Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-3-161 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 09-47/1166-298
Karar Tarihi : 14.10.2009
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI(Başkan V.)
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı
KARAKELLE, Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Murat
ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER: Şahin YAVUZ, Didem ULUÇ
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Tarım Ürünleri, Hububat, Bakliyat İşleme ve Paketleme
Sanayicileri Derneği 20
Büyükdere Cad. Somer Apt. No:64 K.5 D.13
Mecidiyeköy/Şişli/İstanbul
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN:
Toprak Mahsulleri Ofisi
Müdafaa Cad. No:18 06100 Bakanlıklar/Ankara
E. DOSYA KONUSU: Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO)’nin ithalat izni çerçevesinde
gümrük vergisi ödemeksizin pirinç ve kırmızı mercimek ithal etmek suretiyle
piyasadaki rekabeti bozduğu iddiası. 30
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayet dilekçesinde özetle; TMO’nun gümrüksüz ithalat izni
alarak 2008 yılının Haziran ayından itibaren ithalat bağlantılarına girdiği, TMO’nun
dünya piyasasında fiyatların yüksek olduğu dönemde yurtdışı piyasalardan satın
aldığı 40.000 ton mercimeği yurtiçinde görev zararı yazarak maliyetinin altında
fiyatlarla sattığı, maliyetin altında yapılan satışlar nedeniyle piyasadaki diğer
aktörlerin TMO’nun fiyat politikası ile rekabet edemedikleri ve bu nedenle piyasadaki
rekabet ortamının bozulduğu belirtilmiş, TMO’nun ithalat ve satış politikalarının
mevcut piyasa şartlarında rekabeti ihlal edip etmediği hususunun incelenerek görüş
ve önerilerin bildirilmesi talep edilmiştir 40
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 7.8.2009 tarih, 5616 sayı ile giren başvuru
üzerine hazırlanan 24.8.2009 tarih ve 2009-3-161/İİ-09-ŞYA sayılı İlk İnceleme
Raporu Rekabet Kurulu’nun 9.9.2009 tarih ve 09-41/992-M sayılı toplantısında
görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun çerçevesinde
soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun’un 40/1.
maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca
yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 7.10.2009 tarih ve 2009-3-161/ÖA-09-ŞYA
09-47/1166-298
2
sayılı Önaraştırma Raporu 9.10.2009 tarih, REK.0.07.00.00-110/311 sayılı Başkanlık
önergesi ile 09-47 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır. 50
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili Raporda; Toprak Mahsulleri Ofisi’nin aldığı
ithalat izni çerçevesinde pirinç ve kırmızı mercimeği gümrük vergisi ödemeksizin ithal
ederek 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiği iddiasına yönelik olarak, şikayete konu
eylemlerin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında kötüye kullanma hali
oluşturmadığı, dolayısıyla aynı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma
açılmaması ve şikayetin reddedilmesi gerektiği
sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME 60
I.1.İlgili Pazar
“İlgili Pazarın Tanımlanmasına İlişkin Kılavuz”da 1997/1 sayılı Tebliğ’e atıfta
bulunarak ilgili ürün pazarının tespitinde dikkate alınacak unsurlar belirtilmektedir.
Buna göre, devralma işlemlerinde devre konu mal veya hizmetlerle tüketicinin
gözünde fiyatı, kullanım amaçları ve nitelikleri bakımından aynı sayılan mal veya
hizmetlerden oluşan pazar, ilgili ürün pazarını oluşturmaktadır. Dolayısıyla belirli bir
ürün ve onunla yüksek ikame edilebilirliği olan diğer ürünlerden oluşan pazar ilgili
ürün pazarının tanımında temel alınmaktadır. 70
Şikayete konu olayda TMO, yurt dışından gümrüksüz mercimek ve pirinç ithalatı
yapmaktadır. Dolayısıyla pazarın tanımlanmasında esas alınacak ürünler, mercimek
ve pirinçtir. Önemli bir besin kaynağı olan mercimek ise ülkemizde daha çok çorba
yapımında kullanılmakla beraber sofralara farklı yemek türleriyle de girebilmektedir.
Pirinç ülkemizde ağırlıklı olarak pilav yapımında kullanılmaktadır. Bununla birlikte,
besin değerlerinin yüksek olması nedeniyle pirinç nişastası ve unu çocuk
beslenmesinde de kullanılmaktadır.
Her bir ürünün farklı özellik ve kullanım alanlarının bulunması nedeniyle ilgili ürün 80
pazarı, ayrı ayrı “mercimek” ve “pirinç” özelinde belirlenebilecek olmakla birlikte
dosya konusunun özellikleri mutlak bir pazar tanımı yapılmasını zorunlu
kılmamaktadır.
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Şikayet konusu uygulama, TMO’nun gümrük vergisi ödemeksizin kırmızı mercimek
ithalatı yapması ve bu ürünleri maliyetin altında bir fiyatla piyasaya sunmasıdır.
TMO, 24.6.1938 tarihli, 3491 sayılı Kanun ile 8.6.1984 tarihli, 233 sayılı Kamu İktisadi 90
Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabi olarak ve söz
konusu Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde faaliyette bulunmak üzere
kurulmuş, tüzel kişiliğe sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesiyle
sınırlı bir İktisadi Devlet Teşekkülü’dür. Söz konusu teşekkül, dayanağı olan ana
statüsü uyarınca Toprak Mahsulleri Ofisi A.Ş. adı altında kurulmuş olup, amaç ve
faaliyet konuları bentler halinde ana statüsünde sayılmıştır. Buna göre TMO’nun
amaç ve faaliyet konularına aşağıda yer verilmiştir:
09-47/1166-298
3
- Kuruluş amacının gerçekleşmesi için; faaliyet alanına giren ürünlerin, her yıl cins,
nevi ve mahallerine göre tespit olunacak fiyatlarla alım ve satışını yapmak, gerekli 100
stok tesisini ve muhafazasını sağlamak suretiyle, bu ürünlerin piyasalarında istikrarı
sağlamak,
- Gerek görülen durumlarda faaliyet konularına giren ürünleri ve bu ürünlerin
mamullerini dış piyasalardan satın almak,
- Yurt içinden satın aldığı ürünlerin ve bunların mamullerinin dış piyasalarda
sürümünü sağlamak için her türlü işlemleri yapmak ve gerekirse bunları yurt dışına
satmak,
110
- Buğdayı, Bakanlar Kurulu tarafından verilen görev çerçevesinde, önceden
belirlenmiş olan kalite gruplarına göre ilan edilecek fiyatlarla satın almak,
- Faaliyet konuları ile ilgili yatırım, etüt, araştırma, fizibilite ve projeler ile gerektiğinde
mühendislik ve müşavirlik hizmetlerini yapmak ve/veya yaptırmak,
- Gerektiğinde, faaliyet konularına giren ürünleri ve bunlardan elde edilecek
mamulleri depolamak üzere depolama tesisleri kurmak.
TMO Ana Statüsü 4. maddesinde belirtildiği üzere, TMO’nun kurulma amacı, yurtta 120
hububat fiyatlarının üreticiler yönünden normalin altına düşmesini ve “tüketici halk”
aleyhine anormal derecede yükselmesini önlemek, bu ürünlerin piyasasını
düzenleyici tedbirler almak ve gerektiğinde Bakanlar Kurulu Kararı ile hububat
dışındaki diğer tarım ürünleri ile ilgili verilecek görevleri yürütmektir. Bu madde
uyarınca TMO, hububat grubuna giren pirinçle ilgili piyasayı düzenleyici tedbirleri
kendisi almakta iken, bakliyat grubunda olan kırmızı mercimekle ilgili olarak piyasayı
düzenleyici bir tedbir alabilmesi için Bakanlar Kurulu tarafından kendisine yetki
verilmesi gerekmektedir.
Bu kapsamda, Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın ithalat rejimi uygulamaları doğrultusunda 130
Bakanlar Kurulu tarafından 23.6.2008 tarihli, 2008/13833 sayılı Karar alınarak, bu
karar ile “Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğü’nce Kullanılmak Üzere Mercimek
İthalatında Tarife Kontenjanı Uygulanması İle İthalat Rejimi Kararında Değişiklik
Yapılmasına İlişkin Karar”, 4.7.2008 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe
girmiştir. Kararın 1. maddesi uyarınca 10.5.2004 tarihli ve 2004/7333 sayılı
Kararname’nin eki “İthalatta Kota ve Tarife Kontenjanı İdaresi Hakkında Karar”
çerçevesinde gümrük vergisi ödemeksizin 100.000 ton kırmızı mercimek ithaline
ilişkin tarife kontenjanı açılmış ve söz konusu kontenjan, 4.7.2008 - 31.5.2009
tarihleri arasında geçerli olmak üzere Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğü’ne
tahsis edilmiştir. 140
TMO, 2009 yılı içerisinde 2008/13833 sayılı Bakanlar Kurulu kararınca verilen yetki
çerçevesinde tarife kontenjanını kullanarak kırmızı mercimek ithalatı
gerçekleştirmiştir. TMO ı ile Raportörlerce yapılan telefon
görüşmesinden elde edilen bilgilere göre, Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın açmış olduğu
tarife kontenjanı kapsamında Bakanlar Kurulu tarafından verilen görev çerçevesinde
yapılmış olan kırmızı mercimek ithalatı …….. tondur.
09-47/1166-298
4
Geçtiğimiz yıllarda 500-550.000 ton arası değişen yıllık mercimek üretimi, geçen yıl
100.000 ton seviyesine gerilemiş, hasat döneminin bitmesini takiben piyasada düşük 150
üretim miktarından dolayı oluşabilecek arz-talep dengesizliğini en aza indirmeye
yönelik olarak TMO’ya söz konusu yetki verilmiştir. TMO, tarife kontenjanı
kapsamında verilmiş olan 100.000 tonluk mercimek ithalatı yetkisinin tümünü
kullanmamış olup, ithal ettiği ……… ton üründen ……. ton kırmızı mercimeği ve
…….. ton pirincin marketlere satışını gerçekleştirmiştir. Ürünlerin geri kalanı yurt
içindeki TMO şubelerince satılmakta olup, bazı dönemlerde toptancılara da satış
yapılmaktadır.
Yurt dışı tarım piyasalarında oluşan dalgalanmaların getirdiği fiyat hareketlerine karşı
iç piyasayı dengeleme işlevi gören TMO, vergi muafiyetinin de etkisiyle ithal ettiği 160
ürünleri piyasada diğer üreticilere oranla daha uygun fiyatlarla satabilmektedir. Bu
uygulamanın piyasadaki diğer teşebbüsler aleyhine rekabeti bozduğu iddia
edilebilirse de, iktisadi bir devlet teşekkülü tarafından gerçekleştirilen işlem, Bakanlar
Kurulu tarafından kendisine verilen görevin yerine getirilmesi amacını taşıyan,
tarımsal bir piyasanın düzenlemesi ve istikrarı gayesiyle kamusal bir yetki kullanılarak
yapılmış bir işlemdir. Bu açıdan rekabetin bozulmaması kadar halkın geneli
bakımından önemli bir gıda maddesinde fiyat istikrarının sağlanması ve ulaşılabilir bir
fiyattan piyasaya sunulması olarak tanımlanabilecek sosyal bir amaç (kamu yararı)
dikkate alınmaktadır. 4054 sayılı Kanun’un kapsamı açısından kanunkoyucu özel ve
kamu teşebbüsleri arasında herhangi bir ayrım gözetmemiş olsa da, şikayet konusu 170
olayda olağan bir teşebbüs faaliyetinden ziyade, devletin düzenleme saikiyle
piyasaya müdahalesi söz konudur. Söz konusu yetkinin özel bir dönemde sınırlı bir
süre için verilmiş olması da bu görüşü desteklemektedir.
Şikayette yer alan diğer bir iddia ise TMO’nun maliyetinin altında satış yaparak bunu
görev zararı yazmasıdır. Bu iddia da yukarıda yapılan değerlendirmelerden bağımsız
dikkate alınabilecek bir konu değildir. Zira TMO’nun maliyetleri altındaki satışları
dolayısıyla oluşabilecek zarar Hazine tarafından karşılanmaktadır. Zira; Ana
Statü’nün 20. maddesinde “plan, program ve bütçeler, yatırım projelerinin
hazırlanması, yatırım ve finansman uygulamaları, küçük tamamlama idame ve 180
yenileme yatırımları, fiyat ve tarifeler, muhasebe sistemleri, bilançolar, netice
hesapları ve faaliyet raporları, kar dağıtımı, tasfiye ve denetim konularında [233
sayılı] KHK hükümleri uygulanır” denilmektedir. Söz konusu KHK’nin “Teşebbüslerin
fiyat ve Tarifeleri” başlıklı 35. maddesinde teşebbüslerin üretilen mal ve hizmet
fiyatlarını tespitte serbest olduğu ancak üretilen mal ve hizmetlerin fiyatlarının
gerektiğinde Bakanlar Kurulunca tespit edilebileceği ve eğer tespit edilen fiyat
maliyetlerin altında bulunursa zararın Hazine tarafından karşılanacağı ifade
edilmektedir. İlgili maddede kuruluşlara ait fiyat ve tarifelere sosyal faydayı arttırmak
amacı ile Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu’nca müdahale edilebileceği
hükme bağlanmıştır. 190
TMO’nun faaliyet amacının hububat fiyatlarının üreticiler yönünden normalin altına
düşmesini ve tüketici aleyhine anormal derecede yükselmesini önlemek olduğu,
dolayısıyla ortaya çıkan fiyat maliyetin altında olsa bile buradaki amacın rakiplerin
dışlanması değil, genel ekonomik menfaatin sağlanması olduğu kanaatine varılmıştır.
09-47/1166-298
5
J. SONUÇ 200
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
Dosya konusu iddialara ilişkin olarak Toprak Mahsulleri Ofisi hakkında 4054 sayılı
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek bulunmadığına,
şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy