Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2013-2-48 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 13-69/938-398
Karar Tarihi : 05.12.2013
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR,
Fevzi ÖZKAN, Dr. Metin ARSLAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ
B. RAPORTÖRLER: Doç. Dr. Aydın ÇELEN, Hatice YAVUZ, Cemile YÜKSEK
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş.
Esentepe Mah. Salih Tozan Sok. Karamancılar İş Merkezi
No:18 Şişli/İstanbul
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILAN : - Türk Telekomünikasyon A.Ş.
Esentepe Mah. Salih Kozan Sok. Karamancılar İş Merkezi
D Blok No:16 Şişli/İstanbul
(1) E. DOSYA KONUSU: Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin TT-VPN hizmetine ilişkin
uygulamaları yoluyla kiralık devre ve benzeri hizmetler pazarında rakiplerinin
faaliyetlerini zorlaştırdığı iddiası.
(2) F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 04.07.2013 tarih ve 4067 sayı ile giren
başvuru üzerine hazırlanan 23.09.2013 tarih ve 2013-2-48/İİ sayılı İlk İnceleme
Raporu, 03.10.2013 tarihli Kurul toplantısında görüşülmüş ve 13-56/790-M sayı ile
önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir. İlgili karar uyarınca düzenlenen 29.11.2013
tarih ve 2013-2-48/ÖA sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(3) G. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle; Türk Telekomünikasyon A.Ş. (Türk
Telekom)’nin VPN hizmetinin sunumunda müşterilerinden cihaz ve bağlantı ücreti
almayarak düşük veya negatif kâr marjlarıyla VPN hizmeti sağladığı, ayrıca VPN
hizmetinin sunumunda en uygun teknoloji olduğu iddia edilen Metro Ethernet ürünün
toptan seviyede alternatif işletmecilere minimum 5 Mbps’ten erişime açıldığı, ancak
TT-VPN hizmetinin sunumunda 1 Mbps’lik Metro Ethernet teknolojisinin kullanıldığı,
böylece Türk Telekom’un TT-VPN hizmeti için kullandığı girdiyi aynı koşullarla
alternatif işletmecilerin erişimine açmayarak rakiplerinin maliyetlerini yükselttiği iddia
edilmektedir.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; anılan teşebbüs hakkında 4054 sayılı
Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı ifade
edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Başvurudaki İddialar
(5) Başvuruda;
Superonline İletişim Hizmetleri A.Ş. (SUPERONLINE)’nin, Bilgi Teknolojileri ve
İletişim Kurumu (BTK) tarafından “veri erişim hizmetleri (kiralık devre ve benzeri
iletim ve haberleşme hizmetleri)” alanında yetkilendirilmiş bir işletmeci olduğu,
13-69/938-398
2/12
bu kapsamda perakende seviyede bireysel ve kurumsal abonelere ses, data ve
görüntü alanında iletişim hizmetinin sunumunu yaptığı,
Perakende seviyede kiralık devre ve benzeri hizmetlerin sunumu için ülke
sathına yayılmış bir fiziki elektronik haberleşme şebekesine (bakır, fiber, vb.)
sahip olunmasının ya da mevcut erişim düzenlemeleri çerçevesinde Türk
Telekom’un sunmakta olduğu toptan seviyedeki hizmetlerden yararlanılmasının
gerektiği,
Elektronik haberleşme şebekesinin iletim ve erişim şebekeleri olmak üzere iki
farklı altyapıdan oluştuğu, müşteriye doğrudan temas eden yerel ağlar olan
erişim şebekesinin kurulum maliyetinin iletim şebekesinin (yerel ağlardan
başlayan trafiğin uzak mesafeler arasında iletimini sağlayan altyapı) kurulum
maliyetinden daha yüksek olduğu, bu nedenle orta ve kısa vadede alternatif
işletmecilerin erişim şebekesini tekrar etmesinin mümkün olmadığı, iletim
hizmetlerine yönelik yapılan yatırımların ise yerleşik işletmecinin altyapısı ile
rekabet edebilir seviyede olmadığı,
Kiralık devre ve benzeri iletim hizmetlerinin, erişim ve iletim şebekelerinin
birlikte kullanılarak sunulan hizmetler olması nedeniyle Türk Telekom’un ilgili
hizmetin sunumunda rakiplerine göre önemli avantajı bulunduğu, Türk
Telekom’un BTK tarafından “Toptan ve Perakende Kiralık Devre Hizmetlerine
İlişkin Pazar Analizi” kapsamında “toptan ve perakende seviyede ülke genelinde
sunulan kiralık devre taşıma ve sonlandırma” pazarlarında Etkin Pazar Gücü
(EPG)’ne sahip olduğunun ilan edildiği,
Türk Telekom’un sunduğu VPN (Virtual Private Network–sanal özel ağ)
hizmetinin (TT-VPN) yukarıda bahsedilen pazar analizi kapsamına alınmadığı,
dolayısıyla Türk Telekom’un VPN hizmetinin şartlarını serbestçe belirlediği,
TT-VPN’in çoklu protokol etiket bağlaşması (MPLS) altyapısına dayalı olarak
farklı noktalar arasında hızlı ve güvenli bağlantı sağlayan kiralık devre benzeri
bir hizmet olduğu,
VPN hizmetinin talep edilen bant genişliğine ve erişimde kullanılan altyapının
(fiber, bakır) niteliğine göre farklı teknolojiler (xDSL, Frame Relay, Metro
Ethernet vb.) ile sunulabilmesi mümkün iken TT-VPN hizmetinin sunumunda,
yaygın olarak fiber altyapı üzerinden Metro Ethernet teknolojisinin kullanıldığı,
BTK tarafından yapılan pazar analizinde geleneksel kiralık devreler ile noktadan
noktaya erişim sağlamaya olanak veren diğer teknolojilerin (ATM, Frame Relay,
ADSL, Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL ve Ekotünel) karşılaştırıldığı ve
ATM, Frame Relay ve ADSL teknolojilerinin kiralık devre hizmetleri ile ikame
olmadığı, buna karşın Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL teknolojilerinin belirli
seviyeye kadar ikame oldukları sonucuna varıldığı, VPN’in ise ilgili piyasa
kapsamına alınmadığı,
Pazar analizi kapsamında BTK’ya gönderilen görüşte, kapasite, güvenlik,
noktadan çok noktaya iletim sağlama, tahsisli olma gibi nitelikleri nedeniyle VPN
hizmetinin kiralık devre hizmetleri üzerinde rekabetçi baskı yarattığı, bu nedenle
VPN’in de ilgili pazar kapsamına alınması gerektiğinin belirtildiği,
Türk Telekom’un 2012 yılsonu itibariyle kiralık devre taşıma pazarındaki
abonelerin (…..) hizmet verdiği, kiralık devrelerin ise (…..) sunduğu, ilgili
hizmetin sunumunda elde ettiği toplam gelirin pazarın toplam gelirinin (…..)
13-69/938-398
3/12
olduğu,
BTK tarafından VPN’in ilgili pazar kapsamına alınmaması nedeniyle TT-VPN ile
ilgili verilere ulaşılamadığı, buna karşın Türk Telekom’un 2012 yılı faaliyet
raporu referans alınarak Türk Telekom’un müşterilerini çok hızlı ve yoğun bir
şekilde TT-VPN altyapısına geçirdiği, müşterilerin uzun süreli taahhütler (3-5
sene) verdiği, bu nedenle Türk Telekom’un kiralık devre ve benzeri hizmetler
pazarında tekel duruma geleceği
belirtilmiştir. Ayrıca başvuruda;
SUPERONLINE’ın sahip olduğu erişim şebekesinin sınırlı olması nedeniyle TT-
VPN benzeri bir hizmet sunumu için Türk Telekom’dan erişim altyapısı temininin
gerekli ve TT-VPN hizmetinin sunumu için en uygun teknolojinin Metro Ethernet
olduğu,
Türk Telekom ile rekabet edilebilmesi için VPN hizmetinin sunumunda girdi
olarak kullanılan Metro Ethernet tarifeleri ile perakende hizmet niteliğindeki TT-
VPN tarifeleri arasından uygun bir marjın bulunması gerektiği,
VPN hizmetinin sunumunda cihaz maliyetleri, MPLS şebekesinin kurulum ve
işletim maliyetleri, operasyonel maliyetler oluşmakla birlikte, sunulan
değerlendirmede bu maliyetlerin dikkate alınmadığı, Metro Ethernet tarifesine
ilişkin devre hazırlama ve aylık kira ücretlerinin göz önünde bulundurulduğu,
BTK tarafından onaylanan Türk Telekom Metro Ethernet teknolojisine ilişkin
devre hazırlama ücretinin 20,30 TL olduğu1
Varlık noktalarında (POP) hizmet sunulan müşteri sayısı ve kapasite ihtiyacına
bağlı olarak POP noktalarında yüksek kapasiteli Metro Ethernet temin edilerek,
elde edilen kapasitenin müşteriler arasında paylaştırıldığı, böylece ortalama
maliyetlerin düşürülebildiği,
VPN hizmetinin sunumu için gerekli noktaların POP noktasında bulunması
durumunda aylık kira ücretinin başvuruda yer verilen şehir içi tarifesi üzerinden,
ilgili bölge-şehirde POP noktası bulunmaması durumunda ise şehirlerarası tarife
üzerinden ücretlendirildiği,
SUPERONLINE’ın (…..) ilde POP noktası bulunduğu ve Türk Telekom’un her
şehirde bulunan varlık noktalarını ikame edebilecek altyapısının bulunmadığı,
Toptan seviyede alternatif işletmecilere sunulan Metro Ethernet tarifesinin 5
Mbps’ten başladığı, ancak Türk Telekom tarafından perakende seviyede
sunulan TT-VPN ürününde girdi olarak 1 Mbps’lik Metro Ethernet teknolojisinin
kullanıldığı,
Böylece, yerleşik işletmeci konumunda olan ve zorunlu unsur niteliğindeki
altyapıya sahip bulunan Türk Telekom’un, perakende seviyede sunduğu
hizmetler için kullandığı girdileri aynı koşullarla alternatif işletmecilerin erişimine
açmayarak rakiplerinin maliyetlerini sanal bir şekilde yükselttiği,
Türk Telekom tarafından (…..) sunulan fiyat teklifinin bahsedilen fiyatlama
davranışına örnek olabileceği; buna göre, (…..) 5 Mbps’ten düşük kapasiteler
için KDV ve ÖTV dahil aylık toplam (…..) teklif verildiği, 24 ay kullanım
taahhüdü karşılığında (…..)TL bağlantı ücreti ve uç cihazlarının Türk Telekom
1 Devre hazırlama ücreti, devre bağlantısının her iki ucu için ayrı ayrı alınmaktadır, dolayısıyla her bir
devre için %18 KDV ve %15 ÖİV hariç olmak üzere 40,60 TL maliyet oluşmaktadır.
13-69/938-398
4/12
tarafından ücretsiz karşılandığı, ayrıca genel yönetim gideri, pazarlama gideri
ve diğer operasyonel maliyetlerin de müşteriye yansıtılmadığının düşünüldüğü,
Söz konusu fiyat teklifinin referans alınarak, SUPERONLINE’ın katlanması
gereken maliyet ile Türk Telekom’un fiyat teklifinin kıyaslanabileceği,
Bu çerçevede, ilgili teklifin SUPERONLINE tarafından sunulduğu varsayımı
altında, hizmetin sunumu için (…..) ile (…..) dolar seviyesinde cihaz yatırımı
yapılması, lokasyon için Türk Telekom’a fiber altyapı kurulum bedeli ödenmesi
gerektiği, ayrıca devrenin kurulumu için hizmet bedeli tahsil edileceği,
Hizmet sunumunda oluşabilecek diğer maliyet kaleminin MPLS şebekesinin
kurulum ve işletim maliyeti olduğu, ilgili maliyet tutarının net olarak
öngörülemediği,
Dosyada yer verilen, SUPERONLINE tarafından ilgili teşebbüse sunulabilecek
fiyat teklifine ilişkin hesaplama çerçevesinde; VPN hizmetinin sunumunda veri
gönderimi ve veri alımı olmak üzere her bir uç için toptan seviyede aylık Metro
Ethernet bedelinin Türk Telekom’a ödenmesi gerektiği, varsayımsal örnekte tek
uç için Türk Telekom’un Metro Ethernet tarifesinden yararlanılması halinde
oluşacak maliyet büyüklüğünün hesaplandığı, bu bakımdan fiber bağlantı ücreti,
cihazların maliyeti ve MPLS şebekesi işletim maliyeti katılmadan oluşan KDV
hariç maliyet büyüklüğünün ((…..)), Türk Telekom’un KDV ve ÖİV dahil teklifinin
çok üzerinde olduğu,
ifade edilerek, gereğinin yapılması talep edilmektedir. Bu çerçevede konuyla ilgili
olarak, Türk Telekom, SUPERONLINE, Vodafone Net İletişim Hizmetleri
A.Ş.(Vodafone Net İletişim), İşnet Elektronik Bilgi Üretim ve Dağıtım Tic. ve İletişim
Hizm. A.Ş. (İŞNET) ve MTCTR Memorex Telekomünikasyon San. ve Tic. Ltd. Şti.
(MEMOREX)’den bilgi talep edilmiştir.
I.2. BTK Görüşü
(6) Başvuru konusuna ilişkin olarak, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu
(EHK)’nun 7. maddesinin, 2. fıkrası uyarınca BTK’dan talep edilen görüş 27.08.2013
tarih ve 6151 sayılı yazı ile Rekabet Kurumu kayıtlarına intikal etmiştir. Görüşte;
Toptan ve Perakende Kiralık Devre Pazarı Analizi'ne ilişkin olarak alınan
12.04.2013 tarihli ve 2013/DK-SRD/189 sayılı BTK kararı ile onaylanan “Toptan
ve Perakende Kiralık Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı”nda "VPN
hizmetlerinin isteğe bağlı anahtarlama ve yönlendirme özelliğinin olması ve
genellikle noktadan çok noktaya, çok noktadan çok noktaya bağlantı/arz içermesi
nedeniyle ilgili pazar kapsamında değerlendirilmemesi gerektiği
düşünülmektedir." ifadesine yer verildiği,
Bu kapsamda VPN hizmetinin bahsi geçen BTK kararı ile onaylanan toptan ve
perakende kiralık devrelere ilişkin ilgili pazar tanımına dahil olmadığı ve anılan
pazar analizi neticesinde Türk Telekom'a getirilen yükümlülüklerin de VPN
hizmeti sunumunu kapsamadığı,
Diğer taraftan, 01.03.2010 tarihli ve 2010/DK-07/130 BTK kararı ile TT-VPN
(VPN) hizmetinin, 07.01.2010 tarihli ve 2010/DK-10/182 sayılı BTK kararı ile Türk
Telekom'un EPG’ye sahip işletmeci olarak belirlendiği; perakende kiralık
devrelere ilişkin ilgili pazarın ve 07.01.2010 tarihli ve 2010/DK-10/193 sayılı karar
ile Türk Telekom'un EPG’ye sahip işletmeci olarak belirlendiği, toptan kiralık
devrelere ilişkin ilgili pazarın kapsamında yer almadığı ve adı geçen işletmeciye
13-69/938-398
5/12
anılan pazar analizleri neticesinde getirilen yükümlülüklerin TT-VPN hizmetini
kapsamadığı göz önünde bulundurularak, TT-VPN hizmetine ilişkin olarak Türk
Telekom tarafından yapılacak tarife ve kampanya tekliflerinin, söz konusu tarife
ve kampanyaların yürürlüğe girmesi öncesinde BTK’ya bilgi olarak sunulması
kaydıyla onaylanmasına gerek olmadığına karar verildiği,
Müteakiben, Türk Telekom tarafından BTK’ya 04.01.2012 tarihinde, TT-VPN
hizmetinin toptan düzeyde sunulmaması ve perakende indirim koşullarının revize
edilmesine yönelik yapılan başvuruya ilişkin olarak Türk Telekom'a, 01.03.2010
tarihli ve 2010/DK-07/130 sayılı kararda belirtilen hususlar hatırlatılarak TT-VPN
hizmetinin sunumunda 05.11.2008 tarih ve 5809 sayılı EHK’nın 'ilkeler' başlıklı 4.
maddesinin ayrım gözetmemeye ilişkin 4. fıkrası başta olmak üzere ilgili mevzuat
hükümlerinin göz önünde bulundurulması hususlarının iletildiği,
Bu çerçevede Türk Telekom tarafından sunulan VPN hizmetine ilişkin tarife ve
kampanyaların BTK onayına tabi olmadığı,
VPN hizmetinin sunumunda farklı erişim teknolojilerinin (G.SHDSL, ATM, Frame
Relay, Metro Ethernet vb.) kullanılabildiği, söz konusu hizmetin Metro Ethernet
erişim teknolojisi üzerinden sunum zorunluluğunun bulunmadığı,
Diğer taraftan, Türk Telekom'un EPG'ye sahip işletmeci olarak belirlendiği
pazarlar kapsamında yer almayan VPN hizmetine yönelik olarak Türk Telekom'a
getirilmiş bir erişim sağlama yükümlülüğü bulunmadığından söz konusu hizmetin
Türk Telekom tarafından ticari olarak sunulduğu,
SUPERONLINE tarafından yapılan başvurudaki açıklamalarda, VPN hizmetinin
kiralık devre benzeri bir hizmet olduğunun ifade edildiği, perakende seviyede TT-
VPN hizmeti benzeri bir hizmeti sunabilmeleri için en uygun teknoloji olarak öne
sürdükleri Metro Ethernet hizmetinin toptan tarifesinin Türk Telekom tarafından
uygun bir marj bırakılarak sunulması gerektiğinin belirtildiği,
Bu çerçevede yapılacak değerlendirmede, öncelikle kiralık devre hizmeti ile VPN
hizmetinin birbirinden ayrılması gerektiği,
Her ne kadar iki hizmet de veri transferi için kullanılıyor olsa da 12.04.2013 tarihli
ve 2013/DK-SRD/189 sayılı BTK kararı ile onaylanan "Toptan ve Perakende
Kiralık Devreler Pazar Analizi Nihai Dokümanı"nda yapılan tespit ve
değerlendirmeler sonrasında VPN hizmetinin noktadan çok noktaya bağlantı
içermesi nedeni ile kiralık devre olarak değerlendirilmemesi gerektiğinin ifade
edildiği,
Ayrıca, diğer ülke uygulamalarına bakıldığında da VPN hizmetini düzenleyen bir
ülkenin bulunmadığı,
Diğer taraftan, VPN hizmetinin Metro Ethernet teknolojisi üzerinden sunum
zorunluluğunun bulunmadığı; ilgili hizmetin ATM, FR, G.SHDSL, Fiberlink vb.
erişim teknolojileri üzerinden de sunulabildiği,
Alternatif teknolojiler üzerinden daha düşük hızlarda (128 Kbit/sn'den başlayan)
kiralık devre hizmetinin hâlihazırda Türk Telekom tarafından sunulduğu, başka bir
deyişle, son kullanıcı tarafında oluşan trafiklerin küçük kapasiteli devrelerle trafik
toplama noktalarına getirilerek, toplama noktaları arasında yüksek kapasiteli
devrelerle trafiğin taşınmasının mümkün olduğu,
Ayrıca, alternatif işletmecilerin Veri Akış Erişimi (VAE) yöntemi ile Türk
Telekom'dan 256 Kbit/sn'den başlayan hızlarda veri hizmeti alabilmelerinin
mümkün olduğu, benzer şekilde, alternatif işletmecilerin söz konusu düşük hızlı
veri iletimini fiber şebeke üzerinden 256 Kbit/sn'den başlayan hızlarda Türk
Telekom tarafından sunulan Fiberlink hizmeti ile de alma imkânlarının bulunduğu,
Bu kapsamda farklı teknolojilerle farklı noktalardan iletilen trafiğin 5 Mbps altı
13-69/938-398
6/12
hızlarda dağıtımını sağlayacak şekilde toplanması ve sonlandırılması şeklinde,
alternatif işletmeciler tarafından çok noktadan çok noktaya veya noktadan çok
noktaya VPN hizmetinin sunulmasının mümkün olduğu
ifade edilmektedir.
I.3. İlgili Pazar
I.3.1. İlgili Ürün Pazarı
(7) Bu değerlendirme kapsamında, başvuru konusu VPN hizmeti ile kiralık devre ve
benzeri hizmetlerin nitelikleri tanımlanarak, ilgili ürünlerin aynı pazarda olup olmadığı
incelenmiştir.
(8) Veri erişim hizmeti niteliğinde olan VPN ile geleneksel kiralık devre ve diğer kiralık
devreler (ATM, Frame Relay, Metro Ethernet, ADSL vb. teknolojiler kullanılarak
oluşturulan kiralık devreler) coğrafi olarak uzak olan noktalar arasında data ve sesin
transmisyonunu sağlayan şebekelerdir.
(9) Kiralık devre ve benzeri şebekelerde noktadan noktaya bağlantı hizmeti verilmekte
iken VPN hizmetinde çok noktadan çok noktaya erişim sağlanabilmektedir. Bu
nedenle, kiralık devre ve benzeri şebekelerde tanımlanan hat kullanıcıya tahsisli
olmaktadır. VPN hizmetinde ise her kullanıcı için bir VPN bulutu oluşturulmakta ve bu
buluta kullanıcıya ait uç bağlantılar tanımlanmaktadır. VPN hizmetinde son
kullanıcının talebine göre verilerin iletilebileceği farklı varış noktaları seçilebileceği
için isteğe bağlı anahtarlama ve yönlendirme yapılabilmektedir.
(10) Kiralık devre ve benzeri hizmetlerde bağlantı yapılacak her bir uç için aynı erişim
teknolojisinin kullanılması gerekmektedir. VPN hizmetinde ise, bağlantı yapılacak
noktalar farklı erişim türleriyle (ADSL, Metro Ethernet, ATM, Frame Relay vb.)
tanımlanabilmektedir. VPN hizmetinde kullanıcı uçları, farklı erişim türleriyle tesis
edilen bağlantılar aracılığıyla IP/MPLS omurgası üzerinde kullanıcı için oluşturan
VPN bulutuna ulaştırılır. Böylece, yerleşik işletmeciden kiralık devre, ADSL, ATM,
Metro Ethernet gibi bağlantı ürünleriyle veya VAE yöntemiyle erişim hizmeti alan
işletmeciler, müşterilerini bu bağlantılarla kendilerine ait MPLS şebekesine taşıyarak
VPN hizmeti verebilmektedir. İlgili erişim teknolojileri, kullanılan altyapıya ve kapasite
ihtiyacına göre farklılaşmaktadır.
(11) Kiralık devre ve benzeri hizmetler, diğer işletmeciler tarafından kendi altyapılarının
kurulumu ve elektronik haberleşme hizmetlerinin üçüncü kişilere sunumu (toptan) için
talep edilebildiği gibi, müşteri tarafından da kendi gereksinimlerinin karşılanması
amacıyla (perakende) talep edilebilmektedir. Bu kapsamda, ilgili hizmetler
müşterilerin kullanım amaçlarına göre toptan ve perakende olarak ayrıştırılmaktadır.
(12) Türk Telekom, TT-VPN hizmetinin sunumuna 2009 yılında başlandığını, VPN
hizmetinin toptan ve perakende düzeyde piyasa sunulduğunu, ancak yürürlükte
kaldığı üç yıl boyunca toptan seviyede alıcısının olmaması nedeniyle BTK’ya yapılan
başvuru sonucunda BTK tarafından, ilgili hizmetin toptan seviyede sunumunun
kaldırıldığını belirtmiştir. Bu kapsamda, VPN hizmetinin toptan pazarda sunumu
yapılmamaktadır.
(13) Perakende seviyede kiralık devre ve benzeri hizmetlerin sunumu için ülke sathına
yayılmış fiziki elektronik haberleşme şebekesine sahip olunması ya da mevcut erişim
düzenlemeleri çerçevesinde Türk Telekom’un sunmuş olduğu toptan seviyedeki
hizmetlerden yararlanılması gerekmektedir.
13-69/938-398
7/12
(14) Türk Telekom’un fiyatlama davranışının, rekabet hukuku literatüründe fiyat
sıkıştırması olarak adlandırılan ihlal kapsamında değerlendirilmesi mümkündür. Fiyat
sıkıştırması yoluyla hâkim durumun kötüye kullanıldığından bahsedebilmek için
gerekli olan şartlardan biri, dikey bütünleşik firmanın alt pazarda rekabet edebilmek
için gerekli olan girdi bakımından üst pazarda hâkim durumda olmasıdır. Bu
çerçevede, dosya bakımından toptan pazara ilişkin ilgili ürün pazarının belirlenmesi
yeterli görülmüş, perakende pazarda ilgili ürün pazarı tespit edilmemiştir.
(15) Kiralık devre ve benzeri hizmetler hem toptan hem de perakende nitelikte ürünler
iken geleneksel kiralık devre ve ATM, Metro Ethernet, Frame Relay, ADSL gibi
bağlantı ürünleriyle oluşturulan VPN hizmeti ise perakende nitelikte bir üründür. Bu
kapsamda, toptan seviyede ilgili ürün pazarının belirlenmesinde önemli olan husus
geleneksel kiralık devre ve diğer kiralık devrelerin aynı pazarda olup olmadığını
belirlemektir. Ayrıca, kullanılan altyapıya göre ilgili teknolojilerin farklılaştırılması
gerekliliği de incelenmelidir. VPN hizmetinin sunumunda en uygun teknoloji olduğu
iddia edilen Metro Ethernet ürünün toptan seviyede alternatif işletmecilere minimum 5
Mbps’ten erişime açıldığı, ancak TT-VPN hizmetinin sunumunda 1 Mbps’lik Metro
Ethernet teknolojisinin kullanıldığı, böylece Türk Telekom’un TT-VPN hizmeti için
kullandığı girdiyi aynı koşullarla alternatif işletmecilerin erişimine açmayarak
rakiplerinin maliyetlerini yükselttiği yönündeki şikayet konusu iddia dikkate
alındığında, değerlendirme açısından önemli olan husus, Metro Ethernet
teknolojisine alternatif olabilecek düşük hız kapasitesine sahip teknolojilerin tespitidir.
Düşük hız seviyelerinde ise, bakır ve fiber altyapı birbirine ikame olabilecektir. Bu
çerçevede, kullanılan altyapıya göre pazar tanımlanmasına gerek olmadığı
anlaşılmıştır.
(16) BTK tarafından toptan kiralık devrelere ilişkin pazar analizlerinde; Metro Ethernet,
Fiberlink, G.SHDSL teknolojilerinin geleneksel kiralık hatlarla benzer işlevsel
özellikler göstermeleri nedeniyle, bahsedilen teknolojiler ile geleneksel kiralık devreler
aynı pazar kapsamına alınmıştır. ATM ve Frame Relay teknolojileri, rakip
teknolojilerin üstünlüğü ve ilgili ürünlere olan talebin azalan bir seyir göstermesi;
ADSL hizmeti ise, iki nokta arasında karşılıklı olarak eşit veri hızına imkan verecek
şekilde simetrik olmaması nedeniyle aynı pazarda değerlendirilmemiştir.
(17) Dosya mevcudu bilgilerden; G.SHDSL ve fiberlink hizmetlerinin fiyatlarının,
geleneksel kiralık devre fiyatlarına göre daha makul seviyelerde olduğu; 2 Mbit ve altı
hızlarda ise G.SHDSL ile fiberlink hizmetlerinin geleneksel kiralık devrelerle rekabet
edebilir nitelikte bulunduğu anlaşılmıştır.
(18) Toptan seviyede Metro Ethernet tarifesi ise 5 Mbit’ten başlamakta, daha düşük
hızlarda toptan seviyede satışı bulunmamaktadır. Ayrıca toptan kiralık devreler ile
Metro Ethernet şehir içi/şehirlerarası tarifelerin karşılaştırılmasına ilişkin dosya
mevcudu bilgilerden, Metro Ethernet tarifesinin 10 Mbit ve yukarı hızlarda geleneksel
kiralık devre fiyatlarından daha uygun olduğu görülmüştür.
(19) Yapılan değerlendirmeler kapsamında ilgili ürün pazarı, “toptan seviyede sunulan
kiralık devre (Metro Ethernet, fiberlink, G.SHDSL teknolojilerinin de dahil olduğu)
pazarı” olarak tanımlanmıştır.
I.3.2. İlgili Coğrafi Pazar
(20) Türk Telekom, alternatif işletmecilerin altyapısının olmadığı veya yetersiz olduğu
noktalarda VPN hizmetinin sunumunda girdi olarak nitelendirilebilecek kiralık devre
ve diğer bağlantı ürünlerinin toptan sağlayıcısı konumundadır. Alternatif işletmecilerin
13-69/938-398
8/12
altyapı kurulum çalışmaları devam ediyor olmasına rağmen mevcut altyapısı Türk
Telekom’un altyapısı ile rekabet edebilir seviyede değildir. Ayrıca, VPN hizmetinin
verilebildiği yerlerde, rakip teşebbüslerin Türk Telekom’un altyapısına erişimleri
zorunlu olmaktadır. Bu çerçevede VPN hizmetinin sunumunda coğrafi anlamda pazar
farklılaştırması gerektirecek faktörlerin bulunmaması nedeniyle ilgili coğrafi pazar
“Türkiye” olarak belirlenmiştir.
I.4. Değerlendirme
(21) İddia konusu eylemler, fiyat sıkıştırması ve mal vermeyi reddetme kapsamında ayrı
ayrı değerlendirilmiştir.
(22) BTK’nın 12.04.2013 tarih ve 2013/DK-SRD/189 sayılı kararı ile Türk Telekom “toptan
ve perakende seviyede ülke genelinde sunulan kiralık devre taşıma” ve “toptan ve
perakende seviyede ülke genelinde sunulan kiralık devre sonlandırma” pazarlarında
EPG’ye sahip işletmeci olarak belirlenmiş, toptan ve perakende düzeyde kiralık devre
tarifeleri BTK’nın kontrol ve onayına tabi tutulmuştur. İlgili BTK kararı dikkate
alınarak, Türk Telekom’a ilişkin hâkim durum değerlendirmesi yapılmamış ve
tanımlanan ilgili ürün pazarında Türk Telekom’un hâkim durumda olduğu kabul
edilmiştir.
I.4.1. Başvurunun Fiyat Sıkıştırması Kapsamında Değerlendirilmesi
(23) Fiyat sıkıştırması, dikey ilişkili pazarlarda faaliyet gösteren ve üst pazarda hâkim
durumda bulunan bir teşebbüsün üst pazar ürünü fiyatı ile alt pazar ürünü fiyatı
arasındaki marjı, alt pazarda eşit derecede etkin bir rakibin dahi kârlı bir şekilde kalıcı
olarak ticari faaliyette bulunmasına imkan vermeyecek nitelikte belirlemesidir. Üst
pazarda hâkim durumda bulunan teşebbüs, üst pazar ürününün fiyatını yükselterek,
alt pazar ürününün fiyatını düşürerek veya her ikisini aynı anda uygulayarak marj
sıkıştırmasına yol açabilmektedir. Böylece, hâkim durumdaki teşebbüs üst pazardaki
ürün üzerinde sahip olduğu pazar gücünü alt pazara aktarabilmekte ve bu şekilde
rekabetin kısıtlanması sonucunu doğurabilmektedir.
(24) Bu çerçevede fiyat sıkıştırması iddiasının değerlendirilebilmesi bakımından, Türk
Telekom’un TT-VPN perakende teklif fiyatları ile toptan seviyede erişim için talep
ettiği ücret arasındaki marj tespit edilmeye çalışılmıştır. Ancak, bu tür bir
değerlendirmeye geçmeden önce, VPN hizmetinin sunumunda girdi olarak
kullanılabilecek tek teknolojinin Metro Ethernet olup olmadığının tespit edilmesi
gerekmektedir. Bu konuya ilişkin olarak şikâyetçi teşebbüs, TT-VPN hizmetinin
sunumu için en uygun girdi teknolojisinin Metro Ethernet olduğunu iddia etmektedir.
BTK ise görüşünde, VPN hizmetinin sunumunda farklı erişim teknolojilerinin
(G.SHDSL, ATM, Frame Relay, Metro Ethernet vb.) kullanılabildiğini, söz konusu
hizmetin Metro Ethernet erişim teknolojisi üzerinden sunum zorunluluğunun
bulunmadığını ifade etmektedir. Ayrıca, BTK tarafından yapılan “Toptan ve
Perakende Kiralık Devre Hizmetlerine İlişkin Pazar Analizi”nde de, geleneksel kiralık
devreler ile noktadan noktaya erişim sağlamaya olanak veren diğer teknolojilerin
(ATM, Frame Relay, ADSL, Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL ve Ekotünel)
karşılaştırıldığı ve ATM, Frame Relay ile ADSL teknolojilerinin kiralık devre hizmetleri
ile ikame olmadığı, buna karşın Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL teknolojilerinin
belirli seviyeye kadar ikame oldukları sonucuna varılmıştır.
(25) Dosya mevcudunda yer alan Türk Telekom’un farklı hız kırılımları için devre
sayılarına bakıldığında, toplam devre sayılarının yaklaşık %(…..) 2 Mbps ve daha
düşük hız kapasitesine sahip olduğu anlaşılmıştır. Ancak 2 Mbps erişim hızının, Xdsl,
13-69/938-398
9/12
Frame Relay, ATM, Fiberlink ve G.SHDSL teknolojileri ile sağlanabileceği de
görülmektedir. Dolayısıyla, 2 Mbps ve daha düşük hızlar için, BTK’nın pazar
analizindeki sonucuna da paralel biçimde, Fiberlink ve G.SHDSL teknolojilerinin
Metro Ethernet teknolojisine VPN hizmetinin sunumu bakımından alternatif olduğu
kanaatine varılmıştır. 3 Mbps ve 4 Mbps hızları için ise teknolojik olarak örneğin, 2+1
veya 2+2 şeklinde iki fiberlink kullanmak mümkündür. 5 Mbps ve üzeri hızlarda ise
Metro Ethernet teknolojisini şikayetçi teşebbüs rahatlıkla kullanabilmektedir.
(26) 5 Mbps ve düşük hızlarda VPN hizmeti sunabilmek için Metro Ethernet yerine
Fiberlink ve G.SHDSL yöntemlerinin teknolojik olarak kullanılabiliyor olması yeterli
değildir. Şikayetçi teşebbüsün bu alternatif teknolojiler yoluyla Metro Ethernet
teknolojisini kullanan Türk Telekom ile rekabet edebiliyor olması da gerekmektedir.
Başka bir ifadeyle, alternatif yöntemlerin yalnızca teknolojik açıdan değil, ekonomik
açıdan da Metro Ethernet teknolojisine dayanan Türk Telekom fiyat teklifleri ile
rekabet edebiliyor olması önem taşımaktadır. Buna yönelik olarak, Türk Telekom,
şikayete konu olan (…..) ait TT-VPN teklifinin, müşteri faydası değişmemek
koşuluyla, pozitif kâr elde edebilecek şekilde şikayetçi teşebbüs tarafından nasıl
tekrarlanabileceğini 5 farklı senaryoda göstermeye çalışmıştır. Türk Telekom bu
senaryolardan birincisinin, kendi MPLS bulutu olan bir işletmeci için en uygun
senaryo olduğunu ve mevcut piyasa koşullarında, Türk Telekom’un yaptığı satışlar
haricinde en çok kullanılan yöntem olduğunu ifade etmektedir. Bu topoloji ile müşteri
ihtiyacı olan devrelerin, Türk Telekom’dan alınan IP VAE çözümü ile işletmeci
IP/MPLS bulutu üzerinden birbiriyle haberleşmesi sağlanmaktadır. Bu yapıda
işletmeci, devreleri kendi IP/MPLS bulutuna çektikten sonra, sorumluluğu Türk
Telekom’dan devralmaktadır. Ayrıca, şikayetçi teşebbüsün müşteriden 36 aylık bir
kullanım taahhüdü aldığı da varsayılmaktadır. Aşağıda, bahsedilen topolojiye ilişkin
finansal modellemeye yer verilmiştir.
Tablo 1: Şikayetçi Tarafından Sunulması Muhtemel Alternatif Teklif 2
(…..) TT TEKLİF ISS TEKLİF
Lokasyon Şehir Hız (Mbps) Tarife Port
Toplam
Bedel
Vergiler
Dahil Tarife (a) Port
Toplam
Bedel
(…..) (…..) 3
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
(…..) (…..) 1
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
(…..) (…..) 2
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
(…..) (…..) 2
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
(…..) (…..) 2
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
TOPLAM (…..) (…..) (…..)
(27) Şikayetçi tarafından sunulması muhtemel teklife ilişkin toptan G.SHDSL tarifeleri
aşağıda yer almaktadır.
2 (a) Alternatif sağlayıcının (…..) lokasyonu için 3 Mbps için tarife teklifini hesaplarken, Tablo 2’den 2
Mbps ve 1 Mbps’lik hıza sahip G.SHDSL VAE tarifeleri toplanmıştır ((…..)). Diğer lokasyonlar için ise
doğrudan Tablo 2’den ilgili hızın tarifesi kullanılmıştır. (b) (…..) TL’lik toplam tarife bedeli, Tablo 4’deki
kârlılık analizine OPEX olarak aktarılmıştır.
13-69/938-398
10/12
Tablo 2: G.SHDSL tarifeleri (TL)
Hızı (Kbps) Aylık Ücret (Al-Sat) Aylık Ücret (VAE)
256 (…..) (…..)
512 (…..) (…..)
1024 (…..) (…..)
2048 (…..) (…..)
(28) Şikayetçi tarafından sunulması muhtemel teklif kapsamında oluşabilecek teçhizat
maliyetlerine aşağıda yer verilmiştir.
Tablo 3: Senaryoda Kullanılan Teçhizat Maliyetleri3
Tür Cihaz Adet USD Bedel ($) TL Bedel
Switch Huawei S2709 5 (…..) (…..)
Router SRX210B 1 (…..) (…..)
Router CISCO1941/K9 4 (…..) (…..)
TOPLAM (…..)
Tablo 4: Kârlılık Analizi4
1 .ay 2-6.aylar Toplam (1-36 aylar) (c)
Gelir (a) (…..) (…..) (…..)
OPEX (…..) (…..) (…..)
Devre Haz. OPEX (b) (…..) (…..) (…..)
EBITDA (…..) (…..) (…..)
CAPEX (…..) (…..) (…..)
Kâr (…..) (…..) (…..)
(29) Tablo 4’ten de görüleceği üzere, şikayetçi teşebbüs, (…..) ait lokasyonlara VPN
hizmetini G.SHDSL VAE teknolojisi ile sunması halinde, 36 aylık bir alım taahhüdü
neticesinde (…..)TL’lik kâr elde edebilecektir. Bu da yaklaşık %(…..)’lik kâr marjına
tekabül etmektedir.
(30) Türk Telekom, işletmeciler tarafından en çok kullanılan yöntem olduğunu iddia ettiği
yukarıdaki senaryo için yapmış olduğu hesaplamaları, G.SHDSL teknolojisi yerine
fiber kablolar üzerinden Fiberlink ve Metro Ethernet (sadece (…..) lokasyonu için)
teknolojisi kullanılması senaryoları için de tekrarlamıştır. Diğer alternatif senaryolarda
da kâr marjının pozitif olmaya devam ettiği, (…..) lokasyonu için 5 Mbps hıza sahip
Metro Ethernet ve diğer lokasyonlar için Fiberlink kullanılması halinde dahi kâr
marjının %(…..) düzeyinde gerçekleştiği görülmüştür.
(31) Türk Telekom, alternatif işletmecinin maliyetlerinin hesaplanması sırasında, cihaz
seçimlerinin mevcut Türk Telekom onaylı cihazlar listesinden, aynı kalite ve teknik
3 (a) (…..) lokasyonu için iki adet devre kiralandığı için (…..) TL’lik switch iki defa hesaba katılıyor:
(…..)TL. Bu tutar, Tablo 4’deki kârlılık analizine CAPEX (Sermaye Maliyeti) olarak aktarılmıştır.
4 (a) Gelir olarak, Türk Telekom’un şikayete konu fiyat teklifi dikkate alınmıştır: (…..)TL (KDV+ÖİV
Dahil)= (…..)TL (KDV+ÖİV Hariç)
(b) Dever Hazırlama OPEX (Operasyonel Maliyet)’ini hesaplamak için (…..)TL ve (…..)TL’lik
(KDV+ÖİV Hariç) devre hazırlama ve bağlantı ücretlerinin toplamı, (…..) lokasyonunda iki devre
bulunduğundan 6 ile çarpılmış ve (…..)TL tutarına ulaşılmıştır.
(c) Toplam gelire ulaşmak için (…..)TL’lik aylık gelir 36 ile çarpılmıştır. Toplam maliyeti bulurken aylık
OPEX 36 ile çarpılmıştır. Devre hazırlama ve bağlantı ücretleri ile teçhizat yatırımları ise sözleşme
başlangıcında bir kere ödendiğinden sadece bir kez toplam maliyete dahil edilmiştir.
13-69/938-398
11/12
özelliklere sahip ve daha uygun maliyetli olanlar arasından yapıldığını, piyasada bu
listede olanlardan çok daha uygun maliyetli, gene aynı hizmet seviyesini
sağlayabilecek kalitede cihazlar da mevcut olduğunu, bu cihazlar arasından seçim
yapılması halinde, alternatif analizlerdeki marjların daha yüksek olarak
gerçekleşeceğini ifade etmektedir.
(32) Bu çerçevede, Türk Telekom’un eylemlerinin fiyat sıkıştırması olarak
değerlendirilemeyeceği kanaatine ulaşılmıştır.
I.4.2. Başvurunun Mal Vermenin Reddi Çerçevesinde Değerlendirilmesi
(33) Başvuru konusu diğer iddia, VPN hizmetinin sunumunda en uygun teknoloji olduğu
iddia edilen Metro Ethernet ürünün toptan seviyede alternatif işletmecilere minimum 5
Mbps’ten erişime açıldığı, ancak TT-VPN hizmetinin sunumunda 1 Mbps’lik Metro
Ethernet teknolojisinin kullanıldığı, tüketici talebinin 5 Mbps’in altındaki hız
seviyelerinde yoğunlaştığı, böylece Türk Telekom’un TT-VPN hizmeti için kullandığı
girdiyi aynı koşullarla alternatif işletmecilerin erişimine açmayarak rakiplerinin
maliyetlerini yükselttiği şeklindedir.
(34) 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında, herhangi bir mal vermeyi reddetme
eyleminin ihlal olarak değerlendirilebilmesi için mal vermeyi reddeden hâkim
durumdaki firmanın objektif sağlama yükümlülüğünün bulunması gerekmektedir.
(35) Dosya kapsamında yapılan değerlendirmede, tanımlanan ilgili ürün pazarında Türk
Telekom’un hâkim durumda olduğu dikkate alınarak, reddetmeye konu olan Metro
Ethernet ürünün VPN piyasasında rekabet edebilmek için objektif olarak gerekli olup
olmadığı tespit edilmiştir.
(36) İlgili ürün pazarına ilişkin değerlendirmede belirtildiği üzere, VPN hizmetinin
sunumunda çeşitli teknolojilerin kullanılması mümkündür. Ancak, ilgili teknolojiler,
tüketici talebi, maliyet ve sağladıkları yenilik bakımından birbirine ikame nitelikte
değildir. İlgili ürün pazarı tespit edilirken bu unsurlar dikkate alınmış ve geleneksel
kiralık devreler, Metro Ethernet, Fiberlink, G.SHDSL hizmetleri aynı pazar
kapsamında değerlendirilmiştir.
(37) İlgili teknolojilerin sunumunda kullanılan altyapı (fiber, bakır kablo) farklılaşmaktadır;
örneğin, Metro Ethernet teknolojisinde fiber altyapı, G.SHDSL teknolojisinde ise bakır
altyapı kullanılmaktadır. Şikayetçi teşebbüsün yetkilileri ile yapılan görüşmelerde,
bakır kabloya göre fiber altyapının üstünlüğü vurgulanmış ve müşterilerin çoğunlukla
fiber kablo üzerinden hizmet almak istedikleri belirtilmiştir. Öte yandan, başvuru
konusu dikkate alındığında şikayet düşük hız kapasitesine ilişkindir.
(38) Bu çerçevede, Metro Ethernet ürünün piyasada faaliyet gösterebilmek için objektif
olarak gerekli olup olmadığını gösterebilmek amacıyla fiber altyapı kullanılarak
sunulan VPN hizmeti ile bakır altyapı kullanılarak sunulan VPN hizmetinin maliyet
büyüklüğü; VPN hizmetinin sunumunda, fiber altyapının kullanıldığı alternatif
teknolojilerin kullanılması halinde oluşacak maliyetin büyüklüğü, makul bir kâr elde
edilip edilmediği değerlendirilmiştir.
(39) Fiber altyapı kullanılarak sunulan VPN hizmeti ile bakır altyapı kullanılarak sunulan
VPN hizmetinin maliyetlerinin karşılaştırılmasında, erişimde bakır altyapının
kullanıldığı G.SHDSL ile erişimde fiber altyapının kullanıldığı Fiberlink teknolojileri
dikkate alınmıştır. Dosya mevcudunda yer alan, toptan G.SHDSL ile Fiberlink’in şehir
içi ve şehirlerarası tarifelerinin (KDV ve ÖTV hariç) karşılaştırmasına ilişkin
tablolardan, ilgili ürünlerin maliyetlerinin önemli ölçüde farklılaşmadığı anlaşılmıştır.
13-69/938-398
12/12
Bu kapsamda, başvuru sahibi teşebbüsün hem bakır hem de fiber altyapı üzerinden
düşük hız kapasitesine sahip teknolojilere erişiminin objektif olarak mümkün olduğu
kanaatine varılmıştır.
(40) Önceki bölümde yer verilen, VPN hizmetinin sunumunda, fiber altyapının bulunduğu
alternatif teknolojilerin kullanılması halinde oluşacak maliyetin büyüklüğü ve makul bir
kâr elde edilip edilmediğine yönelik değerlendirmeden; VPN hizmetinin sunumunda
fiber altyapı üzerinden Fiberlink teknolojisinin kullanılması durumunda alternatif
işletmecilerin gelir ve giderleri arasında makul bir marj kaldığı görülmektedir.
(41) Yapılan değerlendirmeler neticesinde, SUPERONLINE’ın ilgili pazarda faaliyetlerini
sürdürebilmesi için Metro Ethernet teknolojisinin adı geçen teşebbüse 5 Mbps’den
düşük hızlarda sunulmasının zorunlu olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
J. SONUÇ
(42) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41.
maddesi uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy