Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2018-3-40 (Özelleştirme)
Karar Sayısı : 18-14/272-134
Karar Tarihi : 08.05.2018
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Ömer TORLAK
Üyeler : Arslan NARİN, Adem BİRCAN, Şükran KODALAK, Mehmet AYAN
B. RAPORTÖRLER: Emin Cenk GÜLERGÜN, Nesrin ATA, Ebru ÖZYURT,
Ali Taha GÜN
C. BİLDİRİMDE
BULUNAN :- Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
Ziya Gökalp Cad. No:80 06600 Kurtuluş/Ankara
(1) D. DOSYA KONUSU: Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’ye ait Muş Şeker Fabrikası’nın
“satış” yöntemiyle özelleştirilmesi işlemine izin verilmesi talebi.
(2) E. DOSYA EVRELERİ: Özelleştirme İdaresi Başkanlığının (ÖİB) Rekabet Kurumu
(Kurum) kayıtlarına 03.05.2018 tarih ve 3543 sayı ile intikal eden yazısında; Özelleştirme
Yüksek Kurulu’nun (ÖYK) 17.01.2018 tarih ve 2018/07 sayılı kararı çerçevesinde Türkiye
Şeker Fabrikaları A.Ş.’ye (TÜRKŞEKER) ait Muş Şeker Fabrikası’nın (MUŞ ŞEKER)
“satış” yöntemiyle özelleştirilmesi amacıyla yapılan nihai pazarlık görüşmelerinin
26.04.2018 tarihinde gerçekleştirildiği, ihale şartnamelerinde İhale Komisyonu'nun nihai
kararı ile en fazla üç teklif sahibinin Rekabet Kurulu'nun (Kurul) iznini müteakip ÖYK'nın
onayına sunulacağının düzenlendiği ifade edilerek, yazı ekinde ihaleler neticesinde
belirlenen teklif sahipleri kapalı zarf içerisinde Kurum’a gönderilmiştir. Bu kapsamda
ÖYK’nın karar taslağında yer alması uygun görülen teklif sahipleri için “Özelleştirme
Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna
Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ”in (2013/2 sayılı Tebliğ) 6. maddesi uyarınca işlem tesis edilmesi
talebinde bulunulmuştur.
(3) Bu çerçevede; 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un (4054 sayılı Kanun)
7. maddesi ile 2013/2 sayılı Tebliğ’in ilgili hükümleri uyarınca yapılan inceleme sonucu
düzenlenen 07.05.2018 tarih ve 2018-3-40/ÖN sayılı Özelleştirme Nihai Bildirim Raporu
görüşülerek karara bağlanmıştır.
(4) F. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ İlgili raporda özetle; dosya konusu işleme izin verilmesinde
sakınca bulunmadığı ifade edilmiştir.
G. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
(5) TÜRKŞEKER’in özelleştirme gündemine girmesi ilk kez 22.06.2000 tarihinde Uluslararası
Para Fonuna (International Monetary Fund, IMF) verilen niyet mektubu ile olmuştur.
Mektup, 2000 yılı Ağustos sonu itibarıyla Özelleştirme İdaresine devredilecek işletmeler
portföyüne TÜRKŞEKER’in bazı fabrikalarının alınması hükmünü içermiştir.
TÜRKŞEKER, ÖYK’nın 20.12.2000 tarih, 2000/92 sayılı kararı ile özelleştirme kapsamına
alınmıştır. Aradan geçen bu sürede; TÜRKŞEKER’in Bağlı Ortaklığı durumundaki
Kütahya ve Adapazarı Şeker Fabrikaları ile iştiraklerindeki hisselerinin özelleştirme
18-14/272-134
2/12
işlemleri tamamlanmıştır. Tarım İşletmeleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından
satılmıştır.
(6) 08.10.2007 tarih ve 2007/57 sayılı ÖYK kararı ile TÜRKŞEKER’deki kamu hisselerinin
tamamı özelleştirme programına alınarak ÖİB’ye devredilmiştir. Şeker-İş Sendikası
07.12.2007 tarihinde Danıştay 13. Dairesi nezdinde dava açarak TÜRKŞEKER’in
özelleştirme programına alındığı 2007/57 sayılı ÖYK kararına itiraz etmiştir. Yapılan itiraz
talebi reddedilmiş olup, bunun üzerine Sendika tekrar Danıştay İdari Dava Daireleri
Kuruluna başvurarak itirazını yenilemiş ve Kurul tarafından 12.06.2008 tarih ve 2007/57
sayılı ÖYK kararı hakkında yürütmeyi durdurma kararı alınmıştır.
(7) ÖYK’nın 12.08.2008 tarih ve 2008/50 sayılı kararı ile TÜRKŞEKER, yeniden özelleştirme
programına alınarak portföy grupları halinde özelleştirilmesine, Şeker Kurulu tarafından
belirlenecek toplam şeker kotası çerçevesinde en az beş yıl şeker üretim şartı
getirilmesine hükmedilmiştir. TÜRKŞEKER’in özelleştirme programına alınmasından
sonra, ilgili yasal mevzuat ve alınan kararlar çerçevesinde; ÖİB ve ÖİB’ye danışmanlık
hizmeti veren Konsorsiyum üyeleri, TÜRKŞEKER tarafından temin edilen bilgi belge ve
görüşler doğrultusunda çalışmalarını sürdürmüşlerdir. Söz konusu çalışmalar
kapsamında hazırlanan strateji raporlarında yer alan öneriler de dikkate alınarak
oluşturulan ortak görüşler doğrultusunda; Maliye Bakanlığı, ÖİB ve Kurul’un olumlu
görüşü ile portföy grupları oluşturulmuştur.
(8) Coğrafi bazlı portföy grupları;
Portföy A: Kars, Erciş, Ağrı, Muş ve Erzurum,
Portföy B: Elazığ, Malatya, Erzincan ve Elbistan,
Portföy C: Kastamonu, Kırşehir, Turhal, Yozgat, Çorum ve Çarşamba,
Portföy D: Bor, Ereğli ve Ilgın,
Portföy E: Uşak, Alpullu, Burdur, Afyon ve Susurluk
Portföy F: Eskişehir ve Ankara
Şeker Fabrikaları şeklinde oluşturulmuştur. Portföy A grubunda yer alan Şeker Fabrikaları
için 24.09.2008 – 27.11.2008 tarihleri arasında çıkılan ihale, teklif gelmemesi nedeniyle
28.11.2008 tarihi itibarıyla iptal edilmiştir.
(9) ÖİB tarafından 11.09.2009 tarihinde 4046 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde
TÜRKŞEKER’e ait; Kastamonu, Kırşehir, Turhal, Yozgat, Çorum ve Çarşamba Şeker
Fabrikaları (Portföy C) portföy grubu olarak bir bütün halinde “satış” yöntemi “varlık satışı”
şeklinde uygulanmak suretiyle “pazarlık usulü” ile özelleştirilmek üzere ihaleye çıkılmıştır.
Söz konusu ihale ile ilgili olarak Danıştay 13. Dairesinde Şeker-İş Sendikası tarafından
açılan davada 15.12.2009 tarih ve E:2009/5861 sayılı karar ile ihalenin yürütülmesinin
durdurulmasına, sonrasında ise ihale komisyonunun kararının iptaline karar verilmiştir.
(10) ÖİB tarafından, TÜRKŞEKER’e ait Elazığ, Malatya, Erzincan ve Elbistan Şeker
Fabrikalarının (Portföy B) özelleştirilmesini teminen 05.11.2009 tarihinde yayımlanan
ilanlarla ihaleye çıkılmıştır. Söz konusu B Portföy Grubunun ihale koşullarını belirleyen
“İhale Şartları Belgesi”nin iptali ve yürütmenin durdurulması talebiyle Danıştay 13.
Dairesinin 2009/6778 E. sayılı dosyasında açılan davada 12.01.2010 tarihli karar ile dava
konusu işlemin yürütülmesi durdurulmuştur.
(11) ÖİB tarafından, TÜRKŞEKER’e ait Portföy B ve C’de yer alan Şeker Fabrikaları için,
portföy grubu olarak bir bütün halinde tekrar ihale ilanı verilmiş, nihai pazarlık görüşmeleri
29.11.2011 tarihinde yapılmıştır. Ancak Portföy C ve Portföy B Şeker Fabrikaları’nın
ihaleleri ÖYK’nın 09.10.2012 tarih ve 2012/151 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
18-14/272-134
3/12
(12) ÖYK’nın 17.01.2018 tarih ve 2018/7 sayılı kararı ile 12.08.2008 tarih ve 2008/50 sayılı
ÖYK kararının, özelleştirmenin coğrafi portföy grupları halinde yapılmasına ilişkin
hükmünün değiştirilmesine, 20.11.2008 tarih ve 2008/65 sayılı diğer bir ÖYK kararının
iptaline ve TÜRKŞEKER’in özelleştirilmesi işlemlerinin tamamlanmasına ilişkin sürenin
31.12.2023’e kadar uzatılmasına karar verilmiştir.
(13) ÖİB tarafından Kurum kayıtlarına 06.02.2018 tarih ve 1135 sayı ile intikal eden yazı ile
TÜRKŞEKER’e ait MUŞ ŞEKER’in “satış” yöntemiyle özelleştirilmesine ilişkin ön
bildirimde bulunulmuş ve bu bildirimi takiben hazırlanan Mesleki Daire Görüşü ve bu
görüş üzerine oluşan ÖİB görüşü doğrultusunda Kurul’un 20.02.2018 tarih ve 18-06/94-
M sayılı kararı ile söz konusu işlemin 2013/2 sayılı Tebliğ kapsamında ön bildirime tabi
bir özelleştirme işlemi olduğu, bununla birlikte, alıcı adayları belli olduktan sonra 2013/2
sayılı Tebliğ’in 5. maddesi uyarınca yapılacak değerlendirmede 4054 sayılı Kanun’un ilgili
maddelerine aykırılıklar ve sakıncalar belirlenmesi halinde, devirle ilgili koşul ve
yükümlülükler getirilebileceği veya devre izin verilmeyebileceği, dolayısıyla bu hususun
ihaleye katılacak teşebbüsün/teşebbüslerin bilgisine sunulması bakımından ihale
şartnamesinde belirtilmesinin gerekli olduğu şeklinde oluşan Kurulumuz görüşünün,
ÖİB’ye bildirilmesine karar verilmiştir.
G.1. Sektöre İlişkin Bilgiler1
G.1.1. Genel Olarak
(14) Dünyada tatlandırıcı talebi, üç değişik kaynaktan karşılanmaktadır. Bunlar; pancar ve
kamıştan üretilen sakaroz kökenli şekerler; mısır, buğday, patates gibi nişasta içeren
hammaddelerden elde edilen nişasta bazlı şekerler (glikoz, izoglukoz- fruktoz) ve sakarin,
aspartam, asesulfam-K gibi sentetik tatlandırıcılardır.
(15) Pancar ve kamış şekerine alternatif olarak üretilen nişasta bazlı şeker ve kalorisiz
tatlandırıcılar özellikle endüstriyel alanda kullanılmaktadır. Türkiye’de glukoz ve izoglukoz
(fruktoz) olmak üzere iki temel türü üretilen nişasta bazlı şekerler, genelde sıvı olarak
satışa sunulan, doğrudan tüketilmeyen, daha çok şekerli ürünler sanayinde girdi olarak
kullanılan ürünlerdir.
(16) Dünya şeker borsa fiyatlarını, ticarete hâkim pozisyonda olan ve %40-50 maliyet
avantajına sahip olan kamış şekeri belirlemektedir. Kamış ve pancardan elde edilen
şekerler arasında kalite bakımından bir farklılık bulunmamaktadır. Ancak, sadece tropik
ve alt tropik bölgelerde yetiştirilebilen şeker kamışının işleme maliyetlerinin düşüklüğü gibi
nedenlerle kamıştan elde edilen şekerin maliyeti daha düşük olmaktadır. Pancar
şekerinin dünya piyasasında kamış şekeri karşısında rekabet gücü bulunmaması
nedeniyle bu ürün üreticiler tarafından esas olarak yerel tüketim amaçlı üretilmektedir.
(17) Şeker sektörü, tarıma dayalı yapısı, arzdaki istikrarsızlık ile ekonomik ve sosyal endişeler
nedeniyle çoğu ülkede düzenlenmeye tabidir. Bu düzenlemeler üretim ve arzın kontrolü,
üretici, işleyici, tüketici fiyatlarına müdahaleler, ithalat kotaları ve korumaları ile ihracat
kontrolü ve teşvikleri şeklinde olabilmektedir.
1 TÜRKŞEKER 2016 Yılı Faaliyet ve Sektör Raporundan yararlanılmıştır.
18-14/272-134
4/12
G.1.2. Şeker Mevzuatı
(18) Türkiye’de şeker rejimini düzenleyen 22.06.1956 tarih ve 6747 sayılı Şeker Kanunu’nun
birçok maddesinin, zaman içinde özellikle iktisadî devlet teşekkülleri ve kamu iktisadî
kuruluşlarının yeniden yapılanmalarına ilişkin kanunî düzenlemeler nedeniyle
uygulanamaz hale gelmesinin yanı sıra, TÜRKŞEKER’in de özelleştirilme programına
dahil edildiği dönemde; şeker üretimi, pazar ve fiyat mekanizmalarının sektör bazında
yeniden değerlendirilmesi, böylece hukukî anlamda yeni bir sektörel altyapı oluşturulması
gereği ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda, 6747 sayılı Şeker Kanunu, VII. Beş Yıllık Kalkınma
Planının tarımsal politikalar ile ilgili yapısal değişim projesi kapsamında, güncelleştirilmesi
öngörülen kanunî düzenlemeler arasında yer almış ve 2001 yılında 4634 sayılı Şeker
Kanunu (4634 sayılı Kanun) ile yürürlükten kaldırılmıştır.
(19) 4634 sayılı Kanun ile,
- şeker üretiminde istikrarın sağlanması ve korunması,
- sektörün iç piyasada rekabet kurallarına göre yönlendirilmesi,
- Avrupa Birliği düzenlemeleri yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü ve diğer uluslararası
taahhütlere uyum sağlanması,
- özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî alt yapının hazırlanması,
ilke olarak benimsenmiştir.
(20) 4634 sayılı Kanun’un önceki kanundan pek çok farkı bulunmaktadır. Bunlardan ilki
sektörün düzenleyici bir kuruma kavuşmasıdır. Nitekim 4634 sayılı Kanun’un 7.
maddesinde kuruluş amacı,
“Kanun ve ilgili diğer mevzuatın uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve
sonuçlandırmak, Kanunda verilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler yapmak ve
Kanunla verilen diğer görevleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak”
olarak açıklanan Şeker Kurumu kurulmuştur. İkinci farklılık ise pancar alım fiyatlarının ve
şeker satış fiyatlarının belirlenmesinde devlet müdahalesinin azaltılmasıdır. Son farklılık
ise şeker üretim ve arzında kota uygulamasına geçilmesidir. Şeker pancarı üretimine
ilişkin kotaların, fiyatların ve hammadde temininin 4634 sayılı Kanun çerçevesinde nasıl
oluştuğuna ilişkin açıklamalara aşağıda yer verilmektedir.
(21) 4634 sayılı Kanun ile şeker ürünü için üç farklı kota belirlenmiştir. Kanunun ikinci
maddesinde A kotası “Yurt içi talebe göre üretilen ve pazarlama yılı içinde iç pazara
verilebilen şeker miktarı”, B kotası “A kotasının belli bir oranına tekabül eden ve güvenlik
payı için bulundurulmak üzere üretilen şeker miktarı”, ve C kotası ise “A ve B kotaları
dışında üretilen ve yurt içinde pazarlanamayan şeker ile işlenmek üzere ihraç kaydıyla
temin edilen ham ve beyaz şeker” olarak tanımlanmaktadır. 4634 sayılı Kanun’un ‘kota
ve fiyat tespiti ile şeker ticareti’ başlıklı ikinci bölümü, 3. maddesinde ise;
“Şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarı,
sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre,
gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirlenir”
denilmektedir.
18-14/272-134
5/12
(22) Kotaların belirlenmesi, tahsisi, iptali ve transferi gibi hususlara ilişkin daha ayrıntılı
düzenlemeler ise 01.04.2002 tarih ve 24713 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak
yürürlüğe giren “Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmelik”te yer almaktadır.
Yönetmeliğin ‘kotaların tespiti’ başlıklı 4. maddesine göre sektörde faaliyet gösteren tüm
özel ve kamu şirketlerinin A ve B kotaları, yurt içi şeker talebi, fabrikaların işleme ve şeker
üretim kapasiteleri dikkate alınarak müteakip beşer yıllık dönemler için her yıl en geç 30
Haziran tarihine kadar Şeker Kurulu tarafından belirlenmekte ve bu sayede şeker
üretiminin orta vadede planlanmasının yanı sıra piyasaya istikrarlı şeker arzının temini
sağlanmaktadır. Adı geçen yönetmeliğin 4 ve devamı maddelerinde şeker piyasanın
işleyişine ilişkin dikkat çekici diğer düzenlemeler ise şu şekildedir:
“Kurul A kotasını, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere belirler.
Nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam A kotası, ülke toplam A kotasının
%10’unu geçemez. Bakanlar Kurulu, Kurul tarafından belirlenen nişasta bazlı şeker
oranını, Kurum’un görüşünü almak suretiyle, %50’sine kadar artırıp eksiltmeye yetkilidir.
Kurul, güvenlik payı olarak stoklanması gerekli toplam B kotası miktarını ise, ilgili resmi
kuruluşların görüşlerini alarak ve iç arzı emniyete alacak biçimde, ülke toplam A kotasının
belli bir oranı olarak belirler.”
(23) C şekeri üretimi ise ihtiyari olup Kurul tarafından C şekeri üretimi için kota
belirlenmemektedir.
(24) Kotaların hesaplanmasında; elverişsiz iklim koşulları nedeniyle yeterli hammadde temin
edilememesi ya da kapasite kaybına neden olan diğer etkilerden kaynaklanan sapmaların
asgariye indirilmesi ve fabrikalara gerçek performanslarına uygun kota tahsisinin
sağlanması amacıyla, fabrikaların üretim süreleri ile son üç yıllık ortalama fiili günlük
işleme kapasiteleri ve/veya üretim miktarları ve randımanlarının esas alınması
öngörülmüştür. Yeni fabrika kurulabilmesi ve/veya mevcut fabrikaların kapasitelerini
artırabilmeleri için de kota temin edilmesi zorunluluğu bulunmakta olup, bu
düzenlemelerle sektörün talep projeksiyonları paralelinde sağlıklı büyümesinin ve atıl
kapasitenin önlenmesinin amaçlandığı belirtilmektedir.
(25) 4634 sayılı Kanun’un 4. maddesiyle ise, istikrarlı bir arz sağlamak üzere kota taahhütlerinin
yerine getirilmesini teminen kota iptalleri ile karşılaşılabilecek olağan dışı durumlar ile
üretimin aksamaması için kota aktarımına imkân veren hükümler düzenlenmiştir.
Şirket ve ülke bazında üretim kaybının önlenmesi, piyasaya düzenli şeker arzı, şeker
fiyatlarının istikrarı ve sektörün disiplini açısından şirketlerin, kendilerine tahsis edilen
kota miktarlarından iki yıl üst üste % 90’ın altında arz sağlamaları durumunda geçici bir
süre için kota ile arz arasındaki fark kadar kotalarının iptali ve bu sürede kaybedilen kota
hakkına karşılık yeni kota sağlanamaması öngörülmüştür. Ülke genelinde doğal
şartlardan kaynaklanabilecek arz daralması durumunda B kotasından A kotasına,
güvenlik stoku aktarılması ihtiyacı karşısında ise A kotasından B kotasına transfer
yapılması olanağı sağlanmaktadır.
(26) Şirketlerin fabrikaları arasında kota aktarımına imkân verilmesi, fabrikalarda ortaya
çıkabilecek arızî durumlarda kotanın şirketin diğer fabrikalarına devredilmesine, böylece
şirket bazında arzın istikrarına yöneliktir. Stok oluşumunu önlemek amacıyla, A kotasının
pazarlanamayan kısmının bir sonraki yılın A kotasına aktarılması ve bir sonraki yılın A
kotasının aktarılan miktar kadar düşürülmesi öngörülmüştür. Bunun yanında, elde
olmayan nedenlerle şirketlerin A kotası şekerini pazarlayamamaları durumunda, aynı
pazarlama yılında talep etmeleri halinde, pazarlanamayan kısmın ihracı maksadıyla C
kotasına aktarılmasına olanak sağlanmıştır.
18-14/272-134
6/12
(27) 4634 sayılı Kanun’un hammadde ve şeker fiyatlarına ilişkin 5. maddesine göre ise, ana
hammadde olan şeker pancarı alım fiyatının temelde üretici ile mutabık kalınmak suretiyle
arz ve talebe göre belirlenmesi öngörülmüşse de, buna ilişkin usul ve esasları düzenleyen
ve Şeker Kurulunun kanundan aldığı yetkiye dayanarak düzenlediği 28.06.2002 tarih ve
24799 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “Hammadde ve Şeker
Fiyatları Yönetmeliği”ne göre, fiyatın belirlenmesinde “yıllık enflasyon oranı, üretici
maliyetlerindeki artış, dünya pancar fiyatları ve alternatif ürün paritesi” de dikkate
alınacaktır. Düzenlemeye göre, A ve B kotası şeker pancar alım fiyatı, %16 polar şeker2
ihtiva eden 1 kg firesi düşürülmüş pancarın fiyatı olarak ayrı ayrı belirlenir. Polar şeker
varlığının %16 üzeri veya altında her düzey için kaliteye göre aynı usulle farklı fiyat
belirlenmektedir. Fakat şirketlerin kendi ekim alanları içindeki C şekeri karşılığı C pancar
fiyatları ise, dünya borsa fiyatları göz önünde bulundurularak fabrika işleten gerçek ve
tüzel kişiler tarafından üretici gözlemcisi gözetiminde belirlenir.
(28) Fiyatın belirlenmesi, her ne kadar üreticiler ve fabrika işleten gerçek ve tüzel kişiler arası
mutabakata bırakılmışsa da, mutabakatın sağlanamadığı hallerde, taraflardan herhangi
birinin talebi üzerine Kurul tarafından hakem heyeti teşekkül ettirilmek suretiyle, Kanun
ve Yönetmelik ile öngörülen fiyat parametrelerine uygun bir biçimde fiyat tespiti
mümkündür. Dolayısıyla fiyat konusundaki regülasyon, ancak taraflar arası mutabakat
sağlanamadığı takdirde devreye girmektedir.
(29) Hammadde ve Şeker Fiyatları Yönetmeliği’nin bir başka önemli düzenlemesi olan
‘Hammadde Temini’ başlıklı 4. maddesine göre ise, Şeker Kurulu tarafından tespit
edilerek şirketlere tahsis edilen kotaların garantisi için gerekli hammaddenin temini
amacıyla, şeker fabrikası işleten gerçek ve tüzel kişiler ile üreticiler arasında sözleşme
düzenlenir. Kurul tarafından şirketlere veya fabrikalara tahsis edilen kotaların üretim/arz
garantisi için gerekli şeker pancarı, yine Kurulca belirlenen ekim alanlarından, bahsi
geçen sözleşmeli tarım suretiyle temin edilir. Şirketler veya fabrikalar, Kurulca kendileri
için belirlenen pancar ekim alanları dışından Kuruldan izin almaksızın hiçbir şekilde
pancar temin edemezler.
(30) Şeker satış fiyatlarının belirlenmesi ise şirketlerin inisiyatiflerine bırakılmıştır. Fakat
maliyetler, dünya borsa fiyatları, iç fiyatlar, arz talep dengesi, spekülatif etkiler ve diğer
hususların da dikkate alınması öngörülmüştür. Bu düzenleme ile, özelleştirme
programına dâhil edilen ve halen bir iktisadi devlet teşekkülü olan TÜRKŞEKER’in tüzel
kişiliğinin de dayanağı olan 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun
Hükmünde Kararname (KHK) ile benimsenen ve adı geçen KHK’nın 35. maddesi ile
öngörülen şekli ile ‘Teşebbüs, müessese ve bağlı ortaklıklar, işletmelerinde üretilen mal
ve hizmet fiyatlarını tespitte serbesttirler.’ hükmünün bir uzantısı olarak serbesti sistemi
4634 sayılı Şeker Kanunu ile de korunmuştur.
(31) 696 sayılı Olağanüstü Hal Kapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun
Hükmünde Kararname (696 sayılı KHK) ile 4634 sayılı Kanun’a “Şeker Kurumu bu
maddenin yürürlüğe girdiği tarihte başkaca bir işleme gerek kalmaksızın kapatılmıştır.” ve
“Mevzuatta Şeker Kurumu’na ve Şeker Kurulu’na yapılmış olan atıflar Gıda Tarım ve
Hayvancılık Bakanlığına yapılmış sayılır.” hükümleri eklenmiştir. Dolayısıyla Türkiye’de
şeker rejimi, şeker üretimindeki usul ve esaslar, fiyatlandırma, pazarlama şart ve
yöntemleri gibi şeker üretimine ve ticaretine ilişkin kuralları düzenleme görevi Gıda Tarım
ve Hayvancılık Bakanlığına devredilmiştir.
2 Polar şeker oranı, şeker pancarının içindeki sakaroz oranı anlamına gelip normal hava koşullarının
yaşandığı yıllarda %16 civarında gerçekleşmektedir. Aşırı sıcak hava polar kaybına neden olarak verimliliği
olumsuz etkilemekte ve polar oranının %16’nın altında gerçekleşmesine sebep olmaktadır.
18-14/272-134
7/12
G.1.3. Türkiye’de Şeker Üretimi
(32) Türkiye’nin yıllık şeker ihtiyacının % 90’ı pancar şekeri, % 10’u ise nişasta bazlı şeker ile
karşılanmak üzere programlanmaktadır. Yıllar itibarıyla pancar şekeri ve nişasta bazlı
şeker kotalarına aşağıda yer verilmektedir.
Tablo 1- Pancar Şekeri ve Nişasta Bazlı Şeker Kotaları (Bin Ton)
Pazarlama Yılı Pancar Şekeri Kotası (A+B)
Nişasta Bazlı Şeker
Kotası (A)
Kota Artış
Oranı* (%)
Toplam Kota
2011/2012 2.288 244 35 2.617
2012/2013 2.288 244 38 2.625
2013/2014 2.266 244 25 2.571
2014/2015 2.318 250 30 2.643
2015/2016 2.363 250 25 2.676
2016/2017 2.504 265 ** 2.769
*Bakanlar Kurulu Kararı ile nişasta bazlı şeker kotasında yapılan artış oranı.
**Bakanlar Kurulu Kararı ile henüz artış yapılmamıştır.
Kaynak: TÜRKŞEKER 2016 Yılı Sektör Raporu
(33) Türkiye’de glikoz ve izoglikoz olmak üzere iki temel nişasta bazlı şeker üretilmekte olup,
kota uygulamasının başladığı 2002/2003 pazarlama yılından bu güne kadar tüm
pazarlama yıllarında nişasta bazlı şeker kotası glikoz ve izoglikoz dahil, toplam A
kotasının % 10’u olarak belirlenmektedir. Bakanlar Kurulu bu oranı, Şeker Kurumu’nun
görüşünü alarak %50’sine kadar artırmaya, %50’sine kadar eksiltmeye yetkilidir. Nişasta
bazlı şeker üreten firmalar kotaları kadar satış yapmakta, kapasitelerinin bir kısmını ise
ihracatla değerlendirmektedirler.
(34) TÜRKŞEKER, sektörde 25 şeker fabrikasının yanı sıra 4 alkol, 5 makina, 1
elektromekanik aygıtlar, 1 tohum işleme fabrikası ve 1 şeker enstitüsü ile 90 yıldır faaliyet
göstermektedir. TÜRKŞEKER’in 2015/2016 pancar şekeri kotası içerisindeki payı %55,6
iken satış içerisindeki payı %52,5 civarındadır. TÜRKŞEKER’in 2016 yılı toplam satış
hacmi ise 3.633.678.275,69 TL’dir3.
(35) Türkiye’de, TÜRKŞEKER’in yanı sıra 6 adet pancar şekeri üreticisi ve 5 adet nişasta bazlı
şeker üreticisi olup birbirine rakip 12 şirket faaliyet göstermektedir. TÜRKŞEKER
haricinde, pancardan şeker üretimi alanında faaliyet gösteren Konya Şeker fabrikası A.Ş.,
Kayseri Şeker Fabrikası A.Ş. (KAYSERİ ŞEKER) ve Amasya Şeker Fabrikası A.Ş.
Pancar Ekicileri Kooperatifleri Birliği (PANKOBİRLİK); Kütahya Şeker Fabrikası A.Ş.,
Keskinkılıç Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş. ve Adapazarı Şeker Fabrikası A.Ş. ise özel hukuk
tüzel kişileri olarak faaliyet göstermektedir.
(36) Şeker fabrikalarında pancar şekeri üretim sürecinde yan ürün olarak melas ve yaş pancar
posası elde edilmektedir. Yaş pancar posası doğrudan veya melas ile karıştırılarak
hayvan yemi olarak değerlendirilmektedir. Üretim miktarı işlenen pancar miktarı ile
paralellik göstermektedir. Melastaki şekerin enzimler vasıtası ile fermantasyona
uğratılarak elde edilen alkol ve karbondioksite parçalanması metodu ile elde edilen etil
alkol de diğer yan ürünler olarak ortaya çıkmaktadır.
3 TÜRKŞEKER 2016 yılı Faaliyet Raporu, s.149
18-14/272-134
8/12
G.2. İlgili Pazar
G.2.1. İlgili Ürün Pazarı
(37) 4634 sayılı Kanun’da tanımlanan şeker; pancar veya kamıştan üretilen kristal haldeki
sakaroz ile nişasta kökenli glukoz, izoglukoz, sakarozun veya invert şekerin veya her
ikisinin suda çözünmesiyle elde edilen çözelti, invert şeker şurubu ve inülin şurubudur.
Nihai ürün olarak bu husus da dikkate alınarak, pazar en geniş haliyle tatlandırıcılar
pazarı olarak tanımlanabilir. Ancak tatlandırıcılar arasında sentetik tatlandırıcılar, kalorisiz
olmaları ve özel amaçlı kullanılmaları bakımından pancar şekeri ve nişasta bazlı
şekerden talep yönüyle ayrılmaktadır.
(38) Nişasta bazlı şekerler ise pancar şekerine özellikle endüstrinin belli alanlarında önemli bir
alternatiftir. Nişasta bazlı şekere pancar şekeri üreticilerini korumak için kota getirilmesi
de bu iki ürünün birbirini ikame ettiklerini göstermesi bakımından önemlidir. Ancak nişasta
bazlı şekerin kotaya tabi olması ve üretim miktarının bu anlamda sınırlı olması dikkate
alınması gereken bir husustur.
(39) İlgili ürün pazarının en dar haliyle “pancar şekerinden üretilen şeker pazarı (şeker pazarı)”
olarak tanımlanması halinde dahi işlemin rekabetçi endişe yaratmayacağı
değerlendirildiğinden bu aşamada nişasta bazlı şeker ve pancar şekerinin aynı pazarda
olup olmadığına ilişkin daha detaylı analiz yapılmasına gerek görülmemiş ve pazar
paylarının hesabında pazarın en dar hali esas alınmıştır. Dolayısıyla ilgili ürün pazarları
hammadde alım pazarı olan “şeker pancarı” ve nihai ürün pazarı olan “şeker üretimi ve
satışı pazarı” olarak iki şekilde değerlendirilmiştir.
(40) Diğer yandan şeker üretiminin yan ürünleri olan melas4 ve küspeye ayrıca yer vermek
gerekecektir. Melas içerisinde %50 civarında şeker ihtiva etmesi nedeniyle, yüksek enerji
taşıyan, protein varlığı yüksek bir yemdir. Her yıl toplam işlenen pancarın %3-4’ü kadar
melas üretimi yapılmaktadır. Melas; alkol, maya ve yem sanayinde temel hammadde
durumundadır; ayrıca az miktarda ilaç sanayinde de kullanılmaktadır. Bu çerçevede her
ne kadar melas ayrı bir ilgili ürün pazarı olarak tanımlanabilecekse de, özelleştirme işlemi
sonrasında ilgili teşebbüslerin pazar payları pancar şekeri paylarına paralel olacağından,
ayrı bir değerlendirme yapılması gerekli görülmemiştir. Benzer şekilde küspenin hayvan
yemi olarak kullanılması sebebiyle oldukça fazla sayıda alternatifi vardır. Bu nedenle
küspenin de tek başına ayrı bir pazar olarak ele alınamayacağı kanaati oluşmuştur.
G.2.2. İlgili Coğrafi Pazar
(41) Şeker pancarı ve şeker pazarı için iki ayrı coğrafi pazar tanımı yapılabilir. Şeker için
coğrafi pazar olarak Türkiye esas alınabilecekken, şeker pancarında bölgesel alım
yapılıyor olması ve Şeker Kurumu’nun her şeker fabrikasının şeker pancarı alımı
yapabileceği bölgeleri belirleyen düzenlemeleri nedeniyle, alım pazarındaki coğrafi pazar
“MUŞ ŞEKER’in alım yapabildiği bölgeler” olarak belirlenmiştir. Nihai ürün olan şeker
içinse, şekerin tüm Türkiye’de satılmasının önünde herhangi bir fiziki ya da hukuki engel
bulunmaması nedeniyle ilgili coğrafi pazar “Türkiye” olarak tanımlanmıştır.
4 Melas, şeker üretimi sırasında, şekerli suyun buharlaştırılması ve şekerin kristalleştirilmesi neticesinde
geriye kalan, koyu kahverengi, akıcı pekmez kıvamındaki tatlı maddedir.
18-14/272-134
9/12
G.3. Taraflar
G.3.1. Devredilen: MUŞ ŞEKER
(42) Özelleştirmeye konu MUŞ ŞEKER’e tahsis edilen üretim kotası kapsamında son dört yıla
ait pazar payı ve kapasite kullanım oranlarına aşağıda yer verilmiştir.
Tablo 2-Üretim Kotası (Ton) Bazında Pazar Payı (Ton)
Pazarlama
Yılı
Toplam Pancar Şekeri
Kotası (A+B)
MUŞ ŞEKER
Üretim Kotası (A+B)
Kapasite Kullanım
Oranları (%)
Pazar Payı
(%)
2013/2014 2.266.000 (…..) (…..) (…..)
2014/2015 2.318.000 (…..) (…..) (…..)
2015/2016 2.363.000 (…..) (…..) (…..)
2016/2017* 2.504.000 (…..) (…..) (…..)
* Bu yıla ilişkin veriler, yılın ilk 9 ayını kapsamaktadır
Kaynak: TÜRKŞEKER 2016 Yılı Sektör Raporu, Öninceleme Döneminde ÖİB’den Gelen Cevabi Yazı
G.3.2. Teklif Sahipleri
(43) ÖİB tarafından yapılan ihale neticesinde 26.04.2018 tarihinde nihai pazarlık görüşmesi
yapılmıştır. Nihai pazarlık görüşmeleri sonucunda en yüksek teklifi veren teşebbüs MBD
İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş (MBD)- Öz Er-Ka İnşaat Turizm Elektrik Taahhüt Ticaret ve
Sanayi A.Ş (ÖZERKA) Ortak Girişim Grubu (MBD-ÖZERKA); bunu takip eden en yüksek
teklif sahibi diğer teşebbüs ise Albayrak Turizm Seyahat İnşaat Ticaret A.Ş. (ALBAYRAK)
olmuştur.
G.3.2.1. MBD-ÖZERKA
(44) MBD-ÖZERKA’yı oluşturan firmalar inşaat sektöründe faaliyet göstermektedir. MBD’nin
ÖZERKA’nın ve işlem için kurdukları ortak girişimin ilgili pazarda herhangi bir faaliyeti
bulunmamaktadır.
G.3.2.2. ALBAYRAK
(45) Turizm, seyahat ve inşaat sektörlerinde faal olan ALBAYRAK’ın ilgili pazarda herhangi bir
faaliyeti bulunmamaktadır.
G.4. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
G.4.1. Yapılan Tespitler
(46) 2013/2 sayılı Tebliğ’in 3. maddesinde özelleştirilecek teşebbüs ya da mal veya hizmet
üretimine yönelik birimin cirosunun 30 milyon TL’yi aşması halinde işlemin ön bildirime
tabi olduğu ifade edilmektedir. Yine aynı Tebliğ’in 5. maddesi uyarınca ön bildirimde
bulunulması zorunlu olan özelleştirme yolu ile devralma işlemlerinin hukuki geçerlilik
kazanabilmeleri için Kurul’dan izin alınması zorunludur. Dosya içeriğinden, MUŞ
ŞEKER’in “satış” yöntemi ve ihale usulüyle özelleştirilmesi işleminin 2013/2 sayılı
Tebliğ’de yer alan eşiği aştığı anlaşıldığından bildirime konu işlem Kurul’un iznine tabidir.
(47) Aşağıda MUŞ ŞEKER’in özelleştirilmesi sürecinde yapılan ihale katılımcılarından ÖİB
tarafından hakkında nihai izin kararının alınması talep edilen iki teşebbüsün her birinin
söz konusu şeker fabrikalarını devralması işlemleri, teklif sırasına göre 4054 sayılı
Kanun’un 7. maddesi çerçevesinde değerlendirilmiştir. Özelleştirilmesi planlanan 14
fabrikanın kota ve pazar payı bilgilerine aşağıda yer verilmiştir.
18-14/272-134
Tablo 3: Özelleştirilmesi Planlanan Fabrikaların Kota (Ton) ve Pazar Payı (%) Bilgileri
2014 2015 2016 2017 (İlk 9 Ay)
Şeker Kotası
(A+B) Pazar Payı
Şeker Kotası
(A+B) Pazar Payı
Şeker Kotası
(A+B) Pazar Payı
Şeker Kotası
(A+B) Pazar Payı
Afyon (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Alpullu (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Bor (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Burdur (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Çorum (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Elbistan (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Erzincan (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Erzurum (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Ilgın (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kastamonu (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Kırşehir (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Muş (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Turhal (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Yozgat (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Özelleştirmeye Konu
Fabrikalar Toplamı
(…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..) (…..)
Toplam Pancar Şekeri
Kotası 2.266.000 - 2.318.000 - 2.363.000 - 2.504.000 -
Kaynak: Öninceleme Döneminde ÖİB Tarafından Gönderilen Cevabi Yazı
10/12
18-14/272-134
(48) TÜRKŞEKER’in ilgili pazardaki payı kota bazında %(…..)’dir. Özelleştirme işlemleri
tamamlandığında TÜRKŞEKER bu pazar payının %(…..)’ine tekabül eden varlığını elden
çıkarmış olacaktır. Mevcut dosyada incelenen özelleştirme konusu MUŞ ŞEKER’in pazar
payı ise yıllar içinde önemli bir değişiklik göstermemiş ve 2017 yılı için %(…..) olarak
gerçekleşmiştir Aşağıda ilgili pazarda faaliyet gösteren tüm aktörlere yer verilmiştir.
Tablo 4- Pancar Şekeri Üreticilerinin Pazar Payları
Teşebbüs Adı Pazar Payı (%)
TÜRKŞEKER (…..)
Konya Şeker Fabrikası A.Ş. (…..)
KAYSERİ ŞEKER (…..)
Keskinkılıç Şeker Fabrikası A.Ş. (…..)
Amasya Şeker Fabrikası A.Ş. (…..)
Adapazarı Şeker Fabrikası A.Ş. (…..)
Kütahya Şeker Fabrikası A.Ş. (…..)
Kaynak: Kayseri Şeker Bildirim Formu
(49) Şeker pancarı alım pazarı açısından konu değerlendirildiğinde, öncelikle bu pazarın
rekabete açık olmayan bir pazar olduğu vurgulanmalıdır. Sektördeki düzenleyici otorite
olan Şeker Kurumu aldığı kararlar ve çıkardığı yönetmeliklerle şeker pancarı alım
pazarını düzenlemektedir. Şeker Kurulu tarafından alınan 25.12.2006 tarih ve 136/1 sayılı
karar ile ülke genelinde her bir şirket için (TÜRKŞEKER için her bir fabrika bazında)
pancar temin edecekleri ekim alanlarının Şeker Kurumu tarafından belirlenecek olması,
Şeker Kurumu tarafından yayınlanan “Hammadde ve Şeker Fiyatları Yönetmeliği”nin 4.
maddesinde şeker fabrikalarının kendileri için belirlenen pancar ekim alanları dışındaki
diğer alanlarda bulunan üreticilerle pancar üretim sözleşmesi yapması veya bu
bölgelerden pancar temin etmesinin yasaklanması, aynı Yönetmeliğin 5. maddesi
uyarınca şeker pancarı alım fiyatlarının nasıl belirleneceği ve üreticiler ile alıcıların fiyat
konusunda anlaşamaması durumunda Şeker Kurulu tarafından hakem heyeti teşekkül
ettirilebileceğinin hüküm altına alınması, pazarın sıkı bir düzenleme/denetlemeye tabi
olduğunu göstermektedir. Dolayısıyla bahsi geçen düzenlemeler şeker pancarı alım
pazarında TÜRKŞEKER’in özelleştirilmesi sonrasında oluşabilecek alıcı gücünün çiftçiler
nezdinde kötüye kullanılmasını engellemektedir. Bu nedenle aşağıda yapılan
değerlendirmeler yalnızca şeker pazarına yöneliktir.
G.4.2. Değerlendirme
G.4.2.1. MBD-ÖZERKA
(50) MUŞ ŞEKER ihalesine en yüksek teklif MBD-ÖZERKA tarafından verilmiştir. Şeker
pazarında herhangi bir faaliyeti olmayan MBD-ÖZERKA, MUŞ ŞEKER’i devralması
durumunda %(…..) oranında pazar payı elde edecektir. Bu sebeple, söz konusu işlem
ile 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi çerçevesinde hâkim durum yaratılmasının söz
konusu olmadığı kanaatine varılmıştır.
G.4.2.2. ALBAYRAK
(51) MUŞ ŞEKER ihalesine en yüksek ikinci teklif ALBAYRAK tarafından verilmiştir. Mevcut
dosya tarihi itibarıyla söz konusu teşebbüs Burdur Şeker Fabrikası’nın özelleştirilmesi için
düzenlenen ihalede en yüksek üçüncü teklifi vermiştir. Bu noktada ALBAYRAK’ın sadece
MUŞ ŞEKER’i devralması ile teklif verdiği iki fabrikayı da devralması olasılıklarının ayrı
ayrı incelenmesi gerekmektedir.
11/12
18-14/272-134
12/12
(52) Şeker pazarında herhangi bir faaliyeti olmayan ALBAYRAK’ın, yalnız BURDUR ŞEKER’i
devralması durumunda %(…..); teklif verdiği iki fabrikayı da devralması durumunda
%(…..) oranında pazar payına ulaşacağı dosya içeriğinden anlaşılmıştır. Dolayısıyla her
iki olasılık için de, 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi çerçevesinde hâkim durum
yaratılmasının söz konusu olmadığı kanaatine varılmıştır.
H. SONUÇ
(53) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;.
1. Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’ye ait Muş Şeker Fabrikası’nın “satış” yöntemiyle
özelleştirilmesi işleminin, 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ve bu maddeye
dayanılarak çıkarılan 2013/2 sayılı "Özelleştirme Yoluyla Devralmaların Hukuki
Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna Yapılacak Ön Bildirimlerde ve
İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ" kapsamında
izne tabi olduğuna,
2. Adı geçen teklif sahiplerinden herhangi biri tarafından gerçekleştirilecek muhtemel
devralma işlemi sonucunda, aynı Kanun maddesinde yasaklanan nitelikte hakim
durum yaratılmasının veya mevcut bir hakim durumun güçlendirilmesinin ve
böylece ilgili pazarda rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu
olmadığına, bu nedenle bildirim konusu işleme izin verilmesinde sakınca
bulunmadığına
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir
Full & Egal Universal Law Academy