Mål T‑250/08
Edward William Batchelor
mot
Europeiska kommissionen
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som utväxlats i samband med en bedömning av huruvida åtgärder som vidtagits rörande utförandet av sändningsverksamhet för television är förenliga med gemenskapsrätten – Avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Undantag som avser skyddet för beslutsförfarandet – Undantag som avser skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”
Sammanfattning av domen
1. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Medlemsstatens möjlighet att begära att institutionen inte ska lämna ut handlingar – Följder för förfarandet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1–4.5)
2. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar– Handlingar som härrör från en medlemsstat – Medlemsstatens möjlighet att begära att institutionen inte ska lämna ut handlingar – Unionsdomstolens behörighet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1–3 och 4.5)
3. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3)
4. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001– Institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
5. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar– Handlingar som härrör från en medlemsstat – Skydd för beslutsförfarandet
(Artikel 10 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 andra stycket och 4.5)
6. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen; rådets direktiv 89/552, artikel 3a)
1. Omfattningen av den motiveringsskyldighet som åvilar den institution som mottagit en ansökan om tillgång till handlingar som härrör från myndigheterna i en medlemsstat, som ingetts i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, är beroende av rättsverkan av att en medlemsstat har motsatt sig att lämna ut en handling med stöd av artikel 4.5 i nämnda förordning.
Det är härvid inte förenligt med syftet att öka öppenheten för beslutsförfarandet i Europeiska unionen att tolka denna bestämmelse så, att medlemsstaten ges en allmän och ovillkorlig vetorätt att, helt skönsmässigt och utan att behöva motivera sitt beslut, motsätta sig utlämnandet av varje handling som en gemenskapsinstitution innehar endast på grund av att handlingen härrör från denna medlemsstat.
Den berörda medlemsstaten är således skyldig att motivera sin eventuella invändning mot bakgrund av de undantag som räknas upp i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001. När medlemsstaten uppfyller denna skyldighet, är institutionen tvungen att avslå ansökan om tillgång till handlingar men är samtidigt skyldig att själv uppfylla sin motiveringsskyldighet genom att i sitt beslut ange de skäl som åberopats av medlemsstaten för att motivera en tillämpning av ett av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i ovan nämnda bestämmelser.
Det följer av dessa överväganden, vilka syftar till att säkerställa syftet med förordning nr 1049/2001 och samtidigt försöka ge förordningens artikel 4.5 ett eget normativt innehåll som skiljer sig från innehållet i förordningens artikel 4.4, att kommissionen, sedan den har konstaterat att en medlemsstats invändning innehåller sådana skäl som enligt medlemsstaten medför att de aktuella handlingarna omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar, inte är skyldig att ange sin bedömning av huruvida dessa skäl är välgrundade.
(se punkterna 44–47)
2. När en medlemsstat åberopar artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar och anför sådana skäl för att motsätta sig ett utlämnande som räknas upp i förordningens artikel 4.1–4.3, är unionsdomstolen nämligen behörig att, på begäran av den sökande som har vägrats tillgång till handlingar av den institution som har mottagit ansökan om tillgång till handlingar, pröva om denna vägran kunde grundas på de nämnda undantagen, även om denna vägran inte följer av en bedömning av undantagen som institutionen själv har gjort utan av den som den berörda medlemsstaten har gjort. Det ska för övrigt framhållas, beträffande nämnda sökande, att medlemsstatens delaktighet inte påverkar den gemenskapsrättsliga karaktären på det beslut som institutionen senare riktar till denne som svar på den ansökan om tillgång till handlingar som sökanden har lämnat in till institutionen beträffande en handling som institutionen innehar.
(se punkt 67)
3. Handlingar som skickas till en institution av en person eller en extern enhet för att ingå i ett utbyte av synpunkter med institutionen i fråga omfattas inte av tillämpningsområdet för artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Denna bestämmelse har nämligen till syfte att skydda vissa typer av handlingar som upprättats inom ramen för ett förfarande, när ett utlämnande av dessa handlingar, även efter det att förfarandet har avslutats, skulle undergräva den berörda institutionens beslutsförfarande.
Även om handlingar som omfattas av denna bestämmelse ska innehålla ”yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen”, innebär nämligen det förhållandet – att en handling inte anses avsedd för institutionens interna bruk enbart på grund av att institutionen utgör mottagaren – att detta villkor fråntas sin betydelse, eftersom alla handlingar som inkommer till en institution uppfyller detta villkor. Dessutom tar den tolkning som ligger till grund för kommissionens bedömning i det uttryckliga beslutet inte hänsyn till att överläggningar eller inledande samråd enligt denna bestämmelse ska äga rum ”inom … institutionen”.
En sådan tolkning grundar sig inte enbart på en lexikalisk tolkning, utan är förenlig med den princip enligt vilken undantagen från allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar, vilka undantag räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, ska tolkas och tillämpas restriktivt. Vidare innebär dessa överväganden att den ändamålsenliga verkan av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 upprätthålls och följaktligen även logiken i förekomsten av två olika stycken i denna bestämmelse, där det första stycket avser perioden fram till och med beslutsförfarandets avslutande, och det andra stycket avser en period som även omfattar tiden efter det att förfarandet har avslutats.
Om artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 syftade på alla handlingar som skickas till en institution från en extern avsändare – när handlingarna innehåller ett ”yttrande” i den mest vidsträckta mening som avses med termen och när dessa är ägnade att medföra ett svar, vilket i sin helhet utgör ett ”samråd” i den mening som avses i denna bestämmelse – skulle det nämligen leda till att detta andra stycke omfattade handlingar i samma vidsträckta mening som första stycket i denna bestämmelse. Med hänsyn till att dessa kategorier av handlingar skulle skyddas på identiska villkor, det vill säga på grundval av att ett utlämnande av handlingarna allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet, blev dessutom det första stycket överflödigt, eftersom det andra stycket omfattar perioden såväl före som efter det att nämnda förfarande har avslutats.
(se punkterna 68–70 och 73–76)
4. Vid en ansökan om tillgång till handlingar i enlighet med förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar är det nödvändigt att göra en konkret prövning av ansökan. För det första är enbart det förhållandet att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag inte tillräckligt för att motivera en tillämpning av undantaget. En sådan tillämpning är i princip endast motiverad när institutionen först har bedömt om en tillgång till handlingen i det konkreta fallet faktiskt kan undergräva ett skyddat intresse. För att kunna åberopas måste, för det andra, risken för att ett skyddat intresse undergrävs vara rimligen förutsebar och inte rent hypotetisk.
(se punkt 78)
5. Artikel 4.3 andra stycket och artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ska tolkas så, att en medlemsstat inte kan åberopa sin egen tveksamhet till att samarbeta med kommissionen, för det fall en handling skulle lämnas ut i enlighet med nämnda förordning, som en giltig grund för påståendet att beslutsförfarandet vid den berörda institutionen allvarligt skulle undergrävas.
Om en förklaring från en medlemsstat, i vilken denna uttrycker sin tveksamhet till ett samarbete med institutionen för det fall denna skulle ge tillgång till en handling, erkänns som grund för att ett utlämnande av handlingar allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, skulle det nämligen innebära att medlemsstaterna tillerkänns en skönsmässig rätt på detta område eller, åtminstone, att den politik avseende tillgång till handlingar som genomförs genom denna förordning underställs den nationella politiken på detta område. Detta är emellertid varken förenligt med det system med tillgång till handlingar som inrättats genom förordning nr 1049/2001 eller den skyldighet att samarbeta lojalt med kommissionen som åvilar medlemsstaterna i enlighet med artikel 10 EG.
(se punkterna 80 och 81)
6. Undantaget från allmänhetens rätt till tillgång till handlingar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, vilket avser skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, är inte tillämpligt på handlingar som skickats i samband med kommissionens bedömning av huruvida vissa åtgärder som vidtagits av en medlemsstat på grundval av artikel 3a i direktiv 89/552 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television var förenliga med gemenskapsrätten.
Syftet att upprätthålla efterlevnaden av gemenskapsrätten, vilket utgör syftet med kommissionens utredning på detta område, äventyras nämligen inte för det fall en medlemsstat inte önskar samarbeta i samband med utvärderingen av huruvida de åtgärder som den antar eller har för avsikt att anta är förenliga med gemenskapsrätten. Under sådana omständigheter kommer åtgärderna inte att prövas av kommissionen och de kommer inte att bli föremål för ett ömsesidigt erkännande, utan den frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras av primärrätten kommer att vara tillämplig fullt ut.
(se punkterna 91, 92 och 95)
TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen)
den 24 maj 2011(*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001– Handlingar som utväxlats i samband med en bedömning av huruvida åtgärder som vidtagits rörande utförandet av sändningsverksamhet för television är förenliga med gemenskapsrätten – Avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Undantag som avser skyddet för beslutsförfarandet – Undantag som avser skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner”
I mål T‑250/08,
Edward William Batchelor, Bryssel (Belgien), inledningsvis företrädd av F. Young, solicitor, A. Barav, barrister, och advokaten D. Reymond, därefter av M. Barav, D. Reymond och F. Carlin, barrister,
sökande,
med stöd av
Konungariket Danmark, företrätt av B. Weis Fogh och S. Juul Jørgensen, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av C. Docksey, C. O’Reilly och P. Costa de Oliveira, samtliga i egenskap av ombud, därefter av C. O’Reilly och P. Costa de Oliveira,
svarande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrätt av S. Behzadi-Spencer, L. Seeboruth och I. Rao, samtliga i egenskap av ombud, därefter av I. Rao, biträdd av G. Facenna och T. de la Mare, barristers,
intervenient,
angående dels en talan om ogiltigförklaring av det beslut som kommissionens generalsekreterare fattade den 16 maj 2008 om avslag på ansökan om tillgång till vissa handlingar som skickats i samband med bedömningen av huruvida vissa åtgärder som vidtagits av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland på grundval av artikel 3a i rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EGT L 298, s. 23; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 3) var förenliga med gemenskapsrätten, dels en talan om ogiltigförklaring av det underförstådda avslagsbeslutet avseende samma ansökan, vilket anses ha fattats den 9 april 2008,
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
sammansatt av ordföranden N.J. Forwood (referent) samt domarna F. Dehousse och J. Schwarcz,
justitiesekreterare: handläggaren N. Rosner,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 november 2010,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
1 I rådets och Europaparlamentets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43) fastställs principerna, villkoren och gränserna för rätten till tillgång till dessa institutioners handlingar i enlighet med artikel 255 EG.
2 I artikel 4.2–4.6 i förordning nr 1049/2001 anges följande:
”2. Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
– en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter,
– rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning,
– syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
3. Tillgång till en handling som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut, skall vägras om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
4. För handlingar som härrör från tredje part skall institutionen samråda med den berörda tredje parten för att bedöma om de undantag som anges i punkterna 1 och 2 skall tillämpas, om det inte är uppenbart att handlingen skall eller inte skall lämnas ut.
5. En medlemsstat får begära att institutionen inte skall lämna ut en handling som härrör från denna medlemsstat utan att medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt medgivande.
6. Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.”
3 Artikel 8 i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse:
”1. En bekräftande ansökan skall behandlas skyndsamt. Institutionen skall inom 15 arbetsdagar efter det att en sådan ansökan registrerats antingen bevilja tillgång till den begärda handlingen och ge tillgång till den i enlighet med artikel 10 inom samma tidsfrist, eller skriftligen ange skälen för att ansökan helt eller delvis har avslagits. …
3. Om inget besked ges av institutionen inom den föreskrivna tidsfristen, skall ansökan anses ha avslagits och sökanden skall ha rätt att väcka talan mot institutionen och/eller framföra klagomål till ombudsmannen i enlighet med relevanta bestämmelser i EG‑fördraget.”
4 I artikel 3a i rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EGT L 298, s. 23; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 3), vilken införts genom parlamentets och rådets direktiv 97/36/EG av den 30 juni 1997 om ändring av direktiv 89/552 (EGT L 202, s. 60), anges följande:
”1. Varje medlemsstat får vidta åtgärder som är förenliga med gemenskapsrätten för att säkerställa att programföretag inom dess jurisdiktion inte, med utnyttjande av exklusiva rättigheter, sänder evenemang som av den medlemsstaten anses vara av särskild vikt för samhället på ett sådant sätt att en väsentlig del av allmänheten i den medlemsstaten utestängs från möjligheten att följa sådana evenemang genom direktsändning eller tidsförskjuten sändning i fri TV. I sådana fall skall den berörda medlemsstaten upprätta en förteckning över de evenemang, nationella eller icke-nationella, som den anser vara av särskild vikt för samhället. Detta skall göras på ett klart och öppet sätt i rätt och god tid. Den berörda medlemsstaten skall härvid också bestämma om dessa evenemang skall vara tillgängliga helt eller delvis via direktsändning eller, när det är nödvändigt eller lämpligt på grundval av objektiva orsaker i allmänhetens intresse, helt eller delvis via tidsförskjuten sändning.
2. Medlemsstaterna skall omedelbart till kommissionen anmäla alla åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas enligt punkt 1. Inom en period på tre månader efter anmälan skall kommissionen verifiera att sådana åtgärder är förenliga med gemenskapsrätten och meddela dem till de andra medlemsstaterna. Den skall inhämta yttrande från den kommitté som inrättas i enlighet med artikel 23a. Den skall i Europeiska gemenskapernas officiella tidning skyndsamt offentliggöra de åtgärder som har vidtagits samt minst en gång om året den konsoliderade förteckningen över de åtgärder som har vidtagits av medlemsstaterna.
3. Medlemsstaterna skall – med lämpliga medel och inom ramen för sin lagstiftning – säkerställa att programföretag inom deras jurisdiktion inte utövar de exklusiva rättigheter som förvärvats av dessa programföretag efter den dag då detta direktiv offentliggörs på sådant sätt att en väsentlig del av allmänheten i en annan medlemsstat utestängs från möjligheten att följa evenemang på det sätt som den andra medlemsstaten bestämt i enlighet med föregående punkter helt eller delvis via direktsändning eller när det är nödvändigt eller lämpligt på grundval av objektiva orsaker i allmänhetens intresse, helt eller delvis via tidsförskjuten sändning i fri TV så som den andra medlemsstaten har bestämt i enlighet med punkt 1.”
Bakgrund till tvisten
5 I skrivelse av den 20 december 2005 ingav Infront WM AG, ett bolag bildat enligt schweizisk rätt som bedriver verksamhet i form av förvärv, förvaltning och försäljning av sändningsrättigheter för television till sportevenemang, ett klagomål till Europeiska gemenskapernas kommission angående åtgärder som vidtagits av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland i enlighet med artikel 3a i direktiv 89/552 (nedan kallat klagomålet).
6 I en skrivelse av den 18 december 2006 inkom sökanden, advokaten Edward William Batchelor, i egenskap av juridisk rådgivare för bolaget Infront WM, till kommissionen med synpunkter på en skrivelse som kommissionen skickat till Infront WM den 27 september 2006 i samband med prövningen av klagomålet. Skrivelsen av den 18 december 2006 innehöll vidare en begäran om att kommissionen skulle överlämna alla handlingar som berör skriftväxlingen med myndigheterna i Förenade kungariket efter ingivandet av klagomålet samt all statistik och alla uppgifter som lämnats av denna medlemsstat i detta förfarande.
7 I en skrivelse av den 16 januari 2007 svarade direktören för direktoratet AV, medier, Internet inom generaldirektoratet (GD) ”Informationssamhället och medier” att han uppfattade begäran om tillgång till handlingar i skrivelsen av den 18 december 2006 så, att den syftade på en skrivelse från kommissionen av den 2 augusti 2006 och två skrivelser från myndigheterna i Förenade kungariket, daterade den 5 september respektive den 15 november 2006. Enligt den som upprättat skrivelsen av den 16 januari 2007 omfattades dessa handlingar emellertid av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, som avser skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och visioner, med hänsyn till att kommissionens prövning av klagomålet kunde leda till ett fördragsbrottsförfarande.
8 Den 16 oktober 2007 antog kommissionen beslut 2007/730/EG om förenlighet med gemenskapsrätten när det gäller åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket i enlighet med artikel 3a.1 i direktiv 89/552 (EUT L 295, s. 12). I artikel 1 i beslut 2007/730 förklarade kommissionen att de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket i enlighet med artikel 3a.1 i direktiv 89/552 var förenliga med gemenskapsrätten.
9 I skrivelse av den 7 februari 2008 underrättade generaldirektören för GD ”Informationssamhället och medier” sökanden om antagandet av beslut 2007/730 samt om generaldirektoratets ståndpunkt, enligt vilken det, i enlighet med vad som angetts i beslutet och mot bakgrund av de skäl som angetts i kommissionens skrivelse av den 27 september 2006, inte kunde anses styrkt genom klagomålet att Förenade kungariket hade åsidosatt gemenskapsrätten.
10 I skrivelse av den 21 december 2007 begärde sökanden att kommissionen skulle ompröva den ståndpunkt som angetts i skrivelsen av den 16 januari 2007 (se ovan punkt 7) med hänsyn till att prövningen av huruvida de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket var förenliga med gemenskapsrätten hade avslutats. Sökanden begärde vidare att kommissionen bland annat skulle identifiera och ge sökanden tillgång till alla handlingar som Förenade kungariket ingett efter den 16 januari 2007 samt alla icke konfidentiella uppgifter i skriftväxlingen rörande innehållet i förteckningen över evenemang som upprättats av Förenade kungariket på grundval av artikel 3a i direktiv 89/552.
11 I skrivelse av den 7 februari 2008 underrättade direktören för direktoratet AV, medier, Internet inom GD ”Informationssamhället och medier” sökanden om att de av denne efterfrågade handlingarna inte kunde lämnas ut på grund av att de omfattades av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, som avser skyddet för rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning, eftersom mål C‑125/06 P, kommissionen mot Infront WM, vilket var ett mål mellan kommissionen och Infront WM angående åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket, fortfarande var anhängigt vid domstolen.
12 I skrivelse av den 21 februari 2008 inkom sökanden till kommissionens generalsekreterare med en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001. I skrivelse av den 14 mars 2008 underrättade kommissionen sökanden, i enlighet med artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001, om att fristen enligt artikel 8.1 i denna förordning hade förlängts med 15 arbetsdagar.
13 I skrivelse av den 16 maj 2008 (nedan kallat det uttryckliga beslutet) fattade kommissionens generalsekreterare ett beslut angående sökandens bekräftande ansökan. Generalsekreteraren angav inledningsvis att tre handlingar omfattades av sökandens ansökan, nämligen en skrivelse från generaldirektören för GD ”Informationssamhället och medier” till Förenade kungarikets permanenta representant, daterad den 2 augusti 2006, en skrivelse från myndigheterna i denna medlemsstat till kommissionen, daterad den 5 september 2006, och en skrivelse från Förenade kungarikets permanenta representant till kommissionen, daterad den 19 februari 2007 jämte fem bilagor tillhörande denna handling.
14 När det gäller skrivelserna av den 5 september 2006 och den 19 februari 2007 angav kommissionen att den rådgjort med myndigheterna i Förenade kungariket, vilka tillämpade artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 genom att motsätta sig ett utlämnande av skrivelserna med stöd av undantaget i artikel 4.3 andra stycket i denna förordning. Myndigheterna i denna medlemsstat gjorde närmare bestämt gällande att dessa handlingar innehöll Förenade kungarikets ståndpunkter beträffande de frågor som tagits upp i klagomålet, och att dessa lämnats konfidentiellt. Ett utlämnande av dessa handlingar skulle allvarligt skada dialogförfarandet mellan kommissionen och medlemsstaterna i samband med undersökningen av huruvida ett klagomål är välgrundat, vilket i sin tur påverkar kommissionens beslutsförfarande. Vidare innehöll bilagorna till skrivelsen av den 19 februari 2007 konfidentiella uppgifter som berörde affärsmässiga intressen för radio- och TV-företagen och andra innehavare av sändningsrättigheter för television avseende flera sportgrenar. Dessa bilagor omfattades således av undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
15 Kommissionen anförde i det uttryckliga beslutet att, mot bakgrund av den motiverade invändning som lämnats av myndigheterna i Förenade kungariket mot ett utlämnande av de aktuella skrivelserna, kommissionen var tvungen att avslå sökandens ansökan om tillgång, vilket följer av domstolen dom av den 18 september 2007 i mål C‑64/05 P, Sverige mot kommissionen (REG 2007, s. I‑11389).
16 När det gäller skrivelsen av den 2 augusti 2006 angav kommissionen att ett utlämnande av denna skrivelse allvarligt skulle undergräva skyddet för syftet med utredningar, enligt undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, eftersom kommissionen riskerade att inte kunna få till stånd något samarbete med medlemsstaterna när det gäller bedömningen av förenligheten av åtgärder som anmälts enligt artikel 3a i direktiv 89/552. Kommissionen ansåg att detta arbetsdokument skulle vara konfidentiellt till dess att tribunalen hade avgjort den talan som väckts av Fédération internationale de football association (FIFA) och Union des associations européennes de football (UEFA) (målen T‑68/08 respektive T‑55/08) mot beslut 2007/730.
17 Kommissionen beviljade inte heller tillgång till viss del av skrivelsen av den 2 augusti 2006 med hänvisning till att den i sin helhet omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Slutligen ansåg kommissionen att det inte fanns någon omständighet som pekade på att det förelåg ett övervägande allmänintresse som motiverade utlämnandet av de handlingar som sökanden begärt tillgång till.
Förfarandet och parternas yrkanden
18 Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 18 juni 2008.
19 Förenade kungariket ansökte genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 30 september 2008 om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Konungariket Danmark ansökte genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 2 oktober 2008 om att få intervenera till stöd för sökandens yrkanden. Genom beslut av den 2 december 2008 biföll ordföranden på förstainstansrättens sjunde avdelning dessa ansökningar. Förenade kungariket inkom med sin inlaga och övriga parter inkom med sina yttranden beträffande denna inlaga inom de föreskrivna fristerna.
20 Den 4 augusti 2010 beslutade ordföranden på tribunalens sjunde avdelning, med stöd av artiklarna 65 b, 66.1 och 67.3 tredje stycket i tribunalens rättegångsregler, att kommissionen skulle inge kopior av samtliga handlingar beträffande vilka den avslagit tillgångsansökan.
21 På grund av att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på andra avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen denna avdelning.
22 Genom skrivelse av den 6 september 2010 efterkom kommissionen begäran avseende nämnda åtgärd för bevisupptagning.
23 På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen att inleda det muntliga förfarandet. Som en åtgärd för processledning ställdes en skriftlig fråga till kommissionen, vilken kommissionen besvarade genom en skrivelse av den 29 oktober 2010.
24 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 24 november 2010.
25 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det underförstådda avslagsbeslutet av den 9 april 2008 samt det uttryckliga beslutet, och
– förplikta kommissionen och Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten ska
– avvisa talan mot det underförstådda avslagsbeslutet,
– ogilla talan mot det uttryckliga beslutet,
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
27 Förenade kungariket har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan mot det underförstådda avslagsbeslutet,
– ogilla talan mot det uttryckliga beslutet.
Rättslig bedömning
28 Sökanden har åberopat två grunder. Den första grunden avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och den andra grunden ett åsidosättande av artikel 255 EG i förening med artiklarna 1, 2 och 4 i förordning nr 1049/2001.
1. Huruvida talan mot det underförstådda beslutet kan upptas till sakprövning
Parternas argument
29 Kommissionen har, med stöd av Förenade kungariket, gjort gällande att sökanden inte har något berättigat intresse av att väcka talan mot det underförstådda beslutet, vilket anses ha antagits den 9 april 2008 i enlighet med artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001 (nedan kallat det underförstådda beslutet). Eftersom det uttryckliga beslutet antogs efter det att talan väckts, medför nämligen en eventuell ogiltigförklaring av det underförstådda beslutet inte någon annan fördel för sökanden än den fördel som en eventuell ogiltigförklaring av det uttryckliga beslutet medför för densamma.
30 Sökanden har gjort gällande att kommissionens ståndpunkt leder till en ohållbar situation, genom att antagandet av ett uttryckligt beslut efter det att fristen i artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001 har löpt ut gör det omöjligt att få till stånd en domstolsprövning av ett underförstått avslagsbeslut, vilket för övrigt per definition är ett icke motiverat beslut.
Tribunalens bedömning
31 Av rättspraxis följer att för det fall ett uttryckligt avslagsbeslut antas efter det att fristen i artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001 har löpt ut, har sökanden inte längre något berättigat intresse av att få en prövning av ett sådant underförstått beslut som anses ha antagits när nämnda frist löper ut (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 19 januari 2010 i de förenade målen T‑355/04 och T‑446/04, Co-Frutta mot kommissionen, REU 2010, s. II‑1, punkt 45, och tribunalens beslut av den 17 juni 2010 i mål T‑359/09, Jurašinović mot rådet, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 40). Rättsverkan av att denna frist löper ut, såvitt avser tillgången till de berörda handlingarna, upphör nämligen att gälla i den stund ett uttryckligt beslut antas.
32 Sökanden har vid förhandlingen gjort gällande att den har ett intresse av att i efterhand kunna väcka en talan om skadestånd på grundval av att den aktuella fristen inte har iakttagits. Detta intresse påverkar emellertid inte den bedömning som gjorts ovan i punkt 31. En ogiltigförklaring av det underförstådda beslutet utgör nämligen inte ett villkor för att väcka en sådan talan.
33 Av detta följer att talan ska avvisas i den del som avser det underförstådda beslutet.
2. Talan mot det uttryckliga beslutet
Den första grunden: Huruvida motiveringsskyldigheten har åsidosatts
Parternas argument
34 När det gäller det uttryckliga beslutet har sökanden inledningsvis anfört att den inte kan ha kännedom om huruvida det, utöver de handlingar som angetts av kommissionen, föreligger andra handlingar som också omfattas av sökandens begäran. Sökanden har vidare framhållit att den motiverade invändning mot ett utlämnande av en handling som lämnats av en medlemsstat på grundval av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 inte fritar kommissionen från skyldigheten att genomföra en fullständig prövning av huruvida de skäl som åberopats av denna medlemsstat är giltiga och att själv lämna en motivering i detta hänseende i enlighet med artikel 253 EG och artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001. Detta tillvägagångssätt har bekräftats i flera punkter i domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Sverige mot kommissionen, i generaladvokaten M. Poiares Maduros förslag till avgörande inför denna dom (REG 2007, s. I‑11394) samt i kommissionens förslag till ändring av förordning nr 1049/2001, vilket hänför sig till tolkningen av artikel 4.5 i denna förordning, i dess gällande lydelse.
35 Vidare strider en skyldighet för kommissionen att handla i enlighet med ett negativt motiverat yttrande från den medlemsstat som kommissionen samrått med mot lydelsen i denna bestämmelse, i vilken det hänvisas till en ”begäran” från den aktuella medlemsstaten, och innebär ett återinförande av regeln om handlingens upphovsman, vilken avskaffades genom förordning nr 1049/2001.
36 Att kommissionens argument är inkonsekventa framgår även av att kommissionen i förevarande fall var tvungen att neka tillgång även till handlingar som är allmänt tillgängliga, såsom en förteckning över matcher i fotbolls-VM år 2006 och en förteckning över matcher i fotbolls-VM åren 1994, 1998 och 2002 som inte har direktsänts i fri television, samt av att kommissionen nekade tillgång till en handling vars utlämnande myndigheterna i Förenade kungariket hade godtagit.
37 Förutom ett okritiskt godtagande av Förenade kungarikets bedömning, innehåller det uttryckliga beslutet inte något resonemang som legat till grund för kommissionens slutsats att de skäl som åberopats av nämnda medlemsstat var giltiga eller att det inte fanns något övervägande allmänintresse av att lämna ut de aktuella handlingarna. Den omständighet som nämnts ovan i punkt 36 visar även att kommissionen inte undersökte giltigheten av de skäl som åberopats av Förenade kungariket. Vidare innehåller det uttryckliga beslutet inte de skäl för avslag som i detta avseende åberopats av Förenade kungariket i interventionsinlagan.
38 Slutligen innehåller det uttryckliga beslutet inte någon bedömning från kommissionens sida såvitt avser möjligheten att bevilja tillgång till delar av de begärda handlingarna.
39 Sökanden anser således att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att enbart grunda sitt beslut på det motiverade avslag som lämnats av myndigheterna i Förenade kungariket beträffande den ansökan om tillgång till handlingar som ingetts av sökanden och genom att inte undersöka möjligheten att bevilja tillgång till delar av de handlingar som omfattas av ansökan.
40 När det gäller kommissionens skrivelse av den 2 augusti 2006 har sökanden gjort gällande att påståendet, att ett utlämnande av denna handling skulle hindra medlemsstaten från att samarbeta och lämna de uppgifter som är nödvändiga för kommissionens bedömning av huruvida de nationella åtgärderna är förenliga med gemenskapsrätten, är rent hypotetiskt och att det inte har styrkts, vilket innebär att påståendet inte utgör en tillräcklig motivering.
41 Kommissionen och Förenade kungariket har bestritt dessa argument.
Tribunalens bedömning
42 Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 253 EG vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, under förutsättning att rättsakten följer systematiken i det regelverk i vilket den ingår. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 253 EG inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området (domstolens dom av den 30 mars 2000 i mål C‑265/97 P, VBA mot Florimex m.fl., REG 2000, s. I‑2061, punkt 93).
43 När det inledningsvis gäller sökandens påstående att den inte kan ha kännedom om huruvida det föreligger andra handlingar som omfattas av dess ansökan och som inte har angetts i det uttryckliga beslutet, konstaterar tribunalen att kommissionen klart har angett vilka handlingar som berörs av sökandens begäran. Det uttryckliga beslutet är således tillräckligt motiverat såvitt avser denna fråga.
44 Tribunalen konstaterar vidare, när det gäller de handlingar som härrör från Förenade kungariket, att omfattningen av den motiveringsskyldighet som åvilar kommissionen är beroende av hur rättsverkan av att en medlemsstat har motsatt sig att lämna ut en handling med stöd av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 ska definieras.
45 Det är härvid inte förenligt med syftet att öka öppenheten för beslutsförfarandet i Europeiska unionen att artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 tolkas så, att medlemsstaten ges en allmän och ovillkorlig vetorätt att, helt skönsmässigt och utan att behöva motivera sitt beslut, motsätta sig utlämnandet av varje handling som en gemenskapsinstitution innehar endast på grund av att handlingen härrör från denna medlemsstat. Om denna tolkning godtogs, skulle en kategori särskilt viktiga handlingar, som kan ligga till grund för gemenskapens beslutsförfarande och som kan belysa detta, inte omfattas av bestämmelserna i förordning nr 1049/2001. Av detta följer att allmänhetens rätt till tillgång till handlingar potentiellt skulle undergrävas i motsvarande utsträckning, och detta utan något sakligt skäl (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Sverige mot kommissionen, punkterna 58–60, 62 och 64).
46 Den berörda medlemsstaten är således skyldig att motivera sin eventuella invändning mot bakgrund av de undantag som räknas upp i artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001. När medlemsstaten uppfyller denna skyldighet, är institutionen tvungen att avslå ansökan om tillgång till handlingar men är samtidigt skyldig att själv uppfylla sin motiveringsskyldighet genom att i sitt beslut ange de skäl som åberopats av medlemsstaten för att motivera en tillämpning av ett av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i ovan nämnda bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Sverige mot kommissionen, punkterna 87, 89 och 90).
47 Det följer av dessa överväganden, vilka syftar till att säkerställa syftet med förordning nr 1049/2001 och samtidigt försöka ge förordningens artikel 4.5 ett eget normativ innehåll som skiljer sig från innehållet i förordningens artikel 4.4, att kommissionen, sedan den har konstaterat att en medlemsstats invändning innehåller sådana skäl som enligt medlemsstaten medför att de aktuella handlingarna omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar, inte är skyldig att ange sin bedömning av huruvida dessa skäl är välgrundade.
48 Beträffande de handlingar som i förevarande fall härrör från Förenade kungariket, har kommissionen i skäl 2 i det uttryckliga beslutet redogjort för de skäl som åberopats av denna medlemsstat och angett att dessa skäl har formulerats med hänvisning till de undantag som räknas upp i artikel 4.2 första strecksatsen och 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Kommissionen har således uppfyllt sin motiveringsskyldighet i enlighet med artikel 253 EG och artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001.
49 När det gäller kommissionens skrivelse av den 2 augusti 2006 erinrar tribunalen om att motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är hållbar, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (förstainstansrättens dom av den 12 december 2007 i mål T‑112/05, Akzo Nobel m.fl. mot kommissionen, REG 2007, s. II‑5049, punkt 94).
50 Tribunalen konstaterar att de argument som sökanden härvid åberopat till stöd för påståendet att motivering saknas eller är otillräcklig i det uttryckliga beslutet i själva verket avser frågan huruvida motiveringen är hållbar, vilket kommer att prövas i samband med den andra grunden. Det ska för övrigt påpekas att det uttryckliga beslutet, i skäl 3.1, innehåller de skäl som låg till grund för kommissionens slutsats att ett utlämnande av den aktuella skrivelsen skulle undergräva skyddet för utredningar och att ansökan om utlämnande således skulle avslås med stöd av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
51 Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden: Huruvida artikel 255 EG i förening med artiklarna 1, 2 och 4 i förordning nr 1049/2001 har åsidosatts
De handlingar som härrör från Förenade kungariket
– Parternas argument
52 Sökanden har gjort gällande att det följer av rättspraxis att alla undantag från rätten till tillgång till handlingar ska tolkas restriktivt, eftersom tillgång till handlingar utgör den gällande principen.
53 När det gäller undantaget enligt artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 (se ovan punkt 14), har sökanden påpekat att i förevarande fall har en medlemsstat åberopat en bestämmelse som syftar till att skydda kommissionens beslutsförfarande, och detta i framtida ärenden. När såväl det underförstådda beslutet som det uttryckliga beslutet antogs hade kommissionen redan antagit beslut 2007/730 och avslutat ärendet beträffande klagomålet (se ovan punkterna 8 och 9). Eftersom detta undantag enbart är kopplat till institutionernas beslutsförfarande, är det enbart institutionerna som kan åberopa detta undantag. Det förhållandet att myndigheterna i Förenade kungariket inte hade skickat de handlingar som angetts i det uttryckliga beslutet med avsikt att dessa skulle offentliggöras saknar betydelse i detta sammanhang, vilket även gäller påståendet att dessa handlingar även hade granskats i samband med klagomålet.
54 Vidare grundar sig argumentet att ett utlämnande av de aktuella handlingarna skulle påverka medlemsstaternas vilja att samarbeta med kommissionen på en omständighet som inte rimligen kan förutses, utan som är rent hypotetisk. Medlemsstaterna är dessutom skyldiga att samarbeta med kommissionen i enlighet med artikel 10 EG och får inte åsidosätta denna skyldighet på grund av att kommissionen har gett tillgång till en handling i enlighet med förordning nr 1049/2001. Sökanden har i detta avseende åberopat den ståndpunkt som kommissionen själv antagit när det gäller granskningen av åtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3a i direktiv 89/552. Enligt denna bestämmelse genomför kommissionen prövningen i fråga enbart om tillräckliga uppgifter har lämnats av medlemsstaten såvitt avser varje evenemangs betydelse för företaget och såvitt avser de förfaranden som genomförts för att välja ut de ifrågavarande evenemangen. Att medlemsstaten inte skulle samarbeta inom ramen för det förfarande som inrättats enligt artikel 3a.2 i direktiv 89/552 är således otänkbart.
55 Sökanden har erinrat om medlemsstaternas skyldighet att upprätta en eventuell förteckning över evenemang som är av väsentlig betydelse för företaget, inom ramen för ett klart och öppet förfarande i enlighet med artikel 3a.1 i direktiv 89/552, vilket innebär att utlämnandet av handlingar som hänför sig till denna förteckning som ingetts till kommissionen inte heller kan avslås, efter det att kommissionen har fattat beslut om att förteckningen är förenlig med gemenskapsrätten, med motiveringen att medlemsstaten kommer att vägra att samarbeta i framtiden. Även om kommissionen har erhållit handlingarna som härrör från myndigheterna i Förenade kungariket som svar på en begäran om uppgifter som ställts till dessa myndigheter med anledning av klagomålet, har dessa uppgifter lagts till grund för beslut 2007/730.
56 Sökanden har i detta sammanhang framhållit att kommissionen själv anser att de upplysningar som lämnades av Förenade kungariket i samband med prövningen av klagomålet även var relevanta för bedömningen av om de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket var förenliga med gemenskapsrätten och att, vilket följer av skrivelsen av den 7 februari 2008 (se ovan punkt 9), antagandet av beslut 2007/730 innebar att ärendet med anledning av klagomålet avslutades. Kommissionen fastställde härvid i det uttryckliga beslutet att de omtvistade handlingarna omfattas av tillämpningsområdet för sökandens bekräftande ansökan, vilken avsåg de handlingar som berör prövningen av de åtgärder som Förenade kungariket anmälde i enlighet med artikel 3a i direktiv för 89/522. Av detta följer att prövningen av huruvida dessa åtgärder var förenliga med gemenskapsrätten och prövningen av klagomålet sammanföll och att kommissionens argument, vilka framfördes för första gången i svaromålet och enligt vilka dessa båda förfaranden var åtskilda, ska lämnas utan avseende. Sökanden har härvid framhållit att det följer av det uttryckliga beslutet att skrivelsen av den 19 februari 2007 innehåller Förenade kungarikets ståndpunkter rörande kommissionens inställning vad gäller vissa frågor som rör artikel 3a i direktiv 89/552.
57 Vidare kan argumentet om en möjlighet att öppna förfarandet om granskning av de åtgärder som anmäldes av Förenade kungariket på nytt, med anledning av att tribunalen ogiltigförklarar beslut 2007/730, inte godtas, eftersom det skulle göra det berättigat att inte lämna ut någon handling som skickats till kommissionen i samband med en undersökning.
58 Kommissionen har således gjort en felaktig rättstillämpning genom att åberopa undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 för att avslå ansökan om tillgång till de handlingar som härrör från Förenade kungariket.
59 Sökanden har vidare gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001genom att inte undersöka möjligheten att bevilja tillgång till delar av de efterfrågade handlingarna. Det uttryckliga beslutet innehåller heller inte några uppgifter om att kommissionen hade anmodat Förenade kungariket att motivera sin ståndpunkt beträffande möjligheten att bevilja tillgång till vissa delar eller att en sådan motivering faktiskt hade lämnats.
60 Kommissionen har inledningsvis gjort gällande att dess befogenhet enligt artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 är begränsad till att kontrollera huruvida de invändningar som lämnats av medlemsstaten grundar sig på artikel 4.1–4.3 i förordning nr 1049/2001 och att det inte är uppenbart att invändningarna faller utanför tillämpningsområdet för de undantag som fastställs i dessa bestämmelser. I motsvarande mån ska den prövning som görs av unionsdomstolarna avseende lagenligheten av kommissionens bedömning begränsa sig till en prövning av att kommissionen faktiskt har genomfört denna kontroll.
61 När det gäller undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 (se ovan punkt 14), har kommissionen anfört att de handlingar som lämnats av Förenade kungariket lämnades inom ramen för prövningen av klagomålet och innehåller ställningstaganden från myndigheterna i Förenade kungariket som lämnats i samband med ett inledande samråd med kommissionen. Med stöd av Förenade kungariket har kommissionen framhållit, i motsats till vad sökanden har gjort gällande, att en medlemsstat som deltar i ett beslutsförfarande som leder till att en institution antar en rättsakt har rätt att åberopa undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, vilket avser skyddet för det ”utrymme för överväganden” som utgör en del av detta förfarande. I förevarande fall är risken för att detta förfarande skulle undergrävas – ett förfarande som innebär en liknande granskning såväl i enlighet med artikel 3a i direktiv 89/552 som i samband med ett fördragsbrottsförfarande – rimligen förutsebart, trots att den aktuella granskningen har avslutats, eftersom lagenligheten av beslut 2007/730 har ifrågasatts vid tribunalen i målen T‑55/08, UEFA mot kommissionen, och T‑68/08, FIFA mot kommissionen. Dessa handlingar till vilka kommissionen har hänvisat såväl i samband med granskningen i enlighet med artikel 3a i direktiv 89/552 som i samband med klagomålet, spelar nämligen en central roll när det gäller frågan om förfarandet för granskning av huruvida de åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket är förenliga med gemenskapsrätten ska öppnas på nytt, för det fall beslut 2007/730 ogiltigförklaras i sak. Myndigheterna i Förenade kungariket måste nämligen med bibehållet förtroende på nytt kunna samarbeta med kommissionen till dess ärendet slutgiltigt har avslutats. Om så inte sker skulle det allvarligt undergräva kommissionens beslutsförfarande. Mot denna bakgrund är Förenade kungarikets resonemang inte uppenbart oriktigt.
62 Kommissionen har vidare anfört att samarbetsskyldigheten enligt artikel 10 EG inte hindrar att medlemsstaterna får begära att vissa omständigheter fortsättningsvis ska hållas konfidentiella. Denna samarbetsskyldighet som åvilar medlemsstaterna i enlighet med artikel 3a.2 i direktiv 89/552 saknar för övrigt relevans i förevarande fall, eftersom de aktuella handlingarna har ingetts i samband med granskningen av ett klagomål och inte utgör en del av den anmälan som Förenade kungariket ingav i enlighet med denna bestämmelse.
63 Förenade kungariket har framhållit att även om vissa uppgifter i bilagorna iv–vi till skrivelsen av den 19 februari 2007 inte är konfidentiella, innebär strukturen på presentationen att vissa omständigheter framgår som inte kan lämnas ut utan att det skulle undergräva det ömsesidiga förtroende som ska vara bestämmande för kommunikationen mellan kommissionen och en medlemsstat under sådana förhållanden som är aktuella i förevarande fall.
– Tribunalens bedömning
64 Det ska inledningsvis framhållas att efter de förklaringar som kommissionen lämnade i sitt svaromål och i skrivelsen av den 29 oktober 2010, enligt vilka kommissionen inte längre motsätter sig ett utlämnande av de två första bilagorna till skrivelsen från Förenade kungarikets permanenta representant, med undantag för vissa uppgifter beträffande vilka undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 har åberopats (se ovan punkt 14), har sökanden vid förhandlingen förklarat att den inte längre bestrider bedömningen i det uttryckliga beslutet såvitt avser de aktuella uppgifterna.
65 När det gäller de handlingar som härrör från Förenade kungariket har sökanden i huvudsak åberopat en grund som avser ett åsidosättande av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
66 Tribunalen godtar i detta hänseende inte den invändning som framförts av kommissionen och Förenade kungariket beträffande omfattningen av domstolsprövningen vid en tillämpning av artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 (se ovan punkt 60).
67 När en medlemsstat åberopar artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 och anför sådana skäl för att motsätta sig ett utlämnande som räknas upp i förordningens artikel 4.1–4.3, är unionsdomstolen nämligen behörig att, på begäran av den sökande som har vägrats tillgång till handlingar av den institution som har mottagit ansökan om tillgång till handlingar, pröva om denna vägran kunde grundas på de nämnda undantagen, även om denna vägran inte följer av en bedömning av undantagen som institutionen själv har gjort utan av den som den berörda medlemsstaten har gjort. Det ska för övrigt framhållas, beträffande nämnda sökande, att medlemsstatens delaktighet inte påverkar den gemenskapsrättsliga karaktären på det beslut som institutionen senare riktar till denne som svar på den ansökan om tillgång till handlingar som sökanden har lämnat in till institutionen beträffande en handling som institutionen innehar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Sverige mot kommissionen, punkt 94).
68 Med hänsyn till de syften som eftersträvas med förordning nr 1049/2001 ska undantagen från rätten till tillgång till institutionernas handlingar, vilka undantag räknas upp i förordningens artikel 4, tolkas och tillämpas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen C‑39/05 P och C‑52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I‑4723, punkt 36).
69 När det gäller tolkningen av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, påpekar tribunalen att denna bestämmelse har till syfte att skydda vissa typer av handlingar som upprättats inom ramen för ett förfarande, när ett utlämnande av dessa handlingar, även efter det att förfarandet har avslutats, skulle undergräva den berörda institutionens beslutsförfarande.
70 Dessa handlingar ska innehålla ”yttrandena för internt bruk … som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen”.
71 Enligt skäl 2 i det uttryckliga beslutet motsvarar de handlingar som härrör från Förenade kungariket denna definition, eftersom de innehåller ”yttranden” från myndigheterna i denna medlemsstat ”för internt bruk” vid kommissionen, ”som är en del av inledande samråd mellan kommissionen och nämnda myndigheter”.
72 Som svar på en fråga från tribunalen anförde kommissionen vidare vid förhandlingen att den anser att artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 även omfattar handlingar som härrör från enheter som är externa i förhållande till den berörda institutionen, eftersom dessa handlingar, även om de har till syfte att lämna upplysningar, även indirekt uttrycker upphovsmannens ståndpunkt beträffande riktigheten eller relevansen av de aktuella uppgifterna.
73 Lydelsen i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 kan emellertid inte ges en sådan vidsträckt tolkning. Att anse att en handling är avsedd för institutionens interna bruk enbart på grund av att institutionen utgör mottagaren innebär nämligen att detta villkor fråntas sin betydelse, eftersom alla handlingar som inkommer till en institution uppfyller detta villkor. Dessutom tar den tolkning som ligger till grund för kommissionens bedömning i det uttryckliga beslutet inte hänsyn till att överläggningar eller inledande samråd enligt denna bestämmelse ska äga rum ”inom … institutionen”. I det uttryckliga beslutet nämns emellertid att samråd ägt rum mellan kommissionen och myndigheterna i Förenade kungariket, vilket således inte har ägt rum ”inom … institutionen”.
74 Denna tolkning grundar sig inte enbart på en lexikalisk tolkning, utan är förenlig med den princip som anges ovan i punkt 68, vilken kommissionen har åsidosatt genom den ståndpunkt som framfördes i det uttryckliga beslutet och utvecklades vid förhandlingen. Vidare innebär dessa överväganden att den ändamålsenliga verkan av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 upprätthålls och följaktligen även logiken i förekomsten av två olika stycken i denna bestämmelse, där det första stycket avser perioden fram till och med beslutsförfarandets avslutande, och det andra stycket avser en period som även omfattar tiden efter det att förfarandet har avslutats.
75 Om artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 syftade på alla handlingar som skickas till en institution från en extern avsändare – när handlingarna innehåller ett ”yttrande” i den mest vidsträckta mening som avses med termen och när dessa är ägnade att medföra ett svar, vilket i sin helhet utgör ett ”samråd” i den mening som avses i denna bestämmelse – skulle det nämligen leda till att detta andra stycke omfattade handlingar i samma vidsträckta mening som första stycket i denna bestämmelse. Med hänsyn till att dessa kategorier av handlingar skulle skyddas på identiska villkor, det vill säga på grundval av att ett utlämnande av handlingarna allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet, blev dessutom det första stycket överflödigt, eftersom det andra stycket omfattar perioden såväl före som efter det att nämnda förfarande har avslutats.
76 Handlingar som skickas till en institution av en person eller en extern enhet för att ingå i ett utbyte av synpunkter med institutionen i fråga omfattas således inte av tillämpningsområdet för artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Härav följer att Förenade kungariket inte med giltig verkan kunde grunda sig på denna bestämmelse för att begära att kommissionen skulle vägra att ge tillgång till de aktuella skrivelserna. Det ska tilläggas att det förhållandet att domstolen, i domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Sverige mot kommissionen, godtog att en medlemsstat kan åberopa undantagen i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 inte påverkar denna slutsats. Domstolens hänvisning till förordningens artikel 4.3 kan nämligen förklaras av det första stycket i denna bestämmelse som även avser handlingar som mottagits av en institution.
77 Under alla omständigheter konstaterar tribunalen att villkoret som innebär att institutionens beslutsförfarande allvarligt skulle undergrävas inte är uppfyllt i förevarande fall.
78 Tribunalen erinrar om att det krävs att det görs en konkret prövning av en ansökan om tillgång till handlingar. För det första är enbart det förhållandet att en handling rör ett intresse som skyddas av ett undantag inte tillräckligt för att motivera en tillämpning av undantaget. En sådan tillämpning är i princip endast motiverad när institutionen först har bedömt om en tillgång till handlingen i det konkreta fallet faktiskt kan undergräva ett skyddat intresse. För att kunna åberopas måste, för det andra, risken för att ett skyddat intresse undergrävs vara rimligen förutsebar och inte rent hypotetisk (se förstainstansrättens dom av den 11 mars 2009 i mål T‑166/05, Borax Europe mot kommissionen, ej publicerat i rättsfallssamlingen, punkt 88 och där angiven rättspraxis).
79 Tribunalen erinrar även om att de aktuella handlingarna lämnades av Förenade kungariket som svar på skrivelsen från kommissionen av den 2 augusti 2006, vilken skickades till myndigheterna i denna medlemsstat med anledning av det klagomål som inkommit till kommissionen. Såsom följer av skäl 2 fjärde stycket i det uttryckliga beslutet, anser Förenade kungariket att ett utlämnande av dessa skrivelser skulle undergräva dess lojala samarbete med kommissionen i samband med granskningen av ett klagomål rörande ett åsidosättande av gemenskapsrätten genom att denna medlemsstat skulle vara förhindrad att lämna raka svar på kommissionens förfrågningar. Enligt denna medlemsstat skulle denna omständighet äventyra kommissionens beslutsförfarande i ett ärende om åsidosättande av gemenskapsrätten.
80 Denna bedömning kan inte godtas. Om en förklaring från en medlemsstat, i vilken denna uttrycker sin tveksamhet till ett samarbete med institutionen för det fall denna skulle ge tillgång till en handling, erkänns som grund för att ett utlämnande av handlingar allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, skulle det nämligen innebära att medlemsstaterna tillerkänns en skönsmässig rätt på detta område eller åtminstone att den politik avseende tillgång till handlingar som genomförs genom denna förordning underställs den nationella politiken på detta område. Detta är emellertid varken förenligt med det system med tillgång till handlingar som inrättats genom förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 15 nämnda målet Sverige mot kommissionen, punkterna 58 och 65) eller den skyldighet att samarbeta lojalt med kommissionen som åvilar medlemsstaterna i enlighet med artikel 10 EG.
81 Härav följer att artikel 4.3 andra stycket och artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 ska tolkas så, att en medlemsstat inte kan åberopa sin egen tveksamhet till att samarbeta med kommissionen, för det fall en handling skulle lämnas ut i enlighet med förordning nr 1049/2001, som en giltig grund för påståendet att beslutsförfarandet vid den berörda institutionen allvarligt skulle undergrävas.
82 Det uttryckliga beslutet ska således ogiltigförklaras såvitt avser avslaget på begäran om tillgång till skrivelserna av den 5 september 2006 och den 19 februari 2007, utom i den mån beslutet rör de uppgifter som ingår i de två första bilagorna till skrivelsen av den 19 februari 2007, beträffande vilka undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 har åberopats.
Handlingen från kommissionen
– Parternas argument
83 Sökandena har erinrat om att det förhållandet att en handling rör inspektioner eller utredningar inte i sig är tillräckligt för att motivera tillämpningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen är således i beslutsskälen skyldig att visa att ett utlämnande av den berörda handlingen i det konkreta fallet och på ett rimligen förutsebart sätt skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner eller utredningar.
84 Vidare syftar den bestämmelse som innehåller det undantag som åberopats av kommissionen inte till att skydda utredningar som sådana utan syftet med utredningar, vilket innebär att det mål som eftersträvas med detta skydd inte kan uppnås efter det att den ifrågavarande utredningen har avslutats.
85 I förevarande fall har kommissionen inte förklarat på vilket sätt ett utlämnande av skrivelsen av den 2 augusti 2006 skulle kunna medföra att myndigheterna i Förenade kungariket inte lämnade uppgifter inom ramen för ett förfarande i vilket medlemsstaterna är skyldiga att samarbeta och vilket förfarande i förevarande fall redan hade avslutats. Under dessa omständigheter kunde tribunalens eventuella ogiltigförklaring av beslut 2007/730 enbart anses utgöra en hypotetisk och framtida omständighet som förmodligen ligger långt fram i tiden.
86 Enligt sökanden har kommissionen i det uttryckliga beslutet dessutom hänvisat till uppgifter som lämnats av medlemsstaten, trots att den omtvistade skrivelsen härrör från kommissionen. Slutligen har kommissionen inte beaktat att det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av den aktuella handlingen, som även svarar mot behovet av ökad öppenhet och av att medborgarna deltar i beslutsförfarandet. Härav följer att kommissionen såvitt avser skrivelsen av den 2 augusti 2006 gjorde fel när den åberopade undantaget i artikel 4.2 tredje stycket i förordning nr 1049/2001. Sökanden anser således att det uttryckliga beslutet ska ogiltigförklaras.
87 Kommissionen har framhållit att det ska göras en åtskillnad mellan, å ena sidan, de handlingar som utgör en del av Förenade kungarikets anmälan i enlighet med artikel 3a.2 i direktiv 89/552 och, å andra sidan, de handlingar som ingetts till kommissionen i samband med den utredning som inleddes med anledning av ingivandet av klagomålet, vilket utgjorde ett separat förfarande i förhållande till anmälan. Kommissionen har även framhållit att den utredning beträffande vilken undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 åberopades utgör en sådan utredning som avses i artikel 3a.2 i direktiv 89/552. Kommissionen gjorde vidare en individuell prövning av handlingen mot bakgrund av det åberopade undantaget och drog därvid, med stöd av en tillräcklig och korrekt motivering, slutsatsen att det förelåg en rimligen förutsebar risk för att syftet med utredningen i fråga skulle undergrävas. Såsom det har redogjorts för i det uttryckliga beslutet, innebär således en ogiltigförklaring av beslut 2007/730 i sak, inom ramen för talan i målen T‑55/08, UEFA mot kommissionen och T‑66/08, FIFA mot kommissionen, vilka är anhängiga vid tribunalen, att förfarandet öppnas på nytt och att en ny bedömning ska göras av de uppgifter som samlats in före antagandet av beslutet, inbegripet uppgifter som finns i de handlingar till vilka tillgång har nekats.
88 Kommissionen har vidare förklarat att den inte grundade sig på undantagen i artikel 4.2 andra strecksatsen och artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 vad gäller skrivelsen av den 2 augusti 2006.
89 Slutligen har kommissionen tillbakavisat såväl sökandens påstående att kommissionen inte prövade om det fanns möjlighet att bevilja tillgång till vissa delar – med hänvisning till att kommissionen gjorde en bedömning av tillämpningen av undantaget i förhållande till den individuella handlingen i fråga – som sökandens argument enligt vilket kommissionen inte beaktade att det förelåg ett övervägande allmänintresse av att lämna ut skrivelsen av den 2 augusti 2006.
– Tribunalens bedömning
90 När det gäller innehållet i skrivelsen av den 2 augusti 2006 har sökanden påpekat att påståendet i det uttryckliga beslutet, enligt vilket den ifrågavarande skrivelsen innehåller uppgifter som lämnats av Förenade kungariket, är orimligt, eftersom det är fråga om den första skrivelse som skickades av kommissionen efter ingivandet av klagomålet. Såsom framgår av skäl 3.1 i det uttryckliga beslutet har kommissionen nämligen motiverat beslutet att inte lämna ut denna handling med hänvisning till risken för att medlemsstaterna inte längre vill samarbeta inom ramen för förfarandena enligt artikel 3a i direktiv 89/552 om de vet att de uppgifter som överlämnas senare kan komma att lämnas ut till tredjeman. Det framgår emellertid av en genomläsning av den ifrågavarande skrivelsen, vilken ingetts av kommissionen i samband med åtgärderna för bevisupptagning (se ovan punkterna 20 och 21), att den inte innehåller några uppgifter som härrör från myndigheterna i Förenade kungariket. Skrivelsen i fråga utgör en sammanställning av klagomålet och syftar till att begära ett yttrande från myndigheterna i denna medlemsstat angående de påståenden som gjorts av Infront WM. Den enda hänvisning till uppgifter som lämnats av myndigheterna i Förenade kungariket avser publiksiffror, vilka emellertid hade kritiserats i klagomålet och vilka sökanden således redan hade tillgång till i egenskap av ombud för Infront WM (se ovan punkterna 5 och 6). Härav följer att det skäl som anförts av kommissionen i det uttryckliga beslutet för att motivera att handlingen i fråga inte skulle lämnas ut inte överensstämmer med innehållet i denna handling.
91 Även om denna omständighet inte beaktas, är de omständigheter som kommissionen åberopade i det uttryckliga beslutet under alla förhållanden inte tillräckliga för att villkoren enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska uppfylldas.
92 Tribunalen påpekar, i likhet med vad kommissionen har framhållit (se ovan punkt 87), att den utredning beträffande vilken undantaget i fråga har åberopats består i förfarandet enligt artikel 3a i direktiv 89/552 för bedömning av huruvida de åtgärder som Förenade kungariket har vidtagit är förenliga med gemenskapsrätten.
93 Kommissionens åtgärder i detta förfarande syftar till att kontrollera huruvida tillämpningen av den mekanism som föreskrivs i direktivets artikel 3a.3, vilken medför skyldigheter för övriga medlemsstater och utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, i förevarande fall kan inledas. Om kommissionen med anledning av ingivandet av klagomålet begärde förklaringar och kompletterande uppgifter från myndigheterna i denna medlemsstat, är det för övrigt uppenbart att det skedde på grund av att dessa förklaringar och upplysningar var nödvändiga för kommissionens bedömning.
94 Mot denna bakgrund konstaterar tribunalen att om en medlemsstat inte önskar överlämna de handlingar till kommissionen som är nödvändiga för denna bedömning, på grund av att den motsätter sig att kommissionen eventuellt lämnar ut dessa handlingar till tredje man i enlighet med förordning nr 1049/2001, blir den enda följden av detta att institutionen inte kommer att genomföra bedömningen, i enlighet med artikel 3a i direktiv 89/552, av huruvida åtgärderna är förenliga med gemenskapsrätten, och primärrätten kommer att vara fullt tillämplig. Det ska härvid tilläggas att kommissionen inom ramen för artikel 3a i direktiv 89/552 inte genomför en unionspolitik på området för allmänhetens tillgång till evenemang av särskild vikt för samhället, utan endast tillhandahåller ett instrument för att förhindra ett kringgående av eventuella nationella åtgärder på detta område när dessa är förenliga med gemenskapsrätten. Medlemsstaterna är för övrigt fria att besluta om de vill genomföra en politik på området för evenemang av särskild vikt för deras samhälle, vilket framgår av användningen av ordet ”får” i artikel 3a.1 i direktiv 89/552.
95 Syftet med kommissionens utredning är således inte att bevilja tillgång till sändningar, via fri television, av evenemang av särskild vikt för samhället, utan att säkerställa att gemenskapsrätten iakttas för det fall en medlemsstat önskar utnyttja mekanismen för ömsesidigt erkännande av åtgärder som medlemsstaten antar inom ramen för dess politik på området. Syftet att upprätthålla efterlevnaden av gemenskapsrätten äventyras emellertid inte för det fall en medlemsstat inte önskar samarbeta i samband med utvärderingen av huruvida de åtgärder som den antar eller har för avsikt att anta är förenliga med gemenskapsrätten. Under sådana omständigheter kommer åtgärderna nämligen inte att prövas av kommissionen och de kommer inte att bli föremål för ett ömsesidigt erkännande, utan den frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras av primärrätten kommer att vara tillämplig fullt ut.
96 Av detta följer att kommissionen gjorde fel när den åberopade artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 till stöd för beslutet att inte lämna ut skrivelsen av den 2 augusti 2006 till sökanden.
97 Det uttryckliga beslutet ska således ogiltigförklaras, utom i den mån det rör de uppgifter som ingår i de två första bilagorna till skrivelsen av den 19 februari 2007, beträffande vilka undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 har åberopats.
Rättegångskostnader
98 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen i huvudsak har tappat målet, ska sökandens yrkande beviljas, med undantag för de kostnader som sökanden haft med anledning av Förenade kungarikets intervention. Förenade kungariket ska härvid förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som sökanden haft med anledning av denna stats intervention, i enlighet med sökandens yrkande.
99 Förenade kungariket och Konungariket Danmark ska bära sina egna rättegångskostnader i enlighet med artikel 87.4 i rättegångsreglerna.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Talan mot det underförstådda avslagsbeslut som anses ha antagits den 9 april 2008 avvisas.
2) Det beslut som Europeiska kommissionens generalsekreterare fattade den 16 maj 2008 ogiltigförklaras, utom i den mån beslutet rör de uppgifter som ingår i de två första bilagorna till skrivelsen av den 19 februari 2007, beträffande vilka undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 har åberopats.
3) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Edward William Batchelors rättegångskostnader.
4) Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader samt de rättegångskostnader som Edward William Batchelor haft med anledning av denna stats intervention.
5) Konungariket Danmark ska bära sina rättegångskostnader.
Forwood
Dehousse
Schwarcz
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 24 maj 2011.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: engelska.
Top