Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2009-2-254 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 10-27/379-134
Karar Tarihi : 31.3.2010
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER 10
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Mehmet Akif ERSİN, İsmail Hakkı KARAKELLE, Doç. Dr.
Cevdet İlhan GÜNAY, Murat ÇETİNKAYA, Reşit
GÜRPINAR
B. RAPORTÖRLER : Hakan Suat ÖLMEZ, Esma GÜNDOĞDU
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Niyazi SEYMAN
1395 Sk. 12/8 Alsancak-İzmir 20
D. HAKKINDA
ÖNARAŞTIRMA YAPILAN: -Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler-Ankara
E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom)’nin, internet
erişim hizmetinin kalitesinin düşük olmasına rağmen fiyatının çok yüksek
olduğu iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
-Alt yapısı kamu kaynakları ile kurulmuş bir şirketin özelleştirilmesi sonucu oluşan 30
Türk Telekom’un internet hizmet kalitesini iyileştirmemesine rağmen abonelerden
aldığı ücretleri tedricen artırdığı,
-Söz konusu şirketin hâlihazırda tekel konumunda olduğu ve fiyat ve hizmet
kalitesine müdahale edilmesinin beklendiği ifade edilmekte, ayrıca dilekçede, ileri
sürülen iddialara paralel olarak, ABD Federal İletişim Komisyonu’nun hazırlattığı bir
raporda Türkiye’nin internet hızı ve fiyatları açısından OECD ülkeleri arasında
yetersiz olarak tespit edildiğine ve bu durumun AB İlerleme Raporu’nda da eleştiri
konusu yapıldığına ilişkin bir yazı sunulmaktadır.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 27.10.2009 tarih ve 7693 sayı ile giren
şikayet üzerine yapılan inceleme neticesinde hazırlanan 21.12.2009 tarih ve 2009-2-40
254/İİ-09-EG sayılı İlk İnceleme Raporu, 22.12.2009 tarih ve REK.0.06.00.00/110-
521 sayılı Başkanlık Önergesi ile Rekabet Kurulu’nun 30.12.2009 tarih ve 09-61
sayılı toplantısında görüşülmüş ve Türk Telekomünikasyon A.Ş. hakkında
önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. Dosya konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı
Elektronik Haberleşme Kanunu’nun 7. maddesi gereğince 15.12.2009 tarih ve 5215
sayılı yazı ile Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu’ndan (BTK) görüş talep edilmiştir.
Konuya ilişkin BTK görüşü ve talep edilen bilgileri içeren yazı 26.1.2010 tarih ve 745
sayılı yazı ile Kurum kayıtlarına intikal etmiştir. Yapılan inceleme sonucunda
10-27/379-134
2
hazırlanan 16.3.2010 tarih ve 2009-2-254/ÖA-10-HSÖ sayılı Önaraştırma Raporu
22.3.2010 tarih, REK.0.06.00.00-110/141 sayılı Başkanlık Önergesi ile 10-27 sayılı 50
Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
Dosya konusu iddialara yönelik olarak Türk Telekomünikasyon A.Ş hakkında 4054
sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı sonuç
ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmektedir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Görüşü
5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun (EHK) 7. maddesi gereğince BTK’dan
gelen görüş yazısında özetle;
- Mevcut durumda son kullanıcılara perakende seviyede internet erişimi 60
hizmetinin, internet servis sağlayıcılığı hizmeti sunmak üzere BTK tarafından
yetkilendirilmiş işletmeciler (İSS’ler) tarafından sunulmakta olduğu ve Türk
Telekom’un son kullanıcılara doğrudan internet erişim hizmeti sunmadığı,
‾ İSS’lerin kendi kullanıcılarına internet erişim hizmeti sunabilmek için
çoğunlukla yerleşik işletmeci olan Türk Telekom’un altyapılarını kullandığı ve
başka bir deyişle Türk Telekom’dan toptan seviyede erişim hizmeti satın
aldığı,
‾ 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu (EHK) uyarınca işletmecilerin
uygulayacakları tarifeleri, ilgili mevzuat ve BTK düzenlemelerine aykırı
olmayacak şekilde serbestçe belirleyebildikleri, 70
‾ Ayrıca işletmecinin ilgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip olduğunun
belirlenmesi halinde BTK’nın tarifelerin onaylanması, izlenmesi ve
denetlenmesine ilişkin yöntemleri ve tarifelerin alt ve üst sınırları ile bunların
uygulama usul ve esaslarını belirleyebildiği,
‾ Bu çerçevede elektronik haberleşme şebekelerine erişim ve arabağlantıya
ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan ve 8.9.2009 tarihli
27343 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Erişim ve
Arabağlantı Yönetmeliği kapsamında Türk Telekom’un İSS’lere yönelik olan
toptan seviyede internet erişim hizmetlerine ilişkin usul, esas ve ücretlerinin
BTK tarafından düzenlenmekte olduğu, 80
‾ Bu kapsamda xDSL (genişbant) internet erişim hizmetiyle ilgili olarak İSS’lerin
Türk Telekom’dan toptan seviyede alacakları hizmetlere ilişkin EHK başta
olmak üzere ilgili mevzuat ve BTK düzenlemeleri çerçevesinde, Türk Telekom
tarafından son kullanıcılara xDSL internet erişim hizmeti sunan İSS’lere toptan
düzeyde sağlanan ‘Al-Sat’, “Veri Akış Erişimi’, ‘Yerel Ağa Ayrıştırılmış Tam
Erişim’ olmak üzere farklı hizmet türleri bulunduğu,
‾ Anılan hizmetlere yönelik olarak hizmet seviyesi parametreleri de dahil olmak
üzere uygulanacak usul, esas ve ücretlerin Türk Telekom tarafından
hazırlanmasının ardından gerekli değişiklikler yapılmak suretiyle BTK
tarafından onaylandığı ve referans teklifler kapsamında yayımlandığı, 90
‾ Mevcut durumda İSS’lerin yukarıda sayılan erişim hizmetlerinden kendi
tercihlerine göre seçtikleri yöntemlerle son kullanıcılara internet erişim hizmeti
sunduğu, özellikle ‘Yerel Ağa Ayrıştırılmış Erişim’ hizmeti kapsamında
10-27/379-134
3
alternatif işletmecilerin daha fazla yatırım yaparak Türk Telekom santral
sahalarına kendi sistem/cihazlarını kurmak suretiyle kullanıcılarına
farklılaştırılmış hizmetler sunabilme imkânına kavuştukları,
‾ BTK düzenlemelerinin, bu bağlamda toptan seviyede Türk Telekom tarafından
sunulan genişbant internet erişim hizmetlerine yönelik usul, esas ve ücretleri
kapsamakta olduğu,
‾ İSS’lerin perakende seviyede son kullanıcılara sundukları internet erişim 100
hizmeti için uyguladıkları ücretlerin ise mevcut durumda BTK onayına tabi
olmadığı,
‾ Başvuru sahibinin dilekçesinde yer alan “Türk Telekom’un özelleştirilmesi
sonucu geçen yıllara aldığımız hizmette hiçbir iyileşme görülmezken
ödediğimiz ücretler gittikçe arttı” ifadesi ile hangi hizmetlerin ve hangi
ücretlerin kastedildiğinin belirsiz olduğu,
‾ Bununla birlikte DSL hizmetlerinde hareketlenmenin ülkemize göre 3-4 yıl
önce başladığı AB ülkelerinde yaşanan sürece paralel olarak; ülkemizde
internet erişim hizmeti pazarında faaliyet gösteren işletmecilerin (İSS’lerin)
sayısının artış göstermesi ve rekabet koşullarının olumlu bir gelişme 110
kaydetmesi neticesinde, yeni yatırımların çoğaldığı, internet erişim ücretlerinin
düşme eğilimi gösterdiği ve genişbant internet abone sayısında önemli artışlar
yaşandığı,
‾ DSL hizmetlerine ilişkin yatırımların başladığı ve tüketicilere DSL internet
erişimi hizmetlerinin sunulmaya başlandığı,
‾ Zira 2003 yılı sonunda ADSL hızlarının 128 Kbit/s ilâ 2 MBit/s arasında
değişmekte iken Mbit/s başına ücretlerin 1200 TL seviyelerinde olduğu,
mevcut durum itibarıyla ADSL ile sunulan hızların 16 MBit/s’ye ve VDSL ile
sunulan hızların ise 32 Mbit/s’ye kadar çıktığı, halihazırda ADSL teknolojisi ile
birim Mbit/s ücretlerinin limitsiz paketlerde 12, 4 TL-45TL, limitli paketlerde ise 120
16 TL-27 TL aralığında değişmekte olduğu, hız garantisi olmayan ‘8 Mbit/s’ye
kadar’ isimli ADSL paketlerinde birim Mbit/s ücretlerinin ise 3,6 TL’ye kadar,
VDSL teknolojisinde ise birim Mbit/s ücretlerinin 4,3 TL’ye kadar düşmekte
olduğu, söz konusu ücretlere %18 KDV ve %5 ÖİV’nin de dâhil olduğu,
‾ Diğer taraftan fiyat karşılaştırmalarında ülkeler arasında hizmetlerin
sunumunda katlanılmak zorunda olunan maliyetlerin farklılıklar içerebileceği
gerçeğinin de dikkate alınmasının gerekli olduğu,
‾ Son kullanıcılara sunulan hizmetlerin fiyatlarının hesaplanmasında ilgili ülkenin
milli gelir düzeyi, demografik yapısı, hukuki mevzuatı (vergi yükü-KDV, ÖİV,
yasal olarak ödenmek zorunda olunan fon, harç vb.), coğrafi şartları ve 130
kullanılan teknolojinin yerel olarak üretilip üretilmediği gibi parametrelerin de
oldukça etkili olduğu,
‾ Ayrıca temel alınan hız kademesine göre birim Mbit/s ücretlerinin değişiklik
göstereceğinin de dikkate alınması gerektiği
belirtilmekte ve Türkiye’deki genişbant internet fiyat aralıklarının ve Mbit/s başına
genişbant internet fiyat aralıklarının, 1 Mbit, 2 Mbit ve 8 Mbit Limitsiz ADSL aylık
ücret, diğer OECD ülkeleri ile olan karşılaştırmalarının yer aldığı OECD Outlook 2009
kaynaklı tablolara yer verilerek,
10-27/379-134
4
‾ Ülkemizin satın alma gücü paritesi de dikkate alındığında giriş seviyesi
genişbant ücretleri, Mbit/s başına genişbant internet fiyat aralığı ve benzer 140
hızlara ilişkin limitsiz aylık ücretler açısından OECD ülkeleri arasında oldukça
olumlu karşılanabilecek bir noktada bulunduğu,
‾ Hizmet kalitesi kapsamında toptan seviyede sunulan internet erişim hizmetine
yönelik olarak BTK tarafından onaylanan Hizmet Seviyesi Taahhütleri (SLA)’nin
bulunduğu1,
‾ Türk Telekom’un da sitesinde yayımlanmakta olan SLA’ların temel olarak Türk
Telekom ve İSS’ler arasında başvuru, tahsis ve tesis ile arıza ve takip ve ıslah
süreçlerine ilişkin usul, esas ve standartları kapsadığı,
‾ Diğer yandan perakende düzeyde hâlihazırda ülkemizde internet erişimine
yönelik hizmet kalitesi düzenlemesi bulunmamakla beraber EHK’nın yürürlüğe 150
girmesinden sonra yapılan çalışmalardan birinin de “Elektronik Haberleşme
Sektöründe Hizmet Kalitesi Yönetmeliği”ne ilişkin olduğu,
‾ Taslak yönetmeliğin 26.11.2009 tarih ilâ 14.12.2009 tarihleri arasında
kamuoyu görüşlerinin alınması için BTK’nın web sayfasında yayınlandığı,
‾ Söz konusu yönetmelikte İSS’lere yönelik uluslararası kuruluşlarca tavsiye
edilen hizmet kalitesi ölçütleri ve bu ölçütlere yönelik hedef değerler
belirlenmesinin değerlendirildiği ve gelen görüşler doğrultusunda çalışmaların
devam ettiği
ifade edilmektedir.
I.2. Değerlendirme 160
Başvuruya konu husus, Türk Telekom’un (TTNet A.Ş. kastedilmekte) kullanıcılara
sunduğu internet hizmetinin yavaş olması ve buna rağmen oldukça yüksek fiyatlara
satılmasıdır. Türk Telekom, Türkiye’de sabit telefon, mobil telefon, veri ve internet
hizmetleri ile bu hizmetlerle bağlantılı diğer katma değerli hizmetleri sunan bir
teşebbüstür. TTNet A.Ş. (TTNet) ise, Rekabet Kurulu’nun 2.9.2004 tarihli
toplantısında Türk Telekom’un özelleştirilmesine ilişkin olarak sunduğu “TTNet’in ayrı
bir tüzel kişiliğe kavuşturulması” yönündeki görüşü doğrultusunda, özelleştirme işlemi
sonrasında Türk Telekom tarafından 26.4.2006 tarihinde kurulmuş ve BTK’nın
9.5.2006 tarihli kararıyla kablolu ve kablosuz internet servis sağlayıcılığı hizmeti için
genel izin kapsamında yetkilendirilerek faaliyetlerine başlamıştır. TTNet’in 170
hisselerinin %99,96’sı Türk Telekom’a aittir. TTNet ile Türk Telekom aynı ekonomik
bütünlük içerisinde yer almaları nedeniyle, ayrı tüzel kişilikler olsa bile Rekabet
hukukunda tek bir teşebbüs niteliğinde kabul edilmektedir. Bu açıdan, başvuru
kapsamında ileri sürülen iddialar her ne kadar Türk Telekom’a yöneltilmiş olsa da,
daha önce de ifade edildiği gibi, TTNet’in sağladığı internet hizmetinden
kaynaklanmaktadır. Bunun dışında Kurul, 19.11.2008 tarih ve 08-65/1055-411 sayılı
kararında TTNet’in sahip olduğu pazar payı ve diğer avantajlar ile pazarın özellikleri
nedeniyle, perakende genişbant internet erişim hizmetleri pazarında hâkim durumda
olduğu sonucuna ulaşmıştır.
Yukarıda da belirtildiği üzere, başvuru konusu husus TTNet’in kullanıcılara sunduğu 180
internet hizmetinin yavaş ve pahalı olmasıdır. Belirtilen iddianın aşırı fiyatlama
yoluyla hakim durumun kötüye kullanılması açısından yapılabilecek bir incelemeye
1 ISDN, Noktadan Noktaya Metro Ethernet, Noktadan Noktaya ATM/ Frame Relay ve Noktadan
Noktaya ADSL/G.SHDSL Hizmet Seviyesi Taahhütleri.
10-27/379-134
5
konu teşkil edebileceği ve 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında olabileceği
düşünüldüğünden Türk Telekom hakkında önaraştırma açılmasına karar verilmiştir.
Bilindiği gibi Rekabet Kurulu’nun telekomünikasyon sektörüne yönelik alacağı
kararlar öncesinde, 5809 sayılı Kanun gereği BTK’nın görüşünün alınması
zorunludur.
Yukarıda özetine yer verilen BTK görüşünde Türk Telekom’un toptan seviyede
sunulan genişbant internet erişim hizmetleri pazarında etkin piyasa gücüne sahip
işletmeci olduğu ve bu pazardaki tarifelerin BTK onayı ile yürürlüğe girdiği ve bu 190
pazardaki hizmet kalitesi kapsamında BTK tarafından onaylanan hizmet seviyesi
taahhütlerinin bulunduğu, perakende düzeyde genişbant internet erişim
hizmetlerindeki tarifeler ve hizmet kalitesi ile ilgili ise hâlihazırda herhangi bir
düzenlemenin ve onay mekanizmasının mevcut olmadığı belirtilmiştir. Bununla
birlikte sözü geçen pazardaki hizmet kalitesini de kapsayacak bir düzenleme olarak
“Elektronik Haberleşme Sektöründe Hizmet Kalitesi Yönetmeliği” adı altında bir
yönetmelik çalışması içerisinde olunduğu ifade edilmekte, başvuru konusu iddialarla
ilgili olarak da iddia edilenin tersine ülkemizde internet erişim hizmeti pazarında
faaliyet gösteren işletmecilerin (İSS’lerin) sayısının artış göstermesi ve rekabet
koşullarının olumlu bir gelişme kaydetmesi neticesinde, yeni yatırımların çoğaldığı, 200
internet erişim ücretlerinin düşme eğilimi gösterdiği ve ülkemizin satın alma gücü
paritesi de dikkate alındığında giriş seviyesi genişbant ücretleri, Mbit/s başına
genişbant internet fiyat aralığı ve benzer hızlara ilişkin limitsiz aylık ücretler açısından
OECD ülkeleri arasında oldukça olumlu karşılanabilecek bir noktada bulunduğu
belirtilmektedir.
Yukarıda yer verilen bilgiler ışığında, dosya konusu iddialarla ilgili olarak sektörel
düzenleyici kurum olan BTK’nın genişbant internet erişim hizmetleri pazarının sadece
toptan kısmına yönelik düzenleme ve onay işlemleri bulunduğu, perakende kısmına
yönelik ise düzenleme ve onay işlemlerinin bulunmadığı görülmektedir. Bununla
birlikte başvuruya konu olan perakende genişbant internet erişim hizmetindeki aşırı 210
fiyat iddiası açısından bakıldığında, Türk Telekom’un toptan genişbant internet erişim
hizmetindeki tarifelerinin BTK tarafından düzenlenmesi ve onaya tabi olması, diğer
taraftan hâlihazırda faaliyet göstermekte olan perakende genişbant internet erişim
hizmeti sağlayıcıları olan İSS’lerin de pazarın mevcut yapısı itibarıyla sayıca az
olmamaları ve oldukça düşük bir kâr marjıyla çalışıyor olmaları ve ayrıca Kurul’un
başvuruya konu TTNet’in diğer rakip İSS’lerden daha düşük fiyatlar içeren
kampanyalar yapması neticesinde yıkıcı fiyat iddiasıyla karşı karşıya kalmış olduğu
ve ayrıca Türk Telekom ile TTNet’ten oluşan ekonomik bütünlüğün, toptan genişbant
internet erişim hizmetleri pazarındaki hâkim durumunu, perakende genişbant internet
hizmetleri pazarında fiyat sıkıştırması yoluyla kötüye kullandığına, bu suretle 4054 220
sayılı Kanun’un 6. maddesini ihlal ettiğine ilişkin 19.11.2008 tarih ve 08-65/1055-411
sayılı kararı da dikkate alındığında internet erişim hizmetleri pazarında başvuruya
konu teşebbüsün aşırı fiyat teşkil edebilecek bir ihlalinin mevcut yapı itibarıyla söz
konusu olmadığı sonucuna varılmıştır.
Başvuruya konu diğer iddia olan hizmet kalitesinin iyileştirilmemesi açısından ise;
BTK’nın perakende kısmına yönelik olarak da hizmet kalitesi başta olmak üzere
mevzuat çalışması içerisinde olduğu bilgisi ve internet hızı ve fiyatları konusunda ise
Türkiye’nin diğer OECD ülkeleri ile karşılaştırıldığında düşük bir seviyede olmadığı
yolundaki ifadeleri dikkate alındığında anılan iddiaya ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun
10-27/379-134
6
çerçevesinde herhangi bir işlem tesis edilmesine gerek olmadığı kanaatine 230
varılmıştır.
J.SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; dosya konusu iddialara
ilişkin olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına
gerek olmadığına, şikâyetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy