TELECONSULT-INTERNATIONAL, S. R. O. c. RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 41702/04
présentée par TELECONSULT-INTERNATIONAL, S. R. O.
contre la République tchèque

La Cour européenne des Droits de l’Homme (cinquième section), siégeant le 25 septembre 2007 en une chambre composée de :

MM.P. Lorenzen, président,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
R. Maruste,
J. Borrego Borrego,
MmeR. Jaeger,
M.M. Villiger, juges,
et de Mme C. Westerdiek, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 15 novembre 2004,

Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l’article 29 § 3 de la Convention et d’examiner conjointement la recevabilité et le fond de l’affaire,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante, Teleconsult-International, s. r. o., est une société à responsabilité limitée de droit tchèque, ayant son siège social à Prague. Elle est représentée devant la Cour par Me A. Gerloch, professeur de droit et avocat au barreau tchèque. Le gouvernement défendeur était représenté par son agent, M. V.A. Schorm.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le 7 mars 1994, saisi de la demande de la requérante du 6 janvier 1994, le ministère de l’Economie – le Bureau tchèque des Télécommunications (ci-après le « BTT ») délivra à celle-ci, en vertu de la loi no 110/1964 sur les télécommunications, l’autorisation de fournir une prestation de télé-information par le biais du réseau téléphonique public. En contrepartie, il lui enjoignit de payer une redevance forfaitaire de 1 million de couronnes tchèques (environ 35 407 EUR) pour la délivrance de l’autorisation, ainsi que des taxes annuelles pour l’exploitation des droits conférés, s’élevant à 5 % de son gain brut annuel. La décision passa en force de chose jugée le 15 mars 1994, jour de sa notification au représentant autorisé de la requérante qui renonça à faire appel.

Dans une lettre adressée en mai 1995 à l’avocat qui représentait la requérante à l’époque, le ministère l’informa que les redevances susmentionnées ne relevaient pas de la loi sur les redevances administratives et ne figuraient pas dans le barème respectif, étant « fixées et appliquées individuellement » dans chaque décision d’autorisation.

Selon les dires de la requérante, elle apprit, lors de son audit privé en 1998, qu’il n’existerait aucune base légale pour lesdites redevances et que celles-ci avaient été fixées selon une « ordonnance » (výměr) signée par le directeur du BTT, laquelle ne constituait pas une norme contraignante à portée générale (tel un arrêté ministériel) et n’avait été publiée dans le Journal officiel ni dans le bulletin ministériel. Cette ordonnance aurait été adoptée en vertu de l’article 8 § 4 de la loi no 110/1964, selon lequel les redevances en question étaient arrêtées par le ministère.

Le 5 octobre 1998, la requérante demanda au ministère alors compétent de lui rembourser la somme payée, en vain.

Le 29 décembre 1998, l’intéressée intenta donc contre l’Etat tchèque une action civile en remboursement de la somme litigieuse, au titre du dommage causé par une décision irrégulière ou au titre d’un enrichissement sans cause.

Par le jugement du 14 avril 2000, le tribunal d’arrondissement (Obvodní soud) de Prague 1 enjoignit à l’Etat de rembourser à la requérante la somme réclamée, correspondant selon lui à un enrichissement sans cause. Il releva que, le 14 mars 1994, soit un jour avant que la décision concernant la requérante acquît la force de chose jugée, la direction du ministère de l’Economie approuva la méthode utilisée pour la fixation des redevances. Puis, ce ne fut qu’en mai 1994 que le ministère - le BTT émit le barème des redevances administratives ; il fixa leurs montant et étendue par une ordonnance du 20 mai 1995. Le tribunal observa que les exigences de l’article 8 § 4 de la loi no 110/1964 auraient été remplies en l’espèce seulement si le ministre avait lui-même fixé, par un arrêté publié dans le Journal officiel, la redevance administrative à payer par la requérante. Or, il n’était pas suffisant que la redevance eût été déterminée par une ordonnance signée par le directeur du BTT laquelle n’avait pas été publiée dans le bulletin et n’avait été disponible, sous forme de barème, que dans le bâtiment du ministère (de surcroît, seulement après la force de chose jugée de la décision administrative). Le tribunal conclut donc que la requérante s’était acquittée des redevances sans motif juridique et en vertu d’une décision basée sur une ordonnance qui n’était pas une norme contraignante à portée générale ; la partie pertinente de ladite décision était donc contraire à l’article 11 § 5 de la Charte des droits et libertés fondamentaux.

Par son arrêt du 11 septembre 2000, le tribunal municipal (Městský soud) de Prague réforma le jugement attaqué par la partie adverse, en déboutant la requérante. Selon lui, le tribunal de première instance avait dépassé sa compétence car sa conclusion juridique s’appuyait sur le réexamen de la légalité de la décision administrative définitive. Or, si une telle décision était rendue par l’autorité compétente, elle liait le tribunal qui ne pouvait pas la réexaminer, sauf dans le cadre d’une action administrative formée selon l’article 244 et s. du code de procédure civile (ce qui ne fut pas le cas en l’espèce). Dans la présente affaire, le tribunal d’arrondissement n’avait donc pas à se prononcer sur la légalité de la décision administrative par laquelle la requérante s’était vu enjoindre de payer la redevance. L’existence de cette décision excluait par ailleurs l’hypothèse de l’enrichissement sans cause, car les redevances litigieuses n’avaient pas été perçues sans motif juridique. Il n’était pas non plus possible de demander le remboursement de la somme litigieuse au titre de la responsabilité de l’Etat pour le dommage causé par une décision irrégulière car la décision du 7 mars 1994 n’avait pas été annulée pour manque de légalité et, de plus, la requérante avait renoncé à en interjeter appel.

Par l’arrêt du 23 octobre 2002, la Cour suprême (Nejvyšší soud) rejeta le pourvoi en cassation de la requérante, faute de constater le bien-fondé des moyens de cassation invoqués par elle. La cour observa qu’il y aurait l’inexistence de titre juridique pour le paiement des redevances seulement si la décision du 7 mars 1994 était à considérer comme nulle et non avenue, c’est-à-dire si elle était entachée de vices excluant qu’elle soit présumée correcte. Elle rappela que, en dehors de la procédure sur une action administrative, les tribunaux n’étaient appelés à examiner une décision administrative que quant à la question de savoir si celle-ci constituait réellement un acte administratif et si elle avait été rendue dans les limites de la compétence de l’autorité administrative (ce qui fut le cas en l’espèce car le ministère de l’Économie avait la compétence pour délivrer l’autorisation en question). L’objection de la requérante selon laquelle ledit ministère ne disposait pas de base légale pour lui enjoindre de payer la redevance n’était pas susceptible d’entraîner la nullité de la décision car elle se rapportait à la question de savoir si la décision était ou non correcte, question qui ne pouvait être examinée par le tribunal que dans le cadre d’une action administrative. En effet, les actes entachés d’une erreur de fait ou d’une illégalité étaient présumés corrects et produisaient leurs effets tant qu’ils n’étaient pas annulés suivant la procédure prévue.

La requérante introduisit un recours constitutionnel. Invoquant notamment l’article 11 § 5 de la Charte des droits et libertés fondamentaux, elle alléguait que l’article 8 § 4 de la loi no 110/1964, en vertu duquel l’autorisation litigieuse avait été délivrée, était vague et ne pouvait donc pas constituer une base légale nécessaire pour fixer le montant des redevances ; de surcroît, l’ordonnance du directeur du BTT qui s’y fondait ne satisfaisait pas aux critères d’une norme juridique. De l’avis de la requérante, la décision du 7 mars 1994 était donc nulle et non avenue car rendue par une autorité dépourvue de compétence pour enjoindre l’obligation de payer les redevances ; partant, elle se serait vu infliger cette obligation sans aucune base légale et en dehors des limites prévues.

Le 5 mai 2004, la Cour constitutionnelle (Ústavní soud) déclara ledit recours manifestement mal fondé. Elle souscrivit notamment à l’avis de la Cour suprême selon lequel l’argumentation relative à la qualité de la norme ayant servi de base pour infliger une obligation se rapportait à la question de savoir si la décision était ou non correcte, fait qui n’était pas susceptible d’entraîner la nullité. La cour se référa également à une autre décision de la Cour suprême énonçant que, sauf les cas où il était saisi d’une action administrative, le tribunal n’était pas appelé à examiner la question de savoir si l’acte administratif était correct ; en revanche, il devait toujours examiner s’il s’agissait réellement d’un acte administratif, s’il avait été rendu dans les limites de la compétence de l’autorité en question et s’il était définitif et exécutable. Dans d’autres cas, les actes administratifs devaient être présumés corrects. La Cour constitutionnelle admit que la nullité de l’acte pourrait résulter également d’un manque de base légale, mais seulement dans la situation où une telle base serait totalement inexistante et non, comme le prétendait la requérante, lorsque cette base légale était entachée de vices. Ces vices auraient dû être contestés par le biais des recours ordinaires formés contre la décision ou par le biais d’une action administrative, et non quatre ans après l’adoption de la décision. Le seul fait que la réglementation juridique pourrait être contraire à la Constitution n’entraînait pas sa nullité, ou son inexistence. De plus, la requérante n’avait invoqué la violation de l’article 11 § 5 de la Charte que devant les tribunaux, après qu’elle s’était acquitté des redevances litigieuses. Selon la Cour constitutionnelle, il n’était donc pas possible de constater que la base légale pour l’adoption de la décision du 7 mars 1994 n’existait pas ou que cette décision était nulle et non avenue.

La requérante allègue que, pour remédier à la lacune qu’elle dénonce, le législateur adopta une nouvelle loi no 151/2000 sur les télécommunications, entrée en vigueur le 1er juillet 2000, et amenda ainsi la loi sur les redevances administratives en incluant dans le barème un nouveau chapitre « Redevances de télécommunications ». Selon ce barème, la redevance forfaitaire pour la délivrance de l’autorisation s’élève à 100 000 CZK (somme dix fois inférieure à celle payée par la requérante en 1994), et les taxes annuelles pour l’exploitation des droits conférés par celle-ci (au titre desquelles la requérante s’acquitta de plus de 6 millions CZK) n’existent pas.

B. Le droit interne pertinent

Charte des droits et libertés fondamentaux

Aux termes de l’article 11 § 5, les taxes et les redevances ne peuvent être imposées que par la loi.

Loi no 110/1964 sur les télécommunications (abrogée par la loi no 151/2000)

L’article 8 § 4 disposait que des redevances étaient payables, entre autres, pour l’autorisation de mettre en place et exploiter des équipements de télécommunications. Ces redevances, fixées en fonction du but et de l’étendue des équipements, étaient arrêtées par le ministère compétent.

Code administratif (loi no 71/1967, en vigueur au moment des faits))

L’article 49 déterminait les délais dans lesquels les autorités administratives devaient rendre leurs décisions. Ainsi, dans les affaires simples pouvant être tranchées sur la base des documents présentés par une partie à la procédure, l’autorité administrative décidait immédiatement. Dans les autres cas, elle décidait dans un délai de trente jours à compter de l’ouverture de la procédure ou, dans les affaires particulièrement complexes, dans un délai de soixante jours. Si cela n’était pas possible, la partie à la procédure devait en être informée et le délai pouvait être prolongé, dans la mesure du raisonnable, par l’autorité d’appel.

Selon l’article 61 § 1, la décision d’une autorité publique centrale rendue en première instance était susceptible d’appel, qui devait être introduit auprès de cette autorité dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la décision. Cet appel avait un effet suspensif.

L’article 59 §§ 1 et 2 disposait que l’autorité d’appel réexaminait la décision attaquée dans son intégralité ; en cas de nécessité, elle complétait la procédure antérieure et éliminait les vices constatés. Elle pouvait ensuite réformer, annuler ou confirmer la décision attaquée.

Aux termes de l’article 65 §§ 1 et 2, une décision passée en force de chose jugée pouvait être réexaminée en dehors de la procédure d’appel, soit sur demande soit sur initiative de l’autorité qui l’a adoptée. L’autorité chargée du réexamen annulait ou réformait la décision lorsqu’elle avait été rendue au mépris de la loi ou d’une norme contraignante à portée générale. Selon l’article 68 § 1, une telle annulation ou réformation ne pouvait pas intervenir après l’expiration du délai de trois ans à compter de la force de chose jugée de la décision.

Code de procédure civile (version en vigueur à l’époque des faits)

En vertu de l’article 244 du code de procédure civile, les juridictions administratives réexaminaient, sur la base des actions ou recours, la légalité des décisions rendues par des autorités de pouvoir public.

Selon l’article 250b, l’action en réexamen devait être introduite dans le délai de deux mois à compter de la notification de la décision rendue par la dernière instance administrative. Aux termes de l’article 250c, une telle action n’avait pas d’effet suspensif.

GRIEFS

1. Se plaignant d’une ingérence dans son droit garanti par l’article 1 du Protocole no 1, la requérante soutient que l’obligation qu’elle s’est vu enjoindre de payer des redevances manquait de base légale et qu’elle était disproportionnée, notamment au vu de la législation ultérieure selon laquelle le montant de ces redevances est considérablement inférieur à la somme dont elle a dû s’acquitter. Elle allègue en particulier que le libellé de l’article 8 § 4 de la loi no 110/1964 est abstrait et permet de fixer les redevances de façon complètement arbitraire. Malgré cela, cette disposition a servi de base à l’ordonnance sur laquelle s’appuyait la décision de lui infliger des redevances, datée du 7 mars 1994. Cette ordonnance a été adoptée par le directeur du BTT, et non par le ministre, et ne satisfaisait pas aux exigences formelles d’un Etat de droit.

2. L’intéressée dénonce également l’absence de recours effectif au travers duquel elle aurait pu contester la violation de l’article 1 du Protocole no 1. Elle allègue à cet égard qu’entre 1994 et 1998, elle ignorait que la décision du 7 mars 1994 n’avait pas de base légale. C’est pourquoi elle n’a pas pu faire appel de cette décision ni introduire une action administrative ; de surcroît, un tel recours l’aurait empêchée d’exercer son activité commerciale.

EN DROIT

1. En premier lieu, la requérante se plaint que l’ingérence dans son droit au respect des biens ne remplissait pas les exigences de légalité et de proportionnalité. Elle invoque à cet égard l’article 1 du Protocole no 1, libellé comme suit :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

1.1. Le Gouvernement soulève d’abord des exceptions de tardiveté et de non-épuisement des voies de recours internes. Il soutient, d’une part, que c’est la décision du 7 mars 1994, passée en force de chose jugée le 15 mars 1994, qui constituait une ingérence dans le droit de la requérante au respect de ses biens ; c’est donc depuis cette date que devrait courir le délai de six mois imparti pour la saisine de la Cour. La seule chose qui est survenue en 1998 était le changement de l’opinion de la requérante sur la légalité de l’ingérence. Ainsi, la procédure sur l’action civile de la requérante intentée en décembre 1998, qui concernait un prétendu enrichissement sans cause et dans laquelle les tribunaux n’avaient pas la compétence pour réexaminer la légalité de ladite ingérence, n’était pas susceptible de s’achever par une décision au sens de l’article 35 de la Convention. Par ailleurs, rappelant la doctrine applicable, la requérante reconnaît elle-même que ce n’était pas un recours destiné à contester la légalité de la décision en question. Le Gouvernement allègue, d’autre part, que la requérante disposait à l’époque des faits des recours internes effectifs dont elle ne s’est pas prévalue, à savoir l’appel contre la décision du BTT, l’action administrative et la demande tendant au réexamen en dehors de la procédure d’appel. Les délais fixés pour les former, respectivement quinze jours, deux mois et trois ans, étaient suffisants. Par ailleurs, en vertu de l’article 59 § 1 du code administratif, l’autorité d’appel était tenue de réexaminer la totalité de la décision attaquée, n’étant pas liée uniquement par les motifs de l’appel, et, selon l’article 65 § 2, le réexamen en dehors de la procédure d’appel pouvait mener à l’annulation de la décision pour illégalité. Invoquant le principe vigilantibus iura, le Gouvernement estime que la requérante aurait dû faire preuve d’une grande prudence et diligence et se renseigner de manière complète sur les règles applicables, au besoin avec l’aide de conseils (Cantoni c. France, arrêt du 15 novembre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996‑V, § 35 ; Groppera Radio AG et autres c. Suisse, arrêt du 28 mars 1990, série A no 173, § 68), d’autant plus qu’il s’agissait de payer des redevances d’un montant considérable. Or, si elle a négligé la protection de ses droits, elle en est la seule responsable. A cet égard, le Gouvernement souscrit à l’avis de la Cour constitutionnelle, selon lequel l’intéressée auraient dû contester les vices allégués par le biais des recours ordinaires, et non quatre ans après l’adoption de la décision. Sur ce point, le Gouvernement considère comme spéculatif l’argument de la requérante selon lequel l’introduction de tels recours l’aurait empêchée d’exercer son activité commerciale, vu notamment la durée de la procédure habituelle devant les autorités administratives et une possible annulation de la décision d’autorisation, en cas de succès de son appel. Il note que des doutes sur le caractère effectif d’un recours ne peuvent pas justifier ou excuser sa non-utilisation, que la demande d’autorisation a été en l’espèce traitée rapidement et que l’autorité d’appel aurait pu simplement réformer la décision attaquée en supprimant l’obligation de payer des redevances, sans être obligée d’attendre un changement éventuel d’un acte normatif. Enfin, le Gouvernement estime difficilement acceptable que la Convention puisse accorder une protection dans des situations où, quatre ans après avoir décidé de ne pas faire appel d’une décision parce que c’était économiquement avantageux pour eux, les requérants se rendent compte qu’une décision contraire leur aurait apporté encore plus de profit et se mettent donc à contester la légalité de ladite décision.

Quant au bien-fondé du grief, le Gouvernement soutient que la décision litigieuse se basait sur la loi sur les télécommunications, publiée dans le Journal officiel, et sur l’ordonnance du directeur du BTT datant de 1993 (et non de 1995 comme l’allègue la requérante), affichée sur le panneau officiel du ministère. Selon lui, ladite loi n’exigeait pas que les redevances soient fixées par le ministère dans un arrêté, et l’affichage de l’ordonnance doit être considéré comme une publication suffisante, vu notamment le faible nombre de destinataires (à l’époque, seulement dix sociétés étaient actives sur le marché des prestations de télé-information). Sur ce point, le Gouvernement note que la requérante n’a jamais allégué devant les autorités internes que ladite ordonnance n’avait pas été affichée ou qu’elle n’en avait pas connaissance. Au contraire, tout porte à croire que l’obligation de s’acquitter des redevances lui était connue, sinon elle n’aurait pas renoncé à faire appel le jour même de la notification de la décision. De surcroît, étant donné que la délivrance de la licence pour ce type d’activité était sujette à l’autorisation du ministère de l’Economie, toute personne intéressée devait d’abord contacter ledit ministère qui l’informait de l’existence de ladite ordonnance, ce que la requérante confirme dans ses observations. Puis, l’obligation de payer des redevances poursuivait selon le Gouvernement un but légitime, à savoir une bonne exécution du pouvoir public et le contrôle ainsi que la gestion du marché des télécommunications. Enfin, l’exigence de proportionnalité entre l’ingérence dans le droit de la requérante et les buts d’intérêt général a été respectée en l’espèce, vu la large marge d’appréciation reconnue aux Etats en la matière des redevances et vu le montant des gains bruts de la requérante (entre 28 et 49 millions de CZK en 1995, 1996 et 1997). Par ailleurs, le montant des redevances doit être apprécié au vu des circonstances de l’époque où le marché des télécommunications était à ses débuts.

1.2. La requérante s’oppose aux exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Gouvernement. Elle réitère que, quand elle a appris en 1998 que la partie de la décision du 7 mars 1994 relative aux redevances était illégale, elle n’avait pas d’autre possibilité de défense que l’action civile ; celle-ci présentait donc le dernier moyen de redressement. S’il n’a pas abouti, c’est en raison de la doctrine appliquée en droit tchèque, selon laquelle dans une procédure civile les tribunaux ne peuvent pas réexaminer la légalité des décisions adoptées par les autorités administratives. La saisine de la Cour est donc intervenue dans les six mois suivant la décision de la Cour constitutionnelle. L’intéressée soutient que, en l’occurrence, elle n’a pas pu se prévaloir effectivement des recours prévus par le code administratif et le code de procédure civile. Selon elle, le Gouvernement ne prend pas en compte la situation réelle existant au moment de l’adoption de la décision litigieuse, lorsque les conditions politiques et économiques venaient de connaître un changement radical et le nouveau système juridique était en voie de formation. De surcroît, la requérante ne voulait contester que la partie de la décision relative au montant des redevances ; si le ministère avait donc voulu accueillir son appel, il aurait été obligé de modifier le barème, qui pourtant est resté inchangé jusqu’à l’adoption de la nouvelle loi no 151/2000. Puis, le tribunal saisi d’une action administrative n’aurait pu réexaminer que la légalité de la décision, et non le montant des redevances, la durée habituelle de la procédure était longue et une éventuelle annulation de la décision par le tribunal l’aurait obligée à cesser l’activité qui avait nécessité des investissements importants et qui visait la réalisation d’un bénéfice, tombant ainsi sous la protection de l’article 1 du Protocole no 1. En plus, la requérante estime que, vu la position du Gouvernement soutenant que l’autorisation litigieuse était conforme aux règles alors en vigueur, les recours qu’elle aurait en théorie pu former n’auraient pas abouti à un redressement.

En ce qui concerne le bien-fondé de son grief, la requérante soutient que les exigences d’accessibilité, de précision et de prévisibilité de la loi n’ont pas été remplies en l’espèce. Elle note que selon l’article 8 § 4 de la loi no 110/1964, les redevances pouvaient être arrêtées par le ministère, mais non par le directeur du BTT, et que ni le barème ni l’ordonnance de ce dernier, datée du 20 mai 1995, n’existaient au moment de l’adoption de la décision la concernant ; le montant de la redevance lui a donc été communiqué avec la décision même. L’intéressée reconnaît que l’obligation de s’acquitter des redevances lui était connue, mais seulement par le biais d’un employé du ministère, et non grâce à une ordonnance accessible. Elle observe également que dans une lettre de mai 1995 adressée à son avocat à l’époque, le ministère lui a fait savoir que les redevances litigieuses ne relevaient pas de la loi sur les redevances administratives et ne figuraient pas dans le barème respectif, étant « fixées et appliquées individuellement » dans chaque décision d’autorisation. Cette lettre réfuterait donc la thèse du Gouvernement selon laquelle les redevances se basaient en l’occurrence sur une ordonnance ou un barème. Par ailleurs, selon l’article 8 § 4 de la loi no 110/1964, les redevances devaient être fixées en fonction du but et de l’étendue des équipements, alors qu’elle s’est vu enjoindre une redevance forfaitaire pour la délivrance de l’autorisation. L’intéressée conteste également l’existence d’un but légitime visant une bonne exécution du pouvoir public, alléguant que, à part de lui délivrer l’autorisation, le BTT n’exerçait aucune activité de contrôle ou de service à son égard. Enfin, quant à la proportionnalité, la requérante note que les sommes présentées par le Gouvernement comme ses gains bruts sont inexactes, car la moitié revenait au propriétaire du réseau téléphonique public. Par ailleurs, d’autres services de télécommunications auraient été soumis à des redevances sensiblement moins élevées.

1.3. La Cour rappelle que la finalité de l’article 35 de la Convention est de ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou redresser les violations alléguées contre eux avant qu’elles ne soient soumises à la Cour. Les Etats n’ont donc à répondre de leurs actes devant un organisme international avant d’avoir eu la possibilité de redresser la situation dans leur ordre juridique interne (Aksoy c. Turquie, arrêt du 18 décembre 1996, Recueil 1996‑VI, § 51 ; Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 37, CEDH 1999‑I). Cette disposition impose donc de soulever devant l’organe interne adéquat, au moins en substance et dans les formes et délais prescrits par le droit interne, les griefs que l’on entend formuler par la suite à Strasbourg (Akdivar et autres c. Turquie, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil 1996‑IV, § 66).

La Cour souligne également qu’elle doit appliquer la règle de l’épuisement des voies de recours internes en tenant dûment compte du contexte : le mécanisme de sauvegarde des droits de l’homme que les Parties contractantes sont convenues d’instaurer. Elle a ainsi reconnu que l’article 35 § 1 doit s’appliquer avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif. Elle a de plus admis que cette règle ne s’accommode pas d’une application automatique et ne revêt pas un caractère absolu ; pour en contrôler le respect, il faut avoir égard aux circonstances de la cause. Cela signifie notamment que la Cour doit tenir compte de manière réaliste non seulement des recours prévus en théorie dans le système juridique de la Partie contractante concernée, mais également du contexte dans lequel il se situe ainsi que de la situation personnelle du requérant. Néanmoins, en cas de doute quant à l’effectivité d’un recours, celui-ci doit être exercé (Holzinger c. Autriche (no 1), no 23459/94, § 22, CEDH 2001‑I).

En l’espèce, les parties s’accordent pour dire qu’au moment de l’adoption de la décision attaquée par la requérante, le code administratif et le code de la procédure civile mettaient à la disposition des justiciables plusieurs recours permettant d’examiner la légalité d’une décision administrative, légalité que l’intéressée conteste aujourd’hui devant la Cour. La requérante allègue cependant n’avoir découvert l’absence de base légale litigieuse qu’en 1998, après l’expiration des délais impartis pour former ces recours. Il convient donc de rechercher si, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, la requérante peut passer pour avoir fait tout ce qu’on pouvait raisonnablement attendre d’elle pour épuiser les voies de recours internes (voir, mutatis mutandis, Salman c. Turquie [GC], no 21986/93, § 86, CEDH 2000‑VII).

La Cour note à cet égard que la requérante a admis que, au moment où elle a demandé l’autorisation pour exercer son activité de télé-information, l’obligation de s’acquitter des redevances lui était connue, et ce par le biais d’un employé du ministère auquel elle s’était auparavant adressée en vue d’obtenir la licence. Or, pour ce qui est du montant de ces redevances, il lui aurait été communiqué avec la décision même. La Cour estime que, désireuse d’exercer une activité coûteuse dans un domaine technique et complexe, la requérante se devait de faire preuve d’une grande prudence et de mettre un soin particulier à évaluer les éventuels risques (voir, mutatis mutandis, Cantoni c. France, arrêt précité, § 35). On pouvait donc attendre d’elle de chercher, au besoin avec l’aide de conseils, à se renseigner de manière complète sur les modalités de son obligation de payer les redevances, afin de déterminer notamment la base légale de celle-ci et de connaître à l’avance le montant à payer (voir, mutatis mutandis, Groppera Radio AG et autres c. Suisse, arrêt précité, § 68). De l’avis de la Cour, si la requérante n’avait pas procédé ainsi avant de former sa demande du 6 janvier 1994, elle aurait pu le faire du moins au moment de la notification de la décision du 7 mars 1994 fixant la somme due, en vue de pouvoir éventuellement la contester en appel ; aux termes de l’article 49 du code administratif, un tel appel aurait dû être tranché assez rapidement. Or, l’intéressée a renoncé à faire appel le jour même de la notification de la décision, bien qu’elle allègue aujourd’hui que les redevances étaient excessives. N’ayant pas saisi l’autorité administrative supérieure, la requérante s’est ainsi privée de la possibilité de s’adresser ensuite à un tribunal en vertu de l’article 250b du code de procédure civile, nonobstant le fait que cette action n’avait pas d’effet suspensif et ne l’aurait donc pas empêchée d’exercer son activité, comme elle le prétend. De ce fait, l’argument de la requérante tiré de la longueur habituelle de la procédure se trouve dénué de pertinence. Il convient également de souscrire à l’opinion du Gouvernement selon la question de savoir si un recours est effectif ne saurait dépendre des avantages économiques que son exercice peut ou non apporter à la personne concernée.

La Cour observe par ailleurs que la requérante a elle-même présenté une lettre datant de mai 1995, dans laquelle le ministère a fait savoir à son avocat que les redevances litigieuses ne relevaient pas de la loi sur les redevances administratives et ne figuraient pas dans le barème respectif, étant « fixées et appliquées individuellement » dans chaque décision d’autorisation. Selon l’intéressé, cette lettre réfute la thèse du Gouvernement selon laquelle les redevances se basaient sur une ordonnance ou un barème remplissant les exigences de légalité. Il en ressort néanmoins pour la Cour que c’est au plus tard à cette date, et non en 1998, que la requérante, légalement représentée, a pris connaissance de la situation qui est à l’origine de la présente requête. Il convient de noter qu’à cette époque, elle avait encore la possibilité de se prévaloir de l’article 65 du code administratif pour demander un réexamen de la décision en dehors de la procédure d’appel.

Dans ses observations, la requérante conteste enfin le caractère effectif desdits recours en alléguant que, en 1994, le nouveau système juridique était encore en voie de formation suite au changement radical des conditions politiques et économiques. La Cour note cependant que l’intéressée n’étaye cet argument, qui semble relever de la spéculation, par aucun élément ou exemple concret ; en effet, rien dans le dossier ne permet de dire qu’il y ait eu des circonstances exceptionnelles de nature à dispenser la requérante de son obligation d’épuiser les recours internes.

Au vu de ce qui précède, la Cour estime que la requérante n’a pas fait usage des voies de recours que le droit tchèque mettait à sa disposition pour obtenir le redressement de son grief au niveau interne.

Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

2. En second lieu, la requérante dénonce l’absence de recours interne effectif au travers duquel elle aurait pu formuler ses griefs de méconnaissance de l’article 1 du Protocole no 1. Elle invoque l’article 13 de la Convention, qui dispose ainsi :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

Le Gouvernement se réfère à son exception d’irrecevabilité soulevée sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1. Il souligne qu’il existe des recours internes effectifs dont la requérante n’a pas fait usage bien que, le jour de l’adoption de la décision litigieuse, elle ait eu les mêmes possibilités qu’en 1998 de se renseigner sur la légalité de celle-ci.

La requérante fait de nouveau état des effets négatifs auxquels elle se serait exposée si elle avait formé les recours mentionnés par le Gouvernement, et rappelle avoir essayé d’obtenir la protection de ses droits d’une manière indirecte, par voie d’une action civile.

Rappelant la conclusion à laquelle elle est parvenue quant au grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1, la Cour note que la requérante n’a exercé aucun des recours qui étaient à sa disposition pour faire valoir son droit au respect des biens.

Il s’ensuit que le grief tiré de l’article 13 de la Convention est manifestement mal fondé et qu’il y a lieu de le rejeter en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

En conséquence, il convient de mettre fin à l’application de l’article 29 § 3 de la Convention et de déclarer la requête irrecevable.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Claudia WesterdiekPeer Lorenzen
GreffièrePrésident

 

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