COMMISSION EUROPEENNE DES DROITS DE L'HOMME
DEUXIEME CHAMBRE
Requête N° 20680/92
Nicolaos Ioannou Tsomtsos et 100 autres
contre
Grèce
RAPPORT DE LA COMMISSION
(adopté le 18 octobre 1995)
TABLE DES MATIERES
Page
I. INTRODUCTION
(par. 1-15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A. La requête
(par. 2-4) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B. La procédure
(par. 5-10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
C. Le présent rapport
(par. 11-15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
(par. 16-29). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
A. Circonstances particulières de l'affaire
(par. 16-26) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
B. Eléments de droit interne
(par. 27-29) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
III. AVIS DE LA COMMISSION
(par. 30-49) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
A. Grief déclaré recevable
(par. 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
B. Point en litige
(par. 31) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
C. Sur la violation de l'article 1
du Protocole N° 1
(par. 32-48) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CONCLUSION
(par. 49). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
ANNEXE I : HISTORIQUE DE LA PROCEDURE . . . . . . . . . . . . . . 9
ANNEXE II : DECISION DE LA COMMISSION SUR LA
RECEVABILITE DE LA REQUETE . . . . . . . . . . . . . 10
ANNEXE III : LISTE DES REQUERANTS . . . . . . . . . . . . . . . . .18
I. INTRODUCTION
1. On trouvera ci-après un résumé des faits de la cause, tels qu'ils
ont été exposés par les parties à la Commission européenne des Droits
de l'Homme, ainsi qu'une description de la procédure.
A. La requête
2. Les 101 requérants (voir liste en Annexe III), de nationalité
grecque, sont domiciliés à Thessaloniki. Dans la procédure devant la
Commission ils sont représentés par Maître Theodoros Houliaras, avocat
au barreau de Thessaloniki.
3. La requête est dirigée contre la Grèce. Le Gouvernement
défendeur est représenté par M. Panayotis Kamarineas et
Mme Fotini Dedousi du Conseil juridique d'Etat.
4. La requête, pour autant qu'elle a été déclarée recevable,
concerne la procédure intentée par les requérants en vue d'obtenir
paiement d'une indemnité complète à la suite de l'expropriation de
parties de leurs immeubles. Les requérants invoquent l'article 1 du
Protocole N° 1. Invoquant les articles 6 par. 1 et 13 de la Convention,
les requérants s'étaient également plaints de ne pas avoir pu faire
valoir devant les juridictions nationales leur droit à indemnité pour
leurs biens expropriés. Cette partie de la requête a été déclarée
irrecevable. Pour autant qu'elle avait été introduite par 38 autres
ressortissants grecs et la commune de Nea Kallikrateia, la requête a
été rayée du rôle.
B. La procédure
5. La présente requête a été introduite par les 101 requérants
mentionnés ci-après en Annexe III ainsi que par 38 autres
ressortissants grecs et la commune de Nea Kallikrateia, en date du
3 août 1992. Elle a été enregistrée le 23 septembre 1992.
6. Le 2 mars 1994, la Commission (Deuxième Chambre) a décidé de
donner connaissance de la requête au Gouvernement grec, en application
de l'article 48 par. 2 b) de son Règlement intérieur, et d'inviter les
parties à présenter des observations sur sa recevabilité et son bien-
fondé.
7. Le Gouvernement a présenté ses observations le 13 juin 1994 après
une prorogation du délai imparti. Les requérants y ont répondu les
1er août et 14 septembre 1994.
8. Le 2 décembre 1994, la Commission a décidé de rayer du rôle la
requête pour autant qu'elle avait été introduite par la commune de
Nea Kallikrateia et 38 autres requérants figurant initialement sous les
Nos. 12, 15, 17, 18, 19, 32, 34, 35, 40, 41, 43, 50, 54, 55, 62, 65,
66, 67, 71, 76, 87, 89, 93, 94, 104, 111, 112, 114, 119, 120, 121, 123,
124, 131, 135, 137, 138 et 139. En outre, la Commission a déclaré
recevable le grief des requérants restants concernant l'atteinte au
respect de leurs biens et a déclaré la requête irrecevable pour le
surplus.
9. Le 14 décembre 1994, la Commission a adressé aux parties le texte
de sa décision sur la recevabilité de la requête et les a invitées à
lui soumettre les éléments ou observations complémentaires sur le bien-
fondé de la requête qu'elles souhaiteraient présenter. Le Gouvernement
a présenté des observations complémentaires le 19 janvier 1995 et les
requérants ont présenté les leurs le 2 avril 1995.
10. Après avoir déclaré la requête recevable, la Commission,
conformément à l'article 28 par. 1 b) de la Convention, s'est mise à
la disposition des parties en vue de parvenir à un règlement amiable
de l'affaire. Vu l'attitude adoptée par les parties, la Commission
constate qu'il n'existe aucune base permettant d'obtenir un tel
règlement.
C. Le présent rapport
11. Le présent rapport a été établi par la Commission (Deuxième
Chambre), conformément à l'article 31 de la Convention, après
délibérations et votes en présence des membres suivants :
MM. H. DANELIUS, Président
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
P. LORENZEN
12. Le texte du présent rapport a été adopté par la Commission le
18 octobre 1995 et sera transmis au Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe, en application de l'article 31 par. 2 de la Convention.
13. Ce rapport a pour objet, conformément à l'article 31 de la
Convention :
(i) d'établir les faits, et
(ii) de formuler un avis sur le point de savoir si les faits
constatés révèlent de la part du Gouvernement défendeur une
violation des obligations qui lui incombent aux termes de la
Convention.
14. Sont joints au présent rapport un tableau retraçant l'historique
de la procédure devant la Commission (Annexe I), le texte de la
décision de la Commission sur la recevabilité de la requête (Annexe II)
et la liste des requérants (Annexe III).
15. Le texte intégral de l'argumentation des parties ainsi que les
pièces soumises à la Commission sont conservés dans les archives de la
Commission.
II. ETABLISSEMENT DES FAITS
A. Circonstances particulières de l'affaire
16. Le 18 juin 1986, le ministre de l'Environnement, de l'Aménagement
du Territoire et des Travaux Publics ordonna que la loi N° 653/1977
soit appliquée à un projet d'aménagement de tronçons de la route
nationale reliant la ville de Thessaloniki à celle de
Nea Moudania Halkidikis.
17. La loi N° 653/1977 pose une présomption irréfragable, selon
laquelle les immeubles sis au bord d'une route nationale tirent profit
lorsqu'il y a élargissement de cette route et, dès lors, s'ils sont
expropriés, leurs propriétaires participent obligatoirement aux frais
d'expropriation (cf. ci-après "Eléments de droit interne").
18. Le 20 août 1986, l'Etat grec, par décision conjointe des
ministres des Finances et des Travaux Publics, procéda, conformément
à la loi N° 653/1977, à l'expropriation d'une partie de chacun des
immeubles des requérants, dans le but d'élargir la route nationale
reliant la ville de Thessaloniki à celle de Nea Moudania Halkidikis.
Les requérants se virent exproprier, au total, 392.370 m².
L'administration estima que les requérants tiraient profit de
l'élargissement de la route nationale, profit économique qui était, en
l'espèce, de nature à compenser leur droit à indemnité pour la partie
expropriée de leurs immeubles.
19. Le 27 novembre 1987, les requérants saisirent le Conseil d'Etat
(Symvoulio tis Epikrateias) d'une requête en annulation (aitisi
akyroseos) de la décision du 20 août 1986. Dans leur requête, ils
soutinrent, entre autres, que la loi N° 653/1977 ne s'appliquait pas
en l'espèce, puisque l'élargissement de la route nationale ne serait
pas à leur avantage.
20. Le 24 mai 1988, le tribunal de première instance (Monomeles
Protodikeio) de Thessaloniki fixa le prix unitaire provisoire
d'indemnisation.
21. Le 4 janvier 1991, la cour d'appel (Efeteio) de Thessaloniki fixa
le prix unitaire définitif d'indemnisation.
22. Le 10 janvier 1991, les requérants saisirent le Conseil d'Etat
d'une requête en annulation de la décision ministérielle du 18 juin
1986. Ils soutinrent que le ministre compétent avait à tort qualifié
de "nationale" la route reliant la ville de Thessaloniki à celle de
Nea Moudania Halkidikis et que, par conséquent, il appliqua à tort la
loi N° 653/1977 en l'espèce.
23. Le 5 mars 1991, le tribunal de première instance de Thessaloniki
reconnut les requérants comme titulaires du droit à indemnité fixé en
janvier 1991.
24. Toutefois, à cause de l'application de la présomption
irréfragable posée par la loi N° 653/1977 (cf. ci-après "Eléments de
droit interne"), l'Etat grec ne versa pas d'indemnité complète aux
requérants.
25. Le 11 février 1992, le Conseil d'Etat rejeta la requête en
annulation introduite par les requérants le 27 novembre 1987.
26. Le même jour, le Conseil d'Etat rejeta la requête en annulation
introduite par les requérants le 10 janvier 1991.
B. Eléments de droit interne
27. L'article 17 de la Constitution de 1975, actuellement en vigueur,
dispose que :
"1. La propriété est placée sous la protection de l'Etat. Les
droits qui en dérivent ne peuvent toutefois s'exercer au
détriment de l'intérêt général.
2. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n'est pour
cause d'utilité publique, dûment prouvée, dans les cas et suivant
la procédure déterminés par la loi et toujours moyennant une
indemnité préalable complète. Celle-ci doit correspondre à la
valeur que possède la propriété expropriée le jour de l'audience
sur l'affaire concernant la fixation provisoire de l'indemnité
par le tribunal. Dans le cas d'une demande visant à la fixation
immédiate de l'indemnité définitive, est prise en considération
la valeur que la propriété expropriée possède le jour de
l'audience du tribunal sur cette demande.
(...)"
28. Selon la loi N° 653/1977 (article 1 par. 1, 3 et 4), lorsqu'il
y a construction d'une nouvelle route nationale, les propriétaires des
immeubles sis au bord de la route sont considérés comme tirant profit
de la construction et de ce fait, s'il y a expropriation d'une partie
de leurs immeubles, leur droit à indemnisation est compensé par le
profit qu'ils en tirent. En particulier, la loi prévoit que les
propriétaires de ces immeubles participent obligatoirement aux frais
d'expropriation, pour une zone de 15 mètres de large. Cette obligation
est limitée à un maximum égal à la moitié de la superficie de
l'immeuble.
29. Selon la loi N° 947/1979 (article 62, par. 9), les dispositions
susmentionnées s'appliquent également lorsqu'il y a "amélioration"
d'une route nationale déjà existante et l'élargissement d'une route
nationale constitue une telle "amélioration".
III. AVIS DE LA COMMISSION
A. Grief déclaré recevable
30. La Commission a déclaré recevable le grief selon lequel la
présomption irréfragable posée par la loi N° 653/1977 prive les
requérants de toute possibilité d'indemnisation complète de leurs biens
expropriés.
B. Point en litige
31. La Commission est appelée à se prononcer sur la question de
savoir s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
C. Sur la violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1)
32. L'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) se lit ainsi :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
33. Les requérants se plaignent que, quoique reconnus le 5 mars 1991
titulaires du droit à indemnité en raison de l'expropriation de leurs
biens, exécutée dans le but d'élargir la route nationale reliant la
ville de Thessaloniki à celle de Nea Moudania Halkidikis, ils ont été
ensuite empêchés de revendiquer et de se faire verser l'ensemble de
l'indemnité en question, compte tenu d'une présomption irréfragable
posée par la loi N° 653/1977, selon laquelle ils auraient tiré profit
de l'élargissement de la route nationale.
34. Pour la Commission, et cela n'a pas été contesté par le
Gouvernement, les requérants ont été privés de leur propriété au sens
de la deuxième phrase de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
35. La Commission doit donc se prononcer sur le point de savoir si
la privation de propriété subie par les requérants a été effectuée
"pour cause d'utilité publique" et "dans les conditions prévues par la
loi et les principes généraux du droit international".
a. Observations d'ordre général
36. Selon la jurisprudence de la Cour, "l'article 1 garantit en
substance le droit de propriété (Cour eur. D.H., arrêt Mellacher et
autres du 19 décembre 1989, série A n° 169, p. 24, par. 42). Il
contient trois normes distinctes : la première, qui s'exprime dans la
première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce
le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la
seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la
soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans
le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir,
entre autres, de réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt
général en mettant en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires à
cette fin (Cour eur. D.H., arrêt Sporrong et Lönnroth du
23 septembre 1982, série A n° 52, p. 24, par. 61). Il ne s'agit pas
pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles ; la deuxième
et la troisième ont trait à des exemples particuliers d'atteintes au
droit de propriété ; dès lors, elles doivent s'interpréter à la lumière
du principe consacré par la première" (Cour eur. D.H., arrêt Lithgow
et autres du 8 juillet 1986, série A n° 102, p. 46, par. 106).
b. Applicabilité des principes généraux du droit international
37. S'agissant des principes généraux du droit international, la
Commission rappelle que cette condition ne s'applique pas à
l'expropriation d'un national par son Etat (voir arrêt Lithgow et
autres, précité, p. 50, par. 119). En conséquence, cette condition
n'est pas applicable en l'espèce puisque les requérants qui ont été
privés de leur propriété par l'Etat grec sont de nationalité grecque.
Il reste à examiner si l'atteinte satisfait aux deux autres conditions.
c. Légalité et finalité de l'ingérence
38. La Commission constate que les requérants ont été privés de leurs
biens en vertu de la loi n° 653/1977 posant aussi la présomption
irréfragable contestée. Par ailleurs, l'expropriation en question était
dictée par des motifs d'intérêt public, à savoir l'élargissement d'une
route nationale et poursuivait donc un objectif légitime relevant de
l'utilité publique.
d. Proportionnalité de l'ingérence
39. La Commission rappelle qu'il ne suffit pas qu'une mesure
privative de propriété poursuive un objectif légitime "d'utilité
publique" ; il doit aussi exister un rapport raisonnable de
proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir,
notamment, Cour eur. D.H., arrêt James et autres du 21 février 1986,
série A n° 98-B, p. 37, par. 50).
40. Un juste équilibre doit être ménagé entre les exigences de
l'intérêt général de la communauté et les impératifs des droits
fondamentaux de l'individu, cet équilibre se trouvant rompu si la
personne concernée a eu à subir une charge spéciale et exorbitante
(arrêt Lithgow et autres précité, p. 50, par. 120). Les conditions dans
lesquelles s'est effectuée la privation de propriété, y compris les
conditions d'indemnisation et les autres mesures destinées à atténuer
la charge pesant sur l'individu, doivent être prises en considération
à cet égard (arrêt Sporrong et Lönnroth précité, p. 28, par. 73).
41. Les lois et constitutions des Etats contractants indiquent que,
dans les sociétés démocratiques, l'expropriation pour cause d'utilité
publique sans indemnisation n'est considérée comme légitime que dans
les circonstances les plus exceptionnelles, et qu'une indemnisation
ayant un rapport raisonnable avec la valeur des biens acquis est une
exigence normale.
42. Néanmoins, c'est en premier lieu aux autorités nationales qu'il
appartient de décider des conditions dans lesquelles s'effectuera la
privation de propriété, décision pour laquelle elles disposent d'une
marge d'appréciation. La Commission estime que cette marge est large,
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) n'exigeant pas de "nécessité".
Cependant, ce pouvoir d'appréciation n'est pas illimité et son exercice
est soumis au contrôle des organes de la Convention.
43. Eu égard à ces principes, la Commission estime qu'on ne peut
conclure à une violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) due
à l'absence ou à l'insuffisance de l'indemnisation que si l'existence
d'une disproportion réelle et grave entre la charge imposée à
l'individu et ce qu'on peut raisonnablement considérer comme légitime
à la lumière des objectifs d'utilité publique visés par les autorités
nationales est clairement établie (Lithgow et autres c/Royaume-Uni,
rapport Comm. 7.3.84, par. 374-376, op. cit., pp. 95-96).
44. Dans le cas d'espèce, le Gouvernement invoque la présomption
irréfragable posée par la loi N° 653/1977, selon laquelle les
requérants tirent profit de l'élargissement de la route nationale en
question, et estime que dès lors leur droit à indemnisation complète
est compensé par ce profit. Il rappelle qu'aux termes de la loi
N° 653/1977, il y a participation obligatoire des propriétaires des
immeubles sis au bord de la route aux frais d'expropriation, pour une
zone de 15 mètres de large.
45. Les requérants s'opposent à cette thèse. Ils affirment avoir subi
une perte économique importante suite à l'expropriation d'une partie
de leurs immeubles et rappellent que, suite à l'application de la
présomption légale en cause, ils n'ont pas reçu d'indemnité complète.
Par ailleurs, en raison du caractère irréfragable de la présomption
incriminée, ils ont même été empêchés de prouver que l'élargissement
de la route nationale n'avait nullement été à leur avantage.
46. La Commission observe que les requérants se sont vus soustraire
une partie de leurs immeubles.
47. Or la Commission constate que l'application de la présomption
irréfragable prévue par la loi N° 653/1977 empêcha finalement les
requérants de prouver devant le Conseil d'Etat le préjudice qu'ils
prétendent avoir subi ainsi que le fait qu'ils n'aient tiré aucun
profit de l'élargissement de la route nationale et, par voie de
conséquence, de faire valoir leur droit à une indemnisation complète
en raison de l'expropriation de leurs immeubles.
48. Prenant en compte l'ensemble de ces éléments, la Commission
estime qu'il y a eu rupture du "juste équilibre devant régner entre la
sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l'intérêt général"
(voir, mutatis mutandis, Cour eur. D.H., arrêt Hentrich du
22 septembre 1994, série A n° 296-A, p. 21, par. 492).
CONCLUSION
49. La Commission conclut à l'unanimité qu'il y a eu, en l'espèce,
violation de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Le Secrétaire Le Président
de la Deuxième Chambre de la Deuxième Chambre
(M.-T. SCHOEPFER) (H. DANELIUS)
ANNEXE I
HISTORIQUE DE LA PROCEDURE
Date Acte
____________________________________________________________________
3 août 1992 Introduction de la requête
23 septembre 1992 Enregistrement de la requête
Examen de la recevabilité
2 mars 1994 Décision de la Commission
(Deuxième Chambre) de porter la
requête à la connaissance du
Gouvernement défendeur et
d'inviter les parties à
présenter des observations sur
sa recevabilité et son bien-
fondé
13 juin 1994 Observations du Gouvernement
1er août 1994 et Observations en réponse
14 septembre 1994 des requérants
2 décembre 1994 Décision de la Commission sur
la recevabilité du grief
concernant l'atteinte au
respect des biens des
requérants et irrecevabilité de
la requête pour le surplus
Examen du bien-fondé
14 décembre 1994 Transmission aux parties du
texte de la décision sur la
recevabilité. Invitation aux
parties de soumettre des
observations complémentaires
sur le bien-fondé de la requête
19 janvier 1995 Observations du Gouvernement
2 avril 1995 Observations des requérants
11 avril 1995 Considération par la Commission
de l'état de la procédure
18 octobre 1995 Délibérations de la Commission
sur le bien-fondé et vote
final. Adoption du rapport
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