SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 12766/87
présentée par Joëlle TINELLI
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 16 mai 1990 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
J.A. FROWEIN
S. TRECHSEL
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
M. L. LOUCAIDES
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 21 novembre 1986 par Joëlle TINELLI
contre la France et enregistrée le 7 janvier 1987 sous le No de
dossier 12766/87 ;
Vu le rapport prévu à l'article 40 du Règlement intérieur de
la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante est née en 1949 à Auboué. Femme de ménage, elle
est domiciliée à Auboué et est représentée devant la Commission par
Me Alain Marx, avocat au barreau de Strasbourg.
Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties,
peuvent se résumer comme suit :
Le 1er juillet 1979, la requérante fut engagée verbalement par
la commune d'Auboué en vue d'assurer des remplacements d'agents
communaux en vacances ou en congé de maladie, en qualité d'agent
contractuel de droit public.
Elle remplaça des agents jusqu'au 9 septembre 1980 avec une
interruption du 23 juin au 1er juillet 1980.
Le 8 septembre 1980, la requérante fut informée verbalement
de la fin de son contrat.
Le 18 septembre 1980, elle saisit le Conseil des Prud'hommes,
lequel, se prononçant sur l'exception d'incompétence soulevée par la
commune d'Auboué, se déclara compétent et condamna la commune à payer
à la requérante des indemnités compensatrices de préavis, de non
respect de la procédure de licenciement et des indemnités pour
licenciement abusif. La commune fit appel de cette décision devant la
cour d'appel de Nancy, arguant notamment du fait que la requérante
avait assuré des fonctions diversifiées qui la faisaient collaborer à
l'exécution du service public en qualité d'assistante maternelle ou
d'assistante auprès des personnes âgées, et que le contrat la liant à
la commune étant un contrat de droit public, tout litige y afférant
devait être porté devant les juridictions administratives.
Le 20 septembre 1982, la cour d'appel suivit l'argumentation
de la commune, déclara le conseil des prud'hommes incompétent et
renvoya la requérante à mieux se pourvoir.
Le 13 juin 1984, la requérante se pourvut devant le tribunal
administratif de Nancy, qui considéra le 27 juin 1985 que le litige
ressortissait à la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire,
étant donné que la requérante avait effectué des remplacements de
femme de ménage, qu'elle n'avait été titulaire d'aucun contrat écrit
et que les tâches qui lui étaient confiées ne la faisaient pas
participer directement à l'exécution des services publics spécifiques
gérés par les établissements communaux. Toutefois, au vu de la
position de la cour d'appel de Nancy, le tribunal administratif
renvoya l'affaire au Tribunal des conflits pour trancher la question
de compétence.
Le 5 octobre 1985, le ministre de l'intérieur et de la
décentralisation présenta devant le tribunal des conflits des
observations tendant à ce que la juridiction judiciaire soit déclarée
compétente au motif que les emplois confiés à la requérante ne
l'avaient pas fait participer à l'exécution même du service public.
Le 28 octobre 1985, la commune d'Auboué présenta des
observations tendant à ce que la juridiction administrative soit
déclarée compétente au motif que la requérante avait participé à
l'exécution même du service public et avait en tout état de cause la
qualité d'agent public dès lors qu'elle assurait l'interim de
fonctionnaires titulaires.
Le 20 janvier 1986, le tribunal des conflits déclara la
juridiction administrative compétente au motif que la commune avait, à
plusieurs reprises, confié à la requérante des fonctions d'auxiliaire
temporaire en vue d'assurer le remplacement d'agents titulaires
momentanément indisponibles dans des tâches qui l'avaient fait
participer directement à l'exécution des divers services publics et
qu'elle avait ainsi la qualité d'agent contractuel de droit public.
Le tribunal des conflits renvoyait en conséquence l'affaire au
tribunal administratif de Nancy.
Le 7 août 1986, le tribunal administratif rejeta la requête.
Le 6 octobre 1986, la requérante se pourvut devant le Conseil
d'Etat contre la décision du tribunal administratif de Nancy.
Par ordonnance du 1er décembre 1988, le président de la
première sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat
transmit le dossier à la cour administrative d'appel de Nancy. La
procédure est en cours.
Par ailleurs, le 12 novembre 1986, la chambre régionale des
comptes avait rejeté, au motif que l'affaire était pendante devant le
Conseil d'Etat, une demande de la requérante tendant à voir
reconnaître le caractère de dépense obligatoire pour la commune des
indemnités et dommages-intérêts.
GRIEFS
Devant la Commission, la requérante se plaint de la durée de
la procédure et invoque le délai raisonnable prévu à l'article 6
par. 1 de la Convention.
Elle se plaint en outre du fait que la procédure devant la
chambre régionale des comptes n'a pas été équitable car elle n'a pas
été informée des observations et déclarations du maire.
PROCEDURE
La requête a été introduite le 21 novembre 1986 et enregistrée
le 7 janvier 1987 sous le N° 12766/87.
Après examen préliminaire par le Rapporteur, la Commission a
décidé le 6 mars 1989 d'inviter le Gouvernement français à présenter
des observations écrites sur la recevabilité et le bien-fondé des
griefs présentés par la requérante.
Le Gouvernement défendeur a présenté ses observations le 29
juin 1989. Les observations en réponse de la requérante sont
parvenues le 31 octobre 1989.
Le bénéfice de l'assistance judiciaire a été accordé à la
requérante par la Commission le 13 juillet 1989.
EN DROIT
1. La requérante se plaint tout d'abord de la durée de la
procédure par laquelle elle a essayé d'obtenir le paiement par la
commune d'Auboué d'indemnités de préavis et de licenciement. Elle
invoque l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention en considérant
que le délai raisonnable n'a pas été respecté.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) stipule notamment :
"Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera,
soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale
dirigée contre elle."
Le Gouvernement oppose à la requérante l'exception de non
épuisement des voies de recours internes, au motif qu'elle n'avait
pas engagé la responsabilité de l'Etat pour le fonctionnement
défectueux du service public de la justice sur le fondement de
l'article L 781-1 du Code de l'Organisation judiciaire. Il invoque le
même argument en ce qui concerne la juridiction administrative en
s'appuyant sur l'arrêt Darmont du 29 décembre 1978 du Conseil d'Etat.
La requérante conteste cette argumentation en exposant que la
responsabilité de l'Etat à raison du fonctionnement défectueux du
service de la justice ne peut être engagée que pour faute lourde et
qu'en l'état de la jurisprudence, les questions de compétence ne
constituent nullement une faute lourde imputable au fonctionnement des
juridictions judiciaires ou administratives.
La Commission rappelle que l'épuisement des voies de recours
internes n'implique l'utilisation des voies de droit que pour autant
qu'elles sont efficaces ou suffisantes, c'est-à-dire susceptibles de
remédier à la situation en cause (voir Cour Eur. D.H., arrêt De Jong,
Baljet et van den Brink du 22 mai 1984, série A n° 77, p. 19, par. 39).
Il incombe à l'Etat défendeur, s'il plaide le non-épuisement
des voies de recours internes, de démontrer la réunion de ces diverses
conditions (voir entre autres Cour Eur. D.H., arrêt Johnston et
autres du 18.2.86, série A n° 112, p. 22, par. 45, ainsi que l'arrêt
arrêt Ciulla du 22.2.89, série A n° 148 p. 14, par. 31).
La Commission a d'abord examiné l'exception de non-épuisement
des voies de recours internes en ses deux branches soulevée par le
Gouvernement.
S'agissant d'abord de la voie de recours judiciaire, il est
vrai que cette voie, bien que relativement récente, a déjà été utilisée
devant les juridictions françaises lorsque les justiciables estimaient
qu'il y avait un "manquement de la part des autorités judiciaires à la
règle du délai raisonnable".
Elle n'a donné lieu qu'à une décision apparemment isolée
reconnaissant le caractère non raisonnable de la durée de la procédure
(Fuchs-C.A. Paris, 10.05.83).
La Commission considère dès lors que le Gouvernement n'a pas
été en mesure de faire état d'une jurisprudence qui soit véritablement
établie, et qui aurait ouvert au requérant un recours efficace, en la
circonstance, au regard de l'article 26 (art. 26) de la Convention (voir
également req. No 10828/84 - Funke c/France, déc. 6.10.1988).
S'agissant ensuite de la voie de recours devant les autorités
administratives, la Commission relève que cette voie de recours
présuppose que celles-ci reconnaissent au préalable qu'une durée
excessive de la procédure est constitutive d'une faute lourde commise
dans l'exercice de la fonction juridictionnelle.
La Commission constate de plus que le Gouvernement ne cite
pas, suite à l'arrêt Darmont de 1978 qui a posé le principe mais ne
l'a pas appliqué au cas qui lui avait été soumis en l'espèce, un
quelconque arrêt ayant fait application de ce principe. A fortiori,
le Gouvernement ne cite aucun arrêt dans lequel le Conseil d'Etat
avait constaté qu'une juridiction administrative aurait commis une
faute lourde à raison de la durée excessive de la procédure engagée
devant eux, et aurait attribué une indemnisation en raison de la durée
de la procédure et de la violation subséquente de l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
En l'espèce, la Commission constate que le Gouvernement
défendeur n'a pas démontré que le recours que la requérante aurait dû,
selon lui, utiliser pour répondre aux exigences d'épuisement des voies
de recours internes de l'article 26 (art. 6-1) de la Convention était
effectif. En effet, comme la Commission l'a rappelé ci-dessus, le
Gouvernement n'a fourni aucun exemple d'application du principe posé
par l'arrêt Darmont, et de cas où le Conseil d'Etat avait jugé qu'il
avait lui-même violé l'article 6 par. 1 (art. 6-1) en ne respectant
pas le délai raisonnable prévu par cette disposition, et dédommagé en
conséquence un requérant.
La Commission considère par conséquent que les exceptions
soulevées par le Gouvernement ne sauraient être retenues.
Quant au fond, le Gouvernement conteste la recevabilité de la
requête en ce qu'elle est incompatible ratione materiae avec les
dispositions de la Convention et subsidiairement manifestement mal
fondée.
Il soutient que le litige n'est pas relatif à une contestation
sur des droits et obligations de caractère civil, la requérante ayant
la qualité d'agent contractuel de droit public participant à
l'exécution de missions de service public.
Il expose en outre qu'aucune des phases de la procédure menée
successivement devant les différentes instances judiciaires n'a excédé
le délai raisonnable visé à l'article 6 par. 1 (art. 6-1). Si la
longueur totale de l'ensemble de la procédure est importante, c'est en
raison de la pluralité des procédures et de l'erreur imputable à la
requérante qui a saisi en premier lieu la juridiction civile
incompétente.
S'agissant de l'incompatibilité ratione materiae, la requérante
conteste l'argumentation du Gouvernement fondée sur le critère de la
participation à l'exercice d'une mission de service public. Elle
s'appuie sur la jurisprudence de la Cour européenne D.H. (arrêts König
et Ringeisen) relative à l'autonomie de la notion de "droits et
obligations de caractère civil" et tire argument du fait qu'en
l'espèce il a fallu cinq ans pour savoir si l'Etat défendeur agissait
en qualité de personne privée ou publique.
La requérante, dont la qualité d'agent contractuel de droit
public a été reconnue par le Gouvernement, expose que s'il n'est
pas contesté que les fonctionnaires proprement dit sont exclus du
champ d'application de l'article 6 par. 1 (art. 6-1), il n'en est pas
de même des agents publics contractuels. Elle rappelle sur ce point
l'affaire Preikhzas dans laquelle la Commission a déclaré la requête
recevable alors qu'elle émanait d'un requérant titulaire d'un emploi
permanent soumis au règlement du service public et jouissant d'un
statut voisin du fonctionnariat. Elle estime que le problème existant
dans la présente requête est similaire et précise qu'en sa qualité
d'agent public contractuel, elle ne disposait pas des garanties
auxquelles peuvent prétendre les fonctionnaires.
La Commission rappelle que, d'après la jurisprudence des
organes de la Convention, la notion de droit et obligation de
caractère civil est une notion autonome et ne doit pas s'interpréter
par simple référence au droit interne. L'article 6 par. 1 (art. 6-1)
de la Convention joue indépendamment de la qualité des parties comme
de la nature de la loi (civile, commerciale, administrative, etc.)
régissant la contestation et de l'autorité compétente pour trancher ;
il suffit que l'issue de la procédure soit déterminante pour des
droits et obligations de caractère privé (voir Cour Eur. D.H., arrêt
Tre Traktörer Aktiebolag du 7.7.89, série A n° 159, p. 18, par. 41).
Selon la jurisprudence constante de la Commission, les
contestations portant sur le droit d'accéder à la fonction publique et
sur la déchéance de ce droit ne peuvent être considérées comme des
contestations relatives à des droits et obligations de caractère civil
(voir requêtes No 3788/68, Recueil 35, pp. 56, 71 ; No 8493/79, D.R. 25
pp. 210, 213). Plus généralement, la Commission a considéré que
lorsqu'un Etat par exemple, dans l'exercice des fonctions qu'il assume
dans le domaine de l'instruction, réglemente souverainement ce domaine
comme celui d'une activité relevant de la puissance publique, les
personnes qu'il choisit pour exercer une telle activité n'ont pas un
droit de caractère civil à continuer à se voir confier une fonction
dans ce domaine (No 8686/79, D.R. 21 pp. 208-209).
La Commission rappelle à cet égard avoir admis implicitement
l'application des garanties de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) dans le
cas d'un conflit relevant des tribunaux nationaux du travail entre un
employé contractuel d'une institution de droit public et son employeur
(Preikhzas c/République Fédérale d'Allemagne, rapport Comm. 13.2.78,
par. 85, D.R. 16 pp. 5, 30).
En l'espèce, la Commission constate que la requérante a été
engagée verbalement par une administration communale et s'est vu
confier des travaux normalement attribués à des fonctionnaires
titulaires.
Il est vrai que la requérante a participé à l'exécution d'un
service public. Toutefois, pour déterminer si la contestation porte
bien sur un droit de caractère civil, il convient, d'après la
jurisprudence de la Cour, d'opérer une pesée des intérêts en jeu à
partir à la fois des aspects de droit public et des aspects de droit
privé caractérisant le droit en question (Cour Eur. D.H., arrêt
Feldbrugge du 29.5.86, série A n° 99, p. 13, par. 32).
En l'occurrence, il se pose la question de savoir quels
aspects de droit public ou de droit privé prévalent compte tenu
notamment de la nature personnelle et patrimoniale du droit en
question. Licenciée le 8 septembre 1980, la requérante a introduit
une procédure prud'homale le 18 septembre 1980 et une procédure
administrative le 13 juin 1984. La première procédure s'est terminée
par une décision d'incompétence rendue par la chambre sociale de la
cour d'appel de Nancy le 20 septembre 1982. La procédure
administrative est actuellement pendante devant la cour administrative
d'appel de Nancy (juridiction d'appel instaurée par la loi du 31.12.87
mais entrée en fonction seulement depuis le 1.1.1990). La juridiction
compétente n'aura été déterminée qu'au terme de trois ans et demi de
procédure par l'arrêt du tribunal des conflits du 20 janvier 1986 -
déduction faite de deux ans écoulés entre la décision d'incompétence
de la juridiction prud'homale du 20 septembre 1982 et la saisine du
tribunal administratif du 13 juin 1984.
La procédure administrative en indemnisation introduite le 13
juin 1984 par la requérante est toujours pendante puisque renvoyée par
le Conseil d'Etat à une juridiction de renvoi qui n'était pas entrée
en fonction à l'époque.
Cette procédure a déjà duré presque six ans. La Commission
est d'avis que la requête pose à cet égard des problèmes complexes
tant en fait qu'en droit et que ceux-ci nécessitent un examen qui
relève du fond de l'affaire.
2. La requérante se plaint par ailleurs du fait que la procédure
devant la chambre régionale des comptes n'a pas été équitable.
La Commission se réfère aux considérations de caractère
général qu'elle a développées au sujet de l'interprétation à donner à
la notion de droit et obligation de caractère civil.
Elle considère toutefois que l'issue de cette procédure qui se
référait au caractère obligatoire ou pas des dépenses d'une commune
n'a pas été en l'occurrence déterminante pour des droits et
obligations de caractère civil. Il s'ensuit que le grief échappe à
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention et est incompatible
avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission
DECLARE LA REQUETE RECEVABLE quant au grief tiré de la
durée de la procédure, tout moyen de fond réservé ;
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire Le Président
de la Commission de la Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
Full & Egal Universal Law Academy