REKABET KURUMU
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2003-1-115 (Özelleştirme Nihai Bildirim)
Karar Sayısı : 04-09/77-19
Karar Tarihi : 29.1.2004
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Mustafa PARLAK
Üyeler : Tuncay SONGÖR, R. Müfit SONBAY, Murat GENCER,
Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ, Rıfkı ÜNAL, Prof.Dr. Nurettin KALDIRIMCI,
M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN
B.RAPORTÖRLER : İ. Atalay YOLCU, Harun ULU
C. BİLDİRİMDE
BULUNAN : - T.C. Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
D.TARAFLAR : - T.C. Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
Hüseyin Rahmi Sok. No:12 Çankaya Ankara
- Efremov Kautschuk GmbH
Eisenbachweg 41 61267 Neu Anspach ALMANYA
E. DOSYA KONUSU: Türkiye Petrol Rafinerileri A.Ş. (TÜPRAŞ)'nin
%65.76 hissesinin özelleştirme yoluyla devredilmesi işlemine izin
verilmesi talebi.
F. DOSYA EVRELERİ: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'nın 23.10.2002 tarih
ve 4625 sayılı ön bildiriminde, TÜPRAŞ'ın özelleştirilmesine ilişkin olarak,
1998/4 sayılı Özelleştirme Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik
Kazanabilmeleri için Rekabet Kurumu'na Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin
Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ'in 4. maddesi
uyarınca Rekabet Kurulu'nun görüşü talep edilmiştir.
Bunun üzerine, Mesleki Daire görüşü;
-TÜPRAŞ'ın özelleştirilmesinin, petrol piyasasının serbestleştirilmesi
politikasının bir parçası olarak kabul edilmesi ve bu politika dahilinde hükümet
programında yer alan petrol piyasasının düzenlenmesi sürecinin sonrasına
bırakılmasının isabetli olacağı,
- Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'nca bildirilen seçeneklerin yerine halka arz
yoluyla kamu payının %50'nin altına indirilmesinin, 4054 sayılı Kanun
açısından en az problemli yol olacağı,
- Bildirimde yer alan iki seçenek açısından bu aşamada Rekabet Kurulu
tarafından ön koşullar getirilmesinin gerekmediği, ancak alıcı adaylarının belli
04-09/77-19
2
olmasından sonra yapılacak değerlendirmelerde ortaya çıkabilecek yatay ya
da dikey entegrasyonun Kanun'un 7. maddesi kapsamında, oluşabilecek belli
nitelikteki yapıların ise Kanun'un 4 ve 5. maddesi kapsamında
değerlendirileceği, gerekli görülürse koşul ve yükümlülüklerin belirlenebileceği
veya izin verilmeyebileceği
şeklinde oluşturulmuş, 18.12.2002 tarih, 2859 sayılı yazı ile anılan İdare'ye
gönderilmiştir.
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın cevaben gönderdiği 26.12.2002 tarihli
yazıda, Mesleki Daire görüşünün benimsediği belirtilmiştir.
Rekabet Kurulu’nun 9.1.2003 tarihli ve 03-03/16-M sayılı toplantısında; ihale
aşamasında piyasada rekabetin korunmasına ilişkin herhangi bir ön koşulun
getirilmesine gerek bulunmadığı, ancak alıcı adaylarının belli olmasından
sonra yapılacak değerlendirmelerde ortaya çıkabilecek yatay ya da dikey
entegrasyonun 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi kapsamında, oluşabilecek
belli nitelikteki yapıların ise aynı Kanun’un 4. ve 5. maddesi kapsamında
değerlendirileceği, gerekli görülürse koşul ve yükümlülüklerin belirlenebileceği
veya izin verilmeyebileceği şeklinde oluşturulan Kurul görüşü, 14.1.2003 tarih
ve 74 sayı ile anılan İdare'ye bildirilmiştir.
Kurum kayıtlarına 12.12.2003 tarih, 6093 sayı ile giren Özelleştirme İdaresi
Başkanlığı'nın yazısında; TÜPRAŞ'ın %65.76 oranındaki hissesinin blok satış
yöntemiyle özelleştirilmesi amacıyla çıkılan ihalenin son teklif verme süresinin
24.10.2003 tarihi itibarıyla sona erdiği belirtilerek, söz konusu ihalede teklif
veren Efremov Kautschuk GmbH ile Anadolu Ortak Girişim Grubu tarafından
doldurulan formlara yer verilmiştir. Yapılan incelemede formlar ve eklerinde
tespit edilen eksikliklerle ilgili olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'ndan bilgi
istenilmiştir.
Nihai ihale görüşmelerinin ardından, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
tarafından gönderilen 14.1.2004 tarihli yazıda ise; TÜPRAŞ’ın özelleştirilmesi
işleminde Efremov Kautschuk GmbH firmasının en yüksek teklifi verdiği
belirtilerek, 1998/4 sayılı Tebliğ çerçevesinde bu özelleştirilmeye ilişkin
Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun nihai devir kararından önce, gerekli Rekabet
Kurulu kararının alınması talep edilmiş, daha önce tespit edilip bildirilen
eksikliklerin bir bölümü yazı ekinde sunulan belgelerle giderilmiştir. Ancak
Anadolu Ortak Girişim Grubu ile ilgili olarak talep edilen bilgiler
gönderilmemiştir. Ayrıca yapılan izin başvurusunda, Zorlu Grubu’na ilişkin
herhangi bir bilginin verilmediği görülerek, teklif sahipleriyle ilgili olarak
yeniden bilgi istenilmiştir.
Söz konusu yazıya cevaben Özelleştirme İdaresi’nin gönderdiği 19.1.2004
tarihli yazıda;
- 7.6.2003 tarihli İhale Şartnamesi çerçevesinde 24.10.2003 tarihinde alınan
tekliflerde Efremov Kautschuk GmbH’ın ortak girişim grubu olarak değil tüzel
kişi olarak ihaleye teklif verdiği,
04-09/77-19
3
- ihale sürecinde Efremov Kautschuk GmbH’den Zorlu Grubu ile ortaklık
yapıldığına dair İdare’ye resmi bir başvuru yapılmadığı, ancak İhale
Şartnamesinin Devir ve Teslim başlıklı 18. maddesi doğrultusunda,
Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun kararını müteakip yapılacak Hisse satış
Sözleşmesi imzalama aşamasında Efremov Kautschuk GmbH’ın
sermayesinin %51’i kendisine ait olmak üzere bir anonim şirket kurabileceği
belirtilmiştir.
En son 19.1.2004 tarihi itibarıyla söz konusu eksiklikle ilgili olarak gelen
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'nın izin başvurusu üzerine, Özelleştirme
Yüksek Kurulu karar taslağında yer alacağı anlaşılan TÜPRAŞ'ın Efremov
Kautschuk GmbH’ye devrine ilişkin olarak, 4054 sayılı Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun'un 7. maddesi ile 1997/1 sayılı Rekabet Kurulu'ndan İzin
Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ ve 1998/4 sayılı
Tebliğ’in ilgili hükümleri uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen
26.1.2004 tarih, 2002-1-115/ÖN-04-İAY sayılı Özelleştirme Nihai Bildirim
Raporu, 26.1.2004 tarih ve REK.0.05.00.00/19 sayılı Başkanlık önergesi ile
04-09 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
G. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; TÜPRAŞ’ın, Efremov
Kautschuk GmbH tarafından devralınmasının, 1998/4 sayılı Tebliğ
kapsamında Rekabet Kurulu’nun iznine tabi bir işlem olduğu ve işlem
neticesinde;
- TÜPRAŞ’ın faaliyette bulunduğu petrokimya ve deniz taşımacılığına ilişkin
pazarlarda, rekabeti önemli ölçüde azaltacak şekilde bir hakim durum
yaratılması ya da mevcut bir hakim durumun güçlendirilmesi sonucuna yol
açılmadığı,
- Rafinaj pazarında ise hakim durumda olan TÜPRAŞ’ın, ham petrol
faaliyetleriyle dikey bütünleşik bir yapının ortaya çıkmasından kaynaklanan
avantajlarının, ithalat ve rafinaj sektörü bakımından pazara giriş engeli
yaratabileceği; bu nedenle, özellikle rafinaj pazarındaki kapasite artırımları
öncesinde, Rekabet Kurulu tarafından Kanun’un 6. maddesi kapsamında
değerlendirme yapılabilmesini teminen, Kurul'un haberdar edilmesi koşuluyla
işleme izin verilmesi gerektiği
ifade edilmektedir.
H. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
H.1. Taraflar
H.1.1. TÜPRAŞ
1983 yılında kamu iktisadi teşebbüslerinin daha verimli çalışmalarını
sağlamak amacı ile yapılan düzenlemeler kapsamında, kamuya ait
rafinerilerin bir çatı altında toplanması kararlaştırılmıştır. Bu amaçla, 1961
yılından itibaren faaliyet gösteren İstanbul Petrol Rafinerisi A.Ş. (İPRAŞ) ana
sözleşmesi, TÜPRAŞ ana sözleşmesine dönüştürülmüştür. İPRAŞ’ın İzmit
Rafinerisi’nin yanı sıra o tarihe kadar Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı'na
04-09/77-19
4
bağlı olarak faaliyet gösteren İzmir ve Batman rafinerileri ile yapımı devam
eden Kırıkkale Rafinerisi de yeni kurulan TÜPRAŞ’a devredilmiştir.
1990 yılında özelleştirilmesine karar verilen TÜPRAŞ’ın sermayesi
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’na devredilmiştir. 1991 yılında TÜPRAŞ’ın
birinci halka arzı, 2000 yılında ikinci halka arzı tamamlanarak, borsada işlem
gören A grubu hisselerin toplam sermayeye oranı %34,24’e yükselmiştir.
TÜPRAŞ'ın ham petrol işleme kapasitesi yılda 27,6 milyon tondur. Türkiye'nin
toplam ham petrol işleme kapasitesinin yılda 32 milyon ton olduğu dikkate
alındığında, TÜPRAŞ'ın Türkiye'nin toplam ham petrol işleme kapasitesinin
%86'sına sahip olduğu görülmektedir. Şirket'in ayrıca ham petrol, lpg ve diğer
petrol ürünleri ithalatı için güçlü bir altyapısı bulunmaktadır.
Rafinaj faaliyetlerinin dışında, Petkim Petrokimya Holding A.Ş. (Petkim)'ye ait
olan Yarımca Kompleksi Tesisleri de Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun
5.10.2001 tarih ve 2001/54 sayılı kararı ile TÜPRAŞ'a devredilmiş olup,
Körfez Petrokimya ve Rafineri Müdürlüğü unvanı altında üretime devam
etmektedir. TÜPRAŞ ayrıca Deniz İşletmeciliği ve Tankerciliği A.Ş. (DİTAŞ)
hisselerinin %79.98'ine sahip bulunmaktadır.
H.1.2. Efremov Kautschuk GmbH (Efremov)
Merkezi Almanya’da bulunan Efremov, Tatneft Anonim Şirketi (Tatneft)’nin
dolaylı bir iştirakidir. Efremov’un ortaklık yapısı aşağıdaki şekildedir.
Tablo 1- Efremov’un Ortaklık Yapısı
Ortak Pay (%)
Renix Finance Corp. 49
Tatneft (Bağlı şirketi Efremov synthetic rubber
Enterprise aracılığı ile)
51
Tatneft Tataristan'da kurulmuş olan petrol ve gaz şirketi olup, ortaklık yapısı
aşağıdaki şekildedir.
Tablo 2- Tatneft'in Ortaklık Yapısı
Ortak Pay (%)
Yabancı Yatırımcılar 17,99
Rus Yatırımcılar 42,96
Tataristan Hükümeti 31,31
Şirket çalışanları 7,74
TOPLAM 100.00
Tatneft Rusya’nın 5 büyük petrol şirketi arasında yer almakta olup, yılda 25
milyon ton ham petrol üretmektedir.
Tatneft ürün yelpazesini çeşitlendirmek amacıyla petrol piyasasının alt
pazarlarında (rafineri, perakende satış) yeni tesisler almaya başlamıştır. Bu
doğrultuda, Ukrayna’daki Ukrtatnafta JSC rafinerisi ile Moskova’daki bir
rafineride pay sahibi olmuş, Tataristan, Ukrayna ve Rusya’da birçok gaz
bayiliği satın almıştır. Bu çerçevede, 2002 yılı toplam satışların ürünlere göre
04-09/77-19
5
oransal dağılımı incelendiğinde; ham petrolün %56, nihai ürünün %30,
petrokimya ürünlerinin %7 ve diğer satışların %7 olduğu anlaşılmıştır.
Efremov’un diğer ortağı Renix Finance Corporation, İngiliz Virgin Adaları’nda
kurulu, finans ve danışmanlık hizmetleri sunan bir şirkettir. Renix Finance
Corporation'ın Efremov’un karar alma ve yönetim mekanizmasında etkisi
bulunmamakta, şirket tamamen Tatneft tarafından kontrol edilmektedir.
Efremov’un 2002 yılındaki cirosu ………………… Euro; ham petrol
piyasasında (2003 yılında TÜPRAŞ’a petrol tedariki ile bağlantılı olarak)
cirosu ……………… ABD Doları’dır.
H.2. İlgili Pazar
Petrol faaliyetleri genel olarak, ham petrol arama ve üretimini kapsayan “üst
faaliyet grubu”; ham petrolün rafinaj yöntemiyle ürün haline dönüştürülmesi
ve petrol ürünlerinin dağıtımı faaliyetlerini kapsayan “alt faaliyet grubu”
şeklinde sınıflandırılmaktadır.
Esas itibarıyla; rafinaj, nakliye, depolama vs. faaliyetlerine konu olan “nihai
petrol ürünleri”ne duyulan gereksinim, “ham petrol” talebini oluşturan ana
unsurlardandır. Bu açıdan, nihai ürünler ve ham petrol doğrudan bağlantılı
olmakla birlikte; nihai ürünlerin elde edilmesi sürecinin oldukça kapsamlı bir
rafinaj faaliyetini gerektirmesi nedeniyle nihai ürünlerle ham petrol arasındaki
ilişki, “hammadde-nihai ürün” ilişkisini ifade etmektedir.
Benzer şekilde, nihai petrol ürünlerinin perakende satışı da rafinaj sonrası
nakliye, depolama ve nihai tüketicilere satış zinciri içindeki çeşitli
faaliyetlerden oluşan organize bir faaliyet olması yönüyle ayrı bir ilgili ürün
pazarının konusudur.
H.2.1. İlgili Ürün Pazarı
Petrol ürünleri talebini karşılamak amacıyla yerli olarak üretilen veya ithal
edilen ham petrol, rafinerilerde çeşitli ürünlere ayrılma işlemine tabi
tutulmaktadır. Rafinerilerin yapımında; üretimi istenen tür, miktar ve özellikleri
ile işlenecek petrolün türü olmak üzere iki önemli ölçüt bulunmaktadır.
Rafineri yapımında bu ölçütlerden hangisine ağırlık verileceğini, yapım yeri ve
ülkenin koşulları belirler. Rafineriler bünyelerinde bulunan ünite tiplerine göre
basit (hydroskimming) tip rafineriler ve normal dönüşüm rafinerileri olarak iki
ana sınıfa ayrılmaktadır.
Rafinaj aşaması sonucunda en çok üretilen nihai ürün yelpazesinde; lpg,
nafta, benzin, solvent, jet yakıtı, gaz yağı, motorin, kalorifer yakıtı, fuel oil-6,
asfalt ve madeni yağ bulunmaktadır.
Talep yönünden, bu ürünlerin kullanım amaçları farklı olmakla birlikte, arz
açısından petrol ürünleri ile ilgili pazarların daha geniş tanımlanması gerektiği
görülmektedir.
04-09/77-19
6
Genel itibarıyla, bir rafinerinin etkili olduğu ilgili ürün pazarı, o rafineride
üretilen bütün petrol ürünleri olarak kabul edilmektedir. Rafineriden çıkacak
olan nihai ürünlerin miktarları ve çeşitleri, rafinerinin sahip olduğu üniteler,
teknolojik özellikler ile ham petrolün türüne bağlı bulunmaktadır. Ancak bir
rafinerinin mevcut teknolojik yapısında yenilik yapmanın hem yüksek maliyet
oluşturması, hem de uzun bir zaman alması sebebiyle, rafinaj işleminde girdi
olarak kullanılan ham petrolden hangi çeşit petrol ürününün ne miktarda
üretileceğinin daha baştan belli ve sabit olduğu bilinmektedir. Dolayısıyla, bir
petrol ürününün üretim miktarını artırmak için girdi olarak kullanılan ham petrol
miktarını artırmak gerekmekte, bu da diğer petrol ürünlerinden de daha fazla
üretilmesi sonucunu doğurmaktadır. Rafineride üretilen petrol ürünlerinin
üretim miktarlarının birbirine bağlı olması nedeniyle bunların “bağlı ürünler”
oldukları görülmektedir. Bu çerçevede, ilgili ürün pazarı, tüm nihai petrol
ürünlerini kapsayacak şekilde “rafinaj pazarı” olarak belirlenmiştir.
Ancak, TÜPRAŞ’ın faaliyetleri bu pazarla sınırlı değildir. TÜPRAŞ'a
devredilen Petkim Yarımca Kompleksi Tesisleri’ndeki üretim, butadien
ekstraksiyon, polistiren, karbon siyahı, polibutadien kauçuk, stiren butadien
kauçuk fabrikaları ve yardımcı işletme üniteleri ile devam etmektedir.
Bu tesislerde üretilen nihai ürünler ile kullanım alanları aşağıdaki tabloda
özetlenmiştir.
Tablo 3- Yarımca Tesisleri’nde Üretilen Nihai Ürünler ile Bu Ürünlerin Kullanım Alanları
Ürün Kullanım Alanı
Polistiren (PS)
Meşrubat sanayinde, yiyeceklerin paketlenmesinde, ilaç ve
kozmetik kutularında, buzdolabı iç gövdesi, vantilatör
gövdesi, oto stop ve flaşör lambaları, yumurta kapları
imalatında kullanılmaktadır.
Stiren Butadien Kauçuk (SBR)
Oto lastiği yapımında, sıhhi tesisatlarda, çeşitli tip ayakkabı
ve çizme tabanı üretiminde, spor malzemeleri, oyuncak,
çeşitli tip ve ebatta taşıyıcı konveyör bantları yapımında
kullanılmaktadır.
Polibutadien Kauçuk (CBR)
Diğer kauçuk türleri ile karıştırılarak oto lastiği ve dolgu
tekerlek imalatında, golf topları, yer döşemesi, V kayışları ve
konveyör bandı yapımında, kablo ve tel izolasyonunda
kullanılmaktadır.
Karbon Siyahı (KS)
Ağır yol şartlarında kullanılan oto lastiği ve tekerlek lastiği
gövdesi imalatında, lastiğin yolla temas eden sırt kısmının
imalatında, kauçuk eşya yapımında, iç lastik, kablo,
döşeme, konveyör bandı üretiminde kullanılmaktadır.
Bu ürünlerden PS, termoplastikler grubuna girmesi sebebiyle, lastik
hammaddeleri grubunda bulunan SBR, CBR ve KS’den ayrılmaktadır. Bu iki
04-09/77-19
7
ürün grubunun üretim teknolojileri oldukça farklıdır. Hem arz hem de talep
ikamesi açısından değerlendirildiğinde; diğer termoplastiklerle dahi ikame
edilebilirliği sınırlı olan PS’nin, bu tesislerde üretilen diğer ürünlerle ikame
edilemediği anlaşılmaktadır.
SBR, CBR ve KS’nin ise kullanım alanları açısından kendi aralarında
ikameleri mümkün görülmekle beraber, bu ürünlerin, birbirlerini tamamlayıcı
ürünler oldukları ve kullanıcıların söz konusu hammaddeleri belli karışımlarla
kullanarak nihai ürünleri elde ettikleri göz önüne alındığında, bu ürünler için
talep ikamesinin mümkün olmadığı anlaşılmaktadır. Her biri ayrı bir fabrikada
üretilmekte olan bu ürünlerin üretim teknolojileri de birbirinden çok farklıdır.
Dolayısıyla, bu ürünlerin arz açısından ikame edilebilirlikleri de
bulunmamaktadır.
Anılan ürünlerin, kimyasal, fiziksel ve mekanik özellikleri, fiyatları ve üretim
prosesleri dikkate alındığında, her ürünün farklı bir pazar oluşturduğu
anlaşılmıştır.
TÜPRAŞ'ın özelleştirilmesi işleminin dolaylı olarak kapsadığı bir diğer pazar
da DİTAŞ'ın faaliyet gösterdiği deniz yoluyla ham petrol ve petrol ürünleri
taşımacılığına ilişkindir.
Bu çerçevede, özelleştirmeye konu ilgili ürün pazarları aşağıdaki şekilde tespit
edilmiştir:
- Rafinaj pazarı
- PS
- SBR
- CBR
- KS
- Denizyolu ile ham petrol ve petrol ürünleri taşımacılığı pazarı.
H.2.2. İlgili Coğrafi Pazar
Rafinaj pazarını oluşturan ürünler TÜPRAŞ’ın sahip olduğu dört ayrı rafineride
üretilmekte olup, her rafineri öncelikli olarak kendi bölgesine satış
gerçekleştirmektedir. Ancak ihtiyaç duyulduğu takdirde, bir rafineri ürününün
kendi bölgesinin dışına satışı mümkün olabilmektedir. Ayrıca söz konusu
ürünler dağıtım firmaları aracılığıyla ülke geneline dağıtılmaktadır. Ülke
genelinde rafineri kapasitesi açığı bulunması halinde, ithalat da
yapılabilmektedir.
Yarımca Kompleksi Tesisleri’nde üretilen petrokimya ürünlerinin de ülke
genelinde, dağıtımı ve satışı yapılmakta, ayrıca ithalat yoluna da
gidilebilmektedir.
Söz konusu ürünlerin kullanım alanlarının ülke geneline yayılmış olması
nedeniyle, ilgili coğrafi pazar “Türkiye Cumhuriyeti sınırları”, DİTAŞ'ın faaliyet
alanına ilişkin coğrafi pazar ise “dünya pazarı” olarak belirlenmiştir.
04-09/77-19
8
H.3. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
H.3.1. İşlemin Niteliği
TÜPRAŞ’ın ihale öncesi ve sonrası hisse yapısı aşağıdaki şekilde oluşacaktır.
Tablo 4- TÜPRAŞ’ın İhale Öncesi ve Sonrası Hisse Yapısı
İhale öncesi İhale sonrası
Hisse
Grubu
Hisse Sahipleri Oran Hisse Grubu Hisse
Sahipleri
Oran
A Halk 34,24 A Halk 34,24
A Özelleştirme
İdaresi Bşk.
65,76 A Efremov 65,76
C Özelleştirme
İdaresi Bşk.
1 adet hisse C Özelleştime
İdaresi Bşk.
1 adet
hisse
Özelleştirme sonrası TÜPRAŞ’ın kontrolü Efremov’a geçecektir. Fakat
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı C grubu hisse sahibi olarak aşağıda yer
verilen bazı imtiyazlara sahip olacaktır:
- C grubu hisselerini temsil eden yönetim kurulu üyeliğinin boşalması
durumunda Yönetim Kurulu C grubu hissedarların göstereceği adaylar
arasından seçim yaparak atanır.
- Sermaye artırımlarında yeni C grubu hisse çıkarılamaz.
- C grubu hissesine bağlanan haklar sadece Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun
kararı ile kaldırılır. Böyle bir durumda C grubu hissesi A grubu hissesine
dönüşür.
Bildirilen devir işlemi sonucunda, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı elinde
bulunan toplam %65,76 oranındaki TÜPRAŞ hisseleri devredilecek ve kontrol
Efremov'a geçecektir. Bu çerçevede, bildirime konu işlem, 1998/4 sayılı
Tebliğ’in 2. maddesi kapsamında bir devralma işlemidir.
TÜPRAŞ’ın rafinaj pazarındaki net cirosu 2002 yılı için ………………………
TL, pazar payı %….. olup, 25 trilyon TL ciro ve %25 pazar payı eşiklerini
geçmesi nedeniyle bildirim konusu devir işlemi izne tabidir.
H.3.2. Türkiye Ham Petrol Pazarı
2002 yılı sonu itibarıyla, Türkiye’de yerli ve yabancı 14 şirket ham petrol
rezervi işletme hakkına sahiptir. TPAO ilk sırada yer almakta ve ülkemizdeki
petrol rezervlerinin önemli bir bölümüne sahip bulunmaktadır. Mevcut
durumda üretilebilir petrol rezervleri 39 milyon tondur. 2002 yılında bir önceki
yıla göre %4.3’lük bir azalışla 2.441.534 metrik ton ham petrol üretilmiştir.
Türkiye’nin mevcut yıllık ham petrol talebinin 26 milyon ton olduğu kabul
edildiğinde, mevcut rezervin ancak 2 yıldan daha az bir süre yeterli olabileceği
04-09/77-19
9
görülmektedir. Kaldı ki rezervlerin tamamının bu sürede üretilebilmesi mevcut
teknolojik olanaklar dahilinde değildir.
Mevcut durum ve nihai ürün projeksiyonları dikkate alındığında, ham petrol
talebinin artabileceği anlaşılmaktadır. Ancak bu artışın, ülkedeki rafinaj
kapasitesine bağlı olarak şekilleneceği açıktır. Bir başka deyişle, yeni rafinaj
kapasitesi oluşturulmaması durumunda, artan talebin ham petrol yerine nihai
ürün ithalatıyla karşılanması gündeme gelebilecektir.
H.3.3. Pazar Yapısına İlişkin Değerlendirme
H.3.3.1. Rafinaj Pazarı
1989 yılında Kırıkkale Rafinerisi yapımının tamamlanması ile 32 milyon tona
ulaşan yurt içi yıllık rafinaj kapasitesinin dağılımı aşağıdaki tabloda verilmiştir.
Tablo 5- Yurt İçi Yıllık Rafinaj Kapasitesinin Dağılımı (milyon ton)
Rafineri İsmi Kapasite
TÜPRAŞ
- İzmit Rafinerisi
- İzmir Rafinerisi
- Kırıkkale Rafinerisi
- Batman Rafinerisi
27.6
11.5
10.0
5.0
1.1
ATAŞ 4.4
TOPLAM 32.0
Buna göre TÜPRAŞ ülkedeki toplam ham petrol işlem kapasitesinin %86’sına
sahiptir. Rafinerilerin 2002 yılında ürettikleri toplam petrol ürünleri miktarları
(kapasite kullanımı) aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.
Tablo 6- Rafinerilerin Üretim Miktarları (milyon ton)
Rafineri İsmi Üretim
TÜPRAŞ
- İzmit Rafinerisi
- İzmir Rafinerisi
- Kırıkkale Rafinerisi
- Batman Rafinerisi
23.2
9.8
9.0
3.4
1.0
ATAŞ 2.8
TOPLAM 26.0
Buna göre, 2002 yılında ATAŞ’ın kapasite kullanım oranı %63, TÜPRAŞ’ın
kapasite kullanım oranı %84 olarak gerçekleşmiştir. Bu çerçevede, nihai
ürünler bazında gerçekleştirilen yurt içi üretim miktarları aşağıda sunulmuştur.
Tablo 7- Rafinerilerin Ürün Bazında Üretim Miktarları (metrik ton)
Ürün Üretim Miktarı
Rafineri Yakıt gazı 626.803
LPG 739.636
Nafta 1.453.384
04-09/77-19
10
Normal Benzin 286.279
Süper Benzin 993.348
Kurşunsuz Benzin 2.428.974
Solvent 2.772
Jet yakıtı 1.181.393
Gazyağı 40.363
Motorin 7.461.455
Kalorifer yakıtı 1.160.477
Fuel oil –6 6.809.005
Asfalt 1.245.574
Madeni yağ 298.594
HVGO 485.026
Diğer 129.252
TOPLAM 25.345.335
Rafinajın teknik yönlerine ve mevsimsel olarak görülen talep değişikliklerine
bağlı olarak; bazı nihai ürünler bakımından üretim fazlası, bazıları açısından
ise üretim açığı oluşmuştur. Bu çerçevede dış ticaretteki genel duruma
aşağıdaki tabloda yer verilmektedir.
Tablo 8- Dış Ticaretteki Genel Durum (milyon ton)
Yıl
Ham
Petrol
Üretimi
Ham
Petrol
İthalatı
Toplam İşlenen
Ham
Petrol
Elde
Edilen
Ürün
Ürün
İthalatı
Ürün
İhracatı
Sivil
Tüketim*
2000 2.7 21.6 24.3 24.2 23.6 8.6 1.5 29.9
2001 2.5 23.2 25.7 25.8 25.3 5.8 2.5 28.6
2002 2.4 23.6 26.0 26.1 25.3 7.5 3.0 29.8
*Askeri tüketim dışında kalanı ifade etmektedir.
İthalat miktarının yaklaşık %70’ini, yurt içi üretim açığı bulunan motorin ve lpg
oluşturmaktadır. Lpg ithalatının büyük bölümü, depolama kapasitesine bağlı
olarak TÜPRAŞ tarafından gerçekleştirilmektedir. Motorin ise doğrudan
dağıtım şirketleri tarafından ithal edilmektedir.
İhracat açısından ise en önemli ürünün kurşunsuz süper benzin olduğu
görülmektedir. Bu ihracatın tamamı, lpg’nin araçlarda yaygın olarak
kullanılmaya başlanmasına bağlı olarak üretim fazlası ortaya çıkan TÜPRAŞ
tarafından yapılmaktadır.
İthalat ve ihracat rakamları birlikte dikkate alındığında, TÜPRAŞ’ın, yurt içi net
nihai ürün ticaretindeki payı %….. olarak gerçekleşmektedir. Geri kalan
%…..’lık pazar payı içerisinde ise, hem diğer rafinerinin (ATAŞ) pazar payı,
hem de ithalat yer almaktadır. Ayrıca, TÜPRAŞ’ın %….. olarak ortaya konulan
pazar payının, yalnızca üretici olarak değil, aynı zamanda ithalatçı olarak da
elde ettiği dikkate alınmalıdır.
H.3.3.2. ATAŞ Rafinerisi
ATAŞ 1962 yılında Mobil, Shell ve BP şirketleri tarafından Mersin’de
kurulmuştur.
04-09/77-19
11
ATAŞ’ın 2002 yılındaki üretimi, ithalatı, ihracat ve yurt içi satışları ile pazar
payına aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.
Tablo 9- ATAŞ’ın 2002 Yılındaki Üretimi, İthalatı, İhracatı, Yurt İçi Satışları ile Pazar Payı
Üretim
(metrik ton)
İthalat
(metrik ton)
İhracat
(metrik ton)
Yurtiçi Satış
(metrik ton)
Pazar Payı
(%)
2.797.000 385.000 201.000 2.981.000 …..
H.3.3.3. Nihai Ürün İthalatı
Nihai ürün ithalatı, TÜPRAŞ, ATAŞ ve dağıtım şirketlerince yapılmaktadır.
2002 yılında gerçekleştirilen nihai ürün ithalat rakamları aşağıda tablo halinde
verilmektedir.
Tablo 10- Nihai Ürün İthalat Rakamları
Firma Miktar (metrik ton)
TÜPRAŞ 2.399.603
ATAŞ 395.039
POAŞ 1.370.067
Shell 145.097
Bölünmez 10.028
Turcas 3.529
Selyak 10.851
Opet 838.023
Petkim 567.988
Altınbaş 58.810
BP 96.327
Aytemiz 77.674
Delta 5.740
Petline 52.085
Aygaz 491.160
Diğer 1.022.664
TOPLAM 7.534.685
2002 yılında Türkiye’deki toplam nihai ürün kullanımının 29,8 milyon ton
olarak gerçekleştiği dikkate alındığında, ithalatın toplam tüketimin %25’ine
tekabül ettiği görülmektedir. ATAŞ ve TÜPRAŞ dışındaki nihai ürün
ithalatçıları 4,8 milyon ton ithalatla, %16 pazar payına sahiptirler. Bu
çerçevede, 2002 yılı itibarıyla rafinaj pazarındaki nihai tablo aşağıdaki şekilde
ortaya çıkmaktadır.
Tablo 11- Pazar Payları
Firma Pazar Payı (%)
TÜPRAŞ (rafinaj + net dış ticaret) ….
ATAŞ (rafinaj + net dış ticaret) ….
Diğer İthalatçılar- Dağıtım Şirketleri (dış ticaret) 16
TOPLAM 100
Tüpraş'ın %….. oranında pazar payı bulunmakla birlikte, rafinaj pazarında
hakim durumda olduğunu tespit etmek amacıyla nihai petrol ürünlerine yönelik
düzenlemeler de incelenmiştir.
04-09/77-19
12
H.3.3.4. Yasal Düzenlemeler
4.12.2003 tarih ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu mevcut
düzenlemelerde özellikle ürün ithalatı ve fiyatlandırma konusunda önemli
değişiklikler yapmaktadır. Ancak bu değişikliklerin bir kısmı 1.1.2005 tarihinde
yürürlüğe gireceğinden dolayı aşağıda, önce mevcut düzenlemelere takiben
anılan Kanun'da öngörülen değişikliklere yer verilmiştir.
H.3.3.4.1. İthalat
23.2.1998 tarih ve 98/10745 sayılı Kararname uyarınca, 6326 sayılı Petrol
Kanunu'na göre petrol hakkı sahibi rafineri şirketlerinin dışında kalan bütün
kuruluş ve şirketlerin ham petrol ve petrol ürünü ithali için Bakanlıktan
müsaade almaları gerekmektedir.
İlgili mevzuat uyarınca dağıtım şirketleri, yurt içi satışlarının en az %60’ını
TÜPRAŞ’tan almak zorundadırlar. Kararnamede ithalata ilişkin olarak yer
verilen bazı düzenlemeler şunlardır:
“Hampetrol ve petrol ürünlerinin ithali ve ihracı, ithalat ve ihracat rejimleri
çerçevesinde yürütülür.
Rafineriler hariç olmak üzere bayilik teşkilatı olmayan kuruluş ve şirketlerin
diğer şirketlerin bayilerine veya tüketicilere perakende ürün satışı yapmaları
yasaktır.
Ancak ithalatçı şirketler, dağıtım şirketlerine veya bir yerleşim bölgesinde yıllık
tüketimi her bir üründe en az 5000 ton/yıl olan sanayi tesislerine veya ısınma
amaçlı olarak hastane, üniversite gibi kuruluşlara toptan ürün satışı
yapabilirler.
Petrol ürünleri ithal eden kuruluş ve şirketlerin LPG için en az 3000 ton, diğer
petrol ürünleri için en az 30.000 ton stoklama kapasitesine sahip olması ve
LPG hariç diğer ürünlerin ithal miktarının en az %10'u kadar kısmını ithalatın
yapıldığı ayı takip eden 2 ay süreyle ürün stoku olarak bulundurması
mecburidir. Mükellefiyetlerini yerine getirmeyen ithalatçıların müsaadesi iptal
edilir.”
Bu düzenlemelerden, ithalata ilişkin yasal ve teknik kısıtlamaların bulunduğu
görülmektedir.
H.3.3.4.2. Otomatik Fiyatlandırma Mekanizması (OFM)
Petrol ürünlerinin fiyatlandırılması, Bakanlar Kurulu’nun 23.2.1998 tarih ve
98/10745 sayılı “Hampetrol ve Petrol Ürünlerinin Alım, Satım, Fiyatlandırma
Esasları Hakkında Karar”ı ile düzenlenmiştir.
Karar’da petrol ürünlerinin fiyatlandırmasında, ilgili ürünün İtalya fiyatları esas
alınmıştır. Buna göre petrol ürününün son beş günlük CIF İtalya fiyatları, CIF
fiyatın afişe edilememesi durumunda ise FOB fiyatlarına navlun ve sigorta
04-09/77-19
13
ilavesi ile oluşturulan CIF fiyatları son 5 günlük ortalamasının %3 fazlası tavan
fiyat olarak belirlenmiş; rafineriler ve ithalatçıların satış fiyatlarının bu tavan
fiyatı aşamayacağı hüküm altına alınmıştır. Karar’da, belirlenen fiyatın, fiyat
değişim gününde hesaplanan, ürünün son yedi günlük CIF İtalya fiyatlarının
basit ortalamasının, CIF fiyatın afişe edilememesi durumunda FOB fiyatlarına
navlun ve sigorta ilavesi ile oluşan CIF fiyatları ortalamasının, menfi-müspet
%3 aralığında kaldığı sürece geçerli olacağı, bu aralığın aşılması halinde
fiyatın yeniden tespit edileceği belirtilmiştir.
Öte yandan dağıtım şirketleri ve bayi payları söz konusu Karar’la
belirlenmiştir. Buna göre dağıtım şirketleri ile bayilerin ürünün litresi başına
alacakları toplam paylar aşağıdaki şekildedir.
Tablo 12- Dağıtım Şirketleri İle Bayilerin Ürünün Litresi Başına Alacakları Toplam Paylar
Ürün Dağıtım Payı (dağıtıcı+bayi)
Benzin 11 cent/lt
Motorin 9 cent/lt
Kalorifer Yakıtı 3,20 cent/lt
Lpg 24 cent/kg
H.3.3.4.3. Mevcut Yasal Düzenlemelere İlişkin Değerlendirme
Pazarın işleyişinde belirli bir düzenin sağlanması amacına yönelik olarak
ithalat üzerine izin prosedürü konulmuştur.
Dağıtım şirketleri toplam olarak bakıldığında, %40 düzeyindeki yasal ithalat
imkanlarını kullanmamışlardır. OFM öncesinde rafineri çıkış fiyatları,
TÜPRAŞ’ın önerisi ve hükümet onayı ile belirlenmekteydi. Bu dönemde,
TÜPRAŞ’ın fiyat yükseltme girişimleri, enflasyonist etki yaratacağı
gerekçesiyle çoğu kez kabul edilmemiş, bir başka deyişle fiyatlar zaman
zaman uluslararası fiyatların gerisinde kalmıştır. Dolayısıyla, Karar’ın ilk
uygulandığı tarihlerde ve sonrasında, ekonomik kriz dönemleri haricinde,
dağıtım şirketleri tarafından yapılan doğrudan ürün ithalatlarında artışlar
görülmüş, ancak bu durum süreklilik kazanmamıştır.
OFM esas itibarıyla, TÜPRAŞ fiyatlarını doğrudan uluslararası fiyatlara
bağlamak suretiyle, ithalatı cazip bir seçenek olmaktan çıkarmakta böylece
ithalata, ancak zorunlu veya fiyatlardaki ani, hissedilir dalgalanma halinde
başvurulmaktadır. OFM ile birlikte, TÜPRAŞ’a uluslararası fiyatlardan mal
satma olanağı tanınmış ve bu durum şirketin karlılığına olumlu etkide
bulunmuştur. Bununla birlikte, tavan fiyat dikkate alınmak suretiyle TÜPRAŞ
satış fiyatı tespit edildikten sonra, bu fiyatın 7 gün boyunca değiştirilmesi
mümkün değildir. Bu durumda, 7 gün içinde uluslararası fiyat
dalgalanmalarına anında tepki verilememesi, TÜPRAŞ bakımından
konjonktürel hasılat kayıplarını da gündeme getirebilmektedir. Ancak OFM’nin,
TÜPRAŞ’ın pazar payı ve ithalat miktarı üzerindeki etkisinin tam olarak tespit
edilmesi mümkün görülmemektedir. Bu konuda tam bir değerlendirme
yapılabilmesi için pazardaki yapısal değişikliklerin sonuçlarının beklenmesi
gerekmektedir. Ancak, beklentiler doğrultusunda ithalat artışıyla birlikte
TÜPRAŞ’ın pazar payı gerilese de; halihazırda %40’lık ithalat olanağının dahi
04-09/77-19
14
kullanılmıyor olması, TÜPRAŞ’ın ithalat üzerinde de belirli bir düzeyde kontrol
gücüne sahip olduğunu göstermektedir. Bu durum ithalatın spot piyasaya
dayalı olmasından kaynaklanmaktadır. Arz güvenliği sorunu olan pazarlarda
spot alım-satımlar daha çok dengesizliklerin giderilmesine yönelik bir işlev
görmektedir.
Bu bilgiler çerçevesinde, %…..’lük pazar payının önemli bir pazar gücüne
işaret ettiği ve TÜPRAŞ’ın, 4054 sayılı Kanun kapsamında hakim durumda
olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
H.3.3.4.4. 5015 Sayılı Kanun ile Getirilen Düzenlemeler
20.12.2003 tarih ve 25322 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5015 sayılı
Petrol Piyasası Kanunu ile petrol piyasası yeniden düzenlenmiştir. Kanun’un
Geçici 1. maddesine göre, 98/10745 sayılı Karar’ın uygulanmasına 1.1.2005
tarihine kadar devam edilecek, gerektiğinde bu süre Bakanlar Kurulu kararıyla
6 aya kadar uzatılabilecektir.
5015 sayılı Kanun’la; rafinaj, işleme, depolama, iletim, akaryakıt dağıtımı ve
bayilik faaliyetleri için lisans alma zorunluluğu getirilmiş olup, bu lisansların
tabi olacağı esaslara ilişkin ikincil mevzuat, Enerji Piyasası Düzenleme
Kurumu (EPDK) tarafından hazırlanacaktır.
Anılan Kanun'da ithalat konusu, lisansa tabi faaliyetler arasında
sayılmamakta, ancak yurt dışından ham petrol ve akaryakıt temin edeceklerin
rafinerici, dağıtıcı veya ihrakiye teslim şirketi lisansına sahip olması koşulu
getirilmektedir. Halihazırda, ithalat bakımından daha önce açıklanan
kısıtlamalara tabi olan dağıtım şirketleri, 98/10745 sayılı Karar’ın yürürlükten
kaldırılmasıyla serbest ithalat olanağına kavuşacaklardır.
Ayrıca, Karar’ın yürürlükten kalkmasıyla OFM de son bulacaktır. Kanun’un 10.
maddesinde; rafinerici ve dağıtıcı lisansı ile yapılan piyasa faaliyetlerine ilişkin
fiyatların, lisans sahipleri tarafından tavan fiyatlar olarak belirleneceği ve
EPDK’ya bildirileceği belirtilmiştir. Başka bir ifade ile 5015 sayılı Kanun ile
petrol ürünlerinin fiyatı serbest bırakılmış, ancak uygulama 98/10745 sayılı
Karar’ın yürürlükten kaldırılmasına kadar ertelenmiştir. İstisna hallerde,
EPDK’nın iki ayı geçmemek üzere fiyat belirleme yetkisi bulunmaktadır.
Anılan Kanun’da getirilen diğer önemli düzenlemeler şunlardır;
- 2. maddede, kalorifer yakıtı, fuel-oil ve motorinde yıllık 5.000 tondan aşağı
olmayacak şekilde EPDK tarafından ürün bazında belirlenen tüketim
miktarından fazla petrol tüketimi olan müşteriler serbest kullanıcı olarak
tanımlanmıştır.
- 5. maddede rafinerilerin dağıtım şirketi kurmasına izin verilmiştir.
- 7. maddede dağıtıcıların kendi istasyonlarını kurabileceği, ancak bunlar
aracılığı ile yaptığı satışın kendi yurt içi pazar payının %15’ini aşamayacağı,
toplam yurt içi pazar payının ise %45’i geçemeyeceği hükmüne yer verilmiştir.
04-09/77-19
15
- 7. maddede, dağıtıcıların başka akaryakıt dağıtıcılarının bayilerine dağıtım
yapması yasaklanmıştır.
- 7. maddenin diğer bir fıkrasında, dağıtıcıların lisanslı serbest kullanıcılara
satış yapabileceği belirtilmiştir.
- 8. maddede bayilere dağıtıcıları ile tek elden satış sözleşmesi yapma
zorunluluğu getirilmiştir.
- 12. maddede, tesislerinde boş kapasite bulunan ileticilere ve lisanslı
depoculara, müşterilerin iletim ve depolama taleplerini karşılama yükümlülüğü
getirilmiştir.
Kanun ile ithalat ve OFM konularında getirilen değişiklikler, olumsuzlukların
giderilmesi bakımından rekabetçi bir yapılanmayı ifade etmektedir.
Diğer düzenlemelerde ise genel itibarıyla pazarın rekabetçi bir yapıya
kavuşturulması ile pazar faaliyetlerinde düzenlilik esasları arasında denge
sağlanmaya çalışıldığı görülmektedir.
Ancak, getirilen yasal değişikliklerin mevcut pazar payını ne yönde
etkileyeceği konusunda net bir değerlendirme yapılabilmesi için geçiş süreci
sonunda bu değişikliklerin fiili sonuçlarının incelenmesi gerekmektedir.
Bununla birlikte, öngörülen değişikliklerin uygulamaya geçirilmesi ertesinde,
TÜPRAŞ üzerinde rekabetçi bir baskı yaratmak bakımından, ithalatçılar ile
mevcut rakiplerin sahip olduğu teknik olanakların yeterli olup olmadığının
tespit edilmesi konuya belli ölçüde ışık tutacaktır.
H.3.3.4.5. İthalat Olanakları
Gerek mevcut mevzuat, gerekse 5015 sayılı Kanun ile getirilen değişiklikler,
dağıtım şirketleri tarafından yapılan ithalatın, yerli rafinaj işlemlerine rakip
olması sonucunu doğurmaktadır. Bu çerçevede, ithalata imkan veren teknik
kapasite bakımından, dağıtım şirketlerinin mevcut depolama kapasiteleri, bayi
sayıları ve 2002 yılı satış rakamlarına aşağıda yer verilmiştir.
Tablo 13- Dağıtım Şirketlerinin Mevcut Depolama Kapasiteleri, Bayi Sayıları ve 2002 Yılı
Satış Rakamları
Şirket Stoklama
Kapasitesi
(metrik ton)
İthalat Miktarları
(metrik ton)
Bayi
Sayısı
Satış Miktarı
(metrik ton)
Altınbaş 49.821 58.810 39 222.151
Aytemiz 30.332 77.674 324 595.430
Bölünmez 39.890 10.028 175 236.895
BP 166.299 96.327 954 2.832.452
Delta 280.000 5.740 202 144.785
Enerji 31.200 - 42 -
Opet 183.046 838.023 721 1.763.372
Pet-line 31.927 52.085 260 319.251
04-09/77-19
16
Poaş 625.100 1.370.067 4696 6.134.866
Shell 169.750 145.097 1076 2.246.842
Total 222.164 - 536 888.545
Turcas 43.154 3.529 721 1.023.290
Turkuaz 47.010 - 217 235.152
Tu-ta 46.644 - 131 4.800
Sunpet 46.415 - 42 10.947
Siyam 8.657 - 20 3.061
GS 3.475 - 20 5.960
Gürpet - - 20 -
Selyak - 10.851 - 209.432
Karpet - - - 66.935
Diğer - 1.513.824
TOPLAM 2.024.884 4.750.043 10.196 16.944.166
Dağıtım şirketlerinin toplam yaklaşık 2.025.000 metrik ton depolama
kapasitesine karşılık, TÜPRAŞ’ın sahip olduğu depolama kapasitesi
2.688.000 metrik tondur. Türkiye’de kurulu depolama kapasitesinin yarıdan
fazlasının tek başına TÜPRAŞ'ta bulunduğu görülmektedir. Ancak, TÜPRAŞ
tarafından yapılan ithalatın 2.399.603 metrik ton olduğu, dolayısıyla depolama
kapasitesi oranında ithalat gerçekleştirmediği anlaşılmaktadır. Bu durum,
TÜPRAŞ’ın ağırlıklı olarak bir üretim şirketi olması ve mevcut depolama
kapasitesini, ithalat yanında üretimin depolanmasında kullanmasından
kaynaklanmaktadır.
Söz konusu özelleştirme işlemi çerçevesinde raportörlerin belirli dağıtım
şirketleriyle yaptığı görüşmelerden, mevcut depolama kapasitelerinin ithalatta
herhangi bir sorun yaratmayacak düzeyde olduğu kanaatine varılmıştır.
Ayrıca 625.100 ve 183.046 metrik tonluk depolama kapasitelerine karşın,
2003 yılında POAŞ ve OPET tarafından 1.705.400 ve 1.412.990 metrik ton
ithalat gerçekleştirilmiş olması, stok devir hızının çok yüksek
gerçekleşebileceğini göstermektedir.
Buna ilaveten, 5015 sayılı Kanun kapsamında getirilen düzenlemelerle,
depolama faaliyetlerine yeni bir yön verilmesi ve yeni yatırımların yapılması
beklenmektedir.
H.3.3.4.6. Erişilebilir Pazarlarda Nihai Ürün Arzı
Dosya mevcudu bilgilerden; erişilebilir konumda bulunan rafinerilerin, Akdeniz
ve Karadeniz çevresindeki ülkelerde yer aldıkları; kapasite kullanım oranları
ve erişilebilir arz fazlasına ilişkin verilerin tespiti açısından rafinerilere ait
üretim, ihracat ile Türkiye'ye yapılan ithalat rakamlarının incelendiği
anlaşılmıştır.
Bu inceleme çerçevesinde; büyük rafinaj kapasitesine sahip rafinerilerin
olduğu, erişilebilir arz fazlasının bulunduğu ve Türkiye’nin, rafine edilmiş
ürünler bakımından alternatif temin kaynaklarına sahip olduğu kanaatine
ulaşılmıştır. Kaldı ki TÜPRAŞ’ın aşırı fiyat yükseltmesi ihtimali de dikkate
alınarak EPDK'ya iki ayı aşmamak kaydıyla fiyat belirleme yetkisi tanınmıştır.
04-09/77-19
17
Ayrıca dosya mevcudu bilgilere göre, alternatif kaynaklara ulaşım açısından
taşımacılık sisteminin de incelendiği; taşıma maliyetlerinin düşürülmesi
yönünde inşa edilen büyük tonajlı tankerlerin sayısının artmasına rağmen,
tanker taşımacılığının yarattığı kaza riskleri ve sigorta masraflarının aşırı
derecede yükseldiği; nihai ürün ticaretindeki dış ticaret hacminin, ham petrolle
karşılaştırılamayacak kadar düşük olması nedeniyle, büyük tanker inşası
yönündeki sürecin daha çok ham petrol taşımacılığına etkide bulunduğu, nihai
ürün taşımacılığının ise nispeten küçük tonajlı tankerlerle sürdürüldüğü, sonuç
olarak, dağıtım şirketleri tarafından yapılan ithalat rakamları da dikkate
alındığında, düşük tonajlı da olsa taşımacılık olanaklarının erişilebilir olduğu
anlaşılmıştır.
Potansiyel rekabetin etkinliği, iki ana unsura bağlıdır: ithalatın önünde yasal
yollarla oluşturulmuş engeller bulunmaması ve rafinaj faaliyetinin nitelikleri
çerçevesinde, TÜPRAŞ’ın sahip olduğu fiyatlandırma seçenekleri.
Dosya mevcudundan, taşımacılık olanakları bakımından ithalat önünde
herhangi bir engel bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Dolayısıyla ithalatın,
halihazırda spot alım-satımlar çerçevesinde arz dengesizliklerini gidermenin
ötesinde, fiyatların serbest bırakılması durumunda TÜPRAŞ’ın fiyatlandırma
stratejisi üzerinde kontrol işlevi görebilecek potansiyel bir rakip olarak
değerlendirilebileceği anlaşılmıştır.
Ayrıca, daha önce açıklanan ithalat kısıtlamalarının ötesinde OFM’nin
kaldırılmasıyla birlikte, dağıtım şirketlerine tanınan sabit ve eşit marjların sona
ermesinin, bu teşebbüsleri en ucuz ürün teminine yöneltmesi de
beklenmektedir. Rafinerinin fiyatlandırma seçenekleri bakımından bir
değerlendirme yapılabilmesi ise rafinaj faaliyetinin mali yapısının
incelenmesini gerektirmektedir.
Rafinaj sektörü, ölçek ekonomisi kapsamında faaliyet göstermekte ve daha
büyük ölçekli işletme boyutlarına doğru ilerlemektedir. Dünya genelinde
rafineri büyüklükleri ve uzun bir dönem boyunca gelişimi incelendiğinde,
kapasitesi ve kapasite kullanım oranı yüksek rafinerilerin diğerlerine göre
daha avantajlı olduğu görülmektedir.
Diğer petrol faaliyetlerine benzer şekilde, rafinaj da sermaye yoğun bir yapı
arzetmektedir. Bir Avrupa rafinerisinin sabit-değişken maliyet yapısı
incelendiğinde, sabit maliyetlerin, toplam işleme maliyetine yansıma oranının,
%70’in üzerinde olduğu tespit edilmiştir. Bu durumun iki sonucu
bulunmaktadır: birincisi yüksek karlılık için rafinerinin tam kapasite ile
çalışması gerekliliği, ikincisi ise, batık maliyetlerin yüksekliği nedeniyle zarar
etse de, değişken maliyetleri karşılayabildiği sürece rafinerilerin çalışmaya
devam etme zorunluluğu. Bu doğrultuda, günümüz koşullarında rafinaj, arz
fazlasının ortaya çıktığı ve rekabetçi pazarlarda kar marjlarının düşük olduğu
bir sektördür. Bu çerçevede dosya mevcudu bilgilerden, TÜPRAŞ ile
erişilebilir pazarlardaki rafinerilerin basit ve kompleks tip rafineri ayrımına
dayalı uzun dönemli marj karşılaştırmasının yapıldığı anlaşılmıştır.
04-09/77-19
18
Son yıllarda TÜPRAŞ’ın sahip olduğu görece yüksek kar marjları, OFM ve
ithalat kısıtlamalarının sağladığı suni önlemlerden kaynaklanmaktadır. Bu
önlemlerin kaldırılması durumunda, erişilebilir pazarlardaki rafinerilerden ucuz
ürün arayışındaki dağıtım şirketlerinin ithalatları yoluyla gelecek baskılar
artacağından, TÜPRAŞ’ın fiyat artırma olanaklarının kısıtlı olacağı kanaatine
varılmıştır. Ancak, pazarda arz güvenliğinin sağlanması zorunluluğu ve
ithalatın spot piyasa koşullarında daha çok denge işlevi görüyor olması,
fiyatlar serbestleştirildikten sonra TÜPRAŞ’ın fiyatlandırmada belirleyici bir
güce sahip olabileceğini göstermektedir.
H.3.4. İşlemin Değerlendirilmesi
H.3.4.1. Rafinaj Pazarı Bakımından Devralma İşleminin Değerlendirilmesi
TÜPRAŞ rafinaj pazarında, devralan Efremov ise petrol sektörünün üretim,
rafinaj ve dağıtım seviyelerinde faaliyette bulunmaktadır. Bu nedenle işlem
yatay ve dikey olmak üzere iki açıdan değerlendirilmiştir.
H.3.4.1.1. Devralmanın Yatay Açıdan Değerlendirilmesi
TÜPRAŞ, rafinaj pazarında %…. pazar payına sahiptir. Efremov ise petrol
faaliyetlerinin her aşamasında yer almakla birlikte, Türkiye sınırları dahilindeki
rafinaj pazarında herhangi bir etkinliği bulunmamaktadır. Dolayısıyla yatay
açıdan devralma sonrasında, işlemin mülkiyet transferi şeklinde olması
nedeniyle TÜPRAŞ’ın pazar payında bir artış ve rafinaj pazarının yapısında
herhangi bir değişiklik gerçekleşmeyecek, Kanun’un 7. maddesi kapsamında
yeni bir hakim durumun yaratılması ya da güçlendirilmesi söz konusu
olmayacaktır.
H.3.4.1.2. Devralmanın Dikey Açıdan Değerlendirilmesi
Petrol sanayiinde dikey bütünleşme, esasen birincil faaliyetler (arama, üretim)
ile ikincil faaliyetlerin (rafinaj, taşıma, depolama, dağıtım) bir arada
yürütülmesini ifade etmektedir. Ancak, ikincil faaliyetlerde bulunan
teşebbüslerin kendi aralarında dikey bütünleşmesi de söz konusu
olabilmektedir (rafinaj ve dağıtımın birleştirilmesi gibi).
Genel olarak dikey bütünleşmenin teşebbüslere sağlayacağı yararlara
aşağıda yer verilmiştir:
-İşlem maliyetlerinin azaltılması
-Hammadde arz güvenliğinin sağlanması
-Sermaye maliyetlerini azaltılması ve kar istikrarının sağlanması
-Mevcut pazarın korunması ve geliştirilmesi
-Uzun vadeli anlaşmalardan kaynaklanan sorunların ortadan kaldırılması
-Güvenilir veri temini ve uzun vadeli plan yapabilme olanağı.
Yukarıda sıralanan avantajlara bağlı olarak, petrol sektöründeki birincil ve
ikincil faaliyetler arasındaki dikey bütünleşik yapının giderek arttığı, 2000 yılı
itibarıyla dünya genelindeki en büyük 50 petrol şirketinden yalnızca üçünün
04-09/77-19
19
rafinaj-üretim bütünleşmesi dışında faaliyet gösterdiği, oranları farklı olmak
üzere dikey bütünleşik yapı içerisinde olduğu görülmektedir. Nitekim yurt içi
piyasada etkinlik gösteren ATAŞ Rafinerisi’nin de, ortakları olan Shell ve
BP’nin ham petrol arama, çıkarma, rafinaj ve nihai ürün dağıtımı seviyelerinde
faaliyette bulunması nedeni ile dikey bütünleşik bir yapı içerisinde olduğu
görülmektedir.
Ayrıca, çok uluslu şirketlerin entegrasyonu bağlamında dikkate alınması
gereken önemli bir ayrım ise, operasyonel-finansal bütünleşme kavramlarıdır.
Her ikisinde de devralınan şirketin mülkiyeti devralan tarafa geçmekle birlikte,
operasyonel bütünleşmede ayrıca hammadde temin ilişkisi yaratılmakta,
finansal bütünleşmede ise devralınan şirketin hammadde temini bakımından
en avantajlı pazarları kullanmasına olanak tanıyan bir ticari karar alma süreci
hedeflenmektedir.
İlk ayrım çerçevesinde Efremov'un ham petrol üreticisi Tatneft’in kontrolü
altında olması nedeniyle devralma işleminin, sırasıyla birincil ve ikincil faaliyet
gruplarında yer alan “ham petrol üretimi” ve “rafinaj” faaliyetlerinin birleşmesi
sonucunu doğurduğu görülmektedir. Diğer ayrım çerçevesinde ise devralan
Efremov’un halihazırda, TÜPRAŞ’a belirli bir miktarda hammadde temin
etmesi nedeniyle işlemin hem operasyonel hem de finansal bir entegrasyon
olarak gerçekleştirilmesi olasılığı bulunmaktadır. Zira, devralma sonrasında
hammadde temin ilişkisi geliştirilerek, işleme operasyonel bir entegrasyon
karakteri kazandırılabileceği gibi, TÜPRAŞ’ın alternatif temin kaynakları
arasında seçim yapabilmesi temelinde, finansal bir entegrasyonla da sınırlı
tutulabilecektir.
Fiyatlandırma uygulamalarının, rafinaj faaliyetinin ve Türkiye pazarının
özellikleri kapsamında şekillenmesi beklenmektedir. Fiyat oluşumu konusunda
öncülük edilebilirse de, yapısal değişiklikler sonrası ithalatın yaratması
muhtemel fiyat baskısı karşısında dikey bütünleşmenin, hammadde fiyatındaki
olası avantajlar kanalıyla daha rekabetçi bir yapı oluşturması da ihtimal
dahilindedir.
Ancak dosya mevcudu bilgilerden, ithalatın yol açacağı baskının büyük ölçüde
potansiyel bir nitelik taşıması, bir başka deyişle mevcut ithalatın büyük ölçüde
spot alımlardan ibaret olması nedeniyle TÜPRAŞ’ın, “hammadde temininde
dikey entegrasyon yoluyla elde edeceği avantajlara” bağlı olarak kapasite
artırımına gitmek suretiyle, ithalatın spot karakterini korumaya ve uzun
dönemli anlaşmalara dayalı yapısal bir karakter kazanmasını önlemeye
çalışabileceği, bu durumun da pazara giriş engeli yaratabileceği anlaşılmıştır.
Dikey entegrasyonun temelinde bulunan görüş çerçevesinde, finansal ve
operasyonel ayrım bağlamında yapılacak tercihler, hammadde temininde
maruz kalınan “işlem maliyetlerinin” karşılaştırmalı büyüklüğüne bağlıdır.
Buradaki karşılaştırma, operasyonel bir bağlantı kurulması halinde ortaya
çıkan kazanç kaybı ile piyasadan hammadde temini halinde ortaya çıkan ek
maliyet kalemlerinin büyüklüğü arasında yapılmaktadır. Spot petrol
piyasalarının gelişmişlik düzeyi ve buna bağlı olarak ortaya çıkan alternatif
04-09/77-19
20
satış seçenekleri, bu değerleme ve karşılaştırma sürecinin kısa dönemler
içinde zıt sonuçlar üretebilmesine yol açmaktadır.
Efremov tarafından üretilen ham petrol ile TÜPRAŞ’ın rafinaj işlemleri
arasındaki operasyonel bağlantı da, ham petrol ve nihai ürün fiyatları ile farklı
hammadde seçeneklerine dayalı olarak oluşan rafineri marjlarının sürekli
olarak karşılaştırılması suretiyle şekillenecektir. Dolayısıyla zaman zaman
farklı hammadde seçeneklerinin kullanımı gündeme gelebilecektir. Bu
durumda, ithalatın imkan verdiği ölçülerde arz ve fiyat dengesizlikleri
giderilebilirse de ithalatın büyük ölçüde spot piyasalara bağlı olması
karşısında uzun dönemde daha rekabetçi bir piyasa yapısının oluşturulması
önem arzetmektedir.
Diğer bir husus, Türkiye’de nihai ürün talebinde ortaya çıkacak genişlemelerin
boyutudur. Yüksek boyutlarda gerçekleşmesi halinde, ithalat yanında ek
kapasite yatırımlarının da değerlendirilmesi gerekmektedir. İthalattan
beklenen faydanın sağlanamaması halinde, sektörün uzun dönemde
rekabetçi bir yapıya kavuşturulması ve spot piyasalara bağımlı bir yapının
kırılması, uzun dönemde gerçekleştirilecek ek kapasite yatırımlarının seyrine
bağlıdır. Burada TÜPRAŞ’ın talep projeksiyonları çerçevesinde izleyeceği
strateji, rafinaj pazarının gelecekteki yapısı üzerinde son derece etkili bir hal
almakta ve rekabetçi bir yapılanmanın şekillendirilmesi bakımından önem
taşımaktadır. Türkiye’de nihai ürün talebinin arttığı yönündeki projeksiyonların
ve Bakü-Ceyhan boru hattının ardından rafinaj piyasasında ortaya çıkabilecek
yeni gelişmelerin, daha rekabetçi bir rafinaj sektörünün oluşturulması
bakımından yeni fırsatlar yaratabileceği, ancak bunların değerlendirilebilmesi
için TÜPRAŞ’ın yatırım programlarının izlenmesi gerektiği kanaatine
varılmıştır.
Devir işlemiyle doğrudan ilgili olmamakla birlikte dikey bütünleşme açısından
önem arzeden diğer bir husus, 5015 sayılı Kanun'la rafinerilerin dağıtım şirketi
kurmalarına izin verilmesidir.
Esas itibarıyla bu işlem, Türkiye’de petrol faaliyetleri bakımından ilk defa
ortaya çıkan bir durum değildir. ATAŞ rafinerisinin ortaklık yapısı dikkate
alındığında, bu şirketin ortaklarının Türkiye dağıtım pazarında uzun süredir
yer aldıkları, bu haliyle Kanun’un var olan bir durumu düzenlediği
görülmektedir.
5015 sayılı Kanun ile, rafinerilerin dağıtım şirketi kurmaları halinde, ticari
açıdan bu şirkete sağladıkları avantajları diğer dağıtım şirketlerine de
tanımaları gerektiği yönünde (bir başka deyişle ayrımcılığı önleyici) tedbirler
alınmıştır.
Ayrıca, dağıtım şirketlerinin bayilerle olan ilişkileri bakımından bayilerin
korunması yönünde düzenlemeler yapılmıştır. Belirli sürelerle tek elden satın
alma anlaşmaları yapılması, dağıtım şirketinin kendi işleteceği bayilerin genel
bayilik sistemi içindeki oranının %15’le sınırlı tutulması bu düzenlemelere
örnek olarak gösterilebilir.
04-09/77-19
21
H.3.4.2. Petrokimya Pazarına İlişkin Değerlendirme
Petrokimya ürünlerine ilişkin ilgili ürün pazarlarında, TÜPRAŞ’ın 2003 yılındaki
cirosu ve pazar paylarına aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.
Tablo 14- TÜPRAŞ’ın 2003 yılındaki Cirosu ve Pazar Payları
İlgili Pazar Cirosu (TL) Pazar Payı (%)
PS ……………. ……
KS ……………. ……
SBR ……………. ……
CBR ……………. ……
TÜPRAŞ yukarıda yer verilen ürünlerin yurt içi piyasadaki tek üreticisi
konumunda olup, üretim kapasitesi iç piyasadaki talebi karşılamakta yetersiz
kalmaktadır. Oluşan talep fazlası ithalat yoluyla karşılanmaktadır.
Efremov’un ilgili coğrafi pazarda söz konusu ürünlere ilişkin bir faaliyeti
bulunmamaktadır. Bu nedenle, her ne kadar TÜPRAŞ’ın SBR ve CBR
pazarlarındaki pazar payı oldukça yüksek olarak gerçekleşse de, Efremov’un
bu pazarlarda etkinliğinin olmaması nedeniyle devralma işleminin rekabeti
önemli ölçüde azaltacak şekilde hakim durum yaratması veya mevcut bir
hakim durumu güçlendirmesinin söz konusu olmadığı kanaatine varılmıştır.
H.3.4.3. Denizyolu ile Ham Petrol ve Nihai Ürün Taşımacılığı Pazarına
Ilişkin Değerlendirme
TÜPRAŞ’ın %79.98 hissesine sahip olduğu DİTAŞ, Türkiye’nin önde gelen
tanker ve denizcilik şirketlerindendir. TÜPRAŞ, tanker taşımacılık hizmetini,
DİTAŞ kanalıyla sahip olduğu iki tanker ve Türk bayraklı gemiler yoluyla
gerçekleştirmektedir.
Öte yandan DİTAŞ; yerli ve yabancı tankerleri kiralayarak gemi sahipleri ile
hampetrol veya petrol ürünlerinin ithalat veya ihracatçıları arasında aracılık
görevi yapmaktadır. TÜPRAŞ ayrıca, rafinerilerinde hizmet veren romörkor ve
palamar botlarının işletmesini üstlenmekte, bu sayede terminallerin ve
yanaşan tankerlerin teknik emniyetlerini sağlamaktadır.
Dosya mevcudu bilgilerden, DİTAŞ tarafından yerine getirilen hizmetlerin,
ithalat olanaklarına ilişkin açıklamalara parelel şekilde, uluslararası bir niteliğe
sahip bulunduğu, bu haliyle pazar payının ihmal edilebilecek kadar düşük
olduğu kanaatine varılmıştır.
I. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
I- Türkiye Petrol Rafineleri A.Ş. (TÜPRAŞ)’nin %65,76 oranında
hissesinin özelleştirme yoluyla Efremov Kautschuk GmbH'a
devredilmesi işleminin, tarafların ilgili ürün pazarındaki toplam ciroları
ve pazar payları bakımından 1998/4 sayılı Tebliğ'in 5. maddesinde
04-09/77-19
22
belirtilen eşiklerin aşılması nedeniyle 4054 sayılı Kanun kapsamında
izne tabi bir devralma işlemi olduğuna OYBİRLİĞİ ile;
II- Bildirim konusu devir işlemi ile;
1- TÜPRAŞ’ın faaliyette bulunduğu petrokimya ve deniz taşımacılığına
ilişkin pazarlarda, rekabeti önemli ölçüde azaltacak şekilde bir
hakim durum yaratılması ya da mevcut bir hakim durumun
güçlendirilmesi sonucuna yol açılmadığına,
2- Rafinaj pazarında TÜPRAŞ’ın mevcut hakim durumunun, işlem
sonrasında rekabeti önemli ölçüde azaltacak şekilde güçlendirmiş
olmayacağına
bu nedenle bildirim konusu devralma işlemine izin verilmesine OYÇOKLUĞU
ile;
3- Ancak, ham petrol faaliyetleriyle dikey bütünleşik bir yapının ortaya
çıkmasından kaynaklanan avantajların, ithalat ve rafinaj sektörü
bakımından pazara giriş engeli yaratabileceği gözönünde tutularak,
4054 sayılı Kanun'un 6. maddesi kapsamında değerlendirme
yapılmasını teminen TÜPRAŞ'ın kapasite artış yatırımlarının
Rekabet Kurulu'nca izlenmesine OYÇOKLUĞU ile
karar verilmiştir.
04-09/77-19
23
KARŞI OY GEREKÇESİ
(29.01.2004 tarihli ve 04-09/77-19 Sayılı Kurul Kararı)
Türkiye Petrol Rafineleri A.Ş. (TÜPRAŞ) nin %65.76 oranındaki
hisselerinin özelleştirme yoluyla devredilmesi işlemine izin verilmesi
yönündeki çoğunluk görüşüne aşağıdaki gerekçelerle katılamıyorum :
I. Rekabet Kurulu'nun 1998/4 sayılı "Özelleştirme Yoluyla
Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmesi İçin Rekabet Kurumu'na
Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve
Esaslar Hakkında Tebliği"nin 4 üncü maddesi uyarınca 09.01.2003 tarihli ve
03-03/16-M sayılı Karar ile Kurul görüşü oluşturulmuş ve bu görüşte;
"Bildirimde yeralan iki seçenek açısından bu aşamada Rekabet Kurulu
tarafından bir takım ön koşullar getirilmesinin gerekmediği, ancak alıcı
adaylarının belli olmasından sonra yapılacak değerlendirmelerde ortaya
çıkabilecek yatay ya da dikey entegrasyonun Kanun'un 7 nci maddesi
kapsamında, oluşabilecek belli nitelikteki yapıların ise Kanun'un 4 ve 5 inci
maddesi kapsamında değerlendirileceği ve gerekli görülürse koşul ve
yükümlülüklerin belirlenebileceği veya izin verilmeyebileceği" hususlarına yer
verilmiştir.
Dolayısıyla Kurul alıcı adaylarına göre, piyasanın ve rekabetçi ortamın
değerlendirilmesini ihale sonrası yapacağını, koşul ve yükümlülük
öngörülmesini veya izin verilip verilemeyeceğini de bu aşamada yerine
getireceğini açıkca önceden Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'na bildirmiştir.
İhale sonrası izin kararında, daha önce gönderilen Kurul görüşünün,
hatta yapılan tespitler bakımından Kurul görüşü öncesi hazırlanan "Mesleki
Daire Görüşü"nün de göz önünde bulundurulacağı doğaldır.
II. Kurul'un izin kararına dayanak oluşturan 26.01.2004 tarihli raporda
bazı bilgiler eksiktir ve bu eksiklikler etkin rekabetin engellenip
engellenmeyeceğinin tesbiti ve rekabet hukuku değerlendirmelerinde önem
taşımaktadır. Şöyle ki;
- İhaleyi kazandığı bildirilen "Efremov Kautschuk GmbH" nin %49
payına sahip olan "Renix Finance Corporation" nun ortaklık yapısı
araştırılmamış ve gerekli bilgiler rapora yansıtılmamıştır (s. 3).
Sadece raporun 4 üncü sayfasında, Renix Finance Corporation'un
İngiliz Virgin adalarında kurulu, finans ve danışmanlık hizmetleri
sunan bir şirket olduğu belirtilmiş, ancak sermaye dağılımı ve
portföy bilgileri verilmemiştir. Efromov teşebbüsünün %51 paya
sahip Tatneft tarafından kontrol edildiği ve devralmalarda kontrole
sahip teşebbüslerin önemli olduğu gerekçe gösterilerek, bu bilgilerin
önemsiz olduğu ileri sürülebilirse de, hem %51 ve %49 oranlarının
değişkenlik riski, hem de teşebbüslerin ilgili pazarda faaliyetlerinin
bulunup bulunmadığının tespiti bakımından taşıdığı önem, bu
gerekçeyi haklı gösteremez. Özellikle, Renix Finance
04-09/77-19
24
Corporation'un portföyünde petrol faaliyetiyle iştigal eden teşebbüs
hisselerinin bulunması hususu ve olası doğrudan veya dolaylı
bağlantılar, yapılacak değerlendirmede dikkate alınmak zorundadır.
- Diğer taraftan Efremov'un hakim teşebbüsü Tatneft'in ortaklık yapısı
da raporda ortaya konulmamıştır. Bu bağlamda, %17.99 paya sahip
yabancı yatırımcılara ve %42.96 paya sahip Rus yatırımcılara
açıklık getirilmesi ve bu payların maliki teşebbüslerin gösterilmesi
gerekirdi. Bu bilgiler de pazarın yapısı ve dikey bütünleşme
açısından değerlendirmede gözönünde bulundurulacaktı.
III. Devralmaya izin verilmesi kararında bir diğer eksiklik, devralmanın
(ihalenin) taraflarının tümüyle belirtilerek raporun hazırlanmaması ve Kurul
kararında tüm taraflarla ilgili değerlendirme yapılamamasıdır.
1998/4 sayılı Tebliğ'in 7 nci maddesinin yaptığı yollama nedeniyle
özelleştirme işlemlerinde de uygulanacak 1997/1 sayılı Tebliğ'in 5 inci
maddesine ve Tebliğ ekindeki Bildirim Formlarına göre, birleşme veya
devralmaya taraf olan teşebbüslerin (hatta, taraf olan diğer teşebbüslerin)
açıkca ve ayrıntılı olarak gösterilmesi gerekmektedir. Rekabet Kurumu'nun
26.01.2004 tarihli raporunda; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından
gönderilen yazılarda "Efremov Kautschuk GmbH"nin, ortak girişim (O.G.)
ortağı olarak değil, tek başına ihaleye katıldığı, ancak ihale şartnamesinin 18
inci maddesi uyarınca Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun kararını müteakip,
Efremov'un Zorlu Grubu ile bir O.G. kurabileceği ve Hisse Satış
Sözleşmesi'nin bu ortak girişim ile yapılacağının ifade edildiği belirtilmektedir
(Bkz. Rapor, s.1 ve 2, ekler).
Rekabet Kurulu izin konusunu 4054 sayılı Kanun'un 7 nci maddesi,
1998/4 ve 1997/1 sayılı Tebliğ hükümleri çerçevesinde değerlendirmek
zorunda olup, Kurum, bu düzenlemelerin öngördüğü gerekli bilgileri toplayarak
raporunu eksiksiz tamamlamak durumundadır. Kaldı ki, Kanun'un 14 üncü
maddesi ve 1997/1 Tebliği'nin 7 nci maddesi Rekabet Kurulu'na ayrıca bilgi
toplama ve talep imkanını tanımaktadır.
Dolayısıyla Rekabet Kurulu, taraflarla ilgili eksik bilgiye dayanarak
sonuca gitmiştir. Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'nın belirleyeceği tarihte O.G.
oluşturulması ihalenin bir parçası ve uzantısı işlemdir. Zorlu Grubu ile
Efremov arasındaki bahsedilen protokol Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun
kararının hemen akabinde uygulanacak ve %51-%49 oranlarıyla bu O.G.
TÜPRAŞ'a sahip olacaktır. Kurum'un raporunda ve Kurul'un kararında pazar
yapısı, rekabet incelemesi hem Efremov teşebbüsüne, hem de Efremov-Zorlu
Grubu ortaklığına (ortak girişimine) göre ayrı ayrı değerlendirilmek gerekirdi.
İleride kurulacak O.G.'nin başvuru halinde Rekabet Kurumu tarafından ayrıca
değerlendirileceği şeklindeki karşıt bir görüş veya yorum, 1998/4 sayılı
Tebliğ'in uygulanmaması, pazar yapısının tümüyle önceden incelenememesi
anlamına gelir ki, hukuken savunulması güçtür. İhale sırasında açıkca tespit
edilen bir işlemin değerlendirmesini daha ileriye atmanın haklı ve hukuki bir
gerekçesi yoktur.
04-09/77-19
25
IV. İzin kararının dayanağı olan raporda ve Kurul kararında Kanun'un 7
nci maddesi ve 1997/1 sayılı Tebliğ'in 6 ncı maddesinin öngördüğü tespit ve
değerlendirmeler yeterince yapılamamış, buna bağlı olarak devralmaya izin
verilmiştir.
Herşeyden önce, devralma suretiyle "hakim durumun güçlenmesi"
olasılık olarak kabul edilmiş, fakat izin verme işlemine engel oluşturacak
boyutta değerlendirilmemiştir.
TÜPRAŞ'ın faaliyette bulunduğu petrokimya ve deniz taşımacılığı
pazarlarında devralmanın, rekabeti önemli ölçüde azaltacak şekilde bir hakim
durum yaratması veya mevcut bir hakim durumu güçlendirmesi sonucuna yol
açmayacağı tespiti doğrudur. Ancak, yine TÜPRAŞ'ın ağırlıklı olarak faaliyette
bulunduğu rafinaj pazarında aynı sonuca ulaşmak mümkün görünmemektedir.
Çünkü, hakim durumun güçlenmesi tespiti yapılırken, tek gösterge
olarak "pazar payı" kabul edilemez. Bunun dışında giriş engeli yaratılması,
dikey bütünleşme hususları da göz önüne alınır. Rekabet Hukuku literatürü ve
uygulamasında, ATAD kararlarında, dikey bütünlüğün sağlandığı hallerde,
bunun rakipler için önemli bir giriş engeli oluşturduğu kabul edilmektedir.
Raporun, değişik yerlerinde (s. 40 v.d.) ve sonuç kısmında, ithalat ve rafinaj
sektörü bakımından dikey bütünleşmenin giriş engeli yaratabileceği tespit ve
kabul edildikten sonra, izin verilmesinin önerilmesi ve koşulsuz izin verilmesi
kararı bir çelişki olarak yorumlanabilir. Ham petrol, rafinaj pazarı ve ithalatta
devralma sonucunda hiçbir değişikliğin olamayacağını, pazar yapısının aynen
kalacağını ve hakim durumun güçlenmeyeceğini iddia etmenin Rekabet
Hukuku anlamında gerekçelendirilemeyeceğini düşünüyorum.
V. Çoğunluk oylarıyla ithalat ve rafinaj sektörü bakımından
devralmanın giriş engeli yaratabileceği sonucu benimsenmekle birlikte,
mevcut hakim durumun güçlenmiş olmayacağından hareketle koşulsuz izin
verilmesi kararı alınmıştır. İznin koşulsuz verilmesi de sıralayacağım
gerekçelerle doğru olmamıştır:
Özellikle geçiş dönemi olarak adlandırabileceğimiz, 5015 sayılı Petrol
Yasası ile getirilen değişikliklerin uygulanmaya başlayacağı tarihe kadar
(Ocak 2005, bir ihtimal Temmuz 2005) olan dönemde, eski mevzuat ve
uygulama nedeniyle ve pazar yapısındaki değişiklikler bağlamında bazı
koşulların veya yükümlülüklerin öngörülmesi gerekmektedir. Çünkü, bu
dönemde regülasyon kuruluşu olan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu
(EPDK) henüz devreye girmeyecek ve mevcut düzenlemeler uygulanmaya
devam olunacaktır. Rekabet Kurulu ayrıca bir tedbir öngörmediği için, dikey
bütünleşmenin ve hakim durumun güçlenmesinin yaratacağı olumsuzluklar
giderilemeyecek, nihayet hakim durumun kötüye kullanılması imkanlarının
önü açılmış olabilecektir.
Türkiye, ham petrol açısından kısa ve orta vadede ithalata bağımlı
durumdadır. Devralan firmanın pazar payı ve kontrol gücü dikkate alındığında,
ithalatın önemi açıkca ortaya çıkar. Dolayısıyla yeni girişler ve kapasite
arttırımı önem kazanır. Dağıtım şirketlerinin ithalat imkanı varsa da, bir takım
yasal ve teknik kısıtlamalara tabidir (Rapor, s.26). Nitekim, bu şirketler ithalat
04-09/77-19
26
imkanını ancak %40 oranında kullanabilmişlerdir. Kaldı ki, dağıtım şirketlerinin
yurtiçi satışlarının en az %60'ını TÜPRAŞ'tan alma zorunluluğu geçiş
döneminde de devam etmektedir. TÜPRAŞ'tan alma zorunluluğunun
rekabetçi yapıyı bozduğu raporda açıkca ifade edilmiştir (s.27). TÜPRAŞ'ın
ileride dağıtım ayağına sahip olması durumunda, ara dönemde sorunların
doğabileceği göz ardı edilmemelidir. Otomatik Fiyatlandırma Mekanizması
(OFM), dikey bütünleşme nedeniyle yeterli olmayabilir. İthalat baskısı da bu
anlamda etkin rol oynayamaz. Tüm belirtilen bu gerekçelerle Kurul
devralmaya izin vermiş olsa dahi, en azından geçiş döneminde rekabetçi
piyasanın sağlanmasına yönelik olarak;
- Üretim-rafinaj dikey bütünleşmesinden doğacak sorunlar,
- Aşırı fiyatlandırma,
- Diğer ithalatçı teşebbüslere zorlaştırıcı uygulamalar,
- Belirlenen orandaki satın alma zorunluluğunun kötüye kullanılması,
- Giriş engelleri,
- Kapasite arttırımı,
bakımından tedbirler ve yükümlülükler öngörmeli veya koşullar getirmeliydi.
Halbuki Kurul kendisine sadece bir izleme görevi yükleyerek, "Ancak, ham
petrol faaliyetleriyle dikey bütünleşik bir yapının ortaya çıkmasından
kaynaklanan avantajlarının, ithalat ve rafinaj sektörü bakımından pazara giriş
engeli yaratabileceği gözönünde tutularak, 4054 sayılı Kanun'un 6 ncı
maddesi kapsamında değerlendirme yapılmasını teminen TÜPRAŞ'ın
kapasite artış yatırımlarının Rekabet Kurulu'nca izlenmesine" şeklinde bir
karar almıştır.
Kurul'un, kapasite artış yatırımlarını izlemesi, Rekabet Hukuku ve
devralmalar anlamında ne bir koşul, ne de bir yükümlülüktür. Rekabet
mevzuatına göre tedbir ve yükümlülüklere uyulmaması, soruşturma açılmasını
ve/veya idari para cezalarını gündeme getirir. Buna karşın, izlemenin tedbir
(koşul ve yükümlülük) anlamında bir etkinliğinin olamayacağı açıktır.
(20.02.2004)
Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ
Kurul Üyesi
04-09/77-19
27
(Rekabet Kurulu’nun 29.01.2004 tarih ve 04-09/77-19 sayılı Kararı)
KARŞI OY GEREKÇESİ
Türkiye Petrol Rafinerileri A.Ş. (TÜPRAŞ)’nin % 65,76 hissesinin
özelleştirme yoluyla devredilmesi işlemine izin verilmesine dair Kararına
aşağıda belirttiğim nedenlerle katılamıyorum.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 7.maddesi ve
Rekabet Kurulu’nun 1998/4 sayılı Özelleştirme Yoluyla Devralmaların Hukuki
Geçerlilik Kazanabilmesi için Rekabet Kurumu’na Yapılacak Ön Bildirimlerde
ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ
bakımından söz konusu devralma işlemi izne bağlı bir devralma olup, hukuki
geçerlilik kazanabilmesi için, Rekabet Kurulu’nun ilgli tebliğinde belirtilen usul
çerçevesinde izin alınması zorunludur.
Rekabet Kurulu’nun izin verme işlemi, söz konusu Tebliğ’de belirtildiği
üzere “ihale işleminin sonuçlanmasından sonra” Kurulca verilen nihai karardır.
Bahse konu Kurul Kararı’nın 2.maddesindeki tespit ile “Rafinaj
pazarında Tüpraş’ın mevcut durmunun, işlem sonrasında rekabeti önemli
ölçüde azaltacak şekilde güçlendirmiş olmayacağına; bu nedenle bildirim
konusu devralma işlemine izin verilmesine karar verilirken, 1998/4 sayılı
Tebliğ’in 6.maddesinde “İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul”
çerçevesinde, Rekabet Kurumu’na yapılacak müracaatın şekli, incelemenin ve
bilgi, belge temininin esasları belirlenmiş olduğundan aşağıdaki şartların
sağlanması gerekmektedir.
- İzin başvurusunda, ihaleye iştirak eden “…her teklif sahibi için
bağımsız dosyalar şeklinde yapılır” ve,
- Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, ihale için teklif veren teşebbüs ya
da teşebbüs birliklerine ilişkin kendisine ulaşan bilgi ve belgeleri
ihalenin sonuçlanmasını beklemeksizin Rekabet Kurumu’na iletir.”
Söz konusu özelleştirme izin başvurusunun görüşüldüğü 29.01.2004
tarihli Kurul Toplantısında, söz konusu dosya muhtevasında karar almak için
elzem olan aşağıdaki bilgi ve belgelerin eksik olduğu tarafımızdan ifade
edilmiş, dosya sahibi 1 Nolu Daire Başkanlığı’nca Özelleştirme İdaresi ile
temas kurularak bu hususların temin edilmesi önerilmiş olmasına rağmen;
konunun acil olduğu, Özelleştirme İdaresi’nde de bu bilgi ve belgelerin
olmadığı, bunların temininin mümkün olamayacağı belirtilmiştir. Bu eksikler
giderilmeden konunun karar altına alınması, herhangi bir birleşme devralma
04-09/77-19
28
dosyası için bile bariz eksikilk olarak düşünülmesi gerekirken yukarıda
verildiği üzere 1998/4 nolu Tebliğ’in 6.maddesine açıkça aykırı bir uygulama
yapılmıştır.
26.01.2004 tarih 2002-1-115/ÖN-04-İAY sayılı Tüpraş Nihai İzin
Raporunda:
- 1.sayfa 1.paragrafta, ihalede teklif veren 2(iki) teşebbüs tarafından
doldurulan formlara (Ek 2.3) yer verilmiştir denilmesine rağmen,
teklif sahibi Anadolu Ortak Girişim Grubu ile ilgili gerekli bilgilerin
dosyada mevcut olmadığı görülmüştür. Bu eksiklik, Özelleştirme
İdaresi’nden “Anadolu Ortak Girişim Grubu ile ilgili olarak talep
edilen bilgiler Kurum’umuza gönderilmemiştir.” ifadesi ile raporun
1.sayfa en alt satırında teyid edilmektedir.
- Raporda ihaleye teklif veren teşebbüs, Efremov Kautschuk Gmbh
için ilgili pazar bakımından ciro, kapasite, üretim ve ortaklık yapısı,
bağlı işletmeleri, hissedarları, sermaye yapısı ile ilgili incelemeye
yeterli bilgi bulunmamaktadır.
- Rapor eklerinde NYSE’de işlem gördüğü belirtilen, %17,99
hissesine yabancı yatırımcıların sahip olduğu Taftneft’in ortaklık
yapısı ve hissedarlarına dair bilgilerde eksiklikler vardır.
- Raporun IV - 4 bölümünde sivil tüketim esas alınmış, tablolarda
askeri tüketim belirtilmediğinden, Tüpraş’ın ciro ve kapasitesi
bakımından ve Türkiye toplam tüketimi rakamlarında hesaplama
hataları gözlenmektedir.
- Ayrıca raporun ilgili bölümlerinde Efremov Kautschuk Gmbh’nin
petrokimya pazarındaki faaliyetleri, Tüpraş’ın hisse yapısındaki 1
adet (C) tipi hisse (bildirim formunda altın hisse deniyor!), Dünya
ham petrol pazarı ve ithalat olanakları bölümlerinde verilen
tablolarda coğrafi pazarlar, ürün çeşitleri, Ditaş’ın ilgili ürün
pazarındaki durumu ve Tüpraşın hakim durumunun etkilerinin
değerlendirilmesi bakımından bilgi eksikleri gözlenmektedir.
Diğer taraftan Kurul Kararı’nın 3.maddesinde pazara giriş engeli
yaratabileceği gerekçesiyle Tüpraş’ın kapasite artış yatırımlarının Rekabet
Kurulu’nca izlenmesi tedbirinin, mahiyeti itibariyle ileriye matuf fakat soyut ve
ifade ediliş biçimi ile maksadı anlaşılmayan, tali bir öngörü olduğu
tarafımızdan mütalaa edilmektedir. Maksadı tartışmaya açık bu tarz bir şart ile
Türkiye’de yeni yatırım yapmasının mı yapmamasının mı istendiği teşebbüse
ve Kararın diğer muhataplarına anlatılması mümkün değildir. Yeni komple
yatırım yapmasa bile, iyileştirme, darboğaz giderme, tevsii, modernizasyon
vb. kapasite artırıcı zorunlu bir yatırım ile dahi, mevcut hakim durumundan
dolayı, herhangi bir devralma birleşme işlemi söz konusu olmadan yüzde bir
04-09/77-19
29
kaçlık pazar payı artışında bile rekabet hukuku bakımından Kurum’a müracaat
etmesinin mi gerekli görüldüğü belirsizdir. Ayrıca, rekabet hukuku bağlamında
düzenleyici koşullar öngörülmesi gereken Petrol Yasası’nın uygulamada
olmadığı, geçici dönem için Kurulumuzca tedbirler/şartlar getirilmesi ihtiyacı
açıkça bulunurken Tüpraş’ın kapasite artış, yatırımlarının Kurul’ca izlenmesi
tedbiri, rekabet ihlalinin söz konusu olmadığı ileriki yıllarda Petrol Yasası ile
EPD Kurumu’na verilmiş sektörel düzenleme yetkilerini göz ardı eden bir
yaklaşımdır ve kurumlar arası yetki çatışmalarına yol açabilecektir.
Rıfkı ÜNAL
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy