Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2008-3-133
Karar Sayısı : 08-50/720-280
Karar Tarihi : 14.8.2008
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Prof.Dr.Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Tuncay SONGÖR, M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN, Mehmet
Akif ERSİN, Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE
B. RAPORTÖRLER: Aydın ÇELEN, Aytül TOKATLI, Neyzar MENTEŞEOĞLU
C. ŞİKAYET
EDEN : Atikler Tarım ürünleri San. ve Tic. Ltd. Şti.
Temsilcisi: Av Ebru US ve Av. Mehmet UYGUR
Abide-i Hürriyet Cad. No:239 Sibel Apt. Kat:4 Daire:5 20
Şişli / İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME YAPILAN:
Toprak Mahsulleri Ofisi
Müdafaa Cad. No:18 06100 Bakanlıklar / Ankara
E. DOSYA KONUSU: Toprak Mahsulleri Ofisi’nce fındık piyasasında yıkıcı fiyat
uygulamak suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesine aykırı olarak hakim
durumun kötüye kullanıldığı iddiası.
30
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayet dilekçesinde özetle; Toprak Mahsulleri Ofisi’nin
(TMO) fındık piyasasında hakim durumda olduğu, fındığı aldığı fiyatın çok altında
satışa sunarak yıkıcı fiyat uyguladığı ve TMO’nun bu uygulamasının rakip firmaları
pazar dışına atmak için girişilen bir fiyat rekabeti olduğu iddia edilmiştir. Başvuruda,
TMO’nun uyguladığı düşük fındık satış fiyatları nedeniyle fındık ticareti ile uğraşan
Atikler Tarım Ürünleri’nin satış yapamadığı ve zarar ettiği belirtilmiş, TMO’nun söz
konusu uygulamasının 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6.
maddesini ihlal ettiği iddia edilerek gereğinin yapılması talep edilmiştir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 8.7.2008 tarih ve 4309 sayı ile intikal eden 40
başvuru üzerine, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesi
uyarınca yapılan inceleme sonucu düzenlenen 8.8.2008 tarih ve 2008-3-133/BN-08-
AÇ sayılı Bilgi Notu 8.8.2008 tarih, REK.0.07.00.00-110/149 sayılı Başkanlık
Önergesi ile 08-50 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Toprak Mahsulleri Ofisi’nce fındık
piyasasında yıkıcı fiyat uygulamak suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesine
aykırı olarak hakim durumun kötüye kullanıldığı iddiasını içeren şikayet hakkında
yapılan inceleme sonucu, Toprak Mahsulleri Ofisi’nin eylemlerine 4054 sayılı
08-50/720-280
2
Kanun’un uygulanabileceği fakat şikayete konu eylemin 4054 sayılı Kanun’un 6. 50
maddesini ihlal etmediği sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmektedir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO)
TMO, sermayesinin tamamı devlete ait 8.6.1984 tarih, 233 sayılı Kamu İktisadi
Teşebbüsleri Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararname (KHK) hükümlerine tabi, tüzel
kişiliğe ve faaliyetlerinde özerkliğe sahip, sorumluluğu sermayesi ile sınırlı bir iktisadi
devlet teşekkülüdür. 60
TMO’nun kuruluş dayanağı, TMO Ana Statüsü’dür. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın
ilgili kuruluşu olan TMO, yönetim ve denetim bakımından özel hukuk hükümlerine
tabi olup Genel Muhasebe Kanunu ile Devlet İhale Kanunu hükümlerine ve
Sayıştay’ın denetimine tabi değildir. TMO’nun denetimi Başbakanlık Yüksek
Denetleme Kurulu tarafından yapılır.
İlk zamanlarda sadece buğday üreticisine destek olmak ve buğday piyasasını
düzenlemek amacıyla kurulmuş olan TMO1, değişen ve gelişen şartlar içinde
zamanla arpa, çavdar, yulaf, mısır, patates, pirinç ve çeltik ile fasulye, nohut, 70
mercimek gibi bakliyat, yağlı tohumlar ve uyuşturucu maddeleri de faaliyet alanı içine
almıştır.
TMO Ana Statüsü’nün 4. maddesinde TMO’nun amaç ve faaliyet konuları yer
almaktadır.
TMO yurtta hububat fiyatlarının üreticiler yönünden normalin altına düşmesini ve
tüketici halk aleyhine anormal derecede yükselmesini önlemekte, bu ürünlerin
piyasasını düzenleyici tedbirler almakta ve gerektiğinde Bakanlar Kurulu Kararı ile
hububat dışındaki diğer tarım ürünleri ile ilgili verilecek görevleri yürütmektedir. Aynı 80
maddede TMO’nun görevleri arasında şunlar sıralanmaktadır:
Kuruluş amacının gerçekleşmesi için; faaliyet alanına giren ürünlerin, her yıl
cins, nev’i ve mahallerine göre tespit olunacak fiyatlarla, alım ve satışını
yapmak, gerekli stok tesisini ve muhafazasını sağlamak suretiyle, bu ürünlerin
piyasalarında istikrar sağlamak,
Gerek görülen durumlarda faaliyet konularına giren ürünleri ve bu ürünlerin
mamullerini dış piyasalardan satın almak,
Yurt içinden satın aldığı ürünlerin ve bunların mamullerinin dış piyasalarda
sürümünü sağlamak için her türlü işlemleri yapmak ve gerekirse bunları yurt
dışına satmak, 90
Buğdayı Bakanlar Kurulu tarafından verilen görev çerçevesinde, önceden
belirlenmiş olan kalite gruplarına göre ilan edilecek fiyatlarla satın almak,
1 TMO bu görevi, belirli bir taban fiyat üzerinden buğday satın alınması yöntemi ile buğday piyasasında üreticileri
desteklemek ve piyasayı düzenlemek amacıyla hükümet tarafından görevlendirilen Ziraat Bankası’ndan
devralmak üzere 1938 yılında kurulmuştur. Üretimin bu şekilde desteklenmesiyle buğday ziraatının gelişmesi ve
zaman zaman meydana gelen tabii afetler dolayısıyla tohumluk ve yardım ihtiyaçlarının belirmesi sonucu, bu
ihtiyaçların giderilmesi amaçlanmaktadır.
08-50/720-280
3
Faaliyet konuları ile ilgili yatırım, etüd, araştırma, fizibilite ve projeler ile
gerektiğinde mühendislik ve müşavirlik hizmetlerini yapmak ve/veya
yaptırmak,
Gerektiğinde, faaliyet konularına giren ürünleri ve bunlardan elde edilecek
mamulleri depolamak üzere depolama tesisleri kurmak.
TMO Ana Statüsü’nün Mali Hükümler, Tasfiye ve Denetim başlıklı beşinci kısmında
bazı stratejik kararların alınmasına ilişkin hükümler yer almaktadır. İlgili kısmın 20. 100
maddesinde plan, program ve bütçeler, yatırım projelerinin hazırlanması, yatırım ve
finansman programları, küçük tamamlama idame ve yenileme yatırımları, fiyat ve
tarifeler, muhasebe sistemleri, bilançolar, netice hesapları ve faaliyet raporları, kâr
dağıtımı, tasfiye ve denetim konularında KHK hükümleri uygulanır denilmektedir. Söz
konusu KHK’nın “Teşebbüslerin Fiyat ve Tarifeleri” başlıklı 35. maddesinde
teşebbüslerin üretilen mal ve hizmet fiyatlarını tespitte serbest olduğu ancak üretilen
mal ve hizmetlerin fiyatlarının gerektiğinde Bakanlar Kurulunca tespit edilebileceği ve
eğer tespit edilen fiyat maliyetlerin altında bulunursa zararın Hazine tarafından
karşılanacağı ifade edilmektedir. Fiyatlarla ilgili bir diğer düzenleme de KHK’nın 37.
maddesinde yer almaktadır. İlgili maddede kuruluşlara ait fiyat ve tarifelere sosyal 110
faydayı artırmak amacı ile Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu’nca
müdahale edilebileceği hükme bağlanmıştır.
TMO, KHK’nın 35., 6802 sayılı Gider Vergileri Kanununun 33. ve 20.6.2001 tarihli ve
4684 sayılı Kanun’un geçici 3. maddeleri uyarınca Bakanlar Kurulu’nun 28.8.2006
tarih ve 2006/10865 sayılı kararı ile fındık alımı ile görevlendirilmiştir. “Fındık Alım
Esasları” başlığı ile 26275 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan bu Karar’da TMO’nun
bu Karar kapsamındaki her türlü iş ve işlemlere ilişkin usul ve esaslar ile alım satım
fiyatlarını belirlemeye yetkili olduğu ifade edilmektedir.
120
I.1.1. TMO’nun Teşebbüs Niteliği
4054 sayılı Kanun’un Kapsam başlıklı 2. maddesi uyarınca “Türkiye Cumhuriyeti
sınırları içinde mal ve hizmet piyasalarında faaliyet gösteren ya da bu piyasaları
etkileyen her türlü teşebbüsün aralarında yaptığı rekabeti engelleyici, bozucu ve
kısıtlayıcı anlaşma, uygulama ve kararlar ile piyasaya hâkim olan teşebbüslerin bu
hâkimiyetlerini kötüye kullanmaları ve rekabeti önemli ölçüde azaltacak birleşme ve
devralma niteliğindeki her türlü hukukî işlem ve davranışlar, rekabetin korunmasına
yönelik tedbir, tespit, düzenleme ve denetlemeye ilişkin işlemler” bu Kanun
kapsamında değerlendirilir. 4054 sayılı Kanun’un bir işleme uygulanabilirliği, işlemi 130
gerçekleştiren tarafın teşebbüs niteliğine bağlıdır.
Başvuruda yer alan iddiaların 4054 sayılı Kanun kapsamında incelenebilmesi için
öncelikle şikayete konu tarafın bir teşebbüs olması gerekmektedir. Bu nedenle
TMO’nun teşebbüs niteliğinin incelenmesi gerekmektedir.
4054 sayılı Kanun’da teşebbüs kavramı; “Piyasada mal veya hizmet üreten,
pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle, bağımsız karar verebilen ve ekonomik
bakımdan bir bütün teşkil eden birimler” şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanımdan
hareketle teşebbüs kavramının belirleyici unsurlarının ekonomik faaliyette bulunma 140
ve ekonomik bağımsızlık olduğu anlaşılmaktadır.
08-50/720-280
4
TMO bir kamu iktisadi devlet teşekkülü olarak kurulmuştur. Rekabet hukuku
açısından kamu kurumları arasında teşebbüs nitelikleri daha belirgin olan kurumlar
KİT olarak adlandırılan iktisadi kamu kurumlarıdır. Bu kurumlar devletin ekonomide
doğrudan faaliyet göstermesinin bir aracı olup, ekonomik faaliyet göstermeleri zaten
kuruluş amaçlarındandır.
Ekonomik bağımsızlık kriterinin değerlendirilmesinde, ilgili kuruluşun yapılan üretim
veya hizmetin fiyatını kendisinin belirleme imkanının bulunup bulunmadığı ön plana 150
çıkmaktadır. Yukarıda yer verilen TMO Ana Statüsü ve KHK hükümleri, TMO’ya
faaliyetlerine yönelik alım ve satım fiyatlarını belirleme serbestisi tanımakla beraber
bazı durumlarda bu serbestinin ortadan kalkma olasılığının bulunduğu
anlaşılmaktadır.
Bu sebeple asıl olanın 4054 sayılı Kanun açısından TMO’nun teşebbüs olduğu ancak
faaliyetlerine müdahale edilebilmesi olasılığından hareketle istisnai bazı durumlarda
müdahalede bulunulan faaliyeti bakımından TMO’nun teşebbüs niteliğinde olmadığı
kanaati oluşmuştur.
160
Bu noktada TMO’nun faaliyet amacı da sorgulanmalıdır. TMO’nun kuruluş esasını
düzenleyen TMO Ana Statüsü’nün 4. maddesinde TMO’nun amaç ve faaliyetleri
sıralanmıştır. Yurtta hububat fiyatlarının üreticiler yönünden normalin altına
düşmesini ve tüketici halk aleyhine anormal derecede yükselmesini önlemek, bu
ürünlerin piyasasını düzenleyici tedbirler almak ve gerektiğinde Bakanlar Kurulu
Kararı ile hububat dışındaki diğer tarım ürünleri ile ilgili verilecek görevi yürütmek
TMO’nun amaçları arasında yer almaktadır. Bu amacı gerçekleştirmek ile sorumlu
olduğu hububatlar ise buğday, arpa, çavdar, yulaf, mısır, patates, pirinç ve çeltik ile
fasulye, nohut, mercimek gibi bakliyat, yağlı tohumlar ve uyuşturucu maddeleridir.
Son olarak 2006 yılı Ağustos ayında fındık alımı konusunda da görevlendirilmiştir. 170
TMO faaliyet alanına giren tarım ürünlerinin piyasasını düzenlemeyi ve bu
piyasalardaki üreticileri oluşabilecek düşük fiyatlara, tüketicileri ise yüksek fiyatlara
karşı korumayı amaçlamaktadır. Bu bakımdan TMO’nun amacının genel ekonomik
bir faydanın yaratılması olduğu açıktır. Bu amaç dikkate alınmaksızın TMO’nun
piyasadaki eylemleri incelenmemelidir. Bu bakımdan şikayete konu eylem 4054 sayılı
Kanun kapsamında değerlendirilmiştir.
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
180
I.2.1. Şikayete Konu Eylem
Şikayette TMO’nun fındık satım piyasasında yıkıcı fiyat uyguladığı iddia edilmektedir.
Yıkıcı fiyat uygulaması, bir firmanın fiili ve potansiyel rakiplerini fiyat indirimi yoluyla
elimine etmek, disipline etmek veya piyasaya girişi caydırmak suretiyle pazar gücü
elde ettiği bir stratejidir. Uygulamanın yıkıcı fiyat olup olmadığının
değerlendirmesinde, yıkıcı fiyat unsurlarının var olup olmadığını incelemek
gerekmektedir. Söz konusu eylemin ilk iki unsuru eylemi gerçekleştiren teşebbüsün
iktisadi üstünlüğü ve uygulanan fiyatın olağandışı düşük olması ile ilgilidir. Şikayete
konu olayda TMO’nun eylemi yıkıcı fiyatın son iki unsuru olan niyet ve hasat 190
bakımından ele alınmıştır.
08-50/720-280
5
Niyet: Uygulamanın piyasa koşullarının zorlaması sonucu mu ortaya çıktığı, yoksa
rakibi etkisizleştirmeye dönük sistematik bir plan dahilinde mi gerçekleştiğinin ayırt
edilebilmesi için maliyetin altında satışla amaçlananın gerçekte ne olduğunu tespit
etmek önem kazanmaktadır.
Şikayete konu olayda sorgulanması gereken ilk husus da TMO’nun yıkıcı fiyat olarak
nitelendirilen eylemi ile fındık satım piyasasındaki rakipleri dışlamayı mı
amaçladığıdır. Bu noktada TMO’nun faaliyet amacı belirleyici olacaktır. 200
Daha önce de ifade edildiği üzere TMO yurtta hububat fiyatlarının üreticiler yönünden
normalin altına düşmesini ve tüketici halk aleyhine anormal derecede yükselmesini
önlemek, bu ürünlerin piyasasını düzenleyici tedbirler almak ve gerektiğinde Bakanlar
Kurulu Kararı ile hububat dışındaki diğer tarım ürünleri ile ilgili verilecek görevi
yürütmek amacıyla faaliyet göstermektedir.
Şikayetçi, TMO’nun 5,30-5,15 YTL/kg’den aldığı fındıkları 3,00-4,40 YTL/kg arasında
değişen fiyatlardan sattığını ifade etmektedir. Ancak TMO’nun fındık alım satım
fiyatlarının belirlenmesinde yukarıdaki amacı gözeterek hareket ettiği dikkate alınırsa 210
alım piyasasında üreticiye yüksek, satım piyasasında nihai olarak tüketicinin
korunması için alıcıya düşük fiyat vermesi gibi bir durum ortaya çıkabilir. O halde
TMO’nun satım fiyatı gerçekten maliyetin altında olabilir, ancak buradaki amaç
piyasadaki rakiplerin dışlanması değil, genel ekonomik menfaatin sağlanmasıdır. Bu
sebeple şikayete konu olayda TMO’nun yıkıcı fiyatın unsurlarından olan niyeti
taşımadığı kanaatine varılmıştır.
Hasat: Yıkıcı fiyat uygulamasının nihai amacı, fiyat kırarak rakipleri etkisizleştirdikten
sonra fiyatları tekrar yükseltmektir. Buna hasat denir. Yıkıcı fiyat uygulayan teşebbüs,
ancak bu şekilde uygulama döneminde girdiği zararları kapatabilmekte ve üstüne 220
fazladan kar elde edebilmektedir.
Şayet TMO fındık satım piyasasında yıkıcı fiyat uygulaması içerisinde ise, rakiplerin
piyasadan dışlanması sonrası TMO’nun fındık satım piyasasında fiyatlarını piyasa
şartlarının üzerinde yükseltmesinin söz konusu olabilmesi gerekmektedir. Hatta
TMO’nun yıkıcı fiyat uygulaması içerinde olduğu iddiası bir an için doğru kabul
edilirse, böyle bir eylem rakipler dışlandıktan sonra fındık alım piyasasında da etki
doğuracak nitelikte olduğundan, zararın telafi edilmesi için TMO’nun alım
piyasasında da üreticiye düşük fiyat vermesi söz konusu olacaktır. Ancak TMO Ana
Statüsü’nde yer alan kuruluş amacı böyle bir ihtimali ortadan kaldırmaktadır. KHK’nın 230
37. maddesi gereğince kuruluşlara ait fiyat ve tarifelere sosyal faydayı artırmak
amacı ile Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu’nca müdahale edilebileceği
dikkate alındığında, TMO’nun böyle bir eylemi sonrası hasat imkanı
bulunmamaktadır.
Dolayısıyla, şikayete konu eylemin bir yıkıcı fiyat uygulaması olmaması nedeniyle
TMO’nun hakim durumda olup olmadığına yönelik bir değerlendirme yapılmasına
gerek olmaksızın kötüye kullanma hali içermeyen eylemin 4054 sayılı Kanun’un 6.
maddesi kapsamında bir ihlal olmadığı kanaatine varılmıştır.
240
08-50/720-280
6
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre,
Başvuru konusu iddialara ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun kapsamında herhangi bir
işlem yapılmasına gerek olmadığına ve şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy