SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 26992/95
présentée par Georges THIEL
contre la France
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 12 janvier 1998 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président
J.-C. GEUS
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H. DANELIUS
F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
L. LOUCAIDES
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. SVÁBY
G. RESS
A. PERENIC
C. BÎRSAN
P. LORENZEN
K. HERNDL
E. BIELIUNAS
E.A. ALKEMA
M. VILA AMIGÓ
Mme M. HION
MM. R. NICOLINI
A. ARABADJIEV
M. M. de SALVIA, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 3 janvier 1995 par Georges THIEL
contre la France et enregistrée le 6 avril 1995 sous le N° de dossier
26992/95 ;
Vu les rapports prévus à l'article 47 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
30 septembre 1996 et les observations en réponse présentées par le
requérant le 10 décembre 1996 ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, de nationalité française, est né en 1937 à Metz.
Il est avocat au barreau de Strasbourg.
A. Circonstances particulières de l'espèce
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent
se résumer comme suit.
Le 31 mai 1994, le requérant fit l'objet d'une contravention pour
excès de vitesse alors qu'il circulait à 97 km/h en un lieu où la
vitesse maximale autorisée était limitée à 80 km/h en raison de la
proximité d'une courbe dangereuse.
Considérant que l'infraction était matériellement constituée et
établie, le requérant ne contesta pas celle-ci devant le tribunal de
police et acquitta, le 3 juin 1994, une amende forfaitaire de 600 F.
Par lettre du 9 août 1994, le ministère de l'Intérieur et de la
sécurité publique informa le requérant que la réalité de l'infraction
avait été établie, conformément à l'article L. 11-1 du Code de la
route, par le paiement de l'amende forfaitaire en date du 3 juin 1994
et qu'elle motivait, conformément à l'article L. 11-3 alinéa du Code
de la route, le retrait d'un point sur son permis de conduire réduisant
à onze le nombre total de points sur celui-ci.
Le requérant n'a pas saisi les juridictions administratives d'un
recours contre cette décision car celle-ci, selon lui, ne présentait
à juger aucun moyen d'illégalité formelle et intrinsèque au regard de
la loi du 10 juillet 1989 instituant le permis à points.
B. Droit interne pertinent
La loi n° 89-469 du 10 juillet 1989 a institué le permis de
conduire à points aux articles L. 11 à L. 11-7 du Code de la route. Les
décrets d'application sont intervenus les 25 juin et 23 novembre 1992.
Ces décrets, qui avaient fait l'objet de recours pour excès de pouvoir,
ont été jugés légaux par le Conseil d'Etat. Ce dispositif a été
complété par la loi n° 90-1131 du 19 décembre 1990 qui a prévu la
création d'un traitement automatisé afin de gérer le régime du permis
à points. La gestion des données est confiée au ministère de
l'Intérieur.
Selon ces dispositions, le permis de conduire à points est
affecté d'un capital initial de douze points. Le nombre de points est
réduit de plein droit si le titulaire du permis a commis l'une des
infractions visées à l'article L. 11-1 du Code de la route et dont la
réalité est établie par le paiement d'une amende forfaitaire ou par une
condamnation devenue définitive.
Selon une jurisprudence constante du Conseil d'Etat (arrêt du
8 décembre 1995 : Mouvement de défense des automobilistes), le retrait
de points ne présente pas le caractère d'une sanction pénale accessoire
à une condamnation, mais celui d'une mesure purement administrative.
Article R. 258 du Code de la route
« (...) lors de la constatation d'une infraction, l'auteur de
celle-ci est informé que cette infraction est susceptible
d'entraîner la perte d'un certain nombre de points si elle est
constatée par le paiement d'une amende forfaitaire ou par une
condamnation devenue définitive (...).
Lorsque le ministre de l'Intérieur constate que la réalité d'une
infraction entraînant une perte de points est établie (...), il
réduit en conséquence le nombre de points affecté au permis de
conduire de l'auteur de cette infraction et en informe ce dernier
par lettre simple (...). »
Article L. 11 du Code de la route
« Le permis de conduire exigible pour la conduite des véhicules
automobiles terrestres à moteur est affecté d'un nombre de
points. Le nombre des points est réduit de plein droit si le
titulaire du permis a commis l'une des infractions visées à
l'article L. 11-1. Lorsque le nombre de points devient nul, le
permis perd sa validité. »
Article L. 11-1 du Code de la route
« Le nombre de points affecté au permis de conduire est réduit
de plein droit lorsqu'est établie la réalité de l'une des
infractions suivantes : (...)
La réalité de ces infractions est établie par le paiement d'une
amende forfaitaire ou par une condamnation devenue définitive.
Le contrevenant est dûment informé que le paiement de l'amende
entraîne reconnaissance de la réalité de l'infraction et par là
même réduction de son nombre de points. »
Le décret du 25 juin 1992, pris en application de la loi, a fixé
à 6 le nombre de points affectés au permis ainsi que le barème
des infractions donnant lieu au retrait de points. Le décret du
23 novembre 1992 a porté le nombre de points à 12 et modifié le
barème.
Article R. 256 du Code de la route :
« Les infractions aux articles énumérés ci-après, lorsqu'elles
présentent les caractères indiqués dans l'analyse sommaire qui
accompagne la désignation de chaque article, donnent lieu à
réduction de plein droit du nombre de points du permis de
conduire dans les conditions suivantes :
4° Réduction de un point pour les contraventions prévues aux
articles ci-après :
Articles R. 10 à R. 10-4 du Code de la route : dépassement de
moins de 20 km/h de la vitesse maximale autorisée à l'exception
des conducteurs visés au dernier alinéa de l'article R. 10 du
Code de la route (...). »
Jurisprudence française
Par arrêt du 6 juillet 1993, la Chambre criminelle de la Cour de
cassation a jugé que le juge judiciaire n'était pas compétent
pour se prononcer sur la légalité du décret du 25 juin 1992 pris
en application de la loi du 10 juillet 1989 dans la mesure où le
retrait de points ne présentait pas le caractère d'une sanction
pénale accessoire à une condamnation mais celui d'une mesure
purement administrative (Gaz. Pal. 7 octobre 1993).
Par arrêts des 4 et 18 mai 1994, la Chambre criminelle de la Cour
de cassation a jugé que le juge judiciaire était incompétent pour
apprécier le défaut de conformité de la loi du 10 juillet 1989
et des décrets pris pour son application avec l'article 6 de la
Convention dans la mesure où le retrait de points ne présentait
pas le caractère d'une sanction pénale accessoire à une
condamnation mais celui d'une mesure purement administrative
(Gaz. Pal. 16 septembre 1994).
Par arrêts du 23 octobre 1993, le Conseil d'Etat a rejeté les
recours pour excès de pouvoir dirigés contre le décret du
25 juin 1992 (Conseil d'Etat, Union nationale des organisations
des transports routiers automobiles, Unostra et Diemert).
GRIEF
Le requérant considère que le retrait d'un point sur le permis
s'analyse en une accusation en matière pénale au sens de l'article 6
de la Convention.
Il se plaint que le retrait de points, par voie administrative,
est automatique, ce qui exclut l'intervention d'un juge qui a
compétence pour apprécier l'adéquation entre, d'une part, les
circonstances de l'infraction et, d'autre part, la sanction infligée.
Il en déduit une violation de l'article 6 par. 1 de la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 3 janvier 1995 et enregistrée le
6 avril 1995.
Le 13 mai 1996, la Commission a décidé de porter la requête à la
connaissance du gouvernement mis en cause, en l'invitant à présenter
par écrit ses observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le
30 septembre 1996, après prorogation du délai imparti, et le requérant
y a répondu le 10 décembre 1996, également après prorogation du délai
imparti.
EN DROIT
Le requérant se plaint que le système du permis de conduire à
points emportant le retrait systématique et automatique de points n'est
pas conforme à l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, qui est
ainsi libellé :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial,
établi par la loi, qui décidera (...) du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle (...). »
Le gouvernement mis en cause soulève plusieurs exceptions
d'irrecevabilités.
a. Le Gouvernement excipe, à titre principal, de
l'inapplicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Il fait valoir que la mesure litigieuse n'est pas considérée par les
juridictions comme une mesure pénale, mais comme une mesure de police
administrative.
Le requérant estime, pour sa part, que la mesure de retrait de
points du permis de conduire s'analyse en une sanction pénale au sens
de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
La Commission a examiné les arguments développés par les parties
au sujet de l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention à la procédure litigieuse. Elle estime que cette question
soulève en l'espèce des problèmes juridiques complexes qu'elle ne
saurait résoudre au stade de la recevabilité. Elle décide donc de
joindre cette question à l'examen du fond de l'affaire (voir point c.
ci-dessous).
b. Le Gouvernement excipe, à titre subsidiaire, du non-
épuisement des voies de recours internes.
Il estime qu'il existait un recours efficace à la disposition du
requérant. En effet, le requérant qui, comme en l'espèce, n'entend pas
saisir le juge pénal car il ne conteste pas la matérialité des faits
ni leur qualification juridique au regard de la loi pénale, peut, après
la notification de la décision de retrait de points par le ministre de
l'Intérieur, saisir le juge administratif s'il estime que la décision
qui le frappe est illégale pour des raisons de forme ou de fond. Le
juge administratif pouvait ainsi se prononcer sur la légalité externe
de l'acte et sur l'erreur de droit. Seule devrait échapper à sa
compétence la constatation des faits, déjà opérée par le juge pénal et
ce, tant en vertu de la procédure propre au retrait de points, qu'en
vertu du principe selon lequel l'autorité de chose jugée s'attache aux
constatations de fait contenues dans le jugement du juge pénal qui sont
le support nécessaire du dispositif du jugement. Le contrôle exercé par
le juge administratif est suffisant dès lors que les faits en cause ont
pu être discutés devant le juge pénal. Il s'agit donc d'un recours
efficace au sens de la Convention.
A défaut d'avoir utilisé ce recours, le requérant n'a pas épuisé
les voies de recours internes. Il ne saurait invoquer que ce recours
était dépourvu de chance de succès compte tenu des positions adoptées
par la Cour de cassation et le Conseil d'Etat tirées de
l'inapplicabilité de l'article 6 (art. 6) à la mesure de suspension du
permis à points. En effet, à l'époque des faits en cause, le Conseil
d'Etat n'avait pas encore statué sur cette question (voir arrêt précité
du Conseil d'Etat du 8 décembre 1995, Mouvement de défense des
automobilistes).
Le requérant estime qu'il ne disposait pas de voies de recours
internes efficaces au sens de l'article 26 (art. 26) de la Convention.
Il affirme que le recours administratif aurait été limité à la légalité
externe de l'acte, à savoir au contrôle de l'exactitude du calcul opéré
par l'outil informatique et aux modalités de forme de la décision
administrative intervenue. Un tel recours n'était pas efficace pour
contester l'opportunité et l'importance de la sanction au regard de
l'infraction.
Le requérant ajoute qu'il ne pouvait utilement se prévaloir de
la violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention devant
le juge administratif. En effet, il était déjà clair, avant l'arrêt du
Conseil d'Etat précité du 8 décembre 1995, que la décision de retrait
de points était une mesure administrative et non pénale et qu'ainsi les
juridictions administratives ne pouvaient qu'éluder leur compétence au
regard de l'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention ; l'arrêt précité n'a fait que le confirmer.
Dans la mesure où le grief du requérant porte sur l'accès à un
tribunal offrant les garanties du procès équitable de l'article 6
par. 1 (art. 6-1) de la Convention, la Commission note que la question
de savoir si le requérant disposait d'un recours pour contester la
légalité du retrait de points relève du bien-fondé de la requête. Elle
décide donc de joindre également cette question à l'examen du fond de
l'affaire (voir point c. ci-dessous).
c. Le Gouvernement soutient, à titre très subsidiaire, que le
restant de la requête est manifestement mal fondé. Il estime que bien
que n'étant pas de nature pénale, la procédure du retrait de points du
permis de conduire est conforme aux exigences du procès équitable de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Le Gouvernement fait observer que, s'agissant du droit d'accès
à un tribunal, les droits du requérant ont été parfaitement garantis.
Le contrevenant est informé par l'autorité administrative qu'il est
susceptible de perdre des points en raison de l'infraction qu'il a
commise, de l'existence d'un traitement automatisé des pertes et
reconstitutions de points. Ainsi le contrevenant est-il mis à même de
saisir le juge pénal pour réfuter la réalité des faits qui pourraient
servir de fondement à un retrait de points. De même, lors de la
notification de la mesure de retrait de points, il est indiqué au
contrevenant qu'il a la possibilité de saisir dans un délai de deux
mois les tribunaux administratifs.
Le Gouvernement souligne que le requérant se plaint uniquement
de ce que le juge, qu'il soit administratif ou pénal, ne puisse moduler
le retrait de points en fonction de la personne en cause et des
circonstances de l'espèce. Il estime cet argument mal fondé pour les
raisons suivantes :
- une telle modulation a déjà été mise en place par la loi qui
prévoit le retrait d'un certain nombre de points, en fonction de la
nature de l'infraction commise et de sa gravité ;
- le juge national exerce un contrôle conforme à sa vocation
telle que prévue par le droit national : le législateur national a
entendu faire de la mesure de retrait de points du permis de conduire
une mesure de police administrative, dont l'édiction est logiquement
confiée à l'autorité administrative, en l'occurrence le ministre de
l'Intérieur. En conséquence de quoi, le juge administratif est seul
compétent pour en connaître par la voie classique du recours pour excès
de pouvoir.
Le ministre de l'Intérieur ne dispose d'aucun pouvoir
d'appréciation car il doit, dès lors qu'une personne a été reconnue
coupable d'une infraction par le juge pénal, procéder au retrait du
nombre de points que la loi prévoit pour l'infraction en cause. En
conséquence, le juge administratif saisi d'un recours pour excès de
pouvoir dirigé contre la mesure de retrait de points devra contrôler
que l'autorité administrative n'a pas commis d'erreur sur l'existence
des faits qui ont déclenché son intervention, à savoir la condamnation
pénale entraînant le retrait de points, qu'elle n'a pas commis d'erreur
de droit, par exemple en retirant plus de points que la loi ne
l'exigeait et finalement que l'autorité administrative a agi à l'issue
d'une procédure régulière et, en particulier, que le titulaire du
permis de conduire a été mis à même de saisir le juge pénal. Le juge
administratif ne pourra aller au-delà : il ne pourra pas procéder à un
contrôle de la proportionnalité de la mesure de retrait de points, ni
vérifier la matérialité des faits et leur qualification. Le juge
administratif est lié par l'appréciation portée sur la matérialité des
faits par le juge pénal. Si le juge pénal ou administratif était amené
à moduler la mesure de retrait de points, il irait au-delà d'un simple
contrôle de légalité, se substituerait au législateur et violerait la
loi qui a voulu que ce retrait présente ce caractère d'automaticité.
Dès lors, le grief du requérant ne concerne pas le droit à un procès
équitable, mais le fond du litige, c'est-à-dire le contenu même de la
sanction édictée par le législateur. Or la notion de procès équitable
n'implique aucun droit matériel au profit des particuliers ;
- le contrôle ainsi exercé par le juge national est conforme aux
exigences de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) : le contrôle de la
matérialité des faits et de leur qualification juridique au regard de
la loi pénale ressort au juge pénal ; le contrôle de la régularité de
la procédure et de l'erreur de droit, au stade de la décision
administrative, ressort au juge administratif. Ainsi, aucun élément de
fait ou de droit n'échappe au contrôle, soit du juge pénal, soit du
juge administratif.
Le Gouvernement estime dès lors que le contrôle exercé par le
juge national est parfaitement compatible avec les exigences de
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention (voir Cour eur. D.H.,
arrêt Schmautzer c. Autriche du 23 octobre 1995, série A n° 328-A).
Le requérant souligne que son grief vise l'automaticité de la
sanction à savoir l'impossibilité pour le juge d'apprécier l'adéquation
entre les circonstances de l'infraction reprochée et la sanction
infligée.
Il se plaint de ce que le recours contre la sanction de retrait
de points exclut toute appréciation juridictionnelle. Or le juge
devrait pouvoir moduler la sanction au vu des faits reprochés dans le
procès-verbal de contravention. La proportionnalité de la sanction
n'est pas déterminée par la loi contrairement à ce que soutient le
Gouvernement ; ainsi, dans son affaire, l'excès de vitesse de 17 km/h
relevé par rapport à la limite de vitesse en question aurait été plus
grave dans le virage lui-même et encore plus en agglomération à forte
densité de circulation au regard d'une limitation de 50 km/h, compte
tenu du danger alors créé ; or, le nombre de points retirés était le
même dans les trois cas.
Le requérant conteste la thèse du Gouvernement selon laquelle le
contrôle juridictionnel serait suffisamment assuré par la possibilité
de recours au juge pénal d'abord, pour l'appréciation des faits, et au
juge administratif ensuite, pour l'appréciation de la légalité externe.
Il soutient que même cumulés, ces contrôles ne constituent pas un
contrôle de pleine juridiction au sens de la jurisprudence (voir arrêt
Schmautzer c. Autriche du 23 octobre 1995 précité). En effet,
l'impossibilité pour le juge administratif de se prononcer sur le bien-
fondé du retrait et sur le nombre de points retirés est constitutive
d'une absence de pleine juridiction.
La Commission a procédé à un examen préliminaire des arguments
des parties. Elle estime que la requête pose des questions de droit et
de fait complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen,
mais nécessitent un examen au fond. La requête ne saurait, dès lors,
être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention. La Commission
constate, en outre, qu'elle ne se heurte à aucun autre motif
d'irrecevabilité.
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.
M. de SALVIA S. TRECHSEL
Secrétaire Président
de la Commission de la Commission
Full & Egal Universal Law Academy