PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 63015/00
présentée par Marilina TORTONO et autres
contre l'Italie
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 27 mai 2004 en une chambre composée de :
MM.C.L. Rozakis, président,
P. Lorenzen,
G. Bonello,
A. Kovler,
V. Zagrebelsky,
MmeE. Steiner,
M.K. Hajiyev, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 6 novembre 2000,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par les requérants,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, Marilina Tortono, Lucia Tortono, Maria Terlizzi et Francesco Tortono, sont des ressortissants italiens, nés respectivement en 1955, 1963, 1927 et 1951 et résidant à Bénévent. Ils sont représentés devant la Cour par Me D. Sarracino, avocat à Bénévent. Le gouvernement défendeur est représenté par ses agents successifs, respectivement MM. U. Leanza et I.M. Braguglia, et par son coagent, M. F. Crisafulli.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Les requérants étaient propriétaires d'un terrain de 1 040 mètres carrés sis à Bénévent et enregistré au cadastre, feuille 47, parcelle 219.
Par un décret du 17 décembre 1985, le maire de Bénévent ordonna l'occupation d'urgence de 493 mètres carrés du terrain des requérants en vue de construire un parking.
Le 12 mai 1986, l'administration procéda à l'occupation matérielle de 1 040 mètres carrés du terrain et entama les travaux de construction.
Par un acte notifié le 28 avril 1988, les requérants introduisirent devant le tribunal civil de Bénévent une action en dommages-intérêts à l'encontre de la municipalité de Bénévent. Ils faisaient valoir que l'occupation de 1 040 mètres carrés du terrain était illégale et que 547 mètres carrés de celui-ci avaient été occupés sine titulo. Les requérants demandèrent la restitution du terrain litigieux et des dommages-intérêts.
Par un acte notifié le 1er octobre 1990, les requérants introduisirent devant le tribunal civil de Bénévent une deuxième action en dommages‑intérêts à l'encontre de la municipalité de Bénévent. Ils faisaient valoir que l'occupation du leur terrain était illégale au motif que la municipalité de Bénévent avait occupé le terrain au-delà du délai autorisé.
Selon le rapport de l'expert désigné par le tribunal, la valeur marchande du terrain des requérants était de 88 000 lires italiennes (ITL) (environ 45,45 EUR) le mètre carré.
Par une ordonnance du 25 janvier 1991, les deux procédures furent réunies.
Par un jugement déposé au greffe le 14 février 2001, le tribunal de Bénévent déclara que la proprieté du terrain était passée à l'admnistration par effet de la construction de l'ouvrage public. Etant donné que le transfert de propriété avait eu lieu dans le cadre d'une occupation de terrain illicite, les requérants avaient droit à des dommages-intérêts. Par conséquent, le tribunal accorda aux requérants la somme de 145 942 00 ITL (75 334,00 EUR) (50 000 ITL/m²) pour la perte de la propriété du terrain indexée au moment du prononcé.
A une date ultérieure, ce jugement devint définitif, les requérants n'ayant pas interjeté appel.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
i. L'occupation d'urgence d'un terrain
En droit italien, la procédure accélérée d'expropriation permet à l'administration d'occuper et de construire avant l'expropriation. Une fois déclarée d'utilité publique l'œuvre à réaliser et adopté le projet de construction, l'administration peut décréter l'occupation d'urgence des zones à exproprier pour une durée déterminée n'excédant pas cinq ans (article 20 de la loi no 865 de 1971). Ce décret devient caduc si l'occupation matérielle du terrain n'a pas lieu dans les trois mois suivant sa promulgation. Après la période d'occupation, un décret d'expropriation formelle doit être pris.
L'occupation autorisée d'un terrain donne droit à une indemnité d'occupation. Par l'arrêt no 470 de 1990, la Cour constitutionnelle a reconnu un droit d'accès immédiat à un tribunal pour réclamer l'indemnité d'occupation dès que le terrain est matériellement occupé, sans qu'il soit nécessaire d'attendre que l'administration procède à une offre d'indemnisation.
ii. Le principe de l'expropriation indirecte (occupazione acquisitiva ou accessione invertita)
Dans les années 70, plusieurs administrations locales procédèrent à des occupations d'urgence de terrains, qui ne furent pas suivies de décrets d'expropriation. Les juridictions italiennes se trouvèrent confrontées à des cas où le propriétaire d'un terrain avait perdu de facto la disponibilité de celui-ci en raison de l'occupation et de l'accomplissement de travaux de construction d'une oeuvre publique.
Sur la question de savoir si, simplement par l'effet des travaux effectués, l'intéressé avait perdu également la propriété du terrain, par un arrêt no 1464 du 16 février 1983, la Cour de cassation donna une réponse affirmative à cette question, en établissant ainsi le principe de « l'expropriation indirecte ».
Un aperçu de cette jurisprudence dans les années 80-90 figure dans Belvedere Alberghiera srl c. Italie, no 31524/96, CEDH 2000-IV et Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, CEDH 2000-VI.
Le Décret Présidentiel no 327 du 8 juin 2001, modifié par le Décret législatif no 302 du 27 décembre 2002, entré en vigueur le 30 juin 2003 et dénommé « Répertoire des dispositions législatives et réglementaires en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique » (ci-après « le Répertoire »), régit la procédure d'expropriation à la lumière de la dernière jurisprudence de la Cour de cassation et, en particulier, codifie le principe de l'expropriation indirecte. Le Répertoire, qui n'a pas d'effet rétroactif et ne s'applique donc pas en l'espèce, s'est substitué, à partir de son entrée en vigueur, à l'ensemble de la législation précédente en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.
Par l'arrêt no 5902 du 28 mars 2003, la Cour de cassation en chambres réunies s'est à nouveau prononcée sur le principe de l'expropriation indirecte, en affirmant qu'un tel principe joue un rôle important dans le cadre du système juridique italien et qu'il est compatible avec la Convention. Plus spécifiquement, la Cour de cassation a dit qu'au vu de l'uniformité de la jurisprudence en la matière, le principe de l'expropriation indirecte est désormais pleinement « prévisible » et doit donc être considéré comme respectueux du principe de légalité. Quant à l'indemnisation, la Cour de cassation a affirmé que l'indemnisation due en cas d'expropriation indirecte est suffisante pour garantir un « juste équilibre » entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.
iii. L'indemnisation en cas d'expropriation indirecte
Selon la jurisprudence de la Cour de cassation applicable en matière d'expropriation indirecte, une réparation intégrale, sous forme de dommages-intérêts pour la perte du terrain, était due à l'intéressé en contrepartie de la perte de propriété qu'entraîne l'occupation illégale.
La loi budgétaire de 1992 (article 5 bis du décret-loi no 333 du 11 juillet 1992) modifia cette jurisprudence, dans le sens que le montant dû en cas d'expropriation indirecte ne pouvait dépasser le montant de l'indemnité prévue pour le cas d'une expropriation formelle. Toutefois, par un arrêt no 369 de 1996, la Cour constitutionnelle déclara cette disposition inconstitutionnelle.
En vertu de la loi budgétaire no 662 de 1996, qui a modifié la disposition déclarée inconstitutionnelle, l'indemnisation intégrale ne peut pas être accordée pour une occupation de terrain ayant eu lieu avant le 30 septembre 1996. Dans ce cas, l'indemnisation atteint environ 55 % de la valeur du terrain.
Par l'arrêt no 148 du 30 avril 1999, la Cour constitutionnelle a jugé une telle indemnité compatible avec la Constitution. Toutefois, dans le même arrêt, la Cour a précisé qu'une indemnité intégrale, à concurrence de la valeur vénale du terrain, peut être réclamée lorsque l'occupation et la privation du terrain n'ont pas eu lieu pour cause d'utilité publique.
Le Répertoire a prévu de nouveaux critères en matière d'indemnisation, qui s'appliquent uniquement en ce qui concerne les terrains occupés après le 30 septembre 1996. Quant aux terrains occupés avant cette date et aux procédures pendantes au 1er janvier 1997, le régime prévu par la loi budgétaire no 662 de 1996 reste en vigueur. Les dispositions du Répertoire ne s'appliquent donc pas en l'espèce.
GRIEF
Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent qu'ils ont reçu une indemnité inférieure à la valeur vénale du terrain.
EN DROIT
1. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent d'une atteinte injustifiée à leur droit au respect des biens.
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
Se référant au jugement du 14 février 2001 du tribunal de Bénévent, le Gouvernement soutient que les requérants ont été intégralement dédommagés pour la privation de leur terrain. De plus, ils n'ont pas contesté le montant de l'indemnisation devant la cour d'appel. Par conséquent, leurs demandes ultérieures ne sauraient être accueillies et la requête serait manifestement mal fondée ou irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes.
Les requérants s'opposent à la thèse du Gouvernement.
Ils font valoir que le dédommagement qu'ils ont obtenu ne saurait être considéré comme étant intégral, dans la mesure où le tribunal a évalué que la valeur marchande du terrain était de 50 000 ITL (25,82 EUR) le mètre carré, alors que l'expert nommé par le tribunal avait considéré que la valeur du terrain était de 88 000 ITL (45,45 EUR) le mètre carré. Se référant à l'arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV), les requérants demandent le dédommagement intégral de leur préjudice.
La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 35 de la Convention, elle ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus.
La Cour relève que les requérants ont accepté sans aucune contestation le montant de l'indemnité d'expropriation et qu'ils ont omis d'interjeter appel du jugement du tribunal de Bénévent.
Il s'ensuit que les requérants n'ont pas satisfait à la condition de l'épuisement des voies de recours internes et que la requête doit être rejetée conformément à l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête irrecevable
Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident
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