Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2016-2-15 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 17-03/25-11
Karar Tarihi : 19.01.2017
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Fevzi ÖZKAN, Adem BİRCAN
Şükran KODALAK, Mehmet AYAN
B. RAPORTÖRLER: Recep GÜNDÜZ, Selvi KOCABAY, Beyza AĞVAZ, Selin
DURSUN, Emircan AKSAKAL, Mesut MORGÜL, Ali OZAN
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Gizlilik talebi bulunmaktadır.
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILANLAR : - Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler, Ankara
- TTNET A.Ş.
Esentepe Mahallesi Salih Tozan Sokak Karamancılar İş Merkezi
D Blok No:16 34394 Şişli, İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş. ve TTNET A.Ş.’den oluşan
ekonomik bütünlüğün sabit genişbant internet hizmetleri pazarında hâkim
durumunu kötüye kullandığı iddiası ve geçici tedbir uygulanması talebi.
(2) F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 14.04.2016 tarihinde giren başvuru üzerine
hazırlanan 20.09.2016 tarih ve 2016-2-15/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu, 05.10.2016 tarihli
Kurul toplantısında görüşülmüş ve başvuruya konu iddialara yönelik olarak 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun) 40. maddesinin birinci
fıkrası uyarınca önaraştırma yapılmasına 16-32/549-M sayı ile karar verilmiştir. İlgili
karar uyarınca düzenlenen 12.01.2017 tarih ve 2016-2-15/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu
görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) G. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
- Geçmişte farklı elektronik haberleşme hizmetlerinin farklı altyapılar üzerinden
sunulduğu ve teşebbüslerin sadece belirli hizmetlere yoğunlaştığı, tüketicilerin de
her bir hizmeti farklı teşebbüslerden temin ettiği,
- Diğer taraftan son yıllarda yaşanan elektronik haberleşme pazarlarındaki
yakınsamanın, tek bir altyapı üzerinden tüm hizmetlerin sunulabilmesi imkânını
sağladığı, tüketicilerin de elektronik haberleşme hizmetlerinin bir arada yer aldığı
paket hizmetleri (sabit ses, internet ve televizyon gibi) tercih ettiği,
- Bunun sonucunda, tek bir elektronik haberleşme hizmeti sunan teşebbüslerin,
sabit telekomünikasyon altyapısına sahip olan ve elektronik haberleşme
hizmetlerini paket halinde (multi play bundle) sunabilen teşebbüslerle rekabet
edemez hale geldiği, söz konusu teşebbüslerin altyapı sahibi işletmecilerden
hizmet alma yoluyla benzer hizmetler sunmaya başladığı,
17-03/25-11
2/6
- Paket olarak hizmet sunumunun Türk Telekom Grubu’nun temel stratejisi haline
geldiği, Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom), TTNET A.Ş. (TTNET) ve
Avea İletişim Hizmetleri A.Ş.’nin (Avea), farklı tüzel kişilikleri korunsa da
pazarlama faaliyetleri bakımından tek marka altında tek noktadan hizmet
sunmasının söz konusu stratejiyi kanıtladığı,
- Diğer işletmecilerin de tek bir elektronik haberleşme hizmeti sunarak varlığını
sürdürmesinin mümkün olmadığı ve paket hizmet sunumunun zorunluluk haline
geldiği, paket hizmet sunabilmenin tek yolunun ise Türk Telekom’un mevcut
altyapısını kullanmak olduğu,
- Türk Telekom tarafından, sabit genişbant internet hizmetleri ile ödemeli yayıncılık
hizmeti olan Tivibu hizmetlerinin bir arada sunulduğu paketin maliyetini
karşılamadığı ve Tivibu hizmetlerinin zararına satıldığı, zararın ise toptan ve
perakende genişbant internet hizmeti satışlarından elde edilen gelir ile sübvanse
edildiği, bu nedenle alternatif işletmecilerin Türk Telekom ile rekabet edebilecek
paket hizmetlerini kârlı biçimde sunmasının mümkün olmadığı,
- Ödemeli televizyonculuk hizmetleri bakımından böyle bir durum olmamakla birlikte
Türk Telekom'un toptan sabit genişbant internet hizmetleri pazarında, TTNET'in
ise perakende sabit genişbant internet hizmetleri pazarında hâkim durumda
olduğu
ileri sürülmektedir.
(4) Başvuruda ihlal iddiaları, Türk Telekom tarafından sunulan paket hizmetlerin fiyat
sıkıştırmasına yol açtığı ve Tivibu’nun ödemeli televizyonculuk pazarında sunduğu
kampanyaların maliyetlerini karşılamadığı ve bu zararın internet hizmetlerinden elde
edilen gelirler ile sübvanse edildiği başlıkları altında toplanarak;
- Türk Telekom’un “Tivibu Süper Paket” isimli ürünü "Tivibu'lu Yeni Yıl Kampanyası"
ile birlikte sunmasının fiyat sıkıştırmasına yol açtığı, bu şekilde sabit genişbant
internet hizmetleri ile Tivibu hizmetlerini içeren paketler vasıtasıyla toptan ve
perakende sabit genişbant internet hizmetlerindeki hâkim durumunu, ödemeli
televizyonculuk hizmetleri pazarında kötüye kullandığı,
- Tivibu Süper Paketin yüksek ihale bedeli ödenen UEFA Avrupa Ligi ve
Şampiyonlar Ligi maçları, yabancı film ve dizi gibi premium içerikten oluştuğu ve
paket satış fiyatının 39 TL olduğu; Tivibu Süper Paketin, Tivibu’lu Yeni Yıl
Kampanyası kapsamında sunulan Fibernet Limitsiz 35 GB, Fibernet Limitsiz 75
GB, Netlimitsiz 50 GB ya da Ultranet Limitsiz 50 GB hizmetleri ile paket halinde
alınması durumunda ise fiyatının 29 TL'ye düştüğü; 19 TL’ye satılan Sinema
Paketi’nde de 4 TL'lik indirim uygulandığı,
- Türk Telekom ile rekabet edilebilmesi için Tivibu Süper Pakette yer alan ürünlere
benzer ürünler sunulması gerektiği, ancak söz konusu paketin Türk Telekom kadar
etkin bir teşebbüs tarafından dahi kârlı olarak sunulamayacağı,
- Çapraz sübvansiyon uygulamasının bir teşebbüsün hâkim durumda olduğu bir
pazardan elde ettiği gelirlerle hâkim durumda olmadığı bir pazarda maliyet altı
fiyatlama yapmasıyla ortaya çıktığı, somut olay bakımından internet hizmetleri ve
ödemeli televizyon yayıncılığı pazarlarının ilişkili olduğunun ve rekabeti kısıtlayıcı
etkinin ispat edilmesinin çapraz sübvansiyon yoluyla hâkim durumun kötüye
kullanılmasının tespiti için yeterli olduğu,
17-03/25-11
3/6
- Türk Telekom’un aylık fiyatı 9 TL olan Tivibu Giriş Paketi ve 19 TL olan Tivibu
Sinema Paketi'ne, sezon sonuna kadar abone başına maliyeti 42,32 TL olan spor
ve sinema içeriğini hediye ettiği, söz konusu kampanyanın çapraz sübvansiyon
desteği olmaksızın sürdürülebilir olmadığı,
- TTNET’in söz konusu uygulamalarla rakiplerinin pazar payı kazanmasını
engellediği ve pazar payını koruduğu, TTNET'in uygulamaları ile rekabetçi bir
piyasada olması gerekenden daha yüksek pazar payına sahip olduğu,
- Tivibu'lu Yeni Yıl Kampanyası ile sunulan Tivibu Süper Paket ile TTNET Fibernet
Limitsiz 35 GB, Fibernet Limitsiz 75 GB, Netlimitsiz 50 GB ya da Ultranet Limitsiz
50 GB ürünlerinden bir tanesini içeren paketin tüketiciye yüksek bir indirim
sağladığı, kampanyadan yararlanan tüketici sayısının hızla arttığı, Tivibu Süper
Paketin UEFA Avrupa Ligi ve Şampiyonlar Ligi maçlarını içermesinin tüketici
gözünde paketin cazibesini artırdığı,
- Türk Telekom Grubu’nun ödemeli televizyonculuk pazarındaki rakiplerinin de
rekabetçi olabilmek için sabit genişbant internet hizmetleri içeren multi-play
paketler sunmak durumunda kaldığı, kendi altyapılarına sahip olmadıklarından
toptan seviyede Türk Telekom'a yöneldikleri, Türk Telekom’un toptan seviyede,
ödemeli televizyonculuk pazarındaki rakiplerinden elde ettiği geliri de, yine Tivibu
hizmetini içeren maliyet altı paketleri sübvanse etmek için kullandığı
iddia edilmektedir.
(5) Başvuruda söz konusu davranışların devam etmesi halinde ciddi zararların ortaya
çıkacağı gerekçesiyle 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesi uyarınca geçici tedbir kararı
alınması ve Türk Telekom’a Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile
Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına ilişkin
Yönetmeliğin 6. maddesinin (a) bendi uyarınca tekerrür hususu göz önüne alınarak,
4054 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca idari para cezası verilmesi talep
edilmektedir.
(6) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda özetle;
- İddia konusu uygulamaların 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi çerçevesinde hakim
durumun kötüye kullanılması niteliği taşıyabileceği,
- Bu nedenle TTNET A.Ş. hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma başlatılması gerektiği,
- Türk Telekom hakkında soruşturma açılmasına gerek olmadığı,
- Başvuruda yer alan 4054 sayılı Kanun 9. maddesi çerçevesinde geçici tedbir
talebinin ise reddedilmesi gerektiği
ifade edilmiştir.
17-03/25-11
4/6
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Görüşü
(7) 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun (EHK) 7. maddesi gereğince Bilgi
Teknolojileri ve İletişim Kurumundan (BTK) gelen görüş yazısında özetle;
Ülkemizde EHK kapsamında elektronik haberleşme pazarlarına ilişkin
düzenlemelerin BTK tarafından gerçekleştirildiği,
Bu kapsamda yürütülen pazar analizleri neticesinde hem ilgili pazarların
tanımlandığı hem de ilgili pazarlarda etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmelerin
belirlendiği,
İlgili mevzuat kapsamında BTK tarafından yapılan pazar analizi çalışmaları
neticesinde EPG'ye sahip olduğu belirlenen işletmecilere erişim ve referans teklif
hazırlama yükümlülükleri de dâhil olmak üzere çeşitli yükümlülükler getirilebildiği,
İlgili pazarlarda getirilen yükümlülüklerin bir sonucu olarak, Türk Telekom’un
internet servis sağlayıcılara (İSS) toptan seviyede sunduğu DSL (bakır kablo)
internet hizmeti tarifelerinin BTK onayına tabi olduğu,
DSL, kablo, fiber vb. altyapılar üzerinden İSS'lerin son kullanıcılara perakende
seviyede sunduğu internet erişimi tarifelerinin BTK onayına tabi olmadığı,
Rekabet Kurumuna yapılan söz konusu başvurularda bahsi geçen Tivibu
hizmetine yönelik muhtelif kampanyaların TTNET tarafından perakende seviyede
sunulan hizmetler olduğu ve tarife düzenlemelerine tabi olmadığı,
Son yıllarda diğer Avrupa ülkelerinde olduğu gibi ülkemizde de özellikle internet
erişim hizmeti sunan işletmecilerin dikey bütünleşik yapıya geçmelerinin etkisiyle
söz konusu şikâyetlere konu üçlü ve dörtlü paketlerin (telefon, GSM, internet, TV
vb.) sunulmasında artış yaşandığı,
BTK tarafından tanımlanan genişbant pazarlarında EPG'ye sahip işletmeciye
getirilen yükümlülükler arasında fiyat sıkıştırması yükümlülüğüne yer verilmese de,
perakende genişbant internet erişim hizmetleri pazarında paket hizmetler
kapsamında -diğer İSS'lerin farklı teşebbüslerle işbirliğine giderek ya da doğrudan
kendi girişimleri ile- benzer kampanyalar sunmasının teknik ve ekonomik
tekrarlanabilirlik kıstasları çerçevesinde mevcut pazar koşulları dâhilinde
incelenmesinin önem kazandığı,
İlgili pazarlarda BTK düzenlemeleri ile birlikte paket olarak sunulan hizmetlerin
farklı özel iletişim vergisi (ÖİV) oranlarına tabi olduğu hususunun göz önünde
bulundurulmasının gereklilik arz edeceği,
Alternatif İSS'leri pazar dışına itebilecek fiyat dışı ve fiyat bazlı rekabet
aksaklıklarının önüne geçilmesini teminen Tivibu hizmetine ilişkin maliyetlerin,
birlikte sunulduğu genişbant ve/veya ses hizmeti maliyetleri ile birlikte fiyat
sıkıştırması testlerinde dikkate alınabileceği
ifade edilmektedir.
17-03/25-11
5/6
I.2. Değerlendirme
(8) Kurumumuza yapılan şikâyet, başta Tivibu’lu Yeni Yıl Kampanyası olmak üzere
TTNET’in internet ve ödemeli televizyon yayıncılığı alanındaki ürünlerini birlikte sunduğu
kampanyalar marifetiyle maliyet altı fiyat uyguladığı, ilgili kampanyalarda karşılaştığı
zararı çapraz sübvansiyon ile finanse ettiği ve her iki pazardaki etkin rekabeti engellediği
iddiasına dayanmaktadır. Başka bir ifadeyle başvuruda, TTNET’in hâkim durumda
olduğu perakende sabit genişbant internet hizmetlerinden elde ettiği gelirleri, maliyet altı
fiyatlama uyguladığı Tivibu hizmetlerinden elde edilen zararı finanse etmek için
kullandığı ve bu şekilde ödemeli yayıncılık pazarında rekabeti kısıtladığı iddia edilmiştir.
(9) Türk Telekom Grubu, Türkiye’de sabit telefon, mobil telefon, veri ve internet hizmetleri ile
televizyon ürün ve hizmetleri alanında faaliyet gösteren bir teşebbüstür. TTNET ise,
Rekabet Kurulunun 02.09.2004 tarihli toplantısında Türk Telekom’un özelleştirilmesine
ilişkin olarak sunduğu “TTNET’in ayrı bir tüzel kişiliğe kavuşturulması” yönündeki görüşü
doğrultusunda, Türk Telekom Grubu’nun internet servis sağlayıcısı olarak 26.04.2006
tarihinde kurulmuş ve BTK’nın 09.05.2006 tarihli kararıyla kablolu ve kablosuz internet
servis sağlayıcılığı hizmeti için genel izin kapsamında yetkilendirilerek 14.05.2006
tarihinde faaliyetlerine başlamıştır.
(10) Türk Telekom’un kontrolünde bulunan TTNET, İSS hizmetinin yanı sıra BTK tarafından
altyapı işletmeciliği hizmeti, kablolu yayın hizmeti, sabit telefon hizmeti, sanal mobil
şebeke hizmeti, uydu haberleşme hizmeti ve uydu platform hizmeti alanlarında, RTÜK
tarafından ise kablolu yayın platform işletmeciliği ve uydu yayın platform işletmeciliği
alanlarında da yetkilendirilmiştir.
(11) TTNET, 2010 yılından itibaren bir OTT (over the top) televizyon hizmeti olan Tivibu GO
ile, 2011 yılından itibaren bir IPTV (internet protocol television) hizmeti olan Tivibu Ev ile
ve 2015 yılından itibaren ise uydu teknolojisi üzerinden verdiği Tivibu Uydu ile ödemeli
yayıncılık hizmeti alanında faaliyet göstermektedir.
(12) TTNET ile Türk Telekom aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer almaları nedeniyle, ayrı
tüzel kişilikler olsa bile rekabet hukukunda tek bir teşebbüs niteliğinde kabul
edilmektedir. Bu açıdan, başvuru kapsamında ileri sürülen iddialar her ne kadar Türk
Telekom’a da yöneltilmiş olsa da, TTNET’in perakende düzeyde sağladığı internet
hizmeti ve ödemeli yayıncılık hizmetini konu edinmektedir. Öte yandan Kurul’un
19.11.2008 tarih, 08-65/1055-411 sayılı ve 19.12.2013 tarih, 13-71/992-423 sayılı
kararlarında TTNET’in sahip olduğu pazar payı ve diğer avantajlar ile pazarın özellikleri
nedeniyle, perakende sabit genişbant internet erişim hizmetleri pazarında hâkim
durumda olduğu sonucuna ulaşmıştır.
(13) Yukarıda da belirtildiği üzere, başvuru konusu husus TTNET tarafından internet ve
televizyon hizmetinin bir arada sunulduğu kampanyaların dışlayıcı nitelikte olduğu
iddiasıdır. Söz konusu iddialar üzerine başlatılan önaraştırma neticesinde düzenlenen
12.01.2017 tarih ve 2016-2-15/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu Kurul’un 19.01.2017 tarihli
toplantısında görüşülerek TTNET’in Tivibu’lu Yeni Yıl Kampanyası’nın bir paket/birlikte
satış uygulaması ve çapraz sübvansiyon yoluyla yıkıcı fiyatlama niteliği taşıyabileceği
değerlendirilerek, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesinin ihlal edilip edilmediğinin tespiti
amacıyla 17-03/25-M sayılı kararla TTNET hakkında soruşturma açılmasına karar
verilmiş, Türk Telekom hakkında ve geçici tedbir talebine yönelik olarak ise işbu 17-
03/25-11 sayılı karar tesis edilmiştir.
17-03/25-11
6/6
(14) Rekabet Kurulunun telekomünikasyon sektörüne yönelik olarak alacağı kararlar
öncesinde, 5809 sayılı Kanun gereği BTK’nın görüşünün alınması zorunludur. Yukarıda
özetine yer verilen BTK görüşünde, Türk Telekom’un İSS’lere toptan seviyede sunduğu
DSL (bakır kablo) internet hizmeti tarifelerinin BTK onayına tabi olduğu, DSL, kablo, fiber
vb. altyapılar üzerinden İSS'lerin son kullanıcılara perakende seviyede sunduğu internet
erişimi tarifelerinin BTK onayına tabi olmadığı genel olarak ifade edilmiştir. Bu
çerçevede, dosya konusu iddialarla ilgili olarak sektörel düzenleyici kurum olan BTK’nın
genişbant internet erişim hizmetleri pazarının sadece toptan kısmına yönelik düzenleme
ve onay işlemleri bulunduğu, perakende kısmına yönelik ise düzenleme ve onay
işlemlerinin bulunmadığı görülmektedir.
(15) Yukarıda yer verilen bilgiler ışığında, iddia konusu perakende sabit geniş bant internet
hizmeti ve ödemeli televizyon yayıncılığı hizmetinin Türk Telekom tarafından
sunulmaması nedeniyle, Türk Telekom hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi
uyarınca soruşturma açılmasına yer olmadığı sonucuna varılmıştır.
I.3. Geçici Tedbir Talebinin Değerlendirilmesi
(16) Yapılan başvuruda şikayetçi tarafından, TTNET’in dosya kapsamında incelenen işlem ve
eylemlerinin devam etmesi halinde ciddi zararların ortaya çıkacağı gerekçesiyle 4054
sayılı Kanun’un 9. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca geçici tedbir kararı alınması
talebinde bulunulmuştur.
(17) Dosya kapsamında yürütülen incelemeler çerçevesinde elde edilen bilgilerden şikâyete
konu Tivibu’lu Yeni Yıl Kampanyasının 12.07.2016 tarihinde sona erdiği anlaşılmaktadır.
Bu nedenle geçici tedbir talebinin reddedilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.
J. SONUÇ
(18) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre,
1- Türk Telekomünikasyon A.Ş. hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca
soruşturma açılmamasına,
2- 4054 sayılı Kanun’un 9. maddesinin dördüncü fıkrasında öngörülen koşullar
gerçekleşmediğinden geçici tedbir talebinin reddine,
gerekçeli kararın tebliğinden itibaren 60 gün içinde Ankara İdare Mahkemelerinde yargı
yolu açık olmak üzere, OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy