DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
Requêtes nos 25440/10 et 39731/10
Turgay TÜRKAY contre la Turquie
et Bekir Sıtkı ALBAYRAK contre la Turquie
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 15 septembre 2015 en un comité composé de :
Nebojša Vučinić, président,
Egidijus Kūris,
Jon Fridrik Kjølbro, juges,
et de Abel Campos, greffier adjoint de section,
Vu les requêtes susmentionnées introduite le 29 avril 2010 et le 8 mai 2010,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Le requérant Turgay Türkay (requête no 25440/10), est un ressortissant turc né en 1955 et résidant à Istanbul. Il a été représenté devant la Cour par Me M. S. Kɪvçak, avocat à İstanbul.
2. Le requérant Bekir Sɪtkɪ Albayrak (requête no 39731/10), est un ressortissant turc né en 1950 et résidant à Istanbul. Il a été représenté devant la Cour par Me A. Yılmaz et Me S.N. Yılmaz, avocats à Istanbul.
A. Les circonstances de l’espèce
3. En 1992, M. Albayrak acquit un terrain d’une superficie d’environ 14 000 m2 situé dans le village de Ballıca[1]. Quant à M. Türkay, il acquit un terrain d’une superficie d’environ 16 000 m2 situé dans ce même village. Les terrains en question étaient situés sur le bassin de protection d’eau potable du barrage d’Ömerli. Lors de leur acquisition, les requérants ne purent faire inscrire leur droit de propriété sur le registre foncier, dans la mesure où des procédures portant sur la propriété de ces terrains étaient pendantes devant les juridictions nationales.
4. Le 15 juin 1994, l’élu du village de Ballıca autorisa M. Türkay à construire un centre sportif et équestre en vertu de l’article 27 de la loi sur l’urbanisme. Le 21 juin 1994, il accorda à M. Albayrak une autorisation de construire une maison d’habitation et des dépendances.
5. Le 18 juillet 1995, l’administration de l’eau et des canalisations d’Istanbul (ci-après l’« İSKİ ») adopta une décision cadre quant à la démolition des constructions édifiées dans le bassin de protection du barrage d’Ömerli en application de la loi no 2560 sur l’institution et les fonctions de l’İSKİ (« loi no 2560 ») et de son règlement.
6. Le 8 septembre 1995, la direction de protection des bassins d’eaux, un service de l’İSKİ, effectua une visite sur les chantiers des requérants pour contrôler la conformité des installations d’évacuation des eaux usagées (atıksu denetimi). À cette occasion, il dressa un procès-verbal constatant que les édifices étaient en cours de construction.
7. Le 12 septembre 1995, s’appuyant sur l’article 20 de la loi no 2560, l’İSKİ fit dresser une lettre notariée informant les requérants que leurs constructions étaient situées dans la zone de protection du barrage d’Ömerli et qu’elles devaient être démolies dans un délai de sept jours à partir de la notification de ladite lettre. Elle précisa que faute pour les requérants de se conformer à cette injonction, elle procèderait elle-même à la démolition de ces constructions. Le dossier ne contient pas d’information quant à la notification de celle-ci aux requérants.
8. Le 11 juillet 1996, la direction de protection des bassins d’eaux effectua un deuxième contrôle technique relatif aux installations d’évacuation des eaux usagées. Un procès-verbal constatant l’état d’avancement des constructions fut dressé.
9. Il ressort du dossier que le 17 décembre 1997, l’İSKİ envoya une nouvelle lettre aux requérants, en réitérant l’injonction de démolir les constructions. Le dossier ne contient pas d’information quant à la notification de celle-ci aux requérants.
10. Toujours le 17 décembre 1997, l’İSKİ adressa une lettre à la préfecture d’Istanbul dans laquelle elle rappela qu’il ne fallait pas autoriser les constructions dans les zones de protection des bassins d’eau potable et qu’il convenait de prendre des mesures appropriées en application de la loi no 3194 sur l’urbanisme concernant les installations construites sans autorisation. Cette lettre contenait la liste des habitants concernés dans le village de Ballɪca, dont les requérants.
11. Le 9 février 1998, la direction de protection de bassins d’eaux effectua un autre contrôle en vue de constater l’état actuel des installations édifiées par M. Türkay et de dresser un procès-verbal.
12. Le 15 décembre 2001, l’İSKİ informa la sous-préfecture de Pendik qu’en vertu de l’article 5 c) du règlement sur les bassins d’eau potable, entré en vigueur le 14 août 1998, les constructions situées dans les zones de protection pouvaient être autorisées à condition qu’elle ait donné son avis conforme. Dans ce contexte, il convenait de faire arrêter les constructions jusqu’à la régularisation de leur situation.
13. Le même jour, l’İSKİ envoya une lettre similaire à l’élu du village.
14. Le 26 avril 2002, l’İSKİ effectua un nouveau contrôle relatif aux installations d’évacuation des eaux usagées à l’issue duquel elle dressa un procès-verbal.
15. Le 17 juin 2002, sur demande de M. Türkay, la direction des affaires sanitaires de la préfecture d’Istanbul dressa un rapport certifiant que le centre sportif et équestre était conforme aux règles sanitaires.
16. Le 10 juillet 2004, le village de Ballıca fut intégré dans les limites de la zone urbaine périphérique (mücavir alan) de la ville d’İstanbul, ce qui eut pour conséquence de la soumettre à une réglementation différente en matière d’urbanisme.
17. Le 17 février 2005, l’İSKİ notifia aux requérants, par l’intermédiaire de l’élu du village, l’injonction de démolition des installations au motif qu’elles étaient situées dans la zone de protection du barrage d’eau potable d’Ömerli. Elle expliqua que, faute pour les requérants de se conformer à cette injonction, elle procèderait elle-même à la démolition des installations en application de l’article 20 de la loi no 2560 et du règlement sur les bassins d’eau potable du 21 février 2003. Elle ajouta notamment qu’en vertu des dispositions pertinentes dudit règlement, toute construction était interdite dans les zones de protection de courte distance.
18. Le 9 mars 2005, les requérants introduisirent un recours en annulation de la décision du 17 février 2005 devant le tribunal administratif d’Ankara.
19. Au cours de la procédure engagée devant le tribunal administratif, la maire métropolitaine sollicita l’avis du ministère de l’Urbanisme et des Travaux Publics sur la situation des constructions édifiées en application de l’article 27 de la loi sur l’urbanisme. Dans son avis du 11 août 2005, le ministère indiqua que les installations construites en conformité avec les dispositions du droit interne et sur autorisation de l’élu du village, fût-ce antérieurement à l’intégration du village concerné dans la zone urbaine périphérique, ne devaient pas faire l’objet des procédures prévues par la loi sur l’urbanisme visant à leur démolition.
20. Le 20 décembre 2006, le tribunal administratif débouta les requérants de leur demande d’annulation. Sa motivation peut se lire comme suit :
« L’article 2 c) de la loi no 2560 sur l’institution et les fonctions de l’İSKİ prévoit les fonctions de l’İSKİ (...) en matière de la protection des ressources d’eau potable.
(...) Par ailleurs, les dispositions détaillées relatives à la nature et à la qualité des constructions dans les zones de protection absolue, de courte et de longue distance sont prévues en vertu du règlement sur les bassins d’eau potable, émis sur la base de l’article 20 de la loi no 2560 (...).
(...) Par conséquent, il est établi qu’il ressort du règlement qu’il s’agit d’interdictions et de restrictions relatives à la nature de la construction à édifier dans les zones de protection (...) et que toute planification et construction relève de l’avis conforme de l’İSKİ.
À la lumière des informations et documents en sa possession, il est établi que la décision de démolir ne présente aucune irrégularité au regard du droit interne, au motif que l’installation litigieuse érigée sans autorisation se trouvait dans le bassin d’eau potable d’Ömerli et qui n’est pas couverte par l’article 27 de la loi sur l’urbanisme relative aux constructions exonérées de permis de construire. (...) »
21. Le 20 février 2009, le Conseil d’État confirma le jugement de première instance et, le 26 février 2010, il rejeta le recours en rectification d’arrêt.
22. En 2010, la procédure portant sur la résolution des litiges relatifs à la propriété des terrains des requérants était toujours pendante devant les juridictions internes.
Le 30 janvier 2014, M. Türkay obtint le titre de propriété du terrain qu’il avait acquis en 1994.
23. Ainsi qu’il ressort du dossier, les constructions des requérants n’ont pas encore été démolies à ce jour.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
24. L’article 27 de la loi no 3194 sur l’urbanisme, tel qu’il était en vigueur à l’époque des faits, se traduit comme suit :
« Pour les personnes inscrites au registre des villages situés à l’extérieur de la zone urbaine ou de la zone urbaine périphérique, et résidants de manière permanente dans le village, un permis de construire et d’habitation n’est pas requis pour la construction, dans le village et les hameaux alentours, de lieu d’habitation ou d’installations destinées à l’agriculture ou à l’élevage. Toutefois, la construction doit être conforme aux règles techniques et sanitaires et une autorisation doit être demandée à l’élu du village. »
25. Selon l’article 20 de la loi no 2560 sur l’institution et les fonctions de l’İSKİ, les mesures et dispositions nécessaires pour la préservation des zones de captage d’eau potable sont déterminées par un règlement émis par l’İSKİ. Le deuxième paragraphe de l’article se poursuit comme suit :
« Les dommages causés par des agissements contraires aux dispositions de ce règlement sont indemnisés par les responsables (...) et les installations et constructions dommageables pour les bassins d’eau sont enlevées par l’intéressé après notification. Les installations qui ne sont pas enlevées par l’intéressé dans le délai imparti sont enlevées par la direction générale [de l’İSKİ] et les frais sont recouvrés chez l’intéressé. (...) »
26. L’article 4 B) du règlement sur les bassins d’eau potable, publié le 13 mars 1984 dans le Journal officiel [no 18340], tel qu’il était en vigueur à la date des constructions litigieuses, se traduit comme suit en sa partie pertinente :
« B) Zone de protection de courte distance (de 300 à 1000 m)
(...) 2. Dans cette zone, comme dans la zone de protection absolue, aucun avis favorable ne peut être octroyé pour la construction d’un quelconque édifice, destiné à un site touristique, à l’habitat [iskan], à l’industrie, au stockage ainsi que pour toutes utilisations similaires. »
Par la suite, le 21 décembre 1993, ce règlement a été remplacé par un nouveau règlement qui prévoyait également une interdiction de construire sur les zones de protection de courte distance.
Le règlement du 21 décembre 1993 a été remplacé par un nouveau règlement du 26 décembre 1995, lequel a été à son tour remplacé par le règlement du 14 août 1998. En vertu de l’article 5 de ces nouveaux règlements, la construction d’habitats avait été rendue possible dans les zones de protection de courte distance, avec l’autorisation de l’İSKİ.
Par la suite, un nouveau règlement est entré en vigueur le 21 février 2003, qui a à nouveau interdit toutes constructions, y compris celles destinées à l’habitat, dans les zones de protection de courte distance.
Décisions produites par le Gouvernement
27. Le 27 octobre 2003, le 6e tribunal administratif d’Istanbul a statué [2001/433 E, 2003/1246 K.] sur le fond d’un litige concernant la demande de dommages et intérêts à la suite de la démolition d’une construction par l’İSKİ. Après avoir relevé que le permis de construire de l’intéressé avait été annulé en raison de l’absence de l’autorisation préalable de l’İSKİ, le tribunal administratif donna gain de cause à l’intéressé en estimant que la mairie avait commis une faute de service en délivrant le permis de construire. Le 7 juillet 2006, ce jugement fut confirmé par le Conseil d’État.
Dans le cadre d’une action pour expropriation de facto, le 28 décembre 2011, le 2e tribunal correctionnel de Kartal (Istanbul) décida d’accorder une indemnisation en raison de la restriction apportée au droit de l’intéressé d’user de son terrain qui se trouvait sur une zone de protection absolue. Le 4 juin 2012, ledit jugement fut confirmé par la Cour de cassation.
GRIEFS
28. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, les requérants se plaignent d’une atteinte à leur droit au respect de leurs biens.
29. Sur la base de mêmes faits, les requérants allèguent une violation de l’article 8 de la Convention et invoquant l’article 6 de la Convention, ils se plaignent de la méconnaissance de leur droit à un procès équitable.
EN DROIT
30. Les requérants prétendent que l’impossibilité d’user de leurs installations en raison de la décision de démolition méconnait l’article 1 du Protocole no 1. Ils reprochent notamment aux autorités nationales d’avoir appliqué rétroactivement des règlements relatifs aux bassins d’eau potable, bien que leur installations aient été conformes à l’article 27 de la loi sur l’urbanisme. Sur la base des mêmes faits, ils allèguent également la violation des articles 6 et 8 de la Convention.
Maîtresse de la qualification juridique des faits de la cause, la Cour estime qu’il y a lieu d’examiner ces griefs uniquement sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 de la Convention.
31. Le Gouvernement soulève une exception d’irrecevabilité tirée du non-épuisement des voies de recours internes. Faisant observer que les constructions litigieuses se trouvent sur la zone de protection de « courte distance », il affirme que les requérants auraient pu demander à l’İSKİ une régularisation a posteriori de leurs constructions. À titre subsidiaire, il soutient que les requérants auraient dû former, soit une action en réparation pour expropriation de facto, soit une action en responsabilité de l’administration. Il présente à cet égard des exemples de décisions de justice qui démontrent, selon lui, que les recours en question sont adéquats et pouvant porter remède au grief des requérants (voir paragraphe 27 ci-dessus).
32. Les requérants soutiennent, quant à eux, que les recours invoqués par le Gouvernement sont inadéquats pour faire valoir leurs griefs. M. Albayrak allègue notamment que les circonstances de l’affaire objet de la décision du 28 décembre 2011 relative à une expropriation de facto diffèrent de la présente affaire. Quant à la décision du 27 octobre 2003, il fait remarquer qu’il s’agit d’une action en réparation introduite après la démolition des installations par l’İSKİ. Or, il fait observer qu’en l’occurrence, l’İSKİ n’a, à ce jour, pas procédé à une démolition ni à une expropriation.
33. À cet égard, la Cour note qu’il ressort des documents fournis par le Gouvernement, que dans un cas similaire à celui d’espèce, le tribunal administratif d’Istanbul a accordé une indemnisation (paragraphe 27 ci-dessus), estimant établie la faute de service commise par la mairie qui avait délivré le permis de construire. Il n’est donc pas exclu qu’un tel recours puisse permettre d’établir la responsabilité de l’élu du village dans les circonstances de l’espèce, et le cas échéant, aboutir à l’octroi d’une indemnisation aux requérants. Toutefois, la Cour n’estime pas nécessaire de se prononcer sur l’exception soulevée par le Gouvernement, la requête étant manifestement mal fondée pour les raisons ci-après.
34. En l’espèce, la Cour note que les requérants ont acquis les terrains litigieux en 1992. À cette date, la propriété de ces biens faisant l’objet d’une procédure judiciaire, les intéressés ne purent faire enregistrer ces terrains à leur nom sur le registre foncier.
35. En juin 1994, après avoir obtenu l’autorisation de l’élu du village conformément à l’article 27 de la loi sur l’urbanisme, ils ont commencé les constructions objets de la présente affaire alors qu’ils n’avaient toujours pas de titre de propriété pour les terrains.
36. La Cour note que les terrains sur lesquels les requérants ont érigé leurs constructions sont situés sur une zone de protection de courte distance et soumis à ce titre à une réglementation spéciale, à savoir la loi no 2560 sur l’institution et les fonctions de l’İSKİ. Selon l’article 20 de cette loi, les mesures et dispositions nécessaires pour la préservation des zones de protection d’eau potable sont déterminées par un règlement émis par l’İSKİ. Or, l’article 4 B) du règlement sur les bassins d’eau potable qui était en vigueur à la date des constructions litigieuses (celui du 13 mars 1984) interdisait catégoriquement la construction d’un quelconque édifice destiné à l’habitat sur les zone de protection de courte distance (paragraphe 26 ci‑dessus).
37. Si les requérants affirment avoir obtenu de l’élu du village l’autorisation de construire, conformément à l’article 27 de la loi sur l’urbanisme, force est de constater que les terrains étaient soumis à un régime juridique particulier interdisant catégoriquement les constructions, parce qu’ils se trouvent sur une zone de protection des eaux. À cet égard, les requérants n’ont pas affirmé ignorer que les terrains litigieux se trouvaient dans la zone de protection de barrage d’Ömerli. Ils auraient donc dû savoir à ce titre qu’il existait une restriction à la construction dans cette zone ou tout en moins s’interroger sur une telle restriction.
38. De plus, dès que l’administration a constaté l’existence des constructions litigieuses (paragraphe 6 ci-dessus), elle a réagi très rapidement en adressant aux requérants une injonction de démolir par voie notariale (paragraphe 7 ci-dessus). S’il est vrai que l’administration n’a pas démoli les constructions malgré cette injonction, et qu’elle a réitéré ses injonctions (paragraphes 9 et 17 ci-dessus), les autorités ne sauraient passer pour avoir accepté la légalité des installations litigieuses. La Cour n’y voit en l’occurrence aucune négligence de la part des autorités ; on pourrait tout au plus penser qu’il s’agit d’une possibilité laissée aux requérants pour la régularisation de leur situation en demandant une autorisation a posteriori de l’İSKİ. À cet égard, la Cour note que les règlements sur la protection des bassins d’eau potable, entrés en vigueur postérieurement à la construction des installations litigieuses, prévoyaient la possibilité de construire après avoir obtenu l’avis conforme de l’İSKİ (voir paragraphe 26 ci-dessus). Les requérants n’ont pas indiqué avoir entrepris de démarches auprès de l’İSKİ en vue d’une possible régularisation.
39. La Cour considère en outre que les procès-verbaux dressés par la direction des bassins d’eau potable (paragraphes 6, 8 et 11 ci-dessus) ne sauraient passer pour un avis conforme donnée par l’İSKİ pour les constructions, comme le prétendent les requérants. Il s’agit d’un contrôle réalisé sur tous les chantiers en vue de constater simplement la conformité des installations d’évacuation des eaux usagées.
40. Aussi, eu égard au droit interne pertinent tel qu’il était en vigueur lors de la construction des installations, la Cour ne voit aucun élément d’arbitraire dans la décision de démolition attaquée par les requérants dans la mesure où celle-ci visait la protection de l’environnement, plus particulièrement le bassin d’eau potable. Elle rappelle à cet égard que la protection de l’environnement constitue une valeur dont la défense suscite dans l’opinion publique, et par conséquent auprès des pouvoirs publics, un intérêt constant et soutenu (voir, parmi d’autres, Depalle c. France [GC], no 34044/02, § 81, CEDH 2010).
41. Enfin, la Cour observe que rien dans le dossier ne permet de déceler un quelconque élément d’iniquité dans le déroulement de la procédure devant le tribunal administratif, qui a respecté le principe du contradictoire et au cours de laquelle les requérants ont pu présenter leurs arguments pour la défense de leurs intérêts. À la lumière de la législation, les juges ont considéré que les constructions litigieuses étaient irrégulières et rejeté la demande visant à l’annulation de la décision de démolition. La Cour n’aperçoit aucun élément de nature à lui permettre de considérer la décision comme arbitraire ou manifestement déraisonnable.
42. Eu égard à ce qui précède, les requêtes étant manifestement mal fondées doivent être rejetées, en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de joindre les requêtes ;
Déclare les requêtes irrecevables.
Fait en français puis communiqué par écrit le 8 octobre 2015.
Abel CamposNebojša Vučinić
Greffier adjointPrésident
[1]1. Un village de la commune de Pendik à Istanbul.
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