Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2011-2-81 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 11-54/1376-486
Karar Tarihi : 27.10.2011
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Doç. Dr. Cevdet İlhan GÜNAY, Dr. Murat ÇETİNKAYA, 10
Reşit GÜRPINAR, Prof. Dr. Metin TOPRAK
B. RAPORTÖRLER : İbrahim AYDEMİR, Özgür Can ÖZBEK, Mücteba ALTUN
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Ekrem SULAYICI
Emlak Bankası Konutları 402 G Blok/12 Mimaroba
Büyükçekmece/İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME 20
YAPILANLAR : - Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/Ankara
- TTNET A.Ş.
Esentepe Mah. Salih Tozan Sok. Karamancılar İş Merkezi
D Blok No:16 34394 Şişli/İstanbul
E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin belirlediği yalın DSL
hizmet bedelinin yüksek olduğu iddiası ve fiyatların gözden geçirilmesi talebi.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; TTNET A.Ş. (TTNET) tarafından ilan
edilen yalın internet abonelik bedelinin makul olmadığı iddia edilerek fiyatların makul
düzeye çekilmesi talep edilmektedir. 30
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 25.2.2011 tarih ve 1481 sayı ile intikal
eden başvuru üzerine düzenlenen 28.3.2011 tarih ve 2011-2-81/İİ-11-151.İA sayılı İlk
İnceleme Raporu, 28.4.2011 tarihli toplantısında Kurul toplantısında görüşülerek, 11-
26/499-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. 1
İlgili karar uyarınca yapılan inceleme üzerine hazırlanan 19.10.2011 tarih ve 2011-2-
81/ÖA-11-151.İA sayılı Önaraştırma Raporu, 26.10.2011 tarih ve REK.0.16.00.00-
110.02.02/616 sayılı Başkanlık Önergesi ile 11-54 sayılı Kurul toplantısında
görüşülerek karara bağlanmıştır.
1 İlgili karar doğrultusunda, 7.6.2011 tarih ve 3501 sayılı yazıyla talep edilen konuyla ilgili Bilgi
Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) görüşü 8.9.2011 tarih ve 6362 sayılı yazı ile Kurum kayıtlarına
girmiştir. Gelen görüş göz önünde bulundurularak; TTNET, Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş.
(Superonline) ve Turknet İletişim Hizmetleri A.Ş. (Turknet)’den bilgi talep edilmiştir. Talep edilen
bilgiler; Turknet’ten 11.10.2011, TTNET’ten 13.10.2011 ve Superonline’dan 13.10.2011 tarihlerinde
intikal etmiştir.
11-54/1376-486
2
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk
Telekom) hakkında Kanun’un 41. maddesi gereğince soruşturma açılmasına gerek 40
olmadığı görüşüne yer verilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Hakkında Önaraştırma Yapılan Teşebbüs: TTNET
TTNET, Türk Telekom’un özelleştirilmesini takiben Telekomünikasyon Kurulunun
9.5.2006 tarihli kararıyla kablolu ve kablosuz internet servis sağlayıcılığı hizmeti için
genel izin kapsamında yetkilendirilerek faaliyetlerine başlamıştır. TTNET ayrıca 2. tip
telekomünikasyon ruhsatları olan rehberlik hizmetleri ve karasal hatlar üzerinden veri
iletim hizmeti ruhsatlarına da sahiptir. Bir bütün olarak bakıldığında TTNET, mevcut
telefonlar için kullanılan bakır teller üzerinden yüksek hızlı veri, ses ve görüntü
iletişimi sağlayan ADSL hizmeti, internete erişim için modem kullanılan dial up 50
hizmeti, çeşitli merkezlerde taşınabilir bilgisayar veya Wi-Fi uyumlu cep telefonu ile
internete bağlanabilme olanağı sağlayan Wi-Fi hizmeti, kurumsal hizmetler ve katma
değerli hizmetler olmak üzere beş alanda tüketicilere hizmet sunmaktadır.
Söz konusu önaraştırma kapsamında faaliyetleri incelenen Türk Telekom ve TTNET
aynı ekonomik bütünlük içerisinde yer almaları sebebiyle tek bir teşebbüs olarak ele
alınmıştır.
I.2. İlgili Pazar
I.2.1. İlgili Ürün Pazarı
Dosya konusu başvuru yalın DSL hizmet bedellerinin yüksek olmasına ilişkindir.
Yalın DSL hizmetini sağlayan İnternet Servis Sağlayıcıları (İSS)’nın son kullanıcılara 60
sundukları erişim hizmetleri, perakende erişim hizmetleri olarak adlandırılmaktadır.
Türkiye’de sunulan perakende genişbant erişim hizmetlerinde büyük oranda ADSL
ve kısmen de kablo internet teknolojileri kullanılmaktadır. Bu teknolojiler sürekli
internete bağlı kalma olanağı verirken Kablo TV şebekesi üzerinden internet erişim
hizmetlerinde şebekenin paylaşımlı yapısı kullanıcılara sunulan bant genişliğinin her
zaman garanti edilememesine sebep olmaktadır. Uydu yoluyla sağlanan internet
erişim hizmetleri, üçüncü nesil mobil telefon hizmetleri ve sabit kablosuz ağlar diğer
genişbant erişim olanakları olsalar bile hız ve verimlilik açısından değişken olma,
ruhsat ya da yetki tahsis edilmemesi gibi sebeplerle, bu teknolojilerin en azından
mevcut durumda ADSL ve Kablo TV’ye bağlı internet hizmetleri ile aynı pazarda 70
olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.2
Bu çerçevede, ilgili ürün pazarı “DSL ve Kablo TV şebekesinden sağlanan
perakende genişbant internet erişim hizmetleri pazarı” olarak belirlenmiştir.
I.2.2 İlgili Coğrafi Pazar
Türkiye çapında yetkilendirilmiş teşebbüsler tarafından sunulabilen internet erişim
hizmetleri bakımından ülke çapında rekabet şartlarında önemli bir farklılık
bulunmaması nedeniyle ilgili coğrafi pazar Türkiye olarak kabul edilmiştir.
I.3. BTK Görüşü
BTK görüş yazısında özetle;
2 18.2.2009 tarih ve 09-07/127-38 sayılı Rekabet Kurulu kararı.
11-54/1376-486
3
– Son kullanıcılara perakende seviyede internet erişimi hizmeti ve internet servis 80
sağlayıcılığı hizmetinin, kurumlarınca yetkilendirilmiş İSS tarafından sunulduğu,
– DSL teknolojisinde abone ile İSS arasındaki bağlantının sağlanmasında, 'yerel ağ'
olarak nitelendirilen Türk Telekom sabit telefon şebekesinin (PSTN) evlere kadar
uzanan bakır kablolardan oluşan kısmı kullanıldığından, İSS'lerin kendi
kullanıcılarına ADSL ve Yalın DSL internet erişim hizmeti sunabilmek için Türk
Telekom'un altyapısını kullanmakta, başka bir deyişle Türk Telekom'dan toptan
seviyede hizmet satın almakta oldukları,
– Türk Telekom’un bakır hattının internet erişimine imkân tanıyan yüksek frekans
aralığını sabit telefon hizmeti için elverişli olan düşük frekans aralığından ayırdığı,
İSS’lerin yalın DSL hizmeti için kullanılmakta olan bakır hatta ilişkin yatırım ve 90
işletim maliyetleri için Türk Telekom’a mevcut DSL aylık ücretlerine ilave bir ücret
ödemekte olduğu,
– “Türk Telekom Referans IP Seviyesinde Veri Akış Erişimi Teklifi” (Referans
Teklif)’nde3 Türk Telekom tarafından İSS'lere toptan seviyede sunulan yalın DSL
hizmetine ilişkin toptan erişim ücretinin vergiler hariç 8,13 TL olarak belirlendiği ve
bahse konu ücretin yalın DSL hizmetinden yararlanmak isteyen abonelere hizmet
sunacak İSS'lerin toptan VAE (Veri Akış Erişimi) tarifelerine ek olarak Türk
Telekom'a vermeleri gereken ücreti yansıttığı, aboneye bu hizmetin
sunulmasından ötürü KDV ve ÖTV yansıtıldığında söz konusu ücretin yaklaşık
olarak 10 TL'ye ulaştığı, 100
– Diğer taraftan, yalın DSL hizmeti olmaksızın internet hizmeti sunmakta olan
İSS'lerin abonelerine sundukları internet hizmeti için yerleşik işletmeciye
ödeyecekleri toptan ücretin, hız/kota'ya göre değişen farklı VAE ücretlerini
kapsadığı, bunun yanında internet abonelerinin İSS'lere ödedikleri internet
faturasının yanında sabit telefon hizmetini aldıkları yerleşik işletmeciye sabit
telefon aboneliğine ilişkin aylık faturayı ödemeleri gerektiği,
– Yalın DSL yöntemi ile internet hizmeti sunmak isteyen İSS'lerin abonelerine
sundukları internet hizmeti için yerleşik işletmeciye ödeyecekleri toptan ücretlerin
yalın DSL erişim ücreti + VAE ücreti olduğu, perakende düzeyde ise İSS'lerin
abonelerine sunacakları tarifelerinde toptan düzeydeki ücretlerin, vergi ve diğer 110
maliyetlerin yanında perakende kar marjını da ekledikleri, ancak bu durumda,
PSTN hattı kullanılmadığı için herhangi bir PSTN kullanım (aylık) ücreti
ödenmesinin mevzu bahis olmadığı,
– Toptan düzeydeki yalın DSL hizmetine ilişkin usul, esas ve ücretlerin BTK
tarafından onaylandığı, perakende düzeydeki tarifelerin ise İSS'lerce belirlendiği,
– Özetle abonelerin yalın DSL hizmetini tercih edebilmelerinin önündeki teknik ve
idari süreçlerin söz konusu Referans Teklif kapsamında düzenlendiği, abonelerin
işletmeci değişiklikleri konusunda tercih imkânlarının mevcut olduğu, bu imkânın
yalın DSL ve diğer paketler arasında karşılıklı geçişleri de kapsadığı, işletmeci
değişikliğine imkân tanıyan söz konusu Referans Teklif hükümlerinin mevcut 120
sözleşmelere yansıtılmasının Eylül 2010'dan itibaren mümkün olduğu ve söz
konusu uygulamanın Ekim 2010'da başladığı
3 Söz konusu teklif, "Yalın DSL" uygulamasına ilişkin usul, esas ve ücretler de dâhil IP Seviyesinde
VAE hizmeti sunulmasına ilişkin teknik, idari ve ekonomik esasları ihtiva eden ve 14.07.2010 tarih ve
2010/DK-07/417 sayılı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu Kararı ile onaylanmıştır.
11-54/1376-486
4
ifade edilmekte, ayrıca konuya ilişkin aşağıda yer verilen değerlendirmeler
yapılmaktadır:
– Referans Teklif’in onaylanmasını ve sözleşme değişikliklerini izleyen süreçte,
Haziran 2011 tarihi itibariyle 274.680 abone işletmeci değişikliği yapmıştır,
– Sabit telefon aboneliği yanında internet erişim hizmeti alan TTNET aboneleri yalın
DSL'e geçiş yapmaları durumunda Türk Telekom'a sabit telefon ücreti
ödemelerine gerek kalmayacak, ancak TTNET'e yalın DSL erişim ücreti olarak 15
TL/ay ödeyeceklerdir4, 130
– Yalın internet tarife paketi aboneliklerinin Türk Telekom'un tüm sabit telefon tarife
paketlerinde yer alan ve mevcut durumda söz konusu sabit telefon hizmetini
sadece internet hizmetine erişmek için alan abonelerinin geçişi için elverişli olduğu
değerlendirmesi yapılmaktadır. Zira her iki durumda da, söz konusu aboneler
almak istemedikleri sabit telefon aboneliği bedelinden daha düşük oranda (5 TL ve
7,99 TL) bir bedel ödeyerek genişbant internet erişim hizmeti alabilmektedir,
– Ayrıca BTK, tüketiciler tarafından yalın DSL hizmetine ilişkin işletmeci tercihi
yapılırken;
BTK tarafından yalın DSL hizmetinin sunulabilmesini teminen toptan
düzeyde gerekli düzenlemelerin yapılarak, Referans Teklif kapsamında 140
yalın DSL ücretinin belirlendiği,
İSS'lerin tarifelerini meri mevzuat ve Kurum düzenlemeleri çerçevesinde
serbestçe belirleyebildikleri,
İSS'ler tarafından serbest olarak belirlenen ücretlerin ve karşılığında verilen
hizmetlerin birlikte değerlendirilmesi gerektiği,
Yalın DSL hizmetinin TTNET'in yanı sıra diğer İSS'lerce de verilmekte
olduğu,
Yapılan düzenlemeler neticesinde İSS değişikliğinin asgari hizmet kesintisi
(toptan erişim modeline göre değişmek üzere en fazla 2 saat veya en fazla
3 saat) ile aboneler açısından mümkün hale getirildiği ve 150
TTNET tarafından sunulmakta olan yalın internet abonelik paketleri ve
kampanya ücretleri dikkate alındığında, hâlihazırda Türk Telekom'dan sabit
telefon hizmetini TTNET'ten internet hizmeti alabilmek için devam ettiren
abonelerin söz konusu tarife paketlerine geçmeleri halinde almak
istemedikleri sabit telefon aboneliği bedelinden daha düşük oranda bir ilave
bedel ödeyerek genişbant internet erişim hizmeti alabildikleri
dikkate alındığında; işletmeci ve tarife seçimleri konusunda alınacak karar ve bunun
neticesinde ödenecek ücretin tüketicilerin hak ve sorumluluğunda olduğu
değerlendirmesinde bulunmuştur.
I.4. Değerlendirme 160
Dosya konusunu TTNET’in yalın DSL hizmeti vermek için talep ettiği fiyatların makul
olmadığı (aşırı yüksek olduğu) iddiası oluşturmaktadır. “Belirli bir düzeyde pazar
gücüne sahip teşebbüslerin rekabetçi fiyat düzeyinin önemli ölçüde üzerinde fiyat
4 Bununla birlikte, söz konusu abonelerin geçiş durumlarında TTNET tarafından ayrıca bir defaya
mahsus 8 TL'lik bir ücret talep edilmektedir.
11-54/1376-486
5
belirlemesi” şeklinde tanımlanabilen aşırı fiyatlandırma, rekabet hukukunda hâkim
durumun kötüye kullanılması hallerinden biri olarak ele alınmaktadır. Rekabet
Kurulunun konuya ilişkin kararları incelendiğinde, aşırı fiyatlandırmanın ancak belirli
özel şartların oluşması halinde bir kötüye kullanma olabileceği sonucuna varıldığı
görülmektedir. Bu koşullardan biri piyasaya girişlerin önünde yüksek giriş engellerinin
bulunmasıdır. Söz konusu engeller, yasal (imtiyazlar gibi) ya da yapısal (doğal giriş
engelleri gibi) olabilmektedir. Bunun yanında hâkim durumun tekele yaklaşması, ilgili 170
pazarda müşteriye daha adil şartlarla hizmet satacak başka bir firmanın olmaması,
piyasada faaliyet gösterme potansiyeli bulunan firmaların bilgi asimetrisinden
kaynaklı olarak piyasa hakkında yeterli bilgiye sahip olamamaları da aşırı fiyat
değerlendirmesinde göz önüne alınmıştır. Aşırı fiyatın değerlendirilmesinde pazara
giriş engellerinin varlığının başlıca koşul olarak ele alınmasının sebebi, piyasada giriş
engellerinin bulunmaması durumunda piyasa ekonomisinin genel işleyişi
çerçevesinde, yüksek karların elde edilmesinin, yeni teşebbüslerin pazara girmesine
olanak sağlayacağı öngörüsüdür. Bu ise yüksek fiyat uygulayan firmanın piyasa
dinamikleri içerisinde cezalandırılması olarak değerlendirilebilir.
Bu çerçevede, yapılacak değerlendirmede öncelikle TTNET’in DSL hizmetleri 180
pazarında hâkim durumda olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir. Dosya
kapsamında, ayrıntılı bir değerlendirme yapmaya gerek duyulmaksızın, TTNET’in
önceki Rekabet Kurulu kararları doğrultusunda ilgili pazarda hâkim durumda olduğu
kabul edilmiştir.5
Şikâyet konusuyla ilgili olarak ise, BTK görüşünde yer verildiği üzere, toptan
seviyede yalın DSL hizmet fiyatlarının BTK tarafından belirlendiği, ancak rekabete
açık olan perakende seviyede uygulanan ücretlerin BTK düzenlemesine tabi
olmadığı anlaşılmıştır. Bu çerçevede, perakende seviye için bir değerlendirme
yapılabileceği kanaatine varılmıştır.
TTNET’in perakende seviyede talep ettiği fiyatlar ve BTK tarafından belirlenen (Türk 190
Telekom’a) ücretler Tablo 1 ve Tablo 2’de gösterilmektedir.
Tablo 1: İSS’lerce Türk Telekom’a Ödenmesi Gereken Toplam Tutar
Erişim Hızı
Kota
(GB)
Aylık
Ücret (TL)
Vergiler Dahil Aylık
Ücret6 (TL)
Aylık Sabit
Ücret (TL)
Türk Telekom’a
Ödenmesi Gereken
Tutar7 (TL)
8 Mbit/s'ye kadar 25 21,59 26,56 10,00 36,55
8 Mbit/s'ye kadar 6 14,85 18,27 10,00 28,26
Tablo 2: TTNET’in Yalın DSL Hizmeti İçin Belirlediği Fiyatlar Üzerinden Elde Ettiği Gelir
Erişim Hızı
Kota
(GB)
Toptan
Maliyet TTNET Fiyatı Fark
KDV-ÖİV Sonrası
Gelir8
8 Mbit/s'ye kadar 25 36,55 59,99 23,44 19,05
8 Mbit/s'ye kadar 6 28,26 39,99 11,73 9,53
Yukarıda yer verilen tablolardan, TTNET tarafından 8 Mbit/s'ye kadar 6 GB limitli
yalın DSL hizmeti için tüketiciden talep edilen ücretin yaklaşık %71’inin, 8 Mbit/s'ye
5 2.8.2007 tarih ve 07-63/792-289 sayılı karar.
6 İSS’lerin Türk Telekom’a ödemesi gereken ücret 8,13 TL olarak belirlenmiştir. Ayrıca Referans
Teklif’te VAE ücretleri de belirlenmiştir. Belirlenen bu ücretlerin vergiler dâhil olmak üzere toplam tutarı
bu sütunda sunulmaktadır.
7 Vergiler dahil olmak üzere Türk Telekom’a ödenmesi gereken tutar.
8 TTNET’in talep ettiği ücretin tüketicilere sağladığı modemlerin fiyatını da kapsadığı ayrıca
belirtilmelidir.
11-54/1376-486
6
kadar limitsiz yalın DSL hizmeti için ise %61’inin, BTK tarafından belirlenen
çerçevede, Türk Telekom’a ödendiği ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, TTNET’in
belirlediği, yukarıda yer verilen tarifelerden elde ettiği hâlihazırdaki gelir, toplam
ücretin 8 Mbit/s/6 GB limitli yalın DSL hizmeti için %23,83’ü, 8 Mbit/s/limitsiz yalın 200
DSL hizmeti için ise toplam ücretin %31,76’sıdır.
DSL hizmetini Türk Telekom’dan toptan düzeyde satın alan TTNET, modem
ücretlerini, işletme giderlerini ve kendi kar marjını toptan ücrete ilave ederek bu
hizmeti perakende düzeyde sunmaktadır. Raportörlerce TTNET yetkilileri ile yapılan
görüşmede, kendilerinin daha önceki Rekabet Kurulu kararları nedeniyle fiyat
belirlerken fiyat sıkıştırması yapmama amacını da güttükleri ve bu çerçevede
perakende fiyatları çok düşük tutmaktan kaçındıkları ifade edilmiştir. Belirtilmesi
gereken bir diğer husus, BTK görüşünde de yer verildiği üzere, tüketicilerin sabit
telefon hattı + ADSL abonelik seçeneği ile karşılaştırıldığında yalın DSL hizmetini
alması halinde her durumda kazançlı çıktığıdır. Nitekim, yalın DSL abonelik bedelinin 210
sabit telefon hattı ile birlikte satılan ADSL abonelik bedelinden anlamlı ölçüde düşük
olduğu BTK yazısında ifade edilmektedir.
Bununla birlikte önaraştırma kapsamında elde edilen bilgilere göre, TTNET dışındaki
İSS’ler hâlihazırda yalın DSL hizmetini etkin bir biçimde sunamamaktadırlar. Bunun
sebebi olarak, Türk Telekom’un BTK tarafından yalın DSL hizmeti için tanımlanan
süreçlere uymayarak başvuruları geciktirmesi, aboneler için birden fazla sayıda
başvuru yapmak zorunda kalınması ve süreçlerin uzaması gösterilmektedir.
Yukarıda yer verilen bilgi ve değerlendirmeler ışığında; TTNET dışındaki İSS’lerin
yalın DSL abone sayıları oldukça az olmakla birlikte, Şubat 2009’daki Kurul kararı ile
başlayan süreç sonunda pazarın rekabete açıldığı ve diğer teşebbüslerin pazar 220
payının yükselmesinin mümkün hale geldiği, yalın DSL fiyatının toptan düzeyde BTK
tarafından belirlendiği, TTNET’in yalın DSL hizmetleri için talep ettiği ücretlerin
önemli bir kısmını Türk Telekom’a verilecek ücretlerin ve vergilerin oluşturduğu tespit
edilmiştir. Bu çerçevede, TTNET’in perakende yalın DSL için aşırı fiyat uygulayarak
hâkim durumunu kötüye kullanmadığı kanaatine varılmıştır.
J. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, dosya konusu iddialara
yönelik olarak 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına
gerek olmadığına, şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
230
Full & Egal Universal Law Academy