SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 15117/89
présentée par Riccardo TRAVERS et 27 autres
contre l'Italie
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en chambre du conseil le 16 janvier 1995 en présence de
MM.C.A. NØRGAARD, Président
H. DANELIUS
C.L. ROZAKIS
F. ERMACORA
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
S. TRECHSEL
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
MmeG.H. THUNE
M.F. MARTINEZ
MmeJ. LIDDY
MM.L. LOUCAIDES
M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
B. CONFORTI
N. BRATZA
I. BÉKÉS
J. MUCHA
D. ŠVÁBY
E. KONSTANTINOV
M.M. de SALVIA, Secrétaire adjoint de la Commission
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 11 mars 1989 par Riccardo TRAVERS et 27 autres contre l'Italie et enregistrée le 15 juin 1989 sous le N° de dossier 15117/89 ;
Vu la décision de la Commission, en date du 30 novembre 1992,
de communiquer la requête ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur le
19 mai 1993 et les observations en réponse présentées par les requérants le 19 juillet 1993 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, dont les noms figurent en annexe, sont tous des ressortissants italiens. Ils exercent la profession d'experts consultants.
Devant la Commission, ils sont représentés par Maître Nino Raffone, avocat au barreau de Turin.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1.Circonstances particulières de l'affaire
En vertu de l'article 25 du décret du Président de la République (ci-après D.P.R.) No 600 du 29 septembre 1973, les sociétés et entreprises industrielles et commerciales sont tenues d'opérer pour le compte de l'Etat le prélèvement à la source d'une avance sur les honoraires versés à des tiers - par exemple à des experts consultants -en paiement des prestations fournies à l'entreprise. Le taux d'un tel prélèvement, qui était de 13%, est passé à 19% depuis le 1er janvier 1989.
Les requérants font valoir que leur activité est essentiellement exercée pour le compte de sociétés et entreprises tenues d'effectuer ledit prélèvement.
Selon les requérants, ce système est très onéreux. Son fonctionnement peut se résumer comme suit.
Afin d'éviter l'évasion fiscale, la société ne verse à l'expert- consultant que 81% de la somme qu'elle lui doit (les 19% restant étant versés à l'Etat). Les coûts des prestations de l'expert-consultant s'élevant à environ 70% d'honoraires, celui-ci gagne les 11% restant, sur lesquels il y a prélèvement des cotisations sociales. Ultérieurement, lors de la déclaration des revenus par le contribuable, le montant définitif des impôts dûs est calculé sur le bénéfice net (environ 30%) et est systématiquement inférieur à la somme retenue par la société à titre d'acompte sur les impôts (19% calculé sur les gains bruts). Il en résulte donc un crédit d'impôt important pour le contribuable.
Il est vrai qu'un tel prélèvement ne constitue qu'un "acompte" sur les impôts sur le revenu dus par les intéressés. Toutefois, le remboursement du crédit d'impôt, qui résulte de l'application d'un tel système, n'est effectué, en moyenne, qu'après cinq ans. Les requérants affirment dès lors être assujettis à une sorte d'emprunt forcé de la part de l'Etat, qui met en péril leur survie professionnelle.
Selon un calcul effectué par les requérants figurant en annexe sous les Nos 1, 4, 15, et 23, leur situation, à la date du 28 avril 1992, était la suivante:
a)le 10 mars 1992, le requérant No 1 reçut une lettre de la part du ministère des Finances, l'informant qu'il était titulaire d'un crédit d'impôt de 5.141.000 lires (environ 17.700 FF) pour l'année 1987, plus 1.361.000 lires (environ 4.700 FF) au titre des intérêts pour le remboursement effectué avec retard; ce même requérant a également affirmé être titulaire d'un crédit d'impôt de 18.845.000 lires (environ 65.000 FF) pour l'année 1989, et d'un crédit de 11.423.000 lires (environ 39.400 FF) pour l'année 1990;
b) le requérant No 4 a affirmé être titulaire d'un crédit d'impôt de 7.747.000 lires (environ 26.700 FF) pour l'année 1986, d'un crédit de 8.314.000 lires (environ 28.650 FF) pour l'année 1987, d'un crédit de 8.058.000 (environ 27.800 FF) pour l'année 1988, d'un crédit de 11.715.000 lires (environ 40.400 FF) pour l'année 1989, et enfin d'un crédit de 12.092.000 lires (environ 41.700 FF) pour l'année 1990 ;
c)la requérante No 15 a soutenu qu'à la date du 10 avril 1992 elle attendait toujours le remboursement d'un crédit global de 67.775.000 lires (environ 233.700 FF), pour la période 1985-1990 ;
d)le requérant No 23 a affirmé être titulaire d'un crédit d'impôt de 5.938.000 lires (environ 20.500 FF) pour l'année 1986, d'un crédit de 5.409.000 lires (environ 18.650 FF) pour l'année 1987, d'un crédit de 10.795.000 lires (environ 37.200 FF) pour l'année 1988, d'un crédit de 9.537.000 lires (environ 32.900 FF) pour l'année 1989, et enfin d'un crédit de 8.680.000 lires (environ 29.900 FF) pour l'année 1990.
2.Droit interne pertinent
L'article 41 du D.P.R. No 602 de 1973 prévoit que le bureau compétent doit procéder d'office au remboursement au cas où il résulterait que l'acompte prélevé était supérieur au montant de l'impôt dû.
Les articles 44 et 44bis de ce décret prévoient également qu'au moment du remboursement du crédit d'impôt, l'administration compétente doit verser aux contribuables des intérêts sur les sommes remboursées, à hauteur de 9 % par an.
D'autre part, les articles 37 et 38 du D.P.R. No 602 de 1973 mentionné ci-dessus disposent notamment qu'en cas d'erreur matérielle, de duplication ou d'inexistence totale ou partielle de l'obligation fiscale de versement, la personne intéressée peut présenter une demande de remboursement auprès de l'administration compétente. Ces mêmes dispositions stipulent que si l'autorité saisie ne répond pas dans un délai de 90 jours à compter de la présentation de la demande, le contribuable peut attaquer l'absence de réponse de la part de l'administration, qui en droit italien équivaut à une décision négative, par un recours à la commission fiscale ("Commissione tributaria").
GRIEFS
Les requérants allèguent la violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
Ils se plaignent en premier lieu de ce que le taux du prélèvement de l'acompte sur les impôts est déraisonnable. A cet égard, ils affirment en particulier que le prélèvement opéré sur leurs gains bruts correspond en fait à un prélèvement de 60% de leurs bénéfices nets. Ils font valoir notamment que ce système a obligé beaucoup d'entre eux de changer de méthode de travail, voire, dans certains cas, de changer d'activité professionnelle.
Ils se plaignent en outre de ce que les sommes dont ils sont créditeurs envers le fisc ne leur sont payées qu'après de longs délais.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 11 mars 1989 et enregistrée le 15 juin 1989.
Le 30 novembre 1992, la Commission a décidé de porter la requête à la connaissance du Gouvernement défendeur et de l'inviter à lui présenter par écrit des observations sur sa recevabilité et son bien-fondé.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 19 mai 1993 et les requérants y ont répondu le 19 juillet 1993.
Par courrier du 17 novembre 1994, l'avocat des requérants a fait savoir que les requérants figurant en annexe sous les Nos 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 et 28, entendaient se désister de leur requête.
EN DROIT
1.Pour autant que la requête a été introduite par les requérants figurant en annexe sous les Nos 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 et 28, la Commission constate que par courrier du 17 novembre 1994, l'avocat des requérants a informé la Commission que les requérants mentionnés ci-dessus entendaient se désister de leur requête.
La Commission en conclut que ces requérants n'entendent plus maintenir leur requête au sens de l'article 30 par. 1 a) de la Convention.
La Commission estime en outre qu'aucune circonstance particulière touchant au respect des Droits de l'Homme garantis par la Convention n'exige la poursuite de l'examen de la requête quant auxdits requérants, par application de l'article 30 par. 1, in fine, de la Convention.
Par conséquent, la Commission décide de rayer l'affaire du rôle quant à ces requérants, au sens de l'article 30 par. 1 de la Convention.
2.Quant aux autres requérants, soit ceux figurant en annexe sous les Nos 1, 4, 15 et 23, ils se plaignent en premier lieu du système de l'impôt provisionnel en tant que tel. Ils se plaignent aussi du fait que l'administration fiscale compétente n'a pas encore procédé au remboursement des crédits d'impôt résultant du prélèvement de l'acompte sur les impôts sur leurs revenus, en violation de l'article 1 du Protocole N° 1 à la Convention, ainsi libellé:
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à 'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes."
3.Le Gouvernement excipe d'emblée du non-épuisement des voies de recours internes. En effet, selon le Gouvernement, les requérants auraient pu présenter une demande de remboursement auprès de l'administration fiscale compétente au sens des articles 37 et 38 du D.P.R. No 602 de 1973 et attaquer l'absence de réponse éventuelle de l'administration par un recours auprès de la commission fiscale.
Les requérants contestent cette thèse. Ils font valoir que la voie de recours indiquée par le Gouvernement est inefficace, la commission fiscale n'étant pas compétente pour trancher des demandes de remboursement; d'autre part, un recours devant cette instance pour se plaindre de la durée de la procédure de remboursement serait voué à l'échec.
La Commission rappelle que la règle de l'épuisement des voies de recours internes énoncée à l'article 26 de la Convention n'impose l'exercice de recours que pour autant qu'ils sont accessibles et adéquats, c'est-à-dire de nature à porter remède à la situation mise en cause. D'autre part, il incombe au Gouvernement qui soulève l'exception d'indiquer les moyens qui, selon lui, étaient à la disposition des intéressés (cf. Cour eur. D.H., arrêt De Wilde, Ooms et Versyp du 18 juin 1971, série A No 12, p. 33, par. 60).
A cet égard, la Commission constate que le Gouvernement n'a cité aucun exemple de décision pouvant démontrer l'efficacité de la voie de droit suggérée. En effet, celle-ci semble ne pouvoir s'appliquer que dans l'hypothèse où il y a eu erreur matérielle. En revanche, le système du versement d'un acompte sur les impôts, et les crédits d'impôt en résultant, découlent de l'application de la loi elle-même et en particulier du décret No 602 de 1973, qui en son article 41 prévoit que le bureau compétent doit procéder d'office au remboursement au cas où il résulterait que l'acompte prélevé était supérieur au montant de l'impôt dû.
La Commission estime dès lors que la voie de recours en question ne peut pas être considérée comme constituant en l'espèce un remède efficace. Cette exception ne saurait donc être retenue.
4.Dans la mesure où les requérants se plaignent du système de prélèvement mis en cause, le Gouvernement fait valoir que la méthode de prélèvement contestée par les requérants permet à l'Etat d'agir plus efficacement contre l'évasion fiscale. En outre, le Gouvernement fait valoir que si le bureau compétent établit l'existence d'un crédit d'impôt, celui-ci procède d'office au remboursement du crédit, augmenté d'un taux d'intérêt de 9% par an.
Les requérants observent que si le système de prélèvement en question est sans doute très efficace en cas de fraude fiscale, il frappe toutefois non seulement les fraudeurs mais, de façon disproportionnée, une catégorie entière de personnes exerçant une profession libérale. Selon eux, le système contesté réalise en pratique un emprunt forcé au bénéfice de l'Etat qui est moins bien rémunéré qu'un emprunt souscrit librement, car le taux d'intérêt prévu pour les crédits d'impôt est inférieur à celui versé aux propriétaires d'obligations mobilières, qui peuvent de surcroît en disposer librement.
La Commission rappelle tout d'abord qu'elle peut être saisie d'une requête par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers dès lors que cette personne physique, cette organisation gouvernementale ou ce groupe de particuliers se prétend victime d'une violation par l'une des Hautes Parties Contractantes des droits reconnus dans la Convention. En outre, la Commission n'a compétence pour examiner la conformité de normes de droit interne à la Convention que s'agissant de leur application dans un cas concret et n'a pas compétence pour examiner cette conformité à la Convention in abstracto (cf. par ex. No 11045/84, déc. 8.3.85,
D.R. 42 p. 247).
La Commission n'examinera donc les griefs des requérants que pour autant que la législation en cause les affecte personnellement. A cet égard, elle rappelle que la Cour européenne des Droits de l'Homme a estimé que, par "victime", l'article 25 désigne la personne directement concernée par l'acte ou l'omission litigieux (cf. Cour eur. D.H., arrêt Eckle du 15 juillet 1982, série A No 51, p. 30, par. 66). A cet égard, la Commission note que les requérants ont tous produit des éléments détaillés attestant de leur situation financière et des crédits échus envers l'administration fiscale et qui, à la date du 28 avril 1992, n'avaient toujours pas été remboursés.
La Commission rappelle ensuite que l'imposition est en principe une ingérence dans le droit garanti par le premier alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 et que cette ingérence se justifie, conformément au deuxième alinéa de cet article, qui prévoit expréssement une exception pour ce qui est du paiement des impôts ou d'autres contributions (cf. No 11089/84, déc. 11.11.86, D.R. 49 p. 200).
La Commission observe toutefois qu'une telle question n'échappe pas pour autant à tout contrôle de la Commission, puisque les organes de la Convention doivent vérifier si l'article 1 du Protocole N° 1 a fait l'objet d'une application correcte.
A cet égard, elle rappelle que "le second alinéa de l'article 1 du Protocole N° 1 doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l'article". Il s'ensuit qu'une mesure d'ingérence doit ménager un "juste équilibre" entre "les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu ... Le souci d'assurer un tel équilibre se reflète dans la structure de l'article 1 tout entier ... , donc aussi dans le second alinéa. Il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé" (voir Cour eur. D.H., arrêt Tre Traktörer AB du 7 juillet 1989, série A No 159, p. 23, par. 59; voir également arrêts James et autres du 21 février 1986, série A No 98, pp. 30 et 34, paras. 37 et 50, et Sporrong et Lönnroth du 23 septembre 1982, série A No 52, p. 26, par. 69). Par conséquent, "l'obligation financière née du prélèvement d'impôts ou de contributions peut léser la garantie consacrée par cette disposition si elle impose à la personne ou à l'entité en cause une charge excessive ou porte fondamentalement atteinte à leur situation financière" (voir No 13013/87, déc. 14.12.88, D.R. 58 p. 214).
Par ailleurs, la Commission rappelle qu'il appartient en premier lieu aux autorités nationales de décider du type d'impôts ou de contributions qu'il convient de lever. Les décisions en ce domaine impliquent normalement, en outre, une appréciation de problèmes politiques, économiques et sociaux que la Convention laisse à la compétence des Etats parties, car les autorités internes sont manifestement mieux placées que la Commission pour apprécier ces problèmes (cf. No 11089/84, déc. précitée, p. 202). Les Etats parties disposent donc en la matière d'un large pouvoir d'appréciation.
Or, la Commission observe que l'adoption du système de l'acompte d'impôt repose principalement sur le souci de combattre de façon efficace le phénomène de l'évasion fiscale. Il est vrai que ce système fait peser sur les contribuables une charge importante, qui semble aggravée par le retard pris par les autorités fiscales pour rembourser le crédit d'impôt. La Commission estime cependant que les requérants n'ont pas démontré qu'une telle charge avait bouleversé leur situation financière.
La Commission considère dès lors que le système de prélèvement en question n'a pas porté atteinte aux biens des requérants de manière disproportionnée ou abusive au point d'engendrer la violation de l'article 1 du Protocole N° 1.
Partant, cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 de la Convention.
5.Quant aux retards dans le remboursement du crédit d'impôt, le Gouvernement fait valoir que le décret No 602 de 1973 prévoit que les crédits d'impôt sont remboursés d'office et qu'au moment du remboursement le contribuable bénéficie d'un intérêt de 9 % par an qui, selon le Gouvernement, suffit à ménager un juste équilibre entre l'intérêt général et celui des particuliers assujettis au système contesté.
Le Gouvernement se refère par ailleurs à diverses mesures visant à éliminer les inconvenients pour les contribuables résultant du retard pris, dans le passé, par l'administration fiscale à rembourser les crédits d'impôts en question. En particulier, le Gouvernement rappelle la possibilité, introduite par la loi No 66 de 1992, de compenser les crédits et les dettes résultant de l'impôt sur les revenus des personnes physiques ("IRPEF") et l'impôt local sur les revenus ("ILOR"), ainsi que l'éventuel crédit restant avec les acomptes ou impôts dus lors de prélèvements successifs. Le Gouvernement souligne enfin que la simplification des procédures relatives aux salariés permettra à l'administration fiscale de consacrer ses efforts aux professions libérales de façon à accélérer les procédures de remboursement.
Pour les requérants, le fait qu'au moment du remboursement du crédit d'impôt l'Etat verse aux contribuables des intérêts de 9% confirme leur thèse, selon laquelle le système contesté constitue un emprunt forcé de la part de l'Etat, moins favorable qu'un emprunt souscrit librement.
En outre, les requérants soutiennent que la catégorie à laquelle ils appartiennent n'a pas la possibilité d'obtenir la compensation à laquelle se refère le Gouvernement car, pour cette catégorie, l'impôt local sur les revenus ("ILOR") a été remplacé par l'impôt municipal sur les immeubles ("ICI"), qui n'est pas compensable. Les requérants soulignent en outre que la possibilité de compensation est en tout cas limitée, car le crédit est toujours supérieur aux dettes et est progressif.
La Commission observe d'abord que le système mis en cause fait effectivement peser sur les contribuables une charge importante et que le retard pris par les autorités fiscales pour rembourser le crédit d'impôt semble l'aggraver.
La Commission note cependant que les articles 44 et 44bis du décret No 602 de 1973 prévoient que l'administration est tenue de verser des intérêts sur les sommes remboursées à hauteur de 9 % par an.
Compte tenu du fait que le système contesté, bien qu'onéreux, ne semble pas avoir bouleversé la situation financière des requérants, la Commission considère que les retards dont ils se plaignent paraissent compensés par le versement d'intérêts au moment du remboursement. En conséquence, la Commission estime que le paiement de ces intérêts ménage un "juste équilibre" entre les exigences de l'intérêt de la collectivité et les impératifs de la protection des droits fondamentaux de l'individu, en réalisant de façon raisonnable un rapport de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé.
La Commission note de surcroît que la loi No 66 de 1992 permet désormais de compenser les crédits et les dettes résultant de l'impôt sur les revenus des personnes physiques ("IRPEF") et l'impôt local sur les revenus ("ILOR"), ainsi que l'éventuel crédit restant avec les acomptes ou impôts dus lors de prélèvements successifs.
La Commission dès lors estime que ce grief doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé, en application de l'article 27 par. 2 de la Convention.
Par ces motifs, la Commission,
DECIDE DE RAYER LA REQUETE DU ROLE, à l'unanimité, quant aux requérants figurant sous les Nos 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27 et 28 de la liste en annexe ;
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE quant aux requérants figurant sous les Nos 1, 4, 15 et 23 de la liste en annexe,
-à l'unanimité, en ce qui concerne le grief visant le système d'imposition incriminé en tant que tel ;
-à la majorité, quant au grief tiré d'une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 en raison du retard dans le remboursement des crédits d'impôt dont ces requérants sont titulaires.
Le Secrétaire adjoint Le Président
de la Commission de la Commission
(M. de SALVIA) (C.A. NØRGAARD)
ANNEXE 1
LISTE DES REQUERANTS
1. TRAVERSRiccardo30 mai 1943 TORINO
2. AINARDIGiorgio3 octobre 1947 SUSA (TO)
3. BASILEAntonio24 mai 1936 PESARO
4. BETTINELLIPier Angelo24 juin 1942 CASCINETTE D'IVREA
(TO)
5. CAIMIAlessandro11 novembre 1926 MILANO
6. COPPAAnna Maria3 juillet 1933 CASALE MONFERRATO (AL)
7. CORSIFabio26 septembre 1947 BELLUNO
8. CORTELuigi28 mars 1943 PINEROLO (TO)
9. DEL NEGROMarco14 otobre 1957 TORINO
10. FABBRIClaudio14 septembre 1927 PESCIA (PT)
11. GROSSOStefano5 mai 1940 FORNO CANAVESE (T0)
12. LURASCHIGiuseppe20 décembre 1940 MILANO
13. MARINORosanna2 mai 1932 TORINO
14. OCERAGiovanni1 février 1946 PATTI (ME)
15. ODDENINOA. M. Teresa 4 mars 1956 TORINO
16. PAGANIMaria Luisa20 août 1944 TORINO
17. PASTORECarmen2 septembre 1959 TORINO
18. PORCELLIMauro10 février 1941 MILANO
19. PROCACCINIUbaldo9 novembre 1941 NAPOLI
20. PULEORoberto16 juillet 1949 TORINO
21. RANDOAntonio10 décembre 1956 PALERMO
22. RECristoforo16 juin 1944 PREDOSA (AL)
23. SABATINOEugenio6 avril 1945 LUCERA (FG)
24. SCOLAROGiuseppe21 mai 1963 RESUTTANO (CL)
25. SGROAurelio Pietro1 mars 1933 VERCELLI
26. TONSOAAngela30 mars 1931 TORINO
27. VANZANMario17 septembre 1927 NAPOLI
28. ZANOVELLOCarlo1 juin 1957 CHIVASSO (TO)
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