Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2012-2-172 (Önaraştırma)
Karar Sayısı :13-27/373-174
Karar Tarihi : 09.05.2013
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Doç. Dr. Mustafa ATEŞ, İsmail Hakkı KARAKELLE,
Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR, Fevzi ÖZKAN
B. RAPORTÖRLER: Bekir KOCABAŞ, Sinan ÇÖRÜŞ
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş.
Esentepe Mah. Salih Tozan Sok. Karamancılar İş Merkezi
No:18 34394 Şişli/ İSTANBUL
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Turgut Özal Bulvarı 06103 Aydınlıkevler/ Ankara
(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.'nin toptan ve perakende
seviyede sunduğu kiralık devre hizmetlerine ilişkin fiyatlandırmaları yoluyla 4054
sayılı Kanun'un 6. maddesini ihlal ettiği iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
- Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk Telekom)’nin Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş.
(Superonline)’nin de faaliyet gösterdiği perakende kiralık devre pazarında Bilgi
Teknolojileri ve İletişim Kurulu (BTK)'nun 10.02.2010 tarih ve 2010/DK-07/86 sayılı;
31.03.2010 tarih ve 2010/DK-07/190 sayılı; 21.12.2010 tarih ve 2010/DK-07/697 sayılı ve
04.04.2012 tarih ve 2012/DK-07/149 sayılı Kurul kararları ile onaylanan "Hacim Bazlı
İndirim Tarifeleri" çerçevesinde bir indirim sistemi uyguladığı,
- Hacim bazlı indirim uygulama esaslarında, işletmecilerin indirimlerden sadece kendi
altyapı ve transmisyon ihtiyaçlarında kullanmak koşuluyla faydalanabileceklerinin
belirtildiği, piyasada Türk Telekom'un rakibi konumunda bulunan alternatif işletmecilerin,
bu indirim oranlarından faydalanarak hizmeti yeniden sunma olanağının ortadan
kaldırıldığı,
- Türk Telekom’un hacim bazlı indirim sistemini perakende pazarda sadece kendisine
hasrettiği, diğer bir deyişle Superonline ya da aynı konumda olan işletmecilerin yeniden
satışını engellediği, bu suretle pazarın büyük bir kısmında daha kaliteli ve daha ucuz
hizmet tedarik edilmesi ihtimalini ortadan kaldırdığı ve bu alanda rekabet baskısı
olmaksızın tekelci bir şekilde fiyatlama yapabildiği,
- Başvuru konusu uygulamayla eşit durumdaki alıcılar arasında kullanım amacı
bakımından ayrımcılığa yol açıldığı, bu durumun 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesinde yer
alan "tekrar satış halinde alım satım şartlarına ilişkin sınırlamalar" getirilmesi yasağına
açıkça aykırı olduğu
ifade edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 22.10.2012 tarih ve 8019 sayı ile intikal eden
başvuru üzerine hazırlanan 01.02.2013 tarih ve 2012-2-172/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu
14.02.2013 tarihli Kurul toplantısında görüşülerek, 13-10/146-M sayı ile önaraştırma
yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca yapılan inceleme üzerine hazırlanan
(13-27/373-174)
2/10
30.04.2013 tarih ve 2012-2-172/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara
bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; önaraştırma konusuna ilişkin olarak Türk
Telekom hakkında 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına
gerek olmadığı sonuç ve kanaatine ulaşıldığı ifade edilmektedir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Hakkında Önaraştırma Yapılan Taraf: Türk Telekom
(5) Türk Telekom, grup şirketleri ile birlikte telekomünikasyon ve teknoloji hizmetleri alanında
faaliyet göstermektedir. Türk Telekom Grup şirketlerinin 30 Eylül 2012 itibarıyla 14,5
milyon sabit erişim hattı, 7 milyon ADSL hattı (toptan) ve 13,2 milyon GSM abonesi
bulunmaktadır. Online oyun şirketi Sobee, geniş bant operatörü TTNET, yakınsama
teknolojileri şirketi Argela, BT çözüm sağlayıcısı Innova, online eğitim yazılımları şirketi
Sebit, çağrı merkezi şirketi AssisTT, toptan data ve kapasite servis sağlayıcısı Pantel
International AG ve iştiraklerinin %100'üne sahip olan Türk Telekom, Avea’nın hisselerinin
de %90’ına sahiptir. Bunun yanı sıra Türk Telekom, Arnavutluk’taki yerleşik
telekomünikasyon operatörü Albtelecom şirketinde de dolaylı azınlık hissesine sahiptir.
(6) Türk Telekom hisselerinin %55’i Ojer Telekomünikasyon AŞ ve %30’u Türkiye
Cumhuriyeti Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı’na aittir. Geriye kalan %15’lik hissesi de
halka arz edilmiştir.
I.2. İlgili Pazar
(7) Kiralık devreler, veri erişim hizmetleri (business data connectivity) olarak bilinen alanın bir
alt ürünü olup temel itibariyle verinin üretildiği yer ile talep edildiği yer arasında bir iletişim
imkanı sağlayarak, kullanıcıya tahsisli bir hat imkanı sunmaktadır. Kiralık devre hizmetleri,
diğer işletmeciler tarafından kendi altyapılarının kurulumu ve elektronik haberleşme
hizmetlerinin üçüncü kişilere sunumu (toptan) için talep edilebildiği gibi, bireysel ya da
kurumsal kullanıcılar tarafından kendi ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla (perakende)
da talep edilebilmektedir.
(8) Görece eski bir teknoloji olan kiralık devreler yerini, VPN (virtual private network),
noktadan noktaya metro ethernet, çerçeve rölye, vb. gibi teknolojilere bırakmaktadır.
(9) Değerlendirme bakımından herhangi bir değişiklik yaratmaması nedeniyle dosya
kapsamında ilgili ürün pazarı belirlenmemiştir.
I.3. Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu (BTK) Görüşü
(10) Başvuru konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun
7. maddesinin, "Rekabet Kurulu, elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak yapacağı
inceleme ve tetkiklerde, birleşme ve devralmalara ilişkin olarak vereceği kararlar da dahil
olmak üzere elektronik haberleşme sektörüne ilişkin olarak vereceği tüm kararlarda
öncelikle Kurum'un görüşünü ve Kurum'un yapmış olduğu düzenleyici işlemleri dikkate
alır” şeklindeki 2. fıkrası uyarınca BTK’dan görüş talep edilmiştir. Anılan kurum görüşü
23.01.2013 tarih ve 467 sayılı yazı ile Rekabet Kurumu kayıtlarına intikal etmiştir.
(11) Söz konusu yazıda;
- Hacim bazlı indirim uygulamasının, noktadan noktaya data hizmetlerine ilişkin olarak
işletmecilerin sözleşmeleri kapsamında belirli süreli taahhütlerde bulunmaları ve Türk
Telekom'dan belirli hacimlerde devre almaları durumunda, kendi altyapı ve transmisyon
ihtiyaçları için kiraladıkları devrelerin tarifelerinde belirli oranlarda indirim yapılmasına
ilişkin bir uygulama olduğu ve ilk olarak 10.02.2010 tarih ve 2010/DK-07/86 sayılı Kurul
kararı ile onaylandığı, söz konusu Kurul kararı ile ayrıca, Türk Telekom tarafından düşük
(13-27/373-174)
3/10
kullanıma sahip kullanıcıları kapsayan bir indirim teklifinin de BTK’ya sunulması
hususuna karar verildiği, 31.03.2010 tarih ve 2010/DK-07/190 sayılı Kurul Kararı ile Türk
Telekom'un hacim bazlı indirim uygulamasının uygulama esaslarında değişiklik öngören
teklifin onaylandığı, anılan Karar uyarınca düşük kullanıma sahip kullanıcılara yönelik
hacim bazlı indirim uygulamasının da 21.12.2010 tarih ve 2010/DK-07/697 sayılı Kurul
Kararı ile onaylandığı,
- Toptan kiralık devreler pazarına ilişkin yapılan piyasa analizi sonucunda alınan
07.01.2010 tarih ve 2010/DK-10/19 sayılı Kurul Kararı ile Türk Telekom’un toptan kiralık
devreler pazarında (uçtan uca ve kısmi kiralık devrelerde) etkin piyasa gücüne sahip
işletmeci olarak tespit edildiği, söz konusu pazarda, birtakım yükümlülüklere tabi kılındığı,
söz konusu yükümlülükler kapsamında toptan kiralık devreler pazarında sunulan
hizmetlerin tarifelerini de içeren Referans Kiralık Devre Teklifi’nin (RKDT) 06.12.2011
tarih ve 2011/DK-07/629 sayılı Kurul Kararı ile onaylandığı,
- RKDT'nin onayı öncesinde, RKDT kapsamında yer alan hizmetlere ilişkin tarifelerin
revize edilmesinin söz konusu olduğu dikkate alınarak, Türk Telekom'dan hacim bazlı
indirim oranlarının yeniden değerlendirilmesi ve anılan uygulamaya ilişkin teklifin BTK’ya
sunulmasının talep edildiği, Türk Telekom’un revize teklifini BTK’ya sunduğu, söz konusu
teklifin düşük ve yüksek kullanıma sahip kullanıcılar için geçerli olacak indirim oranları ve
uygulama esaslarını ihtiva edecek tek bir doküman halinde 04.04.2012 tarih ve 2012/DK-
07/149 sayılı Kurul Kararı ile onaylandığı ve halen yürürlükte olduğu,
- Superonline’ın, dosya konusu şikâyetler ile paralel hususları içeren 21.04.2010 tarih ve
17783 sayılı yazısı ile 10.02.2010 tarih ve 2010/DK-07/86 sayılı Kurul kararının geri
alınmasını talep ettiği, Superonline’a bu talebine cevaben gönderilen yazıda, alınan
hizmetlerden kendi altyapı ve transmisyon ihtiyaçlarının karşılanmasında kullanmak
koşuluyla faydalanılabileceğinin ve 10.02.2010 tarih ve 2010/DK-07/86 sayılı Kurul Kararı
kapsamında, düşük kullanıma sahip kullanıcılara yönelik bir indirim teklifinin BTK’ya
sunulması hususuna karar verildiğinin bildirildiği,
- Superonline’ın, 16.02.2011 tarihli yazısı ile düşük kullanıma sahip kullanıcılara yönelik
hacim bazlı indirim uygulamasının onaylandığı 21.12.2010 tarih ve 2010/DK-07/697 sayılı
Kurul Kararının tüm sonuçlarıyla ortadan kaldırılmasını talep ettiği, bahse konu talebe
cevaben ise söz konusu uygulamanın rekabeti olumsuz etkileyecek bir uygulama
olmadığının, bu uygulama ile alternatif altyapıların kurulumunun teşvik edildiğinin ve
işletmeci faaliyetlerinin etkilenmediğinin iletildiği,
- Söz konusu BTK kararlarının iptaline ilişkin olarak, Superonline'nin açtığı iki davanın
hâlihazırda devam ettiği, yürütmeyi durdurma taleplerinin reddedildiği,
- Hacim bazlı indirim uygulamalarına ilişkin tarifelerin BTK tarafından; işletmecilerin ve
son kullanıcıların makul bir ücret karşılığında elektronik haberleşme şebeke, altyapı ve
hizmetlerinden yararlanmasını sağlayacak olması, tüketici menfaatlerinin gözetilmesi,
yeni teknolojilerin makul fiyatlarla kullanılmasına olanak veren yatırımları teşvik edecek
nitelikte olması, elektronik haberleşme hizmetleri arzı ve yeni yatırımların özendirilmesi
hususları göz önünde bulundurularak, ilgili mevzuat kapsamında gerekli değerlendirmeler
yapılarak onaylandığı,
- Hacim bazlı indirim uygulaması kapsamındaki indirim tablolarında belirtilen şartları
sağlayan tüm işletmecilerin, ayrım yapılmaksızın ilgili BTK kararları ile onaylanan
uygulamadan faydalanmasının mümkün olduğu, bunun Superonline'nin başvurusunda
iddia edilenin aksine perakende düzeyde bir uygulama olmadığı, uygulamanın hedef
kitlesinin, BTK tarafından yetkilendirilmiş işletmeciler olduğu, bu kapsamda söz konusu
indirimlerden Superonline dahil gerekli şartları sağlayan tüm işletmecilerin
faydalanabildiği,
(13-27/373-174)
4/10
- Hacim bazlı indirim uygulamalarında belirtilen indirim oranlarının işletmecilerin kendi
altyapı ve transmisyon ihtiyaçlarında kullandıkları bağlantıları kapsadığı, bununla birlikte
indirim tutarının hesaplanmasında, işletmecilerin Türk Telekom'dan kiraladıkları tüm
Yurtiçi Noktadan Noktaya Data Hizmetleri (Kiralık Devre, Metro Ethernet, TTVPN, ATM,
Frame Relay, xDSL vb.) için yürürlükteki tarifelere göre vergiler hariç, aylık kullanımdan
dolayı oluşan toplam tutarın dikkate alındığı ve söz konusu tutara karşılık gelen "indirime
esas aylık tutar" ve imzalanacak sözleşmenin süresine göre indirim tutarının belirlendiği,
bu bağlamda belirlenen indirim tutarının işletmecilerin kendi altyapı ve transmisyon
ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla Türk Telekom'dan kiraladıkları ilgili devrelere
uygulanmakla birlikte, indirim matrahının belirlenmesinde tüm devrelerin dikkate alındığı,
bu durumun bahse konu devreleri yeniden satış amacıyla alan işletmecilerin de belirli bir
seviyede hizmet alması durumunda indirimden faydalanabilmesi anlamına geldiği, bu
kapsamda Superonline'nin başvurusunda ifade edilen "alternatif işletmecilerin bu indirim
oranlarından yararlanarak hizmet sunma olanağının yasaklanması" gibi bir durumun söz
konusu olmadığı,
- Mevcut durumda, "Altyapı İşletmeciliği Hizmeti" yetkilendirmesi alan işletmecilerin iki
farklı şekilde data hizmetlerini sunabildikleri, ilk olarak işletmecilerin, toptan tarifelerden
faydalanma koşulunu yerine getirerek Türk Telekom'dan toptan tarifeler üzerinden hizmet
aldığı ve belirli bir marj dahilinde, toptan seviyede satın aldıkları hizmetleri herhangi bir
farklılaştırma yapmaksızın, perakende kullanıcılarına sundukları, bu uygulamada, toptan
tarifelerden yararlanan tüm işletmecilerin aynı tarifeden hizmet aldığı göz önünde
bulundurulduğunda, yeniden satış yöntemiyle toptan seviyede aldığı data hizmetlerini
perakende seviyede yeniden satan işletmecilerin, toptan tarifelerle Türk Telekom'dan
kiraladığı devreleri, yine Türk Telekom'dan toptan kiralık devre tarifeleri üzerinden
ücretlendirilen diğer işletmecilere yeniden satış yöntemiyle kiralamasının ekonomik
olarak uygulanabilir olmadığı, bununla birlikte alternatif işletmecilerim ikinci yöntem olarak
kendi erişim şebekesi kurulumlarını gerçekleştirmek suretiyle, kendi altyapıları üzerinden
Türk Telekom tarafından sunulan hizmetten farklılaştırılabilecek yapıda ve Türk
Telekom'un hacim bazlı indirim tarifelerine kıyasla farklı fiyatlarla hizmet sunabildikleri,
- Diğer taraftan, Superonline'nin başvurusunda, toptan kiralık devre pazarında devre
sayıları bazında Türk Telekom'un payının %97 seviyesinde tespit edildiği belirtildiği; BTK
tarafından kamuoyu görüşüne açılan "Toptan ve Perakende Kiralık Devre Pazar Analizine
İlişkin Kamuoyu Görüşlerinin Alınması" dokümanında da yer verildiği üzere, Türk
Telekom'un pazar payının belirtilen oranın oldukça altında bir seviyede bulunduğu,
- "Hacim Bazlı İndirim Uygulama Esasları" arasında yer alan "İşletmeciler, sözleşme
kapsamında alınacak hizmetlerden sadece kendi altyapı ve transmisyon ihtiyaçlarında
kullanmak koşuluyla faydalanacaktır." hükmü ile, söz konusu uygulama kapsamında
işletmecilerin kendi altyapı ihtiyaçlarına istinaden aldıkları devrelerden indirim elde
edebileceği, ancak Al-Sat amaçlı devrelere indirim uygulanmayacağı belirtilmekle birlikte,
hacim bazlı indirime esas aylık tutarın hesaplanmasında ve dolayısıyla indirim oranının
belirlenmesinde, işletmecilerin Türk Telekom'dan almakta oldukları tüm yurtiçi noktadan
noktaya data hizmetleri (kiralık devre, metro ethernet, TTVPN, ATM, frame relay, xDSL
vb.) için yürürlükteki tarifelere göre tüm vergiler hariç, aylık kullanımdan dolayı oluşan
toplam bedelin dikkate alındığı, bu durumun uygulamadan faydalanabilecek işletmecilerin
aI-sat yöntemiyle hizmet sunmak üzere erken ve hızlı davranarak daha küçük rakipleri
karşısında ciddi fiyat rekabeti avantajı kazanmak suretiyle müşterilerin büyük
çoğunluğunu elde etmelerinin ve pazarı kapatmalarının önüne geçmek suretiyle, söz
konusu işletmeciler arasındaki rekabeti gözettiği
ifade edilmektedir.
(13-27/373-174)
5/10
I.4. Yerinde İncelemede Elde Edilen Belgeler
(12) Önaraştırma kapsamında, Türk Telekom’un Ankara ve İstanbul’daki merkez ofislerinde
04.04.2013 ve 11.04.2013 tarihlerinde yerinde inceleme gerçekleştirilmiştir. Yerinde
incelemede elde edilen belgelerin bazılarına aşağıda yer verilmektedir:
- Türk Telekom Kurumsal Pazarlama Direktörü Uğur Mutluhan ORUNCAK’ın
ajandasından alınan notlarda aşağıdaki ifadeler yer almaktadır:
2009 Gelir Etkisi - Veri Gelirlerinin Artmasının Önündeki Faktörler
(TİCARİ SIR)
- Türk Telekom Erişim Ürünleri Yönetimi Müdürü Rutil ADIGÜZEL’in bilgisayarından
alınan ve Türk Telekom çalışanı Eren ESER tarafından gönderilen 26.01.2011 tarihli
elektronik postada aşağıdaki ifadeler yer almaktadır:
“Gittikçe artan fiyat ve rekabet baskısı altında kiralık devre kullanıcıları muadil ürünlere
ve rakip firmalara geçiş yapmaktadır. (…..) kullanımlarda DSL teknolojisine geçiş
görülürken (…..) devrelerde ME ürününe yönelim görülmektedir. Yıl içerisinde (…..) ile bu
eğilim kontrol altına alınmaya çalışılmış ve müşterilerden taahhüt alınarak uzun vadede
kiralık devre gelirlerini koruyacak aksiyonlar gerçekleştirilmiştir.
Halihazırda (…..) devrelerinin (…..) üzerinden almaktadır. (…..)ı portföyündeki kiralık
devre sayısını azaltırken, frame relay (çerçeve rölye) teknolojisine yönelmektedir. (…..)
ADSL port sayısında ciddi düşüş görünmektedir. (…..) GSHDSL port sayısında artış
belirlenmiştir.
(…..) incelendiğinde 2009 yılında azalan devre sayılarının 2010 da azalmaya devam ettiği
görülmektedir. 2010 yılında 2009’un aksine toplam kapasitede azalma meydana
gelmiştir. 2009 yılı Ağustos ayında (…..) ile zirve yapan kapasite bu tarihten itibaren
düşüşe geçmiş ve Kasım 2010 itibariyle (…..) düşmüştür.
Ocak 2010’da hacim bazlı indirimin devreye girmesiyle (…..) sözleşme imzalayan (…..)
kiralık devre geliri artış içerisinde girmiştir. Portföyünde (…..) noktadan noktaya metro
ethernet portu bulunan (…..) faydalanmış ve aylık (…..) kirallık devre indirimi sağlamıştır.
(...)”
- Türk Telekom Erişim Ürünleri Yönetimi Müdürü Rutil ADIGÜZEL’in bilgisayarından
alınan ve Türk Telekom’un farklı birimlerinden gerçekleşen katılımla düzenlenen “Hacim
Bazlı İndirim” konulu 13.05.2011 tarihli toplantının tutanağında aşağıdaki ifadeler yer
almaktadır:
“Kurumsal Pazarlama Direktörlüğü’nce
Şirketimizin en çok gelir getiren müşterilerinden olan GSM operatörlerini uzun vadede
elde tutmak ve bu müşterilerden elde edilen gelirleri garanti altına almak amacıyla, 2010
yılı itibariyle hacim bazlı indirim uygulamasının devreye alındığı ...”
- Türk Telekom Kurumsal Fiyatlandırma Müdürü Ali Furkan AKIN’ın bilgisayarından
alınan 21.11.2011 tarihli Finansal Destek Karar Komitesi Karar Raporu’nda aşağıdaki
ifadeler yer almaktadır:
(13-27/373-174)
6/10
“Yönetici Özeti: Data portföyündeki en yüksek gelire sahip ve ürün yaşam döngüsünde
satürasyon evresine girmiş Kiralık Devreler için (…..) elde tutulması, (…..) maliyetinin
düşürülmesi.”
- Türk Telekom Erişim Ürünleri Yönetimi Müdürü Rutil ADIGÜZEL’in bilgisayarından
alınan 22.06.2012 tarihli elektronik postada aşağıdaki ifadeler yer almaktadır:
“Uğur Mutluhan ORUNCAK:
Yavuz Merhaba,
(…..) çok benzer bir profil sergilerken ciddi bir düşüş başladı. Bu pek geçici bir durum gibi
görünmüyor. Bu yıl GSM operatörlerinden sağladığımız gelirlerdeki yönettiğimiz düşüşler
dışında (iskontolar) devre sayılarında da ciddi bir düşüş başladı.
Yapabileceğimiz bir şey var mı?
Yavuz YILDIRIM:
Bugün Toros Bey’le (…..) bir ziyaret gerçekleştirdik. Kendilerinin ifadesi devre
optimizasyonuna gittikleri için düşüşün gerçekleştiği ve artık optimal noktaya gelmek
oldukları şeklinde. Şu an yüksek hızlı devrelere geçerek düşük hızlı devreleri iptal
ediyorlar. (…) Sonuç olarak gelirlerimizin düşmesinde, farklı altyapılardan da hizmet alımı
yanında optimizasyona gitmelerinin önemli bir yeri olduğu anlaşılıyor. Hacim Bazlı indirim
tarifeleri için anlaşmak üzereyiz. El sıkıştığımız takdirde kendileri ile yaptığımız
görüşmelerden çıkardığımız sonuç özellikle 2013 yılı itibariyle gelir eğrisinin yönünü
tekrar yukarıya çevireceği yönündedir. Hacim Bazlı indirim tarifeleri konusunda sizden
gerekli desteği alıyoruz. Teşekkür ederiz. Hacim Bazlı indirim tarifeleri için son bir talepleri
daha oldu bu teklifi değerlendirdikten sonra karşılanması noktasında bir görüşümüz
olursa desteğinizi talep ediyor olacağız.”
- Türk Telekom Erişim Ürünleri Yönetimi Müdürü Rutil ADIGÜZEL’in bilgisayarından
alınan Türk Telekom üst düzey yöneticileri arasında gerçekleşen 28.10.2012 tarihli
elektronik posta yazışmasında aşağıdaki ifadeler yer almaktadır:
“Soru 4: Perakende kiralık devredeki (KD) düşüşün sebebi nedir? En büyük kaybı
oluşturan ilk 15 müşteri hangisidir? Yoksa genel bir düşüş mü var?
Cevap: Perakende KD müşterileri, bu hizmetin diğer bağlantı ürünlerine oranla maliyetinin
yüksek olması nedeniyle portföyümüzde yer alan diğer ürünlere (Özellikle (…..))
geçmektedir. Burada geçişler satış ekiplerinin kontrolünde gerçekleşmekte olup, toptan’a
churn etmek.gibi bir eğilim bugüne kadar gözlenmemiştir. (…..) KD hatlarını iptal ettiren
büyük müşteriler arasındadır. Mevcut durumda, perakende seviyede en büyük KD
müşterimiz (…..) olup, onu (…..) takip etmektedir. Her iki müşteri de kısa vadede KD ile
devam etmeyi planlamakta olup, bu müşterilerin şebeke yedekliliğini karşılamak amacıyla
TTVPN ve KD’nin birikte konumlandırıldığı bir kampanya (...) devreye alınmıştır.
KD’den diğer ürünlere geçişte daha maliyet-etkin çözümler arayışının rolüne ilaveten,
teknolojik trendlerin de etkisi olduğu belirtilmelidir. KD servisleri diğer servislere kıyasla
çok daha kaliteli ve güvenli bir bağlantıya imkan vermekle birlikte, teknolojik trend devre
anahtarlamalı servislerden paket anahtarlamalı ve yönetilebilir servislere geçiş
yönündedir.”
- Türk Telekom Erişim Ürünleri Yönetimi Müdürü Rutil ADIGÜZEL’in bilgisayarından
alınan Kurumsal Pazarlama Direktörlüğü Portföy Yönetimi ve Fiyatlandırma Müdürlüğü
tarafından hazırlanan sunumda aşağıdaki ifadeler yer almaktadır:
“Toptan kiralık devre tarifelerindeki ortalama (…..) %lik düşüşten sonra (…..) elde
tutulması için revize HBİ tablolarının çalışması:
(13-27/373-174)
7/10
Tarife değişikliği sonrasında (Aralık 2011) operatörlerin indirim oranlarını revize ihtiyacı
olmuştur. Revize tablolar çalışılırken,
(…..) elde tutulması için gerekli indirim oranları çalışıldı.
(…..) olabildiğince düşürmesi hedeflendi.”
- Türk Telekom Kurumsal Fiyatlandırma Müdürü Ali Furkan AKIN’ın bilgisayarından
alınan ve Türk Telekom çalışanı Özlem ERDEM tarafından gönderilen 25.01.2013 tarihli
elektronik postada aşağıdaki ifadeler yer almaktadır:
“(…..) geçiş dışında düşüşü etkileyen en önemli faktör Kiralık Devre hizmetinin artık
satüre bir hizmet olması. Hem eski bir teknoloji hem de piyasa şartlarına göre premium
konumlandırılan yüksek fiyatlı bir hizmet. Müşteriler, alternatif teknolojiler sayesinde
benzer özelliklere farklı topolojilerle çok daha uygun fiyata sahip olabiliyor. Çok ufak bir
örnek, (…..) (müşteriyi yanlış hatırlıyor olabilirim) en kaliteli data servisimiz olan kiralı
devrelerden en temel ve özelliksiz ADSL internete geçirdi devrelerini geçtiğimiz yıllarda.
Ki burada büyük ölçekli, veri gizliliğinin kritik olduğu bir (…..) internet bulutu gibi güvensiz
bir platforma geçişini konuşuyoruz. Dolayısıyla buradaki düşüş doğal, beklenen ve olması
gereken bir husus. Biz elimizden geldiğince taahhüde dayalı kampanyalarla kapasite
artışlarıyla, bundle ürünlerle bu düşüşü en aza indirmeye çalışıyoruz.”
I.5. Değerlendirme
(13) Başvuru konusu iddia, Türk Telekom’un kiralık devreler pazarında uyguladığı "Hacim
Bazlı İndirim Tarifeleri"nin ayrımcı niteliği nedeniyle Superonline’ın ilgili pazarda faaliyet
göstermesini zorlaştırdığı ve Türk Telekom’a tekelci fiyat uygulama imkânı sunmak
suretiyle tüketici zararına yol açtığı iddiasıdır.
(14) Kiralık devreler, veri erişim hizmetleri (business data connectivity) olarak bilinen alanın
bir alt ürünü olup, temel itibariyle verinin üretildiği yer ile talep edildiği yer arasında bir
iletişim imkanı sağlayarak kullanıcıya tahsisli bir hat imkanı sunmaktadır. Kiralık devre
kullanımının yoğun olduğu bazı alanlar, bankacılık, imalat sanayi, perakende ve toptan
ticaret, kamu hizmetleri gibi alanlardır. Bu alanlarda kullanıcıya sağlanan hizmet, verinin
güvenli bir şekilde iletişiminin sağlanmasıdır.
(15) GSM sektörü de kiralık devrelerin yoğun olarak kullanıldığı bir alan olup, temel itibariyle
havada spektrum denilen kıt kaynaklı frekanslar kanalıyla baz istasyonlarına iletilen
verinin, dijitalleştirilerek GSM şebekesi boyunca taşınması amacıyla kullanılmaktadır.
Diğer bir ifadeyle, GSM şebekesi için kiralık devreler verinin taşınması açısından omurga
görevi görmektedir.
(16) GSM alanında önemli bir yer tutmasının bir neticesi olarak kiralık devre pazarında GSM
oyuncularının çok ciddi bir ağırlığının bulunduğu dikkat çekmektedir. 2011 yılı (…..) TL’lik
aylık ortalama toptan kiralık devre gelirlerinin (…..) TL’den fazla bir kısmının GSM
operatörlerinin alımlarından kaynaklandığı görülmektedir. Aynı dönemde perakende
seviyede veri akışı ihtiyacının karşılanması için bankacılık, imalat sanayi vb. sektörlerde
aylık ortalama kullanım ise (…..) TL düzeyinde kalmıştır.
(17) Kiralık devrelerin GSM sektöründe kullanımı incelendiğinde, dikkat çeken unsurlardan
biri, Türk Telekom altyapısına alternatif teşkil edecek altyapıların oluşturulması
neticesinde kiralık devre gelirlerinin Türk Telekom ile diğer operatörler arasında
paylaşılmaya başlamasıdır. Bu durum, yukarıda yer verilen belgelerde yer alan “yüksek
hızlı kiralık devrelerin alternatif altyapılara kaybedilmesi” ve “(…..) kiralık devre sayıları
ve kapasitesi incelendiğinde 2009 yılında azalan devre sayılarının 2010’da azalmaya
devam ettiği görülmektedir. 2010 yılında 2009’un aksine toplam kapasitede azalma
meydana gelmiştir. 2009 yılı Ağustos ayında (…..) ile zirve yapan kapasite bu tarihten
(13-27/373-174)
8/10
itibaren düşüşe geçmiş ve Kasım 2010 itibariyle (…..) düşmüştür” ifadeleri ile ortaya
konulmaktadır.
(18) Kiralık hatlara ilişkin dikkat çeken bir başka unsur, bu teknolojinin yerini zamanla yeni ve
farklı teknolojilere bırakıyor olmasıdır. Nitekim bu durum, yukarıda yer verilen belgelerde;
- “… Düşüşü etkileyen en önemli faktör, kiralık devre hizmetinin artık satüre bir hizmet
olması. Hem eski bir teknoloji hem de piyasa şartlarına göre premium konumlandırılan
yüksek fiyatlı bir hizmet. Müşteriler alternatif teknolojiler sayesinde benzer özelliklere
farklı topolojilerle çok daha uygun fiyata sahip olabiliyor. Çok ufak bir örnek (…..) (…) en
kaliteli data servisimiz olan kiralık devrelerden en temel ve özelliksiz ADSL internete
geçirdi devrelere geçtiğimiz yıllarda. Ki burada büyük ölçekli veri gizliliğinin kritik olduğu
bir (…..) internet bulutu gibi güvensiz bir platforma geçişini konuşuyoruz”,
- “GSM baz istasyonları arasındaki iletişimde daha fazla radyo dalgası kullanılması
(Vodafone, Turkcell, hatta Avea)”,
- “.. Gittikçe artan fiyat ve rekabet baskısı altında kiralık devre kullanıcıları muadil ürünlere
ve rakip firmalara geçiş yapmaktadır. (…..) kullanımlarda DSL teknolojisine geçiş
görülürken (…..) ME (Metro Ethernet) ürününe yönelim görülmektedir”,
- “KD (kiralık devre)’den diğer ürünlere geçişte daha maliyet etkin çözümler arayışının
rolüne ilaveten teknolojik trendlerin de etkisi olduğu belirtilmelidir. KD servisleri diğer
servislere kıyasla çok daha kaliteli ve güvenli bir bağlantı imkanı vermekle birlikte
teknolojik trend devre anahtarlamalı servislerden paket anahtarlamalı ve yönetilebilir
servislere geçiş yönündedir”
şeklinde ifade edilmektedir.
(19) Kiralık devrelerin GSM sektöründe kullanımına ilişkin son olarak GSM şirketleri ile karasal
telekomünikasyon altyapısı alanında faaliyet gösteren şirketler arasındaki organik bağa
dikkat çekilmelidir. Bu bağlamda, Avea’nın kullanacağı karasal altyapı tercihinde aynı
grup şirketi olan Türk Telekom; Turkcell’in tercihinde aynı grup şirketi olan Superonline
öne çıkmaktadır. Vodafone’un ise, sınırlı bir altyapısı olmakla birlikte, diğer iki GSM
operatörüne nazaran daha bağımsız bir nitelikte karar aldığını söylemek mümkündür.
(20) Pazarın yukarıda belirtilen bu üç özelliğinin (alternatif karasal altyapıların oluşması, yeni
teknolojilerin gelişmeye başlaması ve GSM alanı ile telekomünikasyon altyapısı alanında
faaliyet gösteren şirketler arasındaki organik bağlar) Türk Telekom’un ticari kararlarında
dikkate alındığı görülmektedir. Bu noktada yukarıda yer verilen,
- “Şirketimizin en çok gelir getiren müşterilerinden olan GSM operatörlerini uzun vadede
elde tutmak ve bu müşterilerden elde edilen gelirleri garanti altına almak amacıyla 2010
yılı itibarıyla hacim bazlı indirim uygulamasının devreye alındığı…”
- “Tarife değişikliği sonrasında (Aralık 2011) operatörlerin indirim oranlarını revize ihtiyacı
olmuştur. Revize tablolar çalışılırken (…..) için gerekli indirim oranları çalışıldı. (…..)
düşürmesi hedeflendi.”
- “Dolayısıyla [kiralık devrelerdeki] düşüş doğal, beklenen ve olması gereken bir husus.
Biz elimizden geldiğince taahhüde dayalı kampanyalarla, kapasite artışlarıyla, bundle
ürünlerle bu düşüşü en aza indirmeye çalışıyoruz.”
ifadelerine dikkat çekilmelidir.
(21) Özetle, başvuru konusu olan hacim bazlı indirim sisteminin, pazarda doygunluk
aşamasına gelmiş bir ürünün kullanımının mümkün olduğunca korunması amacıyla Türk
Telekom tarafından uygulamaya konulduğu anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, Vodafone en
(13-27/373-174)
9/10
büyük müşteri sıfatıyla özel bir önem kazanmakta ve hedef müşteri olarak öne
çıkmaktadır.
(22) Başvuru konusu kapsamında Rekabet Kurulu’nun yetkisi değerlendirildiğinde, öncelikle
Danıştay’ın iki kararına dikkat çekilmelidir. Danıştay’ın 2008/13184E ve 2012/359K sayılı
ve 2008/14245E ve 2012/960K sayılı kararlarında BTK düzenlemelerinin varlığının,
başvuru konularının 4054 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilmesini engellemeyeceği
değerlendirmesi yapılmaktadır.
(23) Dosya konusu olay ise fiyat sıkıştırması ve yıkıcı fiyatlama gibi 4054 sayılı Kanun
kapsamında bir ihlal olarak değerlendirilebilecek “davranışsal” bir duruma ilişkin olmayıp,
bütünüyle düzenlemeye ilişkin bir husustur ve piyasa yapısına ilişkin bir itiraz
niteliğindedir. Bu husus BTK’nın yukarıda yer verilen görüşü incelendiğinde daha açık
olarak ortaya çıkmaktadır.
(24) BTK’nın söz konusu görüşünde; toptan kiralık devreler pazarına ilişkin yapılan piyasa
analizi sonucunda alınan Kurul Kararı ile Türk Telekom’un toptan kiralık devreler
pazarında etkin piyasa gücüne sahip işletmeci olarak tespit edildiği, söz konusu pazarda,
sunulan hizmetlerin tarifelerini de içeren Referans Kiralık Devre Teklifi’nin (RKDT)
06.12.2011 tarih ve 2011/DK-07/629 sayılı Kurul Kararı ile onaylandığı ifade edilmektedir.
BTK yazısında ayrıca, Superonline’ın, BTK’ya dosya konusu şikâyetler ile paralel
hususları içeren iki başvuruda bulunduğu, bu başvuruların Superonline’nın bahse konu
indirimden faydalanmasının önünde bir engel bulunmadığı ve söz konusu uygulamanın
rekabeti olumsuz etkileyecek bir uygulama olmadığı, bu uygulama ile alternatif
altyapıların kurulumunun teşvik edildiği ve işletmeci faaliyetlerinin etkilenmediği
gerekçeleriyle reddedildiği ifade edilmektedir.
(25) BTK’nın konuya ilişkin değerlendirmeleri çerçevesinde Superonline’ın toptan seviyede
Türk Telekom tarafından uygulanan tariflerle piyasadan dışlandığı iddiasının anlamını
yitirdiği görülmektedir. Buna göre;
- "Altyapı İşletmeciliği Hizmeti" yetkilendirmesi alan işletmeciler iki farklı şekilde data
hizmetlerini sunabilmektedir.
- İlk olarak işletmecilerin, toptan tarifelerden faydalanma koşulunu yerine getirerek Türk
Telekom'dan toptan tarifeler üzerinden hizmet alması ve belirli bir marj dahilinde, toptan
seviyede satın aldıkları hizmetleri herhangi bir farklılaştırma yapmaksızın perakende
kullanıcılarına sunmaları mümkündür.
- Bu uygulamada, toptan tarifelerden yararlanan tüm işletmecilerin aynı tarifeden hizmet
aldığı göz önünde bulundurulduğunda, yeniden satış yöntemiyle toptan seviyede aldığı
data hizmetlerini perakende seviyede yeniden satan işletmecilerin, toptan tarifelerle Türk
Telekom'dan kiraladığı devreleri, yine Türk Telekom'dan toptan kiralık devre tarifeleri
üzerinden ücretlendirilen diğer işletmecilere yeniden satış yöntemiyle kiralaması
ekonomik olarak uygulanabilir olmayacaktır.
- Bununla birlikte alternatif işletmeciler ikinci yöntem olarak kendi erişim şebekesi
kurulumlarını gerçekleştirmek suretiyle, kendi altyapıları üzerinden Türk Telekom
tarafından sunulan hizmetten farklılaştırılabilecek yapıda ve Türk Telekom'un hacim bazlı
indirim tarifelerine kıyasla farklı fiyatlarla hizmet sunabilecektir.
(26) BTK görüşünde yer alan bir diğer husus başvuru konusu sınırlama olmaksızın hacim bazlı
indirimin uygulanmaya başlanması halinde, yeterli zamana, fona ve imkâna sahip olacak
bazı işletmecilerin kiralık devre hizmetleri alanında piyasayı domine etmeye
başlayabilecekleri kaygısıdır. Düzenleyici otoritenin pazara dair bir kaygıyla ve
düzenleyici bir bakış açısıyla önlem aldığı anlaşılmaktadır.
(27) Bu hususlar ışığında;
(13-27/373-174)
10/10
- Başvuru konusunun bütünüyle düzenlemeye dair bir husus olduğu ve düzenleyici
otoritenin iradesi doğrultusunda belirlenmesi gerektiği,
- Kiralık devre hizmetlerinin ürün ömrünün doygunluk aşamasında olduğu, piyasadaki
yeni oluşmaya başlayan altyapıların ve yeni teknolojilerin bu altyapıya ciddi alternatifler
teşkil ettiği,
- GSM operatörleri ve altyapı sağlayıcıları arasındaki ilişki dikkate alındığında başvuru
konusunun sadece Vodafone özelinde ciddi bir sonuç doğurmasının beklenebileceği,
tespitleri çerçevesinde başvuru konusuna ilişkin olarak herhangi bir işlem yapılmasına
gerek olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
J. SONUÇ
(28) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41.
maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy