QUATRIÈME SECTION
Requête no 43800/12
Velichka Asenova TSANOVA-GECHEVA
contre la Bulgarie
introduite le 28 juin 2012
EXPOSÉ DES FAITS
1. La requérante, Mme Velichka Asenova Tsanova-Gecheva, est une ressortissante bulgare née en 1964 et résidant à Sofia. Elle est représentée devant la Cour par Me I. Lulcheva, avocate à Sofia.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.
1. La procédure de nomination du président du tribunal de la ville de Sofia par le Conseil supérieur de la magistrature
3. La requérante est juge au tribunal de la ville de Sofia. Depuis le 14 juillet 2009 elle occupait le poste de vice-présidente du tribunal. Le poste de président (dirigeant administratif) étant devenu vacant suite à la nomination de son titulaire à la Cour administrative suprême, la requérante fut désignée pour exercer les fonctions de présidente du tribunal ad interim avec effet au 22 novembre 2010.
4. Le 10 décembre 2010, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) fit paraître un avis de concours pour le poste vacant de président du tribunal. Dans le délai légal de 14 jours, deux candidatures – celle de la requérante et de V.Y., furent proposées par des membres du CSM, et deux autres juges, D.L. et M.I., se portèrent également candidats. Conformément à la procédure applicable, les candidats firent l’objet d’une évaluation par la commission d’évaluation du CSM. La requérante et V.Y., se virent attribuer la mention la plus élevée « très bien ». La commission de déontologie du CSM établit également un rapport d’appréciation sur les candidats.
5. Le CSM procéda à la nomination au poste de président à la réunion tenue le 30 mai 2011. Conformément à la procédure applicable, dans un premier temps le CSM détermina une note d’appréciation globale des candidats sur la base des recommandations de la commission d’évaluation. Il entendit ensuite les quatre candidats qui exposèrent leur candidature et leur projet pour la direction du tribunal, puis répondirent aux questions des membres du CSM.
6. Il ressort du procès-verbal des délibérations que trois membres se déclarèrent favorables à la candidature de la requérante. De l’avis de ceux‑ci, la requérante présentait les meilleures qualifications pour le poste compte tenu de la qualité de son travail de juge, de son expérience à des postes de direction ou du projet présentée pour le fonctionnement du tribunal. Un membre du CSM exprima un avis négatif concernant la candidature de la requérante, en particulier en raison de la signature de celle-ci d’une pétition critiquant le CSM. Trois membres se déclarèrent en faveur de V.Y., soulignant notamment que malgré l’absence d’expérience dans la gestion administrative, celle-ci avait de la personnalité et était capable de prendre des décisions. Par ailleurs, 27 juges du tribunal de la ville de Sofia, 28 juges du tribunal de district de Sofia et 34 juges de la cour d’appel avaient fait parvenir au CSM une lettre de soutien à la candidature de la requérante.
7. Après avoir délibéré, le CSM procéda à un vote à bulletin secret. Selon les résultats de ce vote, auquel les 23 membres participèrent, V.Y. obtint douze voix, la requérante – neuf voix, D.L. – deux voix et M.I. – aucune voix. Un deuxième vote pour départager les deux candidates ayant obtenu le plus de suffrages fut effectué, à l’issue duquel V.Y. obtint 18 voix et la requérante – cinq voix. Par une décision datée du même jour, le CSM nomma V.Y. au poste de présidente du tribunal de la ville de Sofia.
8. La candidature et la nomination de V.Y., qui était connue pour être une amie proche du ministre de l’Intérieur en exercice, fit l’objet d’une large couverture médiatique et de critiques virulentes de la part de nombreux journalistes et de personnalités publiques.
9. La semaine suivante, deux juges, K.K. et G.Z., présentèrent leur démission en tant que membres du CSM et dénoncèrent publiquement une procédure de nomination « non démocratique, non transparente et non objective, dont le résultat prédéterminé est inacceptable ». Les motifs invoqués des démissions firent l’objet d’un débat lors de la réunion du CSM le 9 juin 2011, qui décida d’en prendre acte.
2. L’examen du recours judiciaire introduit par la requérante par la formation de trois juges de la Cour administrative suprême
10. La requérante saisit la Cour administrative suprême d’un recours en annulation de la décision du CSM, soutenant que celle-ci avait été prise en violation de la loi matérielle et des règles procédurales applicables. Elle fit valoir en particulier que malgré le fait que le CSM avait adopté en 2009 une procédure concernant la nomination des dirigeants administratifs qui spécifiait, comme l’exige la loi, les critères de sélection des candidats à de tels postes, les délibérations du CSM n’avaient pas porté de manière concrète sur ces critères et n’avaient pas comparé les différents candidats sur la base de ces critères. Elle fit également remarquer que l’absence de délibérations avant le deuxième vote, destiné à départager les deux candidates ayant obtenu le maximum de voix, constituait une violation des règles de procédure et rendait la décision nulle pour défaut de motivation. La requérante soutint enfin que la décision avait été rendue en violation du but de la loi qui, en l’occurrence, consistait à prendre la décision la plus efficace et la plus opportune pour les intérêts de l’Etat et ne pouvait être atteint en l’absence de débat sur les critères de nomination des dirigeants administratifs, élaborés par le CSM.
11. La Cour administrative suprême, siégeant en formation de trois juges, tint une audience le 19 septembre 2011, à l’issue de laquelle l’affaire fut mise en délibéré. A une date non précisée entre le 25 octobre et le 3 novembre 2011, V.Y. introduisit une demande de récusation des trois membres de la formation compte tenu, d’une part, de publications dans la presse insinuant que le président de la Cour administrative suprême avait exercé des pressions sur les juges pour statuer en sa faveur et, d’autre part, de publications résultant visiblement d’une fuite, dévoilant le contenu de l’arrêt non encore prononcé, et indiquant que la décision du CSM allait être annulée au motif que le vote avait été effectué à bulletin secret.
12. L’arrêt de la Cour administrative suprême fut prononcé le 3 novembre 2011. Examinant d’office la régularité du vote effectué, la Cour administrative suprême considéra que la réalisation du vote à bulletin secret méconnaissait la réglementation applicable et annula la décision attaquée pour ce motif. Elle nota en effet que les dispositions pertinentes de la loi sur le pouvoir judiciaire avaient été modifiées en date du 4 janvier 2011 et que les dispositions transitoires prévoyaient que l’ancienne réglementation était applicable aux concours ayant débuté avant cette date, comme c’était le cas en l’espèce. La Cour considéra toutefois qu’avant cette modification, la loi ne contenait aucune indication quant au caractère secret ou non du vote et que, dès lors, il n’existait pas d’« ancienne réglementation » sur cette question. Elle estima donc que la disposition de l’article 171, alinéa 1, tel que modifié le 4 janvier 2011 et prévoyant un vote à main levée, aurait dû s’appliquer en l’espèce. Le non-respect de cette exigence justifiait, aux yeux de la cour, l’annulation de la décision litigieuse.
13. La Cour administrative suprême considéra que la décision attaquée ne souffrait pas d’autres irrégularités et rejeta les arguments soulevés par la requérante comme infondés. En particulier, elle estima que le vote effectué avait été correctement retranscrit au procès-verbal et que la loi n’exigeait pas la tenue de nouvelles délibérations avant le second tour du vote. Concernant le défaut allégué de motivation, la cour considéra que la motivation de la décision attaquée était contenue, d’une part, dans la proposition de la candidature de V.Y., effectuée par plusieurs membres du CSM et, d’autre part, dans les arguments en sa faveur exprimés au cours des délibérations du CSM. Les qualités des deux candidates – expérience professionnelle, compétences, qualités personnelles – avaient été discutées au cours des délibérations du CSM et il n’appartenait pas à la Cour administrative suprême, dans le cadre du contrôle de légalité, de remettre en question l’opportunité du choix effectué par le CSM, dans le cadre du pouvoir discrétionnaire qui lui était conféré par la loi, entre deux candidates qui répondaient toutes deux aux conditions requises par la loi.
14. L’arrêt était signé par deux des membres de la formation, le troisième ayant décidé de se déporter en raison de la survenance des circonstances prévues à l’article 22, alinéa 1 (6) du code de procédure civile, à savoir « des circonstances susceptibles de créer un doute légitime quant à son impartialité ».
3. L’examen du pourvoi en cassation de la requérante par la formation de cinq juges de la Cour administrative suprême
15. Le CSM et V.Y. se pourvurent en cassation devant une formation de cinq membres de la Cour administrative suprême. V.Y. argua notamment que l’arrêt du 3 novembre 2011 était frappé de nullité car il n’avait été signé que par deux des trois membres de la formation judiciaire. Le CSM contesta en particulier la conclusion de la première instance quant au caractère irrégulier du vote à bulletin secret ; il demanda l’annulation de l’arrêt rendu et la résolution du litige sur le fond.
16. Dans les observations qu’elle formula devant l’instance de cassation, la requérante s’opposa aux moyens de cassation soulevés dans les pourvois ; elle contesta par ailleurs la motivation adoptée par l’arrêt du 3 novembre 2011. Elle y soutint qu’en rejetant son argumentation concernant le défaut de motivation de la décision du CSM, l’arrêt du 3 novembre 2011 n’avait pas procédé à un contrôle de légalité d’une étendue suffisante et n’avait pas examiné toutes les questions de fait et de droit qui étaient déterminantes pour la résolution du litige, en violation de l’article 6 de la Convention.
17. Elle fit également valoir que l’arrêt n’avait pas examiné plusieurs des arguments qu’elle avait soulevés, à savoir : 1) que le CSM n’avait pas respecté la procédure, qu’il avait lui-même adopté le 7 février 2009, sur la nomination des dirigeants administratifs et de leurs adjoints, en ce que les candidatures n’avaient pas été discutées au regard des critères de sélection qui y était fixés ; 2) que le CSM n’avait pas respecté l’article 6, alinéa 4, du code de procédure administrative qui disposait que dans la prise de toute décision l’administration devait, dans le respect du principe de proportionnalité, choisir, entre deux solutions également conformes à la légalité, celle qui était « la plus favorable pour l’Etat et la société » ; 3) que les deux candidatures n’avaient pas été débattues avant le second vote et qu’il n’était pas clair pourquoi l’une des candidates avait obtenu 18 votes et l’autre – cinq ; 4) que la décision attaquée n’était pas motivée ; 5) que la décision était en contradiction avec le but de la loi, qui était de choisir la solution la plus effective et la plus opportune pour l’Etat, et que le CSM avait commis un abus de pouvoir en ne respectant les règles qu’il avait lui‑même fixées.
18. La requérante soutint enfin que le refus de la Cour administrative suprême de contrôler si le CSM avait agi dans les limites de son pouvoir discrétionnaire était en contradiction avec la jurisprudence constante de cette juridiction.
19. Le 5 décembre 2011, un groupe de journalistes représentant plusieurs éditions de la presse écrite s’adressa au président de la Cour administrative suprême et demanda que la désignation des juges qui devaient participer dans la formation de jugement de l’affaire, qui, en vertu de la loi, devait être réalisé sur la base d’une répartition aléatoire, soit effectué de manière publique, en présence des media, afin de ne pas susciter les doutes de l’opinion publique quant à l’indépendance de la justice. Aucune suite ne fut apparemment donnée à cette demande.
20. La Cour administrative suprême, siégeant en formation de cinq juges, tint une audience le 27 décembre 2011 et rendit son arrêt le 12 janvier 2012. La cour rejeta le moyen de cassation soulevé par V.Y. et considéra que le refus d’un juge de la formation de jugement de signer l’arrêt en raison de sa décision de se déporter intervenue après le délibéré, la rédaction de l’arrêt et sa signature par seulement deux juges, n’étaient pas une cause de nullité de l’acte judiciaire ainsi prononcé. Quant au moyen soulevé par le CSM relativement au caractère secret du vote effectué, la formation de cinq membres y fit droit, considérant que la première instance avait fait une application erronée de la loi matérielle. La cour estima que l’avis de concours ayant été publié avant l’entrée en vigueur de la modification de la loi sur le pouvoir judiciaire en date du 4 janvier 2011, la procédure devait être effectuée en conformité avec la réglementation en l’état où elle se trouvait avant la modification législative. La cour observa que la loi sur le pouvoir judiciaire ne réglementait pas expressément le type de scrutin, alors que l’article 131 de la Constitution prévoyait que celui-ci devait être à bulletin secret. Elle nota au demeurant que la modification de l’article 171 de la loi sur le pouvoir judiciaire prévoyant le vote à main levée avait été dans l’intervalle abrogé par la Cour constitutionnelle au motif qu’elle était contraire à l’article 131 de la Constitution (décision de la Cour Constitutionnelle du 15 novembre 2011). Elle en conclut que le vote à bulletin secret effectué par le CSM dans le cas de la requérante était régulier.
21. La formation de cinq juges considéra qu’elle n’avait pas à se prononcer sur les moyens soulevés par la requérante dans ses observations devant l’instance de cassation, dans la mesure où l’arrêt attaqué était en sa faveur et qu’elle ne pouvait dès lors se pourvoir en cassation. Elle ajouta que les motifs de l’arrêt n’était pas en tant que tels susceptibles d’un pourvoi en cassation. La cour nota toutefois, à titre surabondant, que l’arrêt du 3 novembre 2011 avait examiné les arguments de la requérante concernant l’étendue du contrôle juridictionnel opéré et était dûment motivé. Les critères devant guider la nomination des présidents de tribunaux étaient prévus par la loi et rendus publics. Certes, le pouvoir discrétionnaire laissé au CSM dans le cadre de la nomination des présidents de tribunaux était vaste, mais il s’agissait d’un choix du législateur qui ne pouvait être remis en question dans le cadre du contrôle juridictionnel de légalité.
22. Constatant ainsi que l’arrêt du 3 novembre 2011 avait fait une application erronée de la loi matérielle, la Cour administrative suprême prononça son annulation et, considérant que l’affaire était en l’état d’être jugée au fond, statua sur le fond et rejeta le recours de la requérante contre la décision du CSM du 30 mai 2011.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
1. Le Conseil supérieur de la magistrature (Висш съдебен съвет)
23. En vertu de l’article 130 de la Constitution de la République de Bulgarie, le CSM est composé de 25 membres. Le président de la Cour suprême de cassation, le président de la Cour administrative suprême et le procureur général sont membres de droit du CSM. Les autres membres sont élus parmi des juristes possédant de hautes qualités professionnelles et morales ayant au minimum 15 ans de d’expérience professionnelle. Onze membres sont élus par l’Assemblée nationale et onze par les autorités du pouvoir judiciaire. Le mandat est de cinq années, non renouvelable immédiatement.
24. Les réunions du CSM sont présidées par le ministre de la Justice qui ne participe pas aux votes.
25. Les compétences du CSM s’étendent à la nomination, la promotion, la mutation, la libération de leurs fonctions et l’imposition des sanctions disciplinaires de rétrogradation et de licenciement aux juges, procureurs et instructeurs. Par ailleurs, le CSM organise la formation professionnelle des juges, procureurs et instructeurs, et adopte le budget du pouvoir judiciaire.
2. La procédure de nomination des dirigeants administratifs des tribunaux
26. En vertu de la réglementation applicable au moment où la procédure de nomination, objet de la présente requête, a débuté, pouvait être nommé président (dirigeant administratif) d’un tribunal régional (tel que le tribunal de la ville de Sofia) un juge, procureur ou instructeur ayant au moins dix années d’expérience professionnelle et une note positive à sa dernière évaluation (article 170 de la loi sur le pouvoir judiciaire).
27. L’article 171 de la loi sur le pouvoir judiciaire dispose que la décision est prise par le CSM à la majorité de ses membres. La décision est motivée. Lorsqu’aucun des candidats n’a obtenu la majorité requise, le vote se poursuit entre les deux candidats qui ont reçu le plus de voix.
28. Par une loi modificative entrée en vigueur le 4 janvier 2011, l’article 171 a été modifié et prévoyait que le vote du CSM devait être effectué à main levée. Par une décision la Cour constitutionnelle du 15 novembre 2011, cette partie du texte a toutefois été déclarée contraire à l’article 131 de la Constitution et privée d’effet (реш. № 10 от 15.11.2011 г. по к. д. № 6 от 2011 г.). L’article 131 de la Constitution prévoit en effet que les décisions du CSM relatives à la nomination, la promotion, la rétrogradation, la mutation ou la libération de leurs fonctions des juges, procureurs et instructeurs sont prises par un vote à bulletin secret.
29. La procédure de nomination des dirigeants administratifs et de leurs adjoints (процедура за назначаване на административни ръководители и техни заместници), adoptée par une délibération du CSM no 6 du 7 février 2009, réglemente de manière détaillée la procédure à suivre et les conditions de nomination à ces postes. Selon l’article 34 de la procédure, le CSM effectue le choix du candidats sur la base de leurs qualités professionnelles, managériales et morales, en se guidant des critères suivants : compétence professionnelles générale ; qualification dans un domaine du droit donné, acquise sur la base de leur expérience, spécialisation, degré universitaire ; résultats atteints quant à la qualité et la célérité des décisions rendues ; qualités de leadership et autorité ; sens de l’initiative ; élaboration de nouvelles idées et de solutions constructives ; sens des responsabilités ; capacité à créer une bonne ambiance professionnelle parmi les magistrat et les personnels administratifs ; capacité d’organisation et de management ; capacités de communication ; action convaincante pour élever l’autorité de la justice ; expérience de dirigeant ; hautes qualités morales, sur le plan professionnel et privé.
30. L’article 35 de la procédure dispose que le CSM procède à la nomination d’un dirigeant administratif par un vote à bulletin secret adopté à la majorité de ses membres. Lorsqu’aucun des candidats n’a obtenu la majorité requise, le vote se poursuit entre les deux candidats qui ont reçu le plus de voix. Si au second tour aucun des candidats n’a recueilli le nombre de voix nécessaires, il est mis un terme à la procédure de nomination.
3. Le contrôle juridictionnel des actes administratifs
31. En vertu des articles 145 à 147 du code de procédure administrative, les actes administratifs sont susceptibles d’un contrôle juridictionnel de leur légalité. Toute personne dont les droits sont affectés par un acte administratif peut introduire un recours en annulation de l’acte devant le tribunal administratif compétent. Les moyens d’annulation des actes administratifs sont l’incompétence de l’auteur de l’acte, le vice de forme, la violation substantielle des règles de procédure, la violation de la loi matérielle et le non-respect du but de la loi.
32. Selon l’article 169 du code, pour les actes pris dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’administration, le contrôle juridictionnel se limite à vérifier si l’autorité administrative disposait bien d’un pouvoir discrétionnaire et si les conditions de légalité de l’acte ont été respectées.
33. Par ailleurs, en vertu du principe de proportionnalité, énoncé à l’article 6 du code de procédure administrative, entre deux solutions conformes à la loi, l’autorité administrative doit choisir celle qui est la plus économique et la plus favorable pour l’Etat et la société (article 6, alinéa 4). L’article 13 dispose que l’autorité administrative doit, afin de respecter le principe de cohérence et de prévisibilité, rendre publiques les règles, les critères et la pratique internes qu’elle utilise dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.
4. La procédure en cassation devant la Cour administrative suprême
34. En vertu de l’article 209 du code de procédure administrative, les jugements et arrêts rendus en matière administrative peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation lorsqu’ils sont nuls, qu’ils ont été rendus en contradiction avec la loi, suite à des irrégularités procédurales substantielles ou sont mal fondés.
35. Selon l’article 222 du code, lorsque la Cour administrative suprême annule en cassation un jugement ou un arrêt, elle règle l’affaire au fond. Lorsqu’elle a constaté des violations substantielles des règles procédurales ou que la résolution de l’affaire requiert le rassemblement de nouvelles preuves autres que des preuves écrites, la cour renvoie l’affaire à la juridiction ayant rendu la décision annulée afin que celle-ci statue de nouveau.
5. La répartition des affaires au sein des juridictions
36. En vertu de l’article 9 de la loi sur le pouvoir judiciaire, la répartition des affaires au sein des autorités judiciaires s’effectue de manière aléatoire par le biais d’un système électronique. Dans les juridictions, le principe de la répartition aléatoire s’applique au niveau des sections ou des chambres (колегиите или отделенията).
37. Le règlement sur l’administration de la Cour administrative suprême (Правилник за администрацията на Върховния административен съд), adopté par le CSM le 8 août 2009, dispose en son article 74, alinéa 2, que le président de la Cour administrative suprême ou le président de la section désigne le juge rapporteur de l’affaire en application du principe de la répartition aléatoire. Le règlement ne fait pas mention de la manière dont sont déterminés les autres membres de la formation ; selon la requérante, dans la pratique ils sont désignés par le président de la Cour administrative suprême ou le président de la section.
GRIEFS
38. La requérante soulève plusieurs griefs au regard de l’article 6 § 1 de la Convention.
39. La requérante dénonce le manque d’impartialité de la Cour administrative suprême. Elle estime que le déport d’un des membres de la formation de trois juges de cette juridiction après l’audience était de nature à susciter des doutes justifiés concernant l’impartialité de cette formation et sur de possibles pressions. Concernant la formation de cinq juges, elle soutient que la manière opaque dont la composition de cette formation a été déterminée remet également en question l’indépendance et l’impartialité des juges.
40. Elle se plaint également que la Cour administrative suprême n’avait pas de plénitude de juridiction pour examiner son cas dans la mesure où cette cour s’est considérée liée par les constatations faites par le CSM. En se référant au pouvoir discrétionnaire du CSM, la Cour administrative suprême aurait omis de se prononcer sur les arguments qu’elle avait soulevés.
41. La requérante soutient en outre, en s’appuyant sur une série d’arrêts de la Cour administrative suprême, que la position adoptée par la haute juridiction dans son cas, à savoir son refus de contrôler si le CSM avait agi dans les limites de son pouvoir discrétionnaire était contraire à sa jurisprudence constante en la matière.
42. La requérante se plaint enfin que la formation de cinq juges a refusé d’examiner ses arguments au motif que l’arrêt rendu en première instance lui était favorable.
QUESTIONS AUX PARTIES
1. L’article 6 § 1 de la Convention, dans sa branche civile, était-il applicable à la procédure suivie en l’espèce (voir Dzhidzheva-Trendafilova c. Bulgarie (déc.), no 12628/09, § 43, 9 octobre 2012, Juričić c. Croatie, no 58222/09, § 52, 26 juillet 2011, Oleksandr Volkov c. Ukraine, no 21722/11, §§ 87-91, 9 janvier 2013) ?
2. Dans l’affirmative, la contestation sur les droits et obligations de caractère civil du requérant a-t-elle été entendue conformément aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention (voir les arrêts Terra Woningen B.V. c. Pays-Bas, 17 décembre 1996, § 52, Recueil des arrêts et décisions 1996‑VI ; I.D. c. Bulgarie, no 43578/98, § 50-55, 28 avril 2005 ; Sigma Radio Television Ltd c. Chypre, nos 32181/04 et 35122/05, §§ 153-154, 21 juillet 2011 ; et Taxquet c. Belgique [GC], no 926/05, § 91, 16 novembre 2010) ?
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