Vis dėlto iš šio sprendimo pirmų trijų konstatuojamųjų dalių matyti, kad Taryba nusprendė, jog baudžiamosios sankcijos buvo būtinos kovai su sunkiais aplinkos pažeidimais.
51 Iš to, kas pasakyta, matyti, kad tiek dėl tikslų, tiek dėl turinio pagrindinis Pagrindų sprendimo 1–7 straipsnių tikslas yra aplinkos apsauga ir jis galėjo teisėtai būti priimtas remiantis EB 175 straipsniu.
52 Tai, kad EB 135 straipsnis ir EB 280 straipsnio 4 dalis atitinkamai muitinių bendradarbiavimo ir kovos su Bendrijos finansinių interesų pažeidimais srityse taikyti baudžiamąją teisę ir vykdyti teisingumą palieka valstybėms narėms, negali paneigti šios išvados. Iš tiesų iš šių nuostatų negalima daryti išvados, kad įgyvendinant politiką aplinkos srityje turi būti vengiama bet kokio, net ir tokio riboto kaip Pagrindų sprendime, baudžiamosios teisės aktų derinimo, net jei jis yra būtinas, kad užtikrintų Bendrijos teisės veiksmingumą.
53 Šiomis aplinkybėmis dėl jo nedalumo visas pagrindų sprendimas pažeidžia ES 47 straipsnį, nes kėsinasi į EB 175 straipsniu Bendrijai suteiktus įgaliojimus.
54 Todėl nebūtina nagrinėti Komisijos argumento, kad bet kuriuo atveju pagrindų sprendimas turėtų būti panaikintas iš dalies, nes jo 5 straipsnio 2 dalis, 6 ir 7 straipsniai leidžia valstybėms narėms laisvai pasirinkti ir kitas nei baudžiamąsias sankcijas, o tai neginčijamai priklauso Bendrijos kompetencijai.
55 Atsižvelgiant į tai, kas pasakyta, Pagrindų sprendimas turi būti panaikintas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
56 Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Komisija prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas iš Tarybos ir pastaroji bylą pralaimėjo, ji turi padengti šias išlaidas. Pagal to paties straipsnio 4 dalies pirmą įtrauką, į bylą įstojančios valstybės narės pačios padengia savo išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1. Panaikinti 2003 m. sausio 27 d. Tarybos pagrindų sprendimą 2003/80/TVR dėl aplinkos apsaugos pagal baudžiamąją teisę.
2. Priteisti iš Europos Sąjungos Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
3. Danijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Graikijos Respublika, Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika, Airija, Nyderlandų Karalystė Portugalijos Respublika, Suomijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė bei Europos Parlamentas padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
* Proceso kalba: prancūzų.
Top