1 REKABET KURUMU
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : D1/1/C.S.- 02/4 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 02-24/244-99
Karar Tarihi : 16.4.2002
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. M. Tamer MÜFTÜOĞLU
Üyeler : Dr. Kemal EROL, İsmet CANTÜRK, Nejdet KARACEHENNEM,
A.Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY, Kubilay ATASAYAR, Murat GENCER,
Mustafa PARLAK, Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ, Rıfkı ÜNAL
B- RAPORTÖRLER: Cengiz SOYSAL, Harun ULU, Şenol KOCAER
C- ŞİKAYET EDEN: - Petrol Ofisi A.Ş. (POAŞ)
Eski Büyükdere Cad. No:37 80670 Maslak-İstanbul
D- HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILANLAR
- Türkiye Petrol Rafinerileri A.Ş. (TÜPRAŞ)
P.K.:211-212 41002 İzmit-Kocaeli
E- DOSYA KONUSU: TÜPRAŞ’ın POAŞ müşterilerine doğrudan veya rafineri
çıkış fiyatının altında satış yapmak suretiyle hakim durumunu kötüye
kullanarak 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiği iddiası.
F-İDDİALARIN ÖZETİ: TÜPRAŞ’ın POAŞ müşterilerine doğrudan ve dağtım
firmalarına uyguladığından daha düşük fiyatla satış yapması nedeniyle hakim
durumunu kötüye kullanarak 4054 sayılı Kanun’u ihlal ettiği iddia edilmektedir.
G- DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 30.11.2001 tarih ve 5066 sayı ile giren
başvuru ile ilgili olarak hazırlanan 21.1.2002 tarih ve 2002-1-4/BN-02-CS sayılı bilgi
notu, 12.2.2002 tarih ve 02-08 sayılı Kurul toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesinin ihlaline ilişkin bir
soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi amacıyla, Kanun’un
40/1. maddesi uyarınca TÜPRAŞ hakkında önaraştırma yapılmasına karar
verilmiştir.
İlgili karar uyarınca düzenlenen 5.4.2002 tarih, D1/1/C.S.-02/4 sayılı
Önaraştırma Raporu 12.4.2002 tarih, REK.0.05.00.00/42 sayılı Başkanlık önergesi
ile 02-24 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
H- RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda, TÜPRAŞ'ın dağıtım firmalarına
uyguladığından daha düşük fiyatla nihai müşterilere doğrudan satış yapmasının
Kanun'un 6. maddesi kapsamına gireceği, ancak şikayete konu dönemde yapılmış
olan uygulamaların LPG'ye uygulanan sübvansiyon ve sınır ticaretinin yarattığı
istisnai piyasa şartlarından kaynaklanması nedeniyle bu aşamada "kötüye kullanma"
olarak değerlendirilemeyeceği dolayısıyla konuya ilişkin soruşturma açılmasına
2 REKABET KURUMU
gerek olmadığı, bununla birlikte TÜPRAŞ'a, yapacağı satışlarda dikkat etmesi
gereken hususların bildirilmesinin uygun olacağı ifade edilmektedir.
I- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I-1. İlgili Pazar
Petrol ürünleri sanayi, ham petrolün rafinerilerde stoklanıp arıtılmasından
başlayarak, üretilen ürünlerin dağıtım firmaları aracılığıyla tüketicilere ulaştırılması
aşamasını da kapsayan entegre bir yapıya sahiptir. Petrolün arama ve çıkarma
işlemleri ‘üst pazarlar’ olarak kabul edilirken; rafinaj, dağıtım ve pazarlamadan
oluşan kısım da ‘alt pazarlar’ olarak nitelendirilmektedir.
I-1.1. Ürün Pazarı
Rafinaj, ham petrolün işlenerek nihai ürün haline getirilmesi işlemlerini içeren
üretim aşamasıdır. Dağıtım ise rafineri çıktısı olan nihai ürünlerin doğrudan veya
depolama tesislerinden ve bayilerden oluşan dağıtım ağı aracılığıyla nihai tüketiciye
ulaştırılması faaliyetlerinden oluşmaktadır. Bu nedenle, Türkiye'deki pazarın
yapılanmasını da dikkate alarak, rafinaj sektörü ve dağıtım faaliyetleri ayrı pazarlar
olarak ele alınmıştır.
Bir rafineriden çıkacak olan nihai ürün miktarları ve çeşitleri, rafinerinin sahip
olduğu üniteleri ile teknolojik özelliklerine ve ham petrolün türüne bağlıdır. Bir petrol
ürününden daha fazla üretebilmek için daha fazla ham petrolü girdi olarak
kullanmak, dolayısıyla diğer petrol ürünlerinden de daha fazla üretmek mümkündür.
Başka bir deyişle, rafineride üretilen petrol ürünleri üretim miktarları birbirine bağlı
olan "joint product (bağlı ürünler)"lardır. Bu çerçevede, rafinaja ilişkin ilgili ürün
pazarı, rafineride üretilen bütün petrol ürünleri olarak dikkate alınmıştır.
Bununla birlikte, şikayetin konusu petrol sektörünün sadece rafinaj aşamasına
değil, doğrudan müşterilere satışı kapsayan dağıtımı da yöneliktir.
Perakende satışların akaryakıt istasyonlarında yapılması, büyük müşterilere
satışların ise çok farklı yöntemler ve dağıtım kanalları aracılığı ile gerçekleştirilmesi
nedeniyle, akaryakıt ürünleri dağıtımı büyük müşterilere yapılan satışlar ve
perakende satışlar şeklinde iki pazara ayrılmıştır.
Motorin, fuel-oil, LPG vb. akaryakıt ürünlerinin büyük müşterilere yapılan
satışları açısından ürünlerin, fabrikalar, termik santraller, ısınma amacıyla konutlar
ve ticari amaçlı kamyon filoları gibi farklı müşteri gruplarının olduğu, bu ürünler
arasında talep ikamesinin bulunmadığı, ayrıca bu ürünlerin dağıtım kanallarındaki
farklılık nedeniyle arz yönünden de tam bir ikamenin olmadığı anlaşılmıştır. Bu
çerçevede, akaryakıtın toptan satışlarında, akaryakıt ürünlerinin herbiri ayrı ürün
pazarları olarak alınmıştır. Ayrıca, yapılan başvuruda sadece TÜPRAŞ'ın fuel oil
satışlarına ilişkin şikayetler yer almakla birlikte, önaraştırma çerçevesinde yapılan
incelemede TÜPRAŞ'ın nafta satışlarında da da benzer faaliyetler içinde bulunduğu
tespit edilmiştir. Enerji santrallerinin yakıt olarak tercih ettikleri nafta, diğer
akaryakıtlar gibi rafinerilerin nihai ürünü olmayıp, ara ürün konumundadır. Başka bir
ifadeyle, rafineriler genellikle kendi ihtiyacı olan naftayı kullandıktan sonra geriye
kalan ihtiyaç fazlası naftayı satmaktadırlar.
3 REKABET KURUMU
TÜPRAŞ'ın doğrudan satışlarının nihai ürün bazında fuel oil ve ara ürün nafta
ile sınırlı olduğu dikkate alınarak, dağıtım faaliyetlerine ilişkin ilgili ürün pazarı
"büyük müşterilere yapılan fuel oil ve nafta satışları" olarak belirlenmiştir.
I-1.2. Coğrafi Pazar
TÜPRAŞ-İzmit, Aliağa, Kırıkkale, Batman ve ATAŞ-Mersin olmak üzere beş
ana rafineriden ya da ithalat yoluyla elde edilen ürünün depolarda saklandıktan
sonra ülke genelinde bayilere taşınabiliyor olması ve Devlet tarafından belirlenen
dağıtım firmaları/bayi kar marjlarının Türkiye’deki herhangi bir rafineriden bir bayinin
ürün alamaması durumunda, en az ikinci bir rafineriden ikmal yapabilmesine olanak
sağlayacak şekilde taşıma maliyetlerinin (navlunların) üstünde olması nedeniyle
gerek rafinaj, gerekse dağıtıma ilişkin ürün pazarlarında ilgili coğrafi pazar Türkiye
Cumhuriyeti sınırları olarak belirlenmiştir.
I-2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Önaraştırma çerçevesinde konu ile ilgili olarak Petrol Ofisi A.Ş., TÜPRAŞ,
Petrolcüler Derneği, BP Petrolleri A.Ş. ve Akaryakıt Ana Dağıtım Şirketleri Derneği
yetkilileri ile görüşülmüş, elde edilen bilgi ve belgeler ile ilgili mevzuat çerçevesinde
ulaşılan tespitlere aşağıda yer verilmiştir.
I-2.1. Petrol Ürünlerinin Fiyatlandırmasına İlişkin Mevzuat
Petrol ürünlerinin alım, satım ve fiyatlandırılmaları ile Akaryakıt İstikrar
Fonu'nun işleyişine ilişkin esaslar, Bakanlar Kurulu'nun 98/10745 sayılı "Hampetrol
ve Petrol Ürünlerinin Alım, Satım, Fiyatlandırma Esasları ile Akaryakıt İstikrar
Fonu'nun İşleyişi Hakkında Karar"ında yer almaktadır. Söz konusu karar ile
rafinerilerin satışlarına tavan fiyat uygulaması getirilmiştir. Kararda "tavan fiyat" ve
"rafineri satış fiyatı" aşağıdaki şekilde tanımlanmıştır:
"Tavan Fiyat, akaryakıt olarak belirlenen petrol ürününün fiyat değişikliği gününe ait
İthal Parite Fiyatının %3 fazlasını, Rafineri Satış Fiyatı, tavan fiyatı aşmamak şartıyla,
rafineri şirketlerinin kendi rekabet şartları içinde bu Karar kapsamındaki akaryakıtlara
uygulayacağı şirketin ticari satış fiyatını ".
Bu tanımlardan da anlaşıldığı üzere, rafinerilerin satışlarında
uygulayabilecekleri azami fiyat, CIF+%3 olarak belirlenmiştir. Bununla birlikte
rafineriler, kendi ticari hesaplarına göre bu miktardan daha düşük fiyata da satış
yapabilme hakkına sahiptirler. Nitekim Karar'ın 5. maddesi, "Rafineriler ve ithalatçı
şirketler serbest rekabet şartları içerisinde Tavan Fiyatı aşmamak şartı ile farklı satış
fiyatları ile satış yapabilirler. Kara rafinerileri, rafineri bölgesine yapılacak akaryakıt
nakliyesini yansıtacak seviyede Tavan Fiyatın üstünde rafineri satış fiyatı
belirleyebilir." şeklindedir.
Aynı Karar'ın 8. maddesinde. "…Rafineriler hariç olmak üzere, bayilik teşkilatı
olmayan kuruluş ve şirketlerin diğer şirketlerin bayilerine veya tüketicilere perakende
ürün satışı yapmaları yasaktır…" hükmü yer almaktadır.
Yukarıdaki maddelerden de anlaşılacağı üzere mevzuat, rafinerilerin -tavan
fiyatı aşmamak koşulu ile- doğrudan tüketicilere satış yapmalarına müsaade
etmektedir.
4 REKABET KURUMU
Bu esaslar dahilinde oluşan Otomatik Fiyatlandırma Mekanizması (OFM),
1.7.1998 tarihinde 98/11319 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe girmiştir.
OFM ile dağıtım firmalarının ve bayilerin petrol ürünleri satışlarından elde ettikleri
kar marjları maktu tutarlara bağlanmıştır. Bu sisteme göre, petrol ürünlerinin fiyatları
değişmesine rağmen, dağıtım firmasının ve bayinin elde edeceği kar, ABD doları
cinsinden maktu olarak sabit kalmaktadır.
I-2.2. TEAŞ'a Yapılan Doğrudan Satışlara İlişkin Tespitler
TEAŞ Termik Santraller İşletme ve Bakım Daire Başkanlığı tarafından
TÜPRAŞ Genel Müdürlüğü’ne gönderilen 13.10.2000 tarih ve 4351 sayılı yazı ile
termik santrallerin elektrik üretiminde ana ve yardımcı yakıt olarak kullanmak
zorunda olduğu 6 no'lu fuel-oil ve motorinin bundan böyle doğrudan TÜPRAŞ’dan
karşılanmasının düşünüldüğü, 2001 yılında kullanılması öngörülen motorin ve 6 no'lu
fuel-oil program miktarlarının yazılarının ekinde verildiği ifade edilmekte ve TÜPRAŞ
tarafından uygun görülmesi halinde şartların TEAŞ tarafından değerlendirilmek
üzere bildirilmesi istenmektedir. Adı geçen Daire Başkanlığı tarafından TÜPRAŞ’a
gönderilen 27.11.2000 tarih ve 5074 sayılı yazı ile termik santrallerin elektrik
üretiminde ana ve yardımcı yakıt olarak kullanmak zorunda olduğu 6 no'lu fuel oil ile
motorinin doğrudan TÜPRAŞ tarafından karşılanmasına ilişkin 13.10.2000 tarih ve
4351 sayılı yazıya cevap alınamadığı belirtilmiş ve olumlu veya olumsuz cevabın
bildirilmesi istenilmiştir.
Bu yazılara karşılık olarak TÜPRAŞ Genel Müdürlüğü tarafından TEAŞ’a
gönderilen 1.12.2000 tarih ve 27396 sayılı yazıda, termik santrallerin ihtiyacı için
talep edilen motorin ve 6 no'lu fuel oil'in TÜPRAŞ rafinerilerinden cari rafineri satış
fiyatı üzerinden (kara dolum servis ücreti dahil) FOB olarak teslim edilebileceği
belirtilmiştir.
TÜPRAŞ tarafından 9.2.2001 tarih ve 4211 sayılı yazı vasıtasıyla TEAŞ’ın
24.1.2001 tarih ve 394 sayılı yazı ile istemiş olduğu teslimat yeri ve yürürlükteki
rafineri çıkış fiyatı bilgileri gönderilmiştir.
TEAŞ, 17.8.2001 tarih ve 3303 sayılı yazı ile TÜPRAŞ’ın teklifini kabul ettiğini
bildirmiştir.
I-2.3. İskenderun Demir Çelik A.Ş. (İsdemir)’ye Yapılan Doğrudan Satışlara
İlişkin Tespitler
İsdemir’in 6 no'lu fuel oil ürünü talepleri, uzun süre POAŞ tarafından
TÜPRAŞ’tan temin edilmek suretiyle karşılanmıştır.
İsdemir, 28.9.1998 tarih ve 13297 sayılı yazı ile 1999 yılı 6 no’lu fuel oil
ihtiyacının doğrudan karşılanması halinde uygulanacak satış koşullarını TÜPRAŞ’tan
istenilmiştir. Bu istek, TÜPRAŞ tarafından 2.10.1998 tarih ve 20894 sayılı yazı ile,
İsdemir’in 6 no’lu fuel oil ihtiyacının mevcut şartlarla karşılanmaya devam edilmesi
görüşünde oldukları ve bu konuda POAŞ ile temas kurulmasının yararlı olacağı
belirtilerek reddedilmiştir.
İsdemir'in, 24.10.2000 tarih ve 11828 sayılı yazısıyla da; şirketlerinin 6 no’lu
fuel oil ihtiyacının TÜPRAŞ’tan doğrudan temininin düşünüldüğü belirtilerek ihtiyacın
doğrudan karşılanmasının mümkün olması halinde fiyat ve diğer satış şartlarının
5 REKABET KURUMU
bildirilmesi istenmiştir. Buna karşılık TÜPRAŞ, 30.10.2000 tarih ve 24510 sayılı yazı
ile söz konusu ihtiyacın TÜPRAŞ rafinerilerinden doğrudan karşılanmasının mümkün
görülmediğini İsdemir’e bildirmiştir.
31.1.2002 tarih ve 675 sayılı yazı ile POAŞ, İsdemir’in 6 no’lu fuel oil
ihtiyacının şirketlerince karşılanması talebini belirtmiş ve bunun ifa edilmesi için
TÜPRAŞ’tan teklif istemiştir. TÜPRAŞ ise 15.2.2002 tarih ve 5339 sayılı yazı ile
POAŞ’a teklif bildirmeyi reddetmiştir.
8.2.2002 tarih ve 2660 sayılı yazı ile İsdemir, 6 no'lu fuel oil satım ihalesine
ilişkin tekliflerinin olup olmadığını varsa bildirmelerini TÜPRAŞ’tan istemiştir.
11.2.2002 tarihinde ise, söz konusu ihalenin iptal edildiği ve yeni bir ihale yapılması
halinde TÜPRAŞ’a bilgi verileceği belirtilmiştir. 13.2.2002 tarihinde İsdemir
tarafından 1.2.2002 tarih ve 3817 sayılı faks ile TÜPRAŞ'ın teklifinin memnuniyetle
karşılandığı ve değerlendirildikten sonra bilgi verileceği bildirilmiştir. Bu
yazışmalardan İsdemir'in ihale açarak TÜPRAŞ'ı ihaleye davet ettiği ve ürün alımına
ilişkin görüşmelerde bulunduğu, TÜPRAŞ'ın 1.2.2002 tarihinde İsdemir'e doğrudan
fiyat teklif ettiği, ancak ihaleye girmeyi reddettiği, bu dönemde POAŞ'ın İsdemir'e
ilişkin ürün taleplerini TÜPRAŞ'ın İsdemir ile görüşme halinde olması nedeniyle
reddettiği, söz konusu ihalenin İsdemir tarafından iptal edilmesinden sonra da
İsdemir ve TÜPRAŞ'ın mutabakata vardıkları anlaşılmaktadır.
I-2.4. Ereğli Demir Çelik Fabrikaları T.A.Ş. (Erdemir)’ye Yapılan Doğrudan
Satışlara İlişkin Tespitler
Erdemir 9.10.1996 tarih ve 20806-15125 sayılı yazı ile 6 no'lu fuel oil
ihtiyacının doğrudan karşılanması talebini TÜPRAŞ’a bildirilmiştir. Bu yazıya karşılık,
2.12.1996 tarih ve 8568 sayılı yazı ile TÜPRAŞ, fuel oil teslimatının öteden beri
olduğu gibi POAŞ kanalıyla yapılabileceğini bildirmiştir.
24.12.1996 tarih ve 49265 sayı ile Erdemir, şirketlerinin 1996 yılı 6 no'lu fuel
oil ihtiyacının teslim alındığını ifade ederek, 1997 yılı ihtiyacının doğrudan TÜPRAŞ
tarafından karşılanmasını bildirmiştir. Bu talebe TÜPRAŞ 3.1.1997 tarih ve 62 sayılı
yazı ile teklif vermiştir. Bu teklif 7.1.1997 tarih ve 453 sayılı yazı ile Erdemir
tarafından kabul edilmiştir.
24.4.1998 tarih ve 7684 sayılı yazı ile TÜPRAŞ, Erdemir’e yapılan
teslimatlarda 98/10745 sayılı Hampetrol ve Petrol Ürünlerinin Alım, Satım,
Fiyatlandırma Esasları ile Akaryakıt İstikrar Fonu’nun İşleyişi Hakkındaki Bakanlar
Kurulu Kararı’nın yürürlük tarihinden itibaren mevcut sözleşmeye göre uygulanan
fiyat yerine söz konusu Bakanlar Kurulu Kararı kapsamında belirlenip ilan edilecek
"rafineri satış fiyatları"nın uygulanacağını bildirmiştir.
TÜPRAŞ tarafından gönderilen 30.6.1998 tarih ve 12751 sayılı yazıda ise,
1.7.1998 tarihinde otomatik fiyatlandırma mekanizmasının yürürlüğe girişi ile birlikte,
6 no'lu fuel oil teslimatlarında halen uygulanmakta olan fiyat formülünde Platt’s İtalya
3,5 kükürtlü fuel oil fiyatı olarak FOB fiyatlar yerine CIF fiyatların baz alınacağı ve
prim ilavesi yapılmayacağı bildirilmiştir.
6 REKABET KURUMU
I-2.5. Mobil Santrallerine Yapılan Satışlara İlişkin Tespitler
TÜPRAŞ'ın TEAŞ dışında, Toros Enerji, Akça Enerji, Ataer Enerji, Söktaş,
Ener Enerji, İdil Enerji, Karadeniz Enerji, Aksa Enerji, İdil İki Enerji, Koni İnşaat, Rasa
Enerji ve Barmek Gama şirketlerine doğrudan satış yaptığı tespit edilmiştir. Bu enerji
santrallerinden sadece Barmek, Gama boru hattı ile Kırıkkale Rafinerisi'nden 6 no'lu
fuel oil alırken, diğer enerji santrallerinin Batman Rafinerisi'nin müşterisi olduğu
anlaşılmıştır.
Önaraştırma çerçevesinde, Batman Rafinerisi'nden mobil enerji santrallerine
yapılan satışlara ilişkin TÜPRAŞ ile enerji şirketleri arasındaki yazışmalar ve
imzalanan sözleşmeler incelenmiş, rafineri tavan fiyatından daha düşük bedelle satış
yapıldığı görülmüştür. Dağıtım firmalarına yapılan satışların ise OFM ile belirlenen
tavan fiyattan yapıldığı dikkate alındığında TÜPRAŞ’ın Batman rafinerisinden yaptığı
satışlarda enerji santrallerine dağıtım firmalarından daha düşük bir fiyat uyguladığı
anlaşılmaktadır.
I-2.6. Reddedilen Satışlara İlişkin Tespitler
28.8.2001 tarih, 5678 sayılı yazı ve 9.10.2001 tarih, 5993 sayılı yazı ile TEAŞ
Afşin-Elbistan Linyitleri İşletme Müdürlüğü tarafından yapılan benzin, motorin ve
kalorifer yakıtı talebi, TÜPRAŞ tarafından 16.10.2001 tarih ve 29597 sayılı yazı ile
akaryakıt olarak kabul edilen ürünlerin satışının yürürlükteki mevzuat gereği
akaryakıt dağıtım kuruluşları dışında sadece otoprodüktör kuruluşlarına, elektrik
üretiminde kullanılmak üzere motorin ve 6 no'lu fuel oil teslimatı yapılabildiği ve
ısınmak veya nakil araçlarında kullanmak üzere kalorifer yakıtı, motorin ve benzin
teslimatının yapılamadığı belirtilerek reddedilmiştir.
5.9.2001 tarih ve 4372 sayılı yazısı ile Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’nin
kalorifer yakıtı talebi, TÜPRAŞ tarafından 7.9.2001 tarih ve 24777 sayılı yazı ile,
TÜPRAŞ rafinerilerinden akaryakıt olarak kabul edilen ürünlerin satışının
yürürlükteki mevzuat gereği akaryakıt dağıtım şirketleri dışında, sadece otoprodüktör
kuruluşlarına ve yıllık tüketimi en az 5000 m.ton/yıl olan direkt müşterilere
yapılabildiği ifade edilerek reddedilmiştir.
Seka Genel Müdürlüğü tarafından 3.1.2002 tarih ve 63 sayılı yazı ile yapılan
motorin, benzin, gazyağı ve madeni yağ talepleri, TÜPRAŞ Genel Müdürlüğü'nce
10.1.2002 tarih ve 1072 sayılı yazı ile söz konusu ihtiyaçların akaryakıt dağıtım
kuruluşları tarafından karşılanması gereği belirtilerek reddedilmiştir.
İzmir Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından 14.1.2002 tarih ve 31100
sayılı yazı ile yapılan, kalorifer yakıtı ve motorinin 2886 sayılı Devlet İhale
Kanunu’nun 71. maddesi uyarınca satılması isteği, TÜPRAŞ Genel Müdürlüğü
tarafından 15.1.2002 tarih ve 1553 sayılı yazı ile, TÜPRAŞ petrol ürünleri
satışlarının akaryakıt dağıtım şirketleri aracılığıyla yapılmakta olduğu ve talebin
doğrudan rafinerilerden karşılanmasının mümkün olmadığı belirtilerek reddedilmiştir.
Petrol İşleri Genel Müdürlüğü Planlama ve İkmal Şube Müdürlüğü tarafından
TÜPRAŞ Genel Müdürlüğü’ne gönderilen 22.11.2000 tarih ve 12796 sayılı yazı ile,
POAŞ’ın özelleştirilmesinden sonra bazı kamu kurum ve kuruluşlarının doğrudan
TÜPRAŞ rafinerilerinden akaryakıt temin edip edemeyeceklerine ilişkin görüş
istenilmiştir. TÜPRAŞ Genel Müdürlüğü tarafından 28.11.2000 tarih ve 27027 sayılı
7 REKABET KURUMU
yazı ile, POAŞ’ın özelleştirilmesinden sonra bazı kamu kurum ve kuruluşlarının
doğrudan TÜPRAŞ’tan yakıt ihtiyaçlarının karşılanması talebiyle yazılı veya sözlü
başvuruda bulundukları, bugüne kadar bu taleplerden sadece silahlı kuvvetlerin
yakıt ihtiyacını karşılamak üzere Milli Savunma Bakanlığı ile bir protokolün imza
aşamasına getirildiği ve İsdemir’in 6 no'lu fuel oil talebi konusunda görüşmelerin
sürdürüldüğü, genel olarak talepte bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının ülke
çapında teşkilatlanmış olmaları ve taleplerinin rafinerilerin şartlarıyla uyuşmaması
nedeniyle bu kuruluşların taleplerinin dağıtım şirketlerince karşılanmasının daha
uygun olacağı Petrol İşleri Genel Müdürlüğü’ne bildirilmiştir.
I-3. Değerlendirme
4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi “Bir veya birden fazla teşebbüsün ülkenin
bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki hakim durumunu
tek başına yahut başkaları ile yapacağı anlaşmalar ya da birlikte davranışlar ile
kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır.” hükmünü içermektedir. Bir başka
deyişle, bir fiilin Kanun’un 6. maddesi kapsamında sayılması için üç unsurun
bulunması gerekmektedir;
a. Teşebbüs olma,
b. Hakim durumda olma,
c. Kötüye kullanma.
a. Teşebbüs Olma Niteliği
Kamu iktisadi teşebbüslerinin daha verimli çalışmalarını sağlamaya yönelik
düzenlemeler kapsamında, İstanbul Petrol Rafineri A.Ş.'nin ana sözleşmesinde 1983
yılında yapılan bir değişiklikle TÜPRAŞ, halen faaliyette bulunan kamuya ait
rafinerileri çatısı altında toplamıştır. TÜPRAŞ hisselerinin %65,8’i Özelleştirme
İdaresi'ne ait olup, %34,2’si ise halka arz edilmiş durumdadır. Dolayısıyla, TÜPRAŞ
bir kamu teşebbüsüdür. Teşebbüsün, 4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde;
"Piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan, satan gerçek ve tüzel kişilerle,
bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden birimleri"
olarak tanımlanması ve kamu ya da özel teşebbüs ayrımı yapılmaması nedeniyle
TÜPRAŞ'ın 4054 sayılı Kanun kapsamında bir teşebbüs olduğu açıktır.
b. Hakim Durumda Olma
Hakim durum, 4054 sayılı Kanun’un 3. maddesinde “Belirli bir piyasadaki bir
veya birden fazla teşebbüsün, rakipleri ve müşterilerinden bağımsız hareket ederek
fiyat, arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü”
şeklinde tanımlanmaktadır.
Aşağıda sunulan tablodan da görüldüğü üzere, Türkiye’deki rafinaj
kapasitesinin %…..’sı TÜPRAŞ’ın elinde bulunmaktadır.
8 REKABET KURUMU
Tablo-1 Rafinaj Sektöründeki Kuruluşlar
Kuruluşun Adı Yeri Mülkiyeti Üretim Konusu
Kapasite
*1000 Ton
TÜPRAŞ-İZMİT RAF.MD KOCAELİ KAMU RAFİNAJ
………
TÜPRAŞ-İZMİR RAF.MD ALİAĞA KAMU RAFİNAJ
..…….
TÜPRAŞ-KIRIKKALE RAF. MD. KIRIKKALE KAMU RAFİNAJ
.……..
TÜPRAŞ-BATMAN RAF. MD. BATMAN KAMU RAFİNAJ
………
ATAŞ RAFİNERİSİ MERSİN ÖZEL RAFİNAJ ……..
Bununla birlikte akaryakıt dağıtım firmalarının, yerli rafinerilere alternatif temin
kaynağı olarak ithalat imkanlarının bulunduğu, ancak, petrol ürünleri dağıtımı
pazarının çeşitli düzenlemelere tabi olması nedeniyle, farklı ticari şartların ortaya
çıktığı görülmektedir. Dağıtım şirketlerine, toplam ikmallerinin %60 oranındaki
bölümünü ulusal rafinerilerden almak üzere rafinerilerle satış anlaşması yapma ve
sadece ithal ürüne stok tutma yükümlülükleri getiren Enerji ve Tabii Kaynaklar
Bakanlığı tebliğleri ve Bakanlar Kurulu Kararları ile yerli rafinerilerin ithal ürünlere
karşı bir avantaj sağladığı açıktır. Nitekim, TÜPRAŞ'ın 1999 yılında 21.5 milyon ton,
2000 yılında da 23.2 milyon ton ürün satışıyla her iki yılda da %78 oranında pazar
payına sahip olduğu görülmektir. TÜPRAŞ'ın pazar gücünü gösteren ölçütlerden
birisi de, bütün dağıtım firmalarıyla yapmış olduğu tip sözleşmelerdir. Bu sözleşmeler
uyarınca dağıtım firmaları her ürün için belirli alım taahhütlerinde bulunmakta,
alamadığı ürün için de tazminat ödemektedir. Bütün bu veriler ışığında, yerli rafinaj
kapasitesinin %…..'sını elinde tutan TÜPRAŞ'ın ürün arzı itibarıyla Türkiye rafinaj
pazarında hakim durumda olduğu anlaşılmıştır.
c. Kötüye Kullanma
Pazarda hakim durumda olan bir işletmenin, satış politikalarını dilediği gibi
belirleyebilmesi, rekabet hukuku kuralları nedeniyle her zaman mümkün değildir.
Başka bir ifadeyle, pazarda hakim durumda olan bir işletme, satış politikalarını
belirlerken, rekabet hukuku kurallarını ve özellikle hakim durumun kötüye
kullanılmasına ilişkin ölçütleri göz önünde bulundurmalıdır. Bu yönüyle hakim
durumdaki firmaların gerek içinde bulundukları pazarın, gerekse alt ve üst pazarların
rekabet yapısına ilişkin sorumlulukları olduğu açıktır.
Kötüye kullanma eylemleri genellikle teşebbüsün hakim durumunu devam
ettirme veya güçlendirme amacına ya da diğer teşebbüsleri istismar etmeye yönelik
olarak ortaya çıkabilmektedir. Öte yandan, hakim durumdaki bir teşebbüsün ticari
faaliyetlerini devam ettirmek veya pazarın işleyişini sağlamak amacıyla kaçınılmaz
olan davranışları, haklı ve kabul edilebilir olduğu ölçüde kötüye kullanma olarak
değerlendirilmeyebilecektir.
TÜPRAŞ'ın faaliyetlerine ilişkin gerek şikayet dilekçesinde, gerekse dağıtım
firmalarıyla yapılan görüşmelerde öncelikle, TÜPRAŞ'ın hangi fiyattan olursa olsun
9 REKABET KURUMU
doğrudan satış yapmasının başlı başına rekabeti ortadan kaldıracağı belirtilerek,
TÜPRAŞ'ın doğrudan satış yapmasının engellenmesi talep edilmiştir. Söz konusu
iddialar, mevzuatın ve TÜPRAŞ'ın Ana Sözleşmesi'nin TÜPRAŞ'ın doğrudan satış
yapmasına müsaade etmediğini de içermektedir.
Mevzuat TÜPRAŞ'ın doğrudan tüketicilere satış yapmasına engel olmamakla
birlikte Ana Sözleşmesi'nde şirketin amaç ve faaliyet konuları arasında ürettiği
ürünleri depolamak, paçallamak, dağıtım şirketlerine satmak, ihraç etmek gibi
işlemler bulunmakta, ancak nihai tüketiciye satış yer almamaktadır.
Öncelikle, hakim durumda olsun ya da olmasın her teşebbüsün elindeki malı
talep eden kişilere satması, serbest piyasanın başlıca unsurlarındandır. Elektrik ve
doğal gaz piyasaları gibi özellikle doğal tekel niteliği taşıyan bazı sektörlerde, tekel
gücüne sahip olan firmaların yapacağı satışlara, pazar yapısını korumak amacıyla
önceden getirilen (ex ante) düzenlemelerle bir takım sınırlamalar oluşturulabildiği
görülmektedir. Ancak, bu tip düzenlemelerin olmadığı piyasalarda -ki akaryakıt
piyasası bu şekildedir- tekel ya da hakim konumda bulunan firmaların yaptığı
satışların engellenmesi ya da kısıtlanmasının 4054 sayılı Kanun'un amacına ve
ruhuna uygun olmadığı açıktır.
KİT Statüsünde Olan Kuruluşlara Yapılan Satışlar: Bu satışlar sadece ilgili
kuruluşların 6 no'lu fuel oil ve kalorifer yakıtı ihtiyaçlarını gidermek amacı ile
sınırlıdır. Bu yolla yapılan satışlar, ürün ve teslimatın yapıldığı rafineri bazında
aşağıdaki tabloda yer almaktadır.
Tablo-2 Kamu Kuruluşlarına Doğrudan Yapılan Satışlar
Ürün Alıcı Kuruluş Rafineriler
TPAO BAT
NAFTA PETKİM TÇ
İGSAŞ TÇ
SEKA TÇ
ETİBANK KK
K. YAKITI
MSB TÇ-AA-KK
ERDEMİR TÇ
SEKA AA-KK
MKE KK
ETİBANK KK
SAMSUN GÜBRE KK
FUEL OİL NO.6
TPAO BAT
TÇ :İzmit Rafinerisi KK :Kırıkkale Rafinerisi
AA :İzmir Rafinerisi BAT :Batman Rafinerisi
Dosya mevcudu bilgilerden, bu satışların dağıtım firmalarına olduğu gibi tavan
fiyattan (CIF+ %3) yapıldığı, sadece Erdemir'e yapılan satışların CIF fiyattan
gerçekleştiği, geçmişte bu tür satışların bir kamu firması olan POAŞ aracılığıyla
yapıldığı, POAŞ'ın özelleştirilmesinden sonra ise söz konusu kamu teşebbüslerinin
TÜPRAŞ'dan doğrudan ürün temin etmeyi mevzuat gereği daha uygun bulduğu,
dolayısıyla kamu kurumlarının bu tercihleri nedeniyle zaten özel sektör firmaları için
rekabet edilecek pazar olmaktan çıktıkları anlaşılmıştır. Ayrıca, dağıtım firmaları ile
yapılan görüşmelerden tarafların asıl şikayetlerini ağırlıklı olarak TÜPRAŞ'ın özel
sektör firmalarına yapmış olduğu satışların oluşturduğu, kamu teşebbüslerinin
10 REKABET KURUMU
Devlet İhale Genelgesi’ne uygun olarak takdir haklarını kullanmasından kaynaklanan
bu satışların, bu kuruluşların sadece işletme ihtiyacı için gerekli 6 no'lu fuel oil ve
motorinle sınırlı olduğu, bu kuruluşlara resmi hizmet araçları için talep edilen benzin
ve/veya motorin türü yakıtların doğrudan verilmediği ve TÜPRAŞ tarafından söz
konusu yakıtları akaryakıt dağıtım şirketlerinden tedarik etmelerinin gerek yazılı ve
gerekse sözlü olarak bildirildiği anlaşılmıştır. Bu nedenle, TÜPRAŞ'ın kamu
kuruluşlarına yaptığı satışların, dağıtım firmalarını dışlamak amacıyla
gerçekleştirilmediği kanaatine varılmıştır.
Enerji Kuruluşlarına Yapılan Satışlar: Bu satışlar, enerji üreten ve TEAŞ ile
anlaşması bulunan kuruluşlar ile otoprodüktör kapsamında enerji üreten kamu veya
özel şirketlere elektrik enerjisi üretiminde kullanılmak üzere yapılan 6 no'lu fuel oil ve
nafta satışlarından oluşmaktadır. Bu kapsamda zaman zaman yapılan motorin
satışları oldukça küçük miktarlarda olup, fuel oil alan enerji santrallerinin ara yakıt
ihtiyaçlarının karşılanmasına yöneliktir.
Tablo 3- Enerji Üreten Kuruluşlara Yapılan Satışlar
Ürün Alıcı Kuruluş Rafineriler
Toros Enerji Kırıkkale ve Batman
Akça Enerji Kırıkkale
Ataer Enerji Kırıkkale
NAFTA
Söktaş Kırıkkale
Ener Enerji Batman
Idil Enerji Batman
Karadeniz Enerji Batman
Aksa Enerji Batman
İdil İki Enerji Batman
Koni İnşaat Batman
FUEL OİL NO.6
RASA Batman
Tablodan da görüldüğü üzere nafta satışları Kırıkkale Rafinerisi'nden, fuel oil
satışları ise Batman Rafinerisi'nden yapılmaktadır.
Kırıkkale Rafinerisi'nden yapılan satışlarda belirleyici unsur, LPG'ye
uygulanan vergi ve fonların benzine göre düşük olması ve 2000 yılında LPG'ye
sübvansiyon uygulanmasıdır. 1996 yılından itibaren LPG'nin otogaz olarak
kullanılmaya başlanması ile tüketicilerin önemli bir kısmının otomobillerine tüp
taktırması sonucunda benzin tüketimi oldukça azalmıştır.
Dosya mevcudu bilgilerden, LPG kullanımının artmasıyla birlikte rafinerilerden
yapılan benzin satışlarının azaldığı, Kırıkkale Rafinerisi'nin benzin üreten ünitelerinin
kapasitesinin minimuma indirildiği, buna rağmen stokta benzin kalması sonucu,
satılamayan benzinin karayolu ile diğer rafinerilere taşındığı, bu sorunun başka bir
çözüm yolu olarak, benzinin ham maddesi naftanın Kırıkkale Rafinerisi'nden diğer
rafinerilere taşınmasının denendiği, benzin talebinden kaynaklanan üretim
dengesizliğinin giderilmesi amacıyla yapılan bu faaliyetlerden birinin de, fuel oil
yerine nafta kullanan enerji şirketlerine nafta satışının yapılması olduğu anlaşılmıştır.
Otoprodüktör şirketlere yapılan satışlarda farklı müşterilere farklı fiyatların
uygulandığı da görülmektedir .
11 REKABET KURUMU
Tablo 4- Satış Fiyatları
Şirket İsmi Şirketin
Bulunduğu İl
Tüpraş Satış
Fiyatı
Toros Enerji Mersin-Adana FOB -5 $
Mensa Mensucat Adana FOB -4$
Söktaş Aydın FOB -4$
Akça Enerji Denizli FOB -4$
Ataer Enerji İzmir FOB -4$
Orta Anadolu Mensucat Kayseri FOB +6$
Dentaş Denizli FOB -4$
Desa İzmir FOB -4$
Dosya mevcudu bilgilerden, fiyatların daha çok alıcı olan otoprodüktör
şirketinin Kırıkkale Rafinerisi dışındaki alternatif kaynaklara uzaklığına göre
belirlendiği, Kırıkkale Rafinerisi'ne yakın ancak denize ve dolayısıyla ithal imkanına
uzak olan Kayseri'deki müşteriye FOB+6$'dan satış yapılırken, ithal imkanı daha iyi
olan Mersin-Adana'daki müşteriye FOB-5$'dan satış yapıldığı, dolayısıyla
TÜPRAŞ'ın, rekabete daha açık olan liman bölgelerine daha düşük fiyat, daha az
rekabetin olduğu bölgelerde ise daha yüksek fiyat uyguladığı anlaşılmıştır. Ancak bu
durumun LPG'ye yapılan sübvansiyonların yol açtığı piyasa dengesizliğinden
kaynaklandığı kanaatine varılmıştır.
TÜPRAŞ tarafından enerji kuruluşlarına yapılan fuel oil satışları açısından
sınır ticaretinin ön plana çıktığı görülmektedir. Batman Rafinerisi'nde, işlenen ham
petrolün %60-65'i 6 no'lu fuel oil ve asfalt olarak üretilmekte, bu oran diğer
rafinerilerde %30 civarında gerçekleşmektedir. Rafinerinin fuel oil üretiminin fazla
olması nedeniyle geçmiş yıllarda İsdemir'e POAŞ aracılığıyla yapılan satışlarda İzmit
Rafinerisi yerine Batman Rafinerisi'nden ürün taşıma yoluna gidildiği görülmektedir.
Sınır ticareti yolu ile ülkeye fuel oil girmesinden sonra ise, tüketicilerin ve dağıtım
firmalarının sınır ticaretini tercih ederek TÜPRAŞ Batman Rafinerisi'nden ürün
almayı kestikleri, müdahaleler nedeniyle sınır ticaretinin azaldığı dönemlerde ise
yeniden Batman Rafinerisi'nden ürün temin ettikleri anlaşılmıştır.
Dosya mevcudu bilgilerden ve aşağıda sunulan tablodan, talebin düzensizliği
karşısında üretim dengesini sağlamak ve üretim planlamasını daha iyi yapabilmek
amacıyla TÜPRAŞ'ın doğrudan satış yolunu seçtiği, bu çerçevede, TÜPRAŞ Batman
Rafinerisi'nin bölgesinde enerji santrallerine doğrudan satış yapmak üzere
anlaşmalar yaptığı, TÜPRAŞ yetkililerinin, bu satışların sınır ticareti baskısıyla
yapılması nedeniyle fiyatlandırmada da sınır ticaretinin dikkate alındığını ve
dolayısıyla satışların tavan fiyatın altında belirlenmesinin zorunlu ve gerekli
olduğunu belirttikleri anlaşılmıştır.
12 REKABET KURUMU
Grafik 1- Talep Düzensizliği
TÜPRAŞ'ın doğrudan satışlarının bir bölümünü de rafinerilere boru hattı
bağlantısı ile bağlı olan kuruluşlara yapılan satışlar oluşturmaktadır. Bu satışlar
aşağıdaki şekildedir.
Tablo 5- Boru Hattı Bağlantısıyla Satış Yapılan Kuruluşlar
Ürün Alıcı Kuruluş Rafineriler
NAFTA PETKİM İzmir Rafinerisi
MOTORİN TEAŞ İzmir Rafinerisi
KALORİFER YAKITI PETKİM İzmit Rafinerisi
FUEL OİL NO.6 PETKİM İzmir Rafinerisi
FUEL OİL NO.6 BARMEK GAMA Batman Rafinerisi
Yukarıda sıralanan doğrudan satışlar dışında TÜPRAŞ'ın belediyelere,
valiliklere, Köy Hizmetlerine, yol yapım mütahitlerine ve asfalt şantiyesi bulunan
kurum ve kuruluşlara ihtiyaç duydukları asfaltı rafinerilerin kuruluşundan itibaren
doğrudan temin ettikleri görülmektedir.
Yukarıda yer verilen değerlendirmeler çerçevesinde, TÜPRAŞ'ın doğrudan
satışlarının, dağıtımdaki rakiplerini piyasa dışına çıkarmak ya da nihai tüketiciler
arasında ayrım yapmak kastına yönelik olmadığı, anılan şirketin Batman
Rafinerisi'nden yaptığı fuel oil satışlarında ve Kırıkkale Rafinerisi'nden yaptığı nafta
satışlarında nihai tüketicilere dağıtım firmalarından daha düşük fiyat uygulamasının,
ayrıca Kırıkkale rafinerisinden ithalat imkanına bağlı olarak, rekabete daha açık olan
liman bölgelerine bu imkanın bulunmadığı bölgelere göre daha düşük fiyatla satış
yapmasının esas itibarıyla 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi kapsamında olduğu,
ancak sınır ticareti ile LPG'ye uygulanan sübvansiyonların pazarın yapısında
0
5 0 0 0
1 0 0 0 0
1 5 0 0 0
2 0 0 0 0
2 5 0 0 0
3 0 0 0 0
3 5 0 0 0
19
98
O
ca
k
Ma
rt
Ma
yıs
Te
mm
uz
Ey
lül
Ka
sım
19
99
O
ca
k
Ma
rt
Ma
yıs
Te
mm
uz
Ey
lül
Ka
sım
20
00
O
ca
k
Ma
rt
Ma
yıs
Te
mm
uz
Ey
lül
Ka
sım
20
01
O
ca
k
Ma
rt
Ma
yıs
Te
mm
uz
Ey
lül
Ka
sım
T a r ih
M
ik
ta
r
(T
o
n
)
D a ğ ı t ı m Ş i r ket l eri ne Sat ı şl a r
D o ğ r u da n Sat ı şl a r
13 REKABET KURUMU
belirsizliğe ve dengesizliğe yol açtığı, dolayısıyla üretim planlamasında oluşan
sıkıntıları aşmak amacıyla belirtilen faaliyetlerin yapıldığı ve bu gerekçelerin haklı ve
kabul edilebilir olması nedeniyle bu aşamada soruşturma açılmasına gerek olmadığı
kanaatine varılmıştır.
J- SONUÇ
Yukarıda yer verilen tespit ve değerlendirmeler ışığında;
TÜPRAŞ'ın dağıtım firmalarına uyguladığından daha düşük fiyatla nihai
müşterilere doğrudan satış yapması eylemi 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi
kapsamında değerlendirilecek bir uygulama olmakla birlikte; şikayete konu olan
dönemde yapılmış olan uygulamaların LPG'ye uygulanan sübvansiyondan ve sınır
ticaretinin yarattığı isitinai piyasa şartlarından kaynaklandığı kanaati ile söz konusu
faaliyetlerin "hakim durumun kötüye kullanılması" olarak değerlendirilemeyeceğine;
dolayısıyla konuya ilişkin olarak soruşturma açılmasına gerek olmadığına; bununla
birlikte hakim durumda bulunan TÜPRAŞ'a, yapacağı satışlarda 4054 sayılı Kanun
çerçevesinde uyulması gereken kurallar bakımından Başkanlıkça bir uyarı yazısı
yazılmasına
OY ÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
Rekabet Kurulu’nun 16.4.2002 Gün ve 02-24/244-99 Sayılı Kararına
KARŞI OY GEREKÇESİ
“Önaraştırma sonunda anılan Şirketin (TÜPRAŞ) Batman Rafinerisi’nden
yaptığı fuel-oil satışlarında ve Kırıkkale Rafinerisi’nden yaptığı nafta satışlarında
nihai tüketicilere dağıtım firmalarından daha düşük fiyat uygulamasının, ayrıca
Kırıkkale Rafinerisinden ithalat imkanına bağlı olarak, rekabete daha açık olan liman
bölgelerine bu imkanın bulunmadığı bölgelere göre daha düşük fiyatla satış
yapmasının esas itibariyle 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında olduğu”
saptanmışken bu durumun “..sınır ticareti ile LPG’ye uygulanan sübvasiyonların
pazar yapısında belirsizliğe ve dengesizliğe yol açtığı, dolayısıyla üretim
planlamasında oluşan sıkıntıları aşmak amacıyla belirtilen faaliyetlerin yapıldığı ve
bu gerekçelerin haklı ve kabul edilebilir olması..” gibi soyut bir gerekçeyle aklanması
anlamlı ve geçerli olmamıştır. Sözkonusu gerekçenin sebep-sonuç ilişkileri
açısından daha tutarlı biçimde ortaya konması gereklidir ki bununda 30 gün süreli bir
önaraştırma çerçevesinde mümkün olamayacağı gerçeği karşısında konunun bir
soruşturma sürecinde etraflı biçimde incelenmesinin yerinde olacağı
düşüncesindeyim.
Yukarıda açıklamaya çalıştığım gerekçe ile başlıkta belirtilen Kurul Kararı’na
katılma olanağı bulamadım.
Murat GENCER
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy